AC.2002.0249

TA - AC.2002.0249 - 2004-12-07 - PLAKANDA AWI AG/Municipalité de Nyon

7 décembre 2004Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

La Société PLAKANDA AWI AG (la

société) a déposé le 9 septembre 2002 une demande de permis de construire pour

l’installation de deux panneaux d’affichage de format R12 – type soleil sur la

limite sud de la parcelle 791 de Nyon, propriété de Jean Golay. D’une hauteur

d’environ deux mètres, les panneaux sont situés juste devant une haie de thuyas

d’une hauteur comparable et sont dirigés sur le fonds voisin, la parcelle 1559.

Les parcelles 791 et 1559 sont situées respectivement à la Route de St-Cergue

56 et 50; elles sont incluses dans une zone à densité d’affichage moyenne selon

les directives pour l’affichage conformes au concept global de la Ville de

Nyon. La demande a été mise à l’enquête publique du 1er au 21

octobre 2002 et elle a soulevé l’opposition de Yves Rytz, propriétaire de la

parcelle voisine 1559 à la Route de St.-Cergue 50. Il relevait que des panneaux

d’affichage étaient déjà posés le long de la limite sud de sa parcelle et que

la densité d’affichage à cet endroit serait trop importante si l’autorisation

sollicitée était accordée. Par décision du 25 novembre 2002, la Municipalité de

Nyon (ci-après : la municipalité) a refusé le permis de construire car le

projet se situait entièrement dans une zone de restriction de bâtir résultant

d’un plan d’alignement de 1955.

La société a recouru contre cette

décision auprès du Tribunal administratif le 19 décembre 2002 en concluant à

l’admission du recours et à ce que la décision municipale soit réformée dans le

sens de l'octroi de l'autorisation pour la pose des deux panneaux d’affichage.

Subsidiairement, elle conclut à l’annulation de la décision attaquée et au

renvoi de la cause pour complément d’instruction dans le sens des considérants.

La municipalité s’est déterminée sur recours en concluant à son rejet. Le tribunal

a tenu une audience à Nyon le 23 septembre 2003. Le procès-verbal de l’audience

comporte les passages suivants :

« Les représentants de la municipalité

précisent que la parcelle en cause est classée dans la zone de l'ordre non

contigu du plan des zones de la Commune de Nyon. Elle est en outre englobée

dans une zone à densité d'affichage moyenne selon les directives pour

l'affichage conformes au concept global, établies par le Service de l'urbanisme

de la ville de Nyon. Il est précisé que ces directives n'ont pas été élaborées

par la Société générale d'affichage, mais la ville de Nyon a bien mandaté

directement son auteur. Ces directives n'ont pas été liées à la mise en place

de nouveaux panneaux d'affichage sur le domaine public par la Société générale

d'affichage et la convention actuelle entre la Commune de Nyon et la Société

générale d'affichage arrive à échéance à la fin de l'année et des discussions

pour un éventuel renouvellement sont en cours. Les représentants de la

municipalité précisent que la Société générale d'affichage a fait de nouvelles

propositions pour implanter un nombre plus important de panneaux sur le domaine

public de la ville, mais que ces propositions ont été refusées par la

municipalité compte tenu de la trop forte augmentation de panneaux qu'elles

représentaient.

Le secteur de la parcelle 791 est grevé par le

plan d'alignement des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le

6 mai 1955. Ce plan ne comporte aucune légende. Les représentants de

la municipalité estiment que les panneaux d'affichage projetés ne sauraient

être assimilés à des dépendances au sens de l'art. 37 de la loi sur les routes.

Le conseil de la société recourante soutient toutefois que ces panneaux

pourraient être assimilés à des aménagements extérieurs tels que murs et

clôtures au sens de l'art. 39 de la loi sur les routes; ce que les

représentants de la municipalité contestent en estimant que le panneau

d'affichage ne répond pas à la définition du mur ou de la clôture.

