AC.2002.0256

TA - AC.2002.0256 - 2004-03-30 - Association "KALOUM" c/Municipalité de Lausanne

30 mars 2004Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Le Conseil d'Etat du

Canton de Vaud a approuvé le 26 août 1966 un plan de quartier dans le périmètre

comprenant les terrains situés à l'ouest de la route du Pavement et de l'avenue

Louis Vulliemin et au sud de la route Aloys-Fauquez. Le plan de quartier

prévoyait la construction de l'ensemble résidentiel du "Parc de la

Rouvraie", comprenant une quinzaine de bâtiments d'habitations collectives

implantés sur une trame octogonale avec de larges espaces de verdure, une

surface réservée à un centre commercial et une zone destinée à l'édification

d'un groupe scolaire. Le règlement du plan de quartier précise que tous les

bâtiments sont destinés à l'habitation; seul le bâtiment P, situé le long de la

route Aloys-Fauquez, pouvait comprendre, en plus, des bureaux, des locaux

commerciaux et un garage-parking. Le plan permet l'édification de constructions

enterrées ou semi-enterrées devant être recouvertes de 50 cm de terre végétale

au minimum. Le plan désigne au nord et à l'est de son périmètre le front des

constructions semi-enterrées et la légende du plan précise que ces

constructions sont destinées à de l'habitation et au commerce ou garages".

Le front des constructions souterraines situé à l'est donne sur la route du

Pavement et l'avenue Louis Vulliemen, alors que celui situé au sud du périmètre

s'ouvre sur la route Aloys Fauquez.

B. a) L'Association Kaloum

(ci-après : l'association), dont le siège est à Lausanne, est une association

apolitique à but non lucratif; elle a pour but de regrouper tous les Guinéens

et autres Africains résidant en Suisse, de favoriser et consolider la

solidarité entre ses membres, d'organiser des manifestations à caractère

culturel, social ou sportif, ou de participer à ces manifestations et de

développer des relations avec d'autres groupes de même nature établis en

Suisse. L'association est ouverte à tous les ressortissants guinéens et

africains résidant en Suisse ainsi qu'à leur famille. Elle est également

ouverte à tout sympathisant qui adhère aux statuts.

b) L'association a

conclu avec la société d'assurances Winterthur-Vie le 10 août 2001 un

contrat de bail pour la location de surfaces commerciales situées dans le front

des constructions semi-enterrées donnant sur la route Aloys-Fauquez no 21. Le

bail est conclu pour une première durée de cinq ans arrivant à échéance au 30

septembre 2006 et peut être résilié par écrit au plus tôt pour cette date en

observant un délai de résiliation de douze mois. Le bail se renouvelle ensuite

de cinq ans en cinq ans avec le même préavis de résiliation.

C. a) L'association a

déposé le 13 mai 2002 une demande d'autorisation de construire en vue de la

transformation des locaux loués à la route Aloys-Fauquez 28 en vue de

l'aménagement d'un centre culturel. Les travaux prévus comprennent

l'aménagement d'un bar-buvette sur la façade donnant sur la route Aloys-Fauquez

ainsi que la création d'un local de réunion, d'un local d'exposition, d'un

local de danse et d'un atelier de danse et de percussion. La demande est

accompagnée d'un rapport acoustique et elle précise que l'ouverture du centre

culturel est prévue du mardi au dimanche de 17.00 à 01.00 du matin avec les

modes d'exploitation suivants : les cours et ateliers sont ouverts de 16.00 à

18.00 du mardi au vendredi, le bar-buvette du mardi au jeudi de 18.30 à 01.00

du matin et les vendredi et samedi de 18.30 à 04.00 du matin. Enfin, les

animations familiales sont prévues de 15.00 à 18.00 le dimanche. La demande de

permis de construire a été mise à l'enquête publique du 3 au 23 septembre 2003;

elle a soulevé une intervention de l'Association vaudoise pour la construction

adaptée aux handicapés demandant que l'un des WC prévus puisse être utilisable

en fauteuil roulant.

b) La Centrale des

autorisations (CAMAC) a transmis à la Municipalité de Lausanne (ci-après : la

municipalité) le 11 octobre 2002 la synthèse des différents préavis et

autorisations spéciales des autorités cantonales concernées par le projet. Le

Service de l'environnement et de l'énergie relevait que le rapport acoustique

permettait de constater que l'isolation phonique du local réservé à la danse

répondait largement aux exigences du droit fédéral. Il demandait en outre que

les mesures suivantes de protection contre le bruit soient prises :

"Pour le local de danse, le niveau sonore

ne doit pas dépasser le niveau sonore moyen (Leq 60 mn) de 93 dB(A). (…)

Le niveau sonore dans le bar/buvette ne doit

pas dépasser le niveau sonore moyen (Leq 60 mn) de 75 dB(A), ce qui correspond

à de la musique de fond.

L'exploitant est aussi responsable des

nuisances sonores engendrées par la clientèle à l'extérieur de l'établissement;

si nécessaire, un service d'ordre sera imposé."

c) Le rapport

acoustique comporte sur ce point les recommandations suivantes :

"Recommandations

Mes recommandations sont les suivantes

1. Remettre en place les vitrages

intérieurs de la vitrine côté Aloys-Fauquez.

