AC.2002.0222

TA - AC.2002.0222 - 2003-06-26 - Edouard ROCHAT SA c/Denges

26 juin 2003Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. La société Edouard

ROCHAT S.A. est notamment propriétaire de la parcelle 237 du cadastre de la

Commune de Denges. D'une superficie de 7'458 m2, ce bien-fonds est classé dans

la zone industrielle régie par les art. 55 à 65 du règlement communal sur le

plan d'extension et la police des constructions, approuvé par le Conseil d'Etat

le 18 août 1987 (ci-après : le règlement communal ou RPE). L'art. 55 RPE

prévoit que la zone industrielle est réservée à l'industrie légère et à

l'artisanat. L'industrie ou les activités susceptibles d'entraîner des

inconvénients tels que bruits de machines, odeurs, fumée, etc. au-delà de la

zone sont interdites (art. 57 RPE).

B. La société Edouard

ROCHAT S.A. a déposé le 7 septembre 2001 une demande d'autorisation de

construire en vue de l'aménagement d'un bowling privé de deux pistes dans la

halle industrielle construite sur la parcelle 237. La Municipalité de Denges

(ci-après : la municipalité) a requis le 15 octobre 2001 des renseignements

complémentaires notamment sur le caractère privé du bowling et les aménagements

extérieurs qui lui seraient liés. Edouard ROCHAT S.A. répondait le 18 octobre

2001 qu'il s'agissait bien d'un bowling privé, mais la municipalité demandait à

nouveau le 6 novembre 2001 quel était l'usage envisagé pour le bowling.

Elle demandait en particulier s'il était ouvert au public ou seulement aux

membres d'un cercle, quelles étaient les conditions de jeux, si du personnel

serait employé, si les joueurs devaient payer pour jouer et si la possibilité

de servir des boissons, alcoolisées ou non, ainsi que des mets était prévue.

Edouard ROCHAT S.A. répondait le 20 novembre 2001 en précisant que le bowling

ne serait pas ouvert au public mais seulement aux membres d'un cercle, les

conditions pour jouer devant encore être précisées par les membres. En outre,

il n'était prévu de servir ni boissons, ni nourriture. La municipalité a requis

le 13 février 2002, encore différents renseignements complémentaires,

notamment en ce qui concerne la nécessité de l'octroi d'une patente pour

l'exploitation du bowling et aussi l'organisation prévue (statuts du cercle,

nombre de membres et organisation du stationnement). Edouard ROCHAT S.A.

répondait le 16 février 2002 qu'un agent d'affaires allait être

mandaté afin de mettre sous toit les statuts du cercle et de déterminer le

nombre de membres et de fixer les conditions d'admission. La municipalité

demandait encore le 21 mars 2002 à la société Edouard ROCHAT S.A. de compléter

le dossier de la demande de permis de construire, notamment en remplissant le

questionnaire général prévu à cet effet. La demande a finalement été mise à

l'enquête publique du 10 au 30 septembre 2002 sans que la

municipalité soit en possession des statuts du cercle et du nombre probable de

ses membres. L'enquête publique a suscité diverses oppositions des

propriétaires d'habitations construites à proximité dans la zone industrielle.

Par décision du 18 octobre 2002, la municipalité a refusé le permis de

construire en estimant que l'affectation envisagée n'était pas conforme à la

destination de la zone industrielle.

C. Edouard ROCHAT S.A. a

recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 7 novembre

2002. A l'appui de son recours, la société relève qu'il s'agissait uniquement

de transformations intérieures n'impliquant pas pour le voisinage des nuisances

plus importantes qu'un simple jeu de fléchettes ou l'aménagement d'une piscine

extérieure. Elle reprochait notamment à la municipalité d'exiger l'élaboration

d'un règlement avec statuts pour avoir la seule faculté de jouer "chez soi

à titre privé". La municipalité s'est déterminée sur le recours le 30

septembre 2002 en concluant à son rejet. Le tribunal a tenu une audience à

Denges le 13 mars 2003. A cette occasion, il a constaté que la halle existante

était notamment utilisée comme entrepôt et qu'elle bénéficiait d'une surface de

dégagement relativement importante, destinée au stationnement des véhicules. Il

a également constaté que les habitations des divers opposants intervenus lors

de l'enquête publique étaient situées dans le voisinage immédiat de la halle.