Les représentants de la municipalité précisent

que la commune n'a examiné le projet que sous l'angle de l'aménagement du

territoire et de la police des constructions; en particulier sur la conformité

des panneaux au plan d'alignement de 1955. Elle a estimé que ce plan faisait un

obstacle absolu à l'installation des deux panneaux litigieux et elle n'a pas

procédé à l'examen propre à la législation sur les procédés de réclames et aux

directives pour l'affichage conforme au concept global.

Le tribunal se déplace sur les lieux à la route

de St.-Cergue. Il constate que deux panneaux R 12 sont déjà installés en

face des panneaux projetés, le long de la limite sud de la parcelle 1559. En

outre, trois panneaux R 4, formant ensembles un panneau de format R 12, sont

installés de l'autre côté de la route de St.-Cergue en face mais légèrement

plus au sud des deux panneaux projetés. Les panneaux en cause seraient installés

contre une haie de thuyas d'une hauteur d'un peu plus de 2 m. Il est constaté

que les deux panneaux R 12 existant au sud de la parcelle 1559 sont exploités

par la Société Plakanda Awi. »

Les parties ont eu la

possibilité de se déterminer sur le procès-verbal mis au net à la suite de

l'audience.

Considérants

1.

La décision attaquée entraîne une

restriction à la liberté économique de la recourante garantie par l'art. 27 de

la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.). La garantie constitutionnelle

de la propriété n'est cependant pas mise en cause par la décision attaquée car

la société recourante n'est pas propriétaire des biens-fonds faisant l'objet

des demandes d'autorisation pour l'installation des panneaux d'affichage (voir

ATF 101 ch. Ia 448 consid. 3, contra voir JAB 2003 p. 81).

a) L'art. 27 Cst. a

une portée comparable à celle de l'art. 31 de l'ancienne Constitution fédérale

de 1874 (aCst) garantissant la liberté du commerce et de l'industrie. Le

tribunal peut donc se référer à la jurisprudence rendue en application de

l'art. 31 aCst. pour déterminer si les restrictions imposées à la recourante

sont compatibles avec la garantie constitutionnelle. L'art. 27 Cst. protège

toute activité économique privée dirigée vers la production d'un gain et

exercée à titre professionnel, soit toute activité déployée par une personne

dans un but lucratif; il couvre le droit de choisir et d'exercer librement

toute activité lucrative privée sur un point quelconque du territoire suisse

(ATF 100 Ia 174; R. Rhinow,

Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, II, ad.

art. 31 Cst. no 27).

Mais la liberté du

commerce et de l'industrie n'a pas un caractère absolu (ATF 99 Ia 619). Les

restrictions apportées à ce droit fondamental sont compatibles avec la

constitution lorsqu'elles reposent sur une base légale, sont établies dans

l'intérêt public et respectent le principe de proportionnalité (ATF 113 Ia 138

consid. 8). Ces principes jurisprudentiels sont maintenant inscrits à l'art. 36

Cst.

b) Une restriction à

la liberté économique doit ainsi reposer sur une base légale. La jurisprudence

distingue à cet égard la base légale formelle de la base légale matérielle. Une

base légale formelle est une règle de droit adoptée par le législateur, qui est

en général assujettie au référendum; la base légale matérielle est une règle de

droit adoptée par un autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation

législative (André Grisel, op.

cit. vol I, p. 313-314). Lorsque la restriction au droit fondamental en cause

repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence fixe les conditions que

doit respecter la délégation législative. Pour être valable, la délégation ne

doit pas être exclue par la constitution cantonale, être prévue par une base

légale formelle soumise au référendum, être limitée à un domaine déterminé et

préciser les règles primaires de la réglementation à adopter (André Grisel, op. cit. vol I, p.