2. Mettre à l'intérieur des locaux, et plus particulièrement

dans la salle à boire, traversée lors de l'entrée ou de la sortie des

personnes, des affiches bien visibles et lisibles, indiquant de respecter le

calme et le sommeil des voisins en ne stationnant et ne palabrant pas sur le

parking situé face à l'entrée, en évitant de faire tourner inutilement les

moteurs à haut régime, et en fermant doucement les portières des voitures.

3. De faire respecter ces consignes par un membre du club

nommé à cet effet, en tous cas lors de la présence de plus de 20 personnes, et

ce dès 22.00 et jusqu'à la fermeture.

4. Si nécessaire, renforcer les vitrages de fermeture sous

la Velux.

5. Limiter autant que possible les niveaux dans le local de

danse en dessous de 100 dB(A), voire à 93 dB(A) pour protéger l'appareil

auditif des personnes présentes."

Conclusions.

"Les locaux loués, route Aloys-Fauquez 28

par le club guinéen, anciennement ceux de la succursale de l'UBS, sont

particulièrement bien isolés acoustiquement par rapport aux pièces sensibles au

bruit des unités d'habitation voisines.

Il faut cependant prendre un maximum de

précautions principalement pour éviter de déranger la population voisine,

particulièrement la nuit, après 22.00, avant d'entrer ou après sortir des

locaux du club (bruits de comportement)."

d) Le Service de

l'économie et du tourisme, Office cantonal de la police du commerce, a délivré

l'autorisation spéciale en fixant notamment la condition suivante : en matière

d'hygiène et de tranquillité publique, l'association devait tenir compte des

observations et remarques formulées par la Direction de la sécurité publique et

des affaires sportives de Lausanne ainsi que par le Service d'hygiène de la

Ville de Lausanne et le Groupe prévention du bruit de la Police municipale. Il

était précisé que la patente délivrée pour l'exploitation de l'établissement

sera une patente de café-restaurant au sens de l'ancienne loi sur les auberges

et les débits de boissons de 1984. Le Service de l'environnement et de

l'énergie précisait encore dans son préavis que la patente sera de type

café-bar avec les horaires correspondants.

D. Par lettre du 5 décembre

2002, la municipalité informait l'association, qu'elle avait décidé lors de sa

séance du 28 novembre 2002 de refuser l'autorisation de construire en

estimant que la destination des locaux n'était pas conforme à celle prévue par

le plan de quartier. L'Association Kaloum a recouru contre cette décision

auprès du Tribunal administratif le 24 décembre 2002 en concluant à

l'admission du recours, à l'annulation de la décision communale et au renvoi de

la cause à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des

considérants.

La municipalité s'est

déterminée sur le recours le 6 février 2003 en concluant à son rejet. Le

Service de l'environnement et de l'énergie a également déposé ses observations

sur le recours le 11 février 2003. Il relève que les logements attenants

aux locaux seraient suffisamment éloignés pour ne pas souffrir des bruits en

provenance de l'intérieur des locaux. En ce qui concerne les bruits de

comportement liés à la sortie des utilisateurs, ils seraient "fortement

tempérés" par le fait que la capacité du bar est limitée à cinquante

personnes ainsi que par la présence d'un service d'ordre recommandé par

l'expert et repris comme une exigence par le Service de l'environnement et de

l'énergie dans sa décision.

E.. A la demande de

l'association, la municipalité a produit la liste des centres sociaux culturels

autorisés sur le territoire communal avec l'indication des zones d'affectation

dans lesquels ces centres sont situés. Parmi les vingt-trois centres culturels

mentionnés, la plus grande majorité est conforme à l'affectation de la zone.

Toutefois, le Centre socio-culturel d'Entrebois est compris dans un plan de

quartier réservé à l'habitation et au commerce. Le Centre socio-culturel de

Malley-Montelly est compris dans le périmètre d'un plan de quartier destinant

le bâtiment concerné au commerce, au petit artisanat et à des garages; le

centre de loisirs avait pu être autorisé par l'octroi d'une dérogation. Le

Centre socio-culturel de la Pontaise était régis par un plan de quartier

réservé au logement et au commerce mais il avait été autorisé avant l'adoption

du plan sous le régime de la réglementation générale qui ne prescrit pas

d'affectation spéciale. Il en allait de même pour le Centre de loisirs du Kazar

compris dans le périmètre d'un plan d'extension partiel réservé au commerce, à

l'artisanat et aux logements, le permis de construire du centre de loisirs

ayant été délivré avant l'approbation du plan spécial sous le régime de la

réglementation générale.

F. a) Le tribunal a tenu

une audience le 11 septembre 2003 en présence des parties. Les représentants de

la municipalité ont précisé à cette occasion que le projet de centre culturel

de l'association entrait dans la catégorie des équipements privés destinés à la

culture et au délassement de ses membres qu'il n'était pas compatible avec les

activités commerciales prévues par le plan de quartier. Les représentants de

l'association ont encore relevé que le Centre socio-culturel de Grand-Vennes,

comportant un bar à café, avait été autorisé comme équipement de quartier; le

Centre socio-culturel des Bergières avait été jugé compatible avec une zone

réservée à un groupe scolaire. Pour le Centre social des Boveresses, la

municipalité avait estimé que l'affectation était compatible avec une zone destinée

à la pratique du sport. En ce qui concerne le Centre socio-culturel de Chailly,

l'affectation avait également été jugée compatible avec une destination

réservée à un groupement scolaire. Les représentants de la municipalité

précisent encore que