Le représentant de la société recourante a en outre déclaré qu'il était prêt à

accepter toutes les conditions d'exploitation qui lui seraient fixées par les

autorités pour autoriser l'aménagement des deux pistes de bowling.

Considérants

1.

La municipalité

soutient en substance que les travaux prévus par la société recourante,

consistant à aménager deux pistes de bowling dans une ancienne halle

industrielle, ne seraient pas conformes à la destination de la zone

industrielle.

a) L'art. 55 RPE

précise l'affectation de la zone industrielle de la manière suivante : "Cette

zone est réservée à l'industrie légère et à l'artisanat." La

jurisprudence a défini la notion d'activité industrielle en ce sens qu'il

s'agit des activités de type secondaire, tendant à la fabrication, la

production ou la transformation de biens matériels. De telles activités

s'étendent aux différents secteurs économiques concernés qui se distinguent par

la nature du bien produit ou transformé par l'entreprise (par ex. : matériel

informatique, secteur des machines-outils, secteur de la construction ou

alimentaire etc.). Ainsi, pour être qualifiée d'industrielle, l'activité doit

être en rapport étroit avec la production ou la transformation de biens

matériels, ce qui exclut les activités de détente ou de loisirs ou encore les

activités destinées uniquement à la vente ou au logement (v. arrêt AC 2002/0080

du 28 février 2003; v. aussi arrêt AC 1999/0176 du 21 juin 2002; sur la

distinction entre activité industrielle et artisanale voir ATF non publié 1A.137/1999

Arthur Duc & Cie SA consid. 3a).

b) Le tribunal s'est

prononcé à plusieurs reprises sur la compatibilité d'activités commerciales

dans des zones industrielles. Il s'agissait alors pour l'essentiel d'appliquer

des réglementations qui excluaient ou restreignaient expressément les activités

commerciales; par exemple, sur le territoire de la commune de Lausanne, le

tribunal a été amené à interpréter une disposition précisant que la zone "est

destinée à recevoir exclusivement des établissements de caractère industriel

artisanal et commercial, pour autant que le commerce soit directement lié à la

fabrication"; la disposition réglementaire indiquait en outre à son

al. 2 que "la municipalité pourra refuser tout établissement dont le

caractère ne répondrait pas suffisamment à la définition de la zone, notamment

dans les cas d'entreprises exigeant de grandes surfaces réservées en priorité à

des dépôts, entrepôts, centres de distribution, d'achat ou de vente etc.".

Dans cette affaire, le tribunal a estimé que la réglementation communale

n'excluait que les entreprises à caractère purement commercial sans pour autant

prohiber toute activité de cette nature. Le tribunal avait en outre constaté

lors de la visite des lieux que certaines activités commerciales, clairement

prohibées par le règlement, étaient déjà implantées dans la même zone; il

s'agissait par exemple d'un centre de stockage et de distribution de produits

alimentaires, aménagé sous l'empire d'une ancienne réglementation, mais dont la

municipalité avait autorisé l'agrandissement (doublement de la surface du

dépôt); de même, sous l'empire du nouveau règlement, elle avait autorisé

l'implantation d'une entreprise spécialisée dans le stockage et la distribution

de boissons minérales, et celle d'une exposition-vente de voitures. La

municipalité, qui avait ainsi fait preuve d'une assez grande souplesse dans

l'interprétation de son règlement, ne pouvait interdire des activités liées à

la vente et à la réparation de systèmes de filtrage de l'eau (arrêt TA,

AC 1991/0112 du 9 septembre 1993). Le tribunal a aussi jugé qu'une

municipalité pouvait autoriser par voie de dérogation (justifiée par un intérêt

public) la construction d'un refuge subventionné pour chiens et chats dans une

zone réservée aux établissements et aux entreprises artisanales (AC 1994/0141

du 29 octobre 1996). Le tribunal a par ailleurs autorisé l'aménagement d'un

café-restaurant - de dimensions jugées réduites (d'environ 225 m²) - dans une

zone industrielle excluant toute activité commerciale, mais qui comportait déjà

un centre de tennis et de squash abritant un café-restaurant (AC 1994/0249 du

15.