323-325). Mais la délégation de compétence en faveur du législateur communal

n'a pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à son objet qu'une

délégation en faveur de l'autorité exécutive cantonale ou communale; en pareil

cas la délégation législative précise la répartition des compétences entre

canton et commune sans porter atteinte au principe de la séparation des

pouvoirs et au contrôle démocratique (voir ATF 104 Ia 340 consid. 4b; 102 Ia 10

consid. 3b). Toutefois, dans le domaine de l'aménagement du territoire, il faut

que le principe même de la restriction soit prévue par un plan d'affectation

communal soit contenu dans la délégation législative cantonale (ATF 106 Ia 366

consid. 2).

aa) La nouvelle

constitution vaudoise du 14 avril 2003 (Cst-VD), tout comme l'ancienne du 1er

mars 1885 (aCst-VD) n'excluent nullement une délégation de compétence aux

communes en matière d'affichage; la constitution cantonale laisse le soin au

droit cantonal de réglementer la répartition des tâches entre l'Etat et les

communes ainsi que l'étendue de leur autonomie (art. 138 Cst-VD. et 80 aCst-VD

et ATF 108 Ia 76 consid. 2b et 98 Ia 434 consid. 4). La loi du 6 décembre 1988

sur les procédés de réclame (ci après la loi ou LPR) prévoit à son art. 17 que

les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports

spécialement désignés à cet effet (al. 1), les communes devant autoriser un ou

plusieurs emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). L'art. 18 LPR

délègue aux communes la compétence d'édicter un règlement communal

d'application de la loi, destiné à assurer la protection des sites et des

monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des

véhicules.

bb) La Commune de Nyon

dispose d’un règlement communal sur les procédés de réclame adopté par le

Conseil communal le 1er juillet 1996 et approuvé par le Conseil

d’Etat le 17 juillet 1996 (ci-après : règlement communal ou RCP). L’art. 27 du

règlement communal prévoit que tout affichage est interdit en dehors des

emplacements qui figurent dans le concept général d’affichage adopté par la

municipalité. L’art. 28 du règlement communal précise que la pose de supports

pour l’affiche doit faire l’objet d’une demande adressée à la municipalité. Les

directives pour l’affichage conforme au concept global ont été adoptées par la

Municipalité de Nyon le 15 septembre 1997 et mises à l’enquête publique du 23

septembre au 23 octobre 1997. Les directives distinguent sur le territoire

communal les zones constituant un pôle d’affichage, les zones normalement

exemptes d’affiches et les zones à densité d’affichage moyenne. Les

explications figurant dans les directives précisent que dans la zone à densité

d’affichage moyenne, tous les formats et tous les types d’affichage peuvent

être envisageables mais en nombre modéré. L’affichage devant s’intégrer de

manière harmonieuse au contexte.

cc) La municipalité

s’est toutefois fondée sur le plan d’alignement des constructions le long de la

Route de St-Cergue approuvé par le Conseil d’Etat le 6 mai 1955, qui

fixe la limite des constructions à respecter de part et d’autre de la route. Dès

lors que les panneaux étaient entièrement compris dans l'espace inconstructible

situé entre chacune des limites, cette situation faisait obstacle à l’octroi du

permis de construire. De son côté, la recourante estime que le panneau n’est

pas soumis à la procédure de demande de permis de construire et que le plan

d’alignement ne s’opposerait pas à son installation. Il n’est toutefois pas

nécessaire de déterminer si les deux panneaux peuvent ou non être soumis à la

procédure d’autorisation de construire dès lors que la recourante elle-même a

fait usage de cette procédure pour requérir l’autorisation d’installer les deux

panneaux d’affichage. Par ailleurs, aucune disposition de la loi sur les

procédés de réclame n’exclut l’application du droit matériel de l’aménagement

du territoire ni les dispositions spéciales de la loi sur les routes du 10 décembre

1991.

(LR) qui sont donc applicables aux panneaux litigieux.

dd) Selon l’art. 37

al. 1 LR à défaut de plan fixant des limites des constructions souterraines,

l’autorité compétente peut autoriser les dépendances de peu d’importance à une

distance de trois mètres au moins du bord de la chaussée. L’autorisation doit cependant

être refusée lorsque la sécurité du trafic ou la stabilité de la chaussée

l’exige. L’art. 39 du règlement d’application de la loi sur l’aménagement du

territoire et les constructions (RATC) précise la notion de dépendance. Par

dépendance de peu d’importance au sens de cette disposition, on entend les

constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec

celui-ci et dont le volume est de peu d’importance par rapport à celui du

bâtiment principal, tels que pavillons, réduits de jardin ou garages

particuliers pour deux voitures ou plus (al. 1). Les dépendances ne peuvent en

aucun cas servir à l’habitation ou à l’activité professionnelle (al. 2) et ces

règles sont également valables pour d’autres ouvrages que des dépendances

proprement dites, soit les murs de soutènement, les clôtures, et les places de

stationnement à l’air libre notamment (al. 3). Mais ces constructions ne

peuvent être autorisées que pour autant qu’elles n’entraînent aucun préjudice

pour les voisins (al. 4); la jurisprudence a interprété cette notion en ce sens

que l'ouvrage ne pouvait pas entraîner pour les voisins

des inconvénients appréciables ou qui ne seraient pas supportables sans

sacrifices excessifs (RDAF 1988 p. 425 voir arrêt AC 1996/0087 du 7 avril 1997

et arrêt AC 1996/0209 du 17 août 2000).

ee) En l’espèce, le tribunal

constate que les panneaux d’affichage peuvent être assimilés à des dépendances,

comme les murs et les clôtures le sont aux conditions fixées par l’art. 39 RATC.

Toutefois, cela implique que pour être autorisés comme une dépendance, les

panneaux ne peuvent entraîner des inconvénients pour les voisins. Or, le

propriétaire voisin s’est précisément opposé à l’aménagement des panneaux. Les

deux panneaux R12 sont situés directement aux limites de sa propriété et

donnent sur son terrain où d’autres panneaux d’affichage exploités par la

société recourante sont déjà installés. Le tribunal estime qu’un panneau

d’affichage implanté en limite de propriété sur le fond voisin est de nature à

porter préjudice à ce fond; le refus municipal peut ainsi se fonder sur les

art. 37 al. 1 LR et 39 al. 4 RATC. Par ailleurs, l’inspection locale a permis

de constater qu’il existe également trois panneaux R4 de l’autre côté de la

route de St-Cergue de sorte que le secteur comporte déjà cinq panneaux, à

savoir les deux panneaux R12 existants exploités par la recourante et les trois

panneaux R4 situés en face. Pour ce motif également, la municipalité pouvait

considérer que l'installation de deux panneaux supplémentaires excédait une

densité moyenne d’affichage telle qu’elle est prévue par le concept global

auquel renvoie l’art. 27 du règlement communal. La jurisprudence reconnaît en

effet aux communes la compétence de prendre des mesures tendant à éviter la

prolifération de panneaux publicitaires sur leur territoire (arrêt TA GE 1997/0185

du 16 avril 1988). Il en résulte que les art. 37 al. 1 LR en relation avec

l'art. 39 al. 4 RATC ainsi que les art. 17 LPR et 27 du règlement communal permettaient

à la municipalité de refuser l’autorisation requise et la décision attaquée

repose donc sur une base légale suffisante.

c) Toutefois, les limitations qui en résultent sur la liberté économique

doivent encore répondre à un intérêt public prépondérant pour être admissibles.

A la différence des autres droits fondamentaux, comme la

garantie de la propriété (v. ATF 111 Ia 93 consid. 2b p. 98), n'importe quel

intérêt public ne suffit pas encore à justifier une restriction à la garantie

de la liberté économique; la jurisprudence a tout d'abord limité l'intérêt

public aux mesures de police destinées à protéger la population dans les

domaines de la santé publique, de l'ordre et de la tranquillité publique, ainsi

que de la bonne foi et de la correction dans les affaires (par exemple ATF 116

Ia 118 consid. 3 p. 122 et les références citées); puis elle a étendu la

notion d'intérêt public justifiant des restrictions à la liberté économique,

aux motifs de politique sociale (ATF 97 I 499 ss et les ATF 120 Ia 126 consid.

4a p.132, 119 Ia 59 consid. 6a, p. 67 ) et enfin aux mesures d'aménagement du

territoire (ATF 102 Ia 115 ss et les ATF 110 Ia 173; 109 Ia 269); sont exclues

en revanche les mesures de politique économique destinées à favoriser certaines

branches d'activité ou formes d'exploitation, ou encore, à diriger l'économie

selon un plan, qui ne seraient pas fondées sur une norme constitutionnelle

spéciale (ATF 120 Ia 67 consid. 2a p. 70; 111 Ia 93 ss).

aa) Le tribunal estime

que le concept global d'affichage et les directives conformes à ce concept

global ont la portée matérielle d'un acte de planification au sens de l'art. 2

al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT).