mai 1995). Dans une zone industrielle définie de la même manière, le

tribunal a en outre admis l'exploitation d'un commerce de détails d'articles de

droguerie et de parfumerie (AC 1994/0225 du 27 avril 1995); dans cette dernière

affaire, la municipalité avait autorisé dans la zone un centre de stockage et

de distribution de livres comportant un service de vente au détail à la

clientèle de passage, ainsi qu'un commerce de vente au détail de matériel

informatique; le principe de l'égalité de traitement ainsi que celui de la

bonne foi ne permettaient pas à la municipalité de se montrer plus restrictive

que par le passé (AC 1994/0225 précité, consid. 3, p. 5 s.).

c) En définitive, il

ressort de la jurisprudence du tribunal, que les activités sans rapport avec la

production, la fabrication ou la transformation de biens matériels ne sont en

principe pas compatibles avec la définition d'une zone industrielle réservée

aux activités de type industriel, sous la seule réserve des cas dans lesquels

la commune a montré dans une pratique constante une interprétation large de la

notion d'activité industrielle en admettant des activités commerciales non

industrielles, comme la vente, les activités de service ou encore celles de

détente et de loisir.

d) En l'espèce, la

municipalité s'est limitée à une interprétation stricte de la notion d'activité

industrielle dans l'application du règlement de la zone en cause; ainsi l'aménagement

d'une piste de bowling n'est pas conforme à la destination de la zone. Il est

vrai que la commission s'est aussi référée à la notion de préjudice au

voisinage pour déterminer dans quelle mesure une activité pouvait ou non

répondre à l'affectation d'une zone industrielle. (RDAF 1965 p. 156 et RDAF

1970.

p. 265). Se fondant sur cette jurisprudence, le Tribunal

administratif a jugé que l'aménagement d'un café-restaurant avec une salle de

théâtre était compatible avec la destination d'une zone industrielle dès lors

que le règlement communal n'interdisait pas expressément les établissements

publics dans une telle zone, destinée à comporter des exploitations

susceptibles de porter atteinte à la tranquillité du voisinage (arrêt AC

1996/0167 du 28 février 1997). Il se pose toutefois la question de savoir si

une telle jurisprudence peut être maintenue. En effet, un établissement public

n'a pas les caractéristiques d'une installation industrielle et le seul fait

que de tels établissements soient susceptibles de porter préjudice au voisinage

dans une autre zone ne suffit pas encore à justifier une implantation dans la

zone industrielle. Il appartient aux communes de définir dans la réglementation

des zones industrielles les caractéristiques des activités admissibles en

distinguant, par exemple, les activités commerciales, notamment les grandes

surfaces de vente, les établissements publics, ainsi que les activités de

service ou de loisir, qui posent des exigences précises en matière d'équipement

en accès et de transports publics, des activités typiquement industrielles du

secteur secondaire, liées à la fabrication, à la production ou à la

transformation de biens matériels (v. notamment RDAF 1991 p. 476 et arrêt AC

2002/0080 du 26 février 2003). En tout état de cause, il n'est pas exclu que le

projet de bowling puisse porter préjudice au voisinage même dans la zone

industrielle, dès lors que la parcelle en cause n'est pas dépourvue de voisins

proches; il n'est donc pas nécessaire de décider si la jurisprudence admettant

en zone industrielle les activités non industrielles pouvant porter préjudice

au voisinage dans d'autres zones peut être maintenue ou non. Au surplus, le

recours doit de toute manière être admis pour d'autres motifs.