Le choix des emplacements pour les panneaux publicitaires doit répondre à des

critères urbanistiques et architecturaux dans le but d'assurer une intégration

au paysage urbain, ce qui correspond aux buts et principes régissant

l'aménagement du territoire tels qu'ils sont définis aux art. 1 al. 2 let. b et

3.

al. 2 let. b LAT. Les directives pourraient déployer des effets comparables à

ceux des plans d'affectation, qui règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14

al. 1 LAT), en définissent sur l'ensemble du territoire communal les zones où

l'affichage doit être exclu, celles où il est admis de manière restrictive et

les zones dans lesquelles tous les types de format peuvent être posés (autres

secteurs). La jurisprudence n'a pas tranché la question de savoir si de telles

directives devaient être soumises à la procédure applicable aux plans

d'affectation, assurant la participation de la population requise par l'art. 4

LAT et le respect des exigences de procédure et de protection juridique prévues

par les art. 33 LAT (enquête publique et recours) et par l'art. 26 LAT

(approbation par une autorité cantonale). De telles directives peuvent en effet

servir de guide interne et d'instrument de travail permettant d'assurer une

pratique équitable et cohérente de la municipalité lorsqu'elle statue sur les

demandes d'autorisation d'affichage (voir arrêt TA GE 2001/0116 du 9 décembre

2002). Mais il n'est pas nécessaire de trancher cette question pour déterminer

si un intérêt public suffisant peut justifier les restrictions à la liberté

économique de la société recourante (arrêt GE 2000/0097 du 22 avril 2004).

bb)

L’emplacement pour lequel la recourante a demandé une autorisation en vue de

l'implantation de panneaux d'affichage est situé dans un secteur comprenant un

nombre élevé de panneaux sur la parcelle voisine et de l’autre côté de la Route

de St-Cergue. Il est vrai que les directives n'excluent pas l'affichage dans ce

secteur qui fait partie d'une zone à densité d'affichage moyenne; mais la

présence d'autres panneaux doit conduire la municipalité à se montrer prudente

pour maintenir effectivement une densité d'affichage moyenne dans le secteur

concerné; le seul fait que la parcelle en cause soit classée dans un secteur à

densité d'affichage moyenne ne donne pas un droit à la recourante d'obtenir une

autorisation d'implanter un panneau à défaut de quoi l'autorité ne serait plus

en mesure de contrôler et limiter le nombre de panneaux dans de telles zones,

ce qui est contraire aux objectifs recherchés dans de telles zones.

cc) En l'espèce, des

intérêts publics et privés importants s'opposent à l'installation des deux

panneaux; tout d'abord l'intérêt public visant à éviter la prolifération des

panneaux d'affichage dans une zone où la commune a précisément voulu maintenir

une densité d'affichage moyenne et non pas installer un pôle d'affichage.

Ensuite, il existe un intérêt privé prépondérant du propriétaire voisin visant

à éviter que ne soient installés sur la parcelle voisine des panneaux dirigés

directement sur son bien fond. Cet intérêt est prépondérant à l'intérêt commercial

de la recourante visant à installer deux panneaux supplémentaires dans le même

secteur où elle dispose déjà de deux panneaux. Pour ce motif aussi la décision

n'est pas contraire au principe de la proportionnalité car dans la zone de densité

moyenne d'affichage en cause, la recourante dispose déjà de deux panneaux

identiques.

2.

Il résulte des

considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée

maintenue. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les frais de justice à

la charge de la recourante. En outre, la commune, qui a consulté un homme de

loi et qui obtient gain de cause, a droit aux dépens qu’elle a requis arrêtés à

1'500 fr.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

Un émolument de justice de

1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.

III.

La recourante est débitrice de

la Commune de Nyon d’une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre

de dépens.

Lausanne, le 7 décembre 2004

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Dans la mesure où il applique le droit

public fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès

sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le

recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation

judiciaire (RS 173.110)