2.

Il convient en effet de

déterminer si le projet respecte les dispositions du droit fédéral de la

protection de l'environnement.

a) La loi fédérale sur

la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) a pour objet de

protéger l'homme contre les atteintes nuisibles ou incommodantes en définissant

des normes de qualité de l'environnement (Conseil

fédéral, message relatif à une loi fédérale sur la protection de

l'environnement du 31 octobre 1979 FF 1989 III p. 774). L'art. 11 LPE prévoit

de limiter tout d'abord à la source les émissions de polluants atmosphériques

ou de bruit (al. 1) indépendamment des nuisances existantes (al. 2);

c'est-à-dire, même en l'absence d'une preuve formelle d'un préjudice à

l'environnement, mais pour autant que les mesures soient techniquement

possibles, économiquement supportables et réalisables du point de vue de

l'exploitation (message précité FF 1979 III p. 774). Si les atteintes restent

nuisibles ou incommodantes malgré les mesures prises pour limiter les émissions

à la source, l'autorité peut imposer une limitation des émissions plus sévère

ou ordonner des prescriptions d'exploitation telles que les restrictions

temporaires ou locales de l'activité (art. 11 al. 3 LPE; message précité FF

1979.

III p. 783). L'art. 11 LPE instaure donc un examen de la limitation des

émissions en deux étapes; dans la première étape (al. 1 et 2), il convient de

limiter les émissions à titre préventif notamment par l'application de valeurs

limites d'émissions ou des prescriptions en matière de construction ou

d'exploitation selon l'art. 12 LPE; dans une deuxième étape (al. 3), il y a

lieu de vérifier si, malgré les mesures prises à la source, les atteintes à

l'environnement restent nuisibles ou incommodantes et nécessitent une réduction

plus importante des émissions (voir notamment ATF 124 II 520 consid. 4a, 118 Ib

596.

consid. 3b, 238 consid. 2a; 117 Ib 34 consid. 6a; 116 Ib 438 ss consid. 5;

115.

Ib 462 consid. 3a et b).

b) La procédure de

limitation des émissions en deux étapes s'applique aussi à la lutte contre le

bruit (ATF 116 Ib 168 consid. 8); le seul respect des valeurs de planification,

prévues par l'art. 23 LPE, ne signifie en effet pas nécessairement que toutes

les mesures préventives de limitation des émissions, exigibles en vertu de

l'art. 11 al. 2 LPE aient été prises (ATF 124 II 521 consid. 4b); les art. 7

al. 1 et 8 al. 1 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15

décembre 1986 (OPB) reprennent d'ailleurs le principe de la limitation

préventive des émissions en première étape, découlant de l'art. 11 al. 1 et 2

LPE (voir ATF 118 Ib 596 consid. 3c, 237 ss); une limitation plus sévère devant

intervenir en seconde étape lorsque les valeurs limites d'exposition au bruit

définies aux annexes 3 à 7 de l'OPB sont dépassées (art. 7 al. 1 lit. b, 8

al. 2, 9 lit. a OPB; ATF 115 Ib 463-464 consid. 3d). L'ordonnance sur la

protection contre le bruit ne fixe cependant pas de valeurs limites d'émissions

pour les installations fixes. Ainsi, dans la première étape de limitation

préventive des émissions, il faut déterminer si la conception du projet, les

mesures de construction envisagées et les modalités d'exploitation, notamment

les horaires, permettent de limiter les émissions provenant de l'exploitation

des établissements publics directement en application de l'art. 12 al. 2

LPE (arrêt AC 98/182 du 20 juillet 2000).

c) En l'espèce, le

tribunal ne dispose pas des renseignements suffisants permettant de procéder à

une évaluation concrète des nuisances qui seraient provoquées par

l'exploitation du bowling. La société recourante n'a pas donné de précisions

sur les heures d'ouverture du bowling, ni sur le nombre de personnes pouvant

fréquenter cette salle de jeu. Aucune analyse des mouvements de trafic et des

effets sur l'environnement ne peut être effectuée; le tribunal ignore également

quel serait le niveau de bruit à l'intérieur de la halle, si de la musique peut

être diffusée pendant l'ouverture du bowling et si le niveau de l'isolation

phonique du bâtiment est suffisant. Le représentant de la société recourante n'a

pas été en mesure de donner lors de l'audience les précisions nécessaires en

annonçant seulement qu'il s'engageait à respecter toutes les mesures qui lui

seraient imposées; mais en l'absence de toutes données sur le mode

d'exploitation du bowling, l'autorité n'est précisément pas en mesure de

formuler des conditions d'exploitation à respecter pour le projet contesté. Il

manque donc des éléments de fait essentiels pour permettre au tribunal de

statuer sur la conformité du projet aux dispositions du droit fédéral de la

protection de l'environnement et les lacunes de l'état de fait sur ce point

sont telles que le tribunal ne peut les compléter lui même dans le cadre de

l'instruction du recours (ATF 116 Ib 175, consid. 4 p. 184-185).

3.

Il se pose aussi la

question de savoir si le projet de bowling est soumis à l'exigence d'une

licence d'exploitation.

a) La loi du 26 mars

2002.

sur les auberges et les débits de boissons (ci-après : la loi ou LADB), en

vigueur depuis le 1er janvier 2003, s'applique notamment aux services, contre

rémunération, ou à la vente de mets ou de boissons à consommer sur place, ainsi

qu'à l'usage de locaux pour la consommation, contre rémunération, de mets ou de

boissons (art. 2 let. b et c LADB). L'art. 4 LADB précise que l'exercice de l'une

de ces activités nécessite l'obtention préalable d'une licence d'établissement

qui comprend l'autorisation d'exercer ainsi que l'autorisation d'exploiter;

l'autorisation d'exercer étant délivrée à la personne physique responsable de

l'établissement et l'autorisation d'exploiter au propriétaire du fonds de

commerce. La loi distingue notamment la licence de café-restaurant permettant

de servir des mets et des boissons avec ou sans alcool (art. 12 al. 1

LADB) de la licence de café-bar destinée à servir des boissons avec et sans

alcool à consommer sur place (art. 14 LADB); la loi prévoit aussi une licence

de buvette liée à une activité culturelle ou sportive, permettant de servir des

boissons avec et sans alcool à consommer sur place par les personnes qui ont

participé à l'activité, ainsi qu'à leurs accompagnants, avant, pendant et après

le déroulement de cette activité (art. 15 LADB). L'art. 3 al. 1 let. h LADB

précise encore que les établissements accueillant moins de dix personnes ne

sont pas soumis à l'exigence de l'autorisation d'exercer et d'exploiter.

b) La recourante

soutient que le projet d'aménagement de deux pistes de bowling dans l'ancienne

halle industrielle serait destiné uniquement à des fins privées notamment pour

sa famille et ses amis et qu'il ne serait pas ouvert au public. Toutefois, cet aménagement

ne peut être comparé à une installation de loisirs liée à une habitation

individuelle telle qu'une piscine privée ou un jeu de fléchettes dont l'accès

est réservé à la famille habitant dans le logement. Pour déterminer si des

travaux d'aménagement sont soumis à l'exigence d'une licence d'exploitation au

sens de la législation sur les auberges et les débits de boissons, il convient

d'examiner son affectation prévisible, non seulement d'après les intentions

déclarées de la requérante, mais aussi en tenant compte des possibilités

objectives d'utiliser les volumes projetés pour un établissement public

(v. ATF 112 Ib 94 ss pour les constructions hors zone).

c) En l'espèce, la

réalisation du projet nécessite des travaux de transformation pour un montant

de plus de 250'000 fr. Le projet ne se limite pas à l'aménagement de deux

pistes de bowling, mais également à l'installation de deux escaliers menant à

une galerie permettant aux utilisateurs de prendre place pour regarder les deux

pistes de bowling. Les travaux projetés comportent à cet effet la découpe d'une

dalle existante (forme circulaire) de manière à améliorer la vue depuis la

galerie sur les pistes de bowling. Cette installation présente manifestement

les caractéristiques d'un établissement permettant d'accueillir plusieurs

dizaines d'utilisateurs dans le cadre d'une activité de loisirs exercée avec un

service de vente de boissons, alcoolisées ou non. Le dossier de la demande de

permis de construire aurait donc de toute manière dû être soumis à l'Office

cantonal de la police du commerce, qui devait déterminer si une licence

d'exploitation permettant la consommation de boissons sur place, par exemple

une licence de buvette au sens de l'art. 15 LADB, était nécessaire compte tenu

des caractéristiques du projet et indépendamment du fait que l'établissement

soit ouvert ou non au public.

4.

La municipalité a

encore refusé le permis de construire en invoquant les art. 77 et 79 de la loi

vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du

4.

décembre 1985 (LATC).

La municipalité a

adopté le 28 février 2002 un projet de révision du règlement sur le plan

général d'affectation communal qui a été mis à l'enquête publique du 8 mars au

7.

avril 2002. En ce qui concerne la zone d'activité, l'art. 76 de la nouvelle

réglementation en projet définit la destination de la zone dans les termes

suivants :

"Cette zone est destinée à l'activité,

telle que l'industrie, l'artisanat, les services, le commerce, la restauration

ainsi qu'à d'autres activités similaires.

L'hôtellerie, les salles de jeux et autres

entreprises de loisirs, ne sont pas autorisées."

Cette nouvelle

réglementation exclut expressément les établissements liés aux salles de jeux

et autres entreprises de loisirs tels que les bowlings. L'art. 79 LATC précise

à cet égard que dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un

règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir à

l'encontre du projet (al. 1). En l'espèce, le projet de bowling n'est pas

conforme à l'art. 76 al. 2 du projet de modification du règlement du plan

général d'affectation de sorte que le permis de construire doit également être

refusé en application de cette disposition. Toutefois, pour que la décision

municipale refusant le permis de construire pour ce motif puisse déployer tous

ses effets juridiques, le projet de modification du règlement doit être adopté

par le Conseil communal dans les six mois dès la communication de la décision

du refus du permis de construire; ce délai étant prolongeable de six mois par

le Département des infrastructures (art. 79 al. 2 et art. 77 al. 3 et 4 LATC).

En l'espèce, la décision refusant le permis de construire a été notifiée à la

société recourante le 18 octobre 2002 de sorte que le délai de six mois

imposé à l'autorité communale pour adopter le plan n'est pas respecté et le

délai de six mois n'a pas été prolongé par le Département des infrastructures.

Il convient encore de relever que si la commune ne respecte pas les délais

fixés pour l'adoption du règlement par le conseil de la commune, et dans la

mesure où le projet serait conforme aux règles communales, cantonales et

fédérales qui lui sont applicables, la société recourante pourrait alors renouveler

sa demande, la municipalité devant statuer dans les trente jours après avoir

consulté le Département des infrastructures (art. 79 et 77 al. 5 LATC).

5.

Il résulte des

considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision

communale maintenue. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les frais de

justice à la charge de la recourante par 1'500 fr. La commune, qui obtient gain

de cause et qui a consulté un homme de loi, a droit aux dépens qu'elle a

requis, arrêtés à 1'500 fr.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision de

la Municipalité de Denges du 18 octobre 2002 est maintenue.

III. Un émolument

de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la société

recourante Edouard ROCHAT S.A.

IV. La société

recourante Edouard ROCHAT S.A. est débitrice de la Commune de Denges d'une

indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

ft/np/Lausanne, le 26 juin 2003.

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Dans la mesure où il applique le droit

public fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès

sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le

recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation

judiciaire (RS 173.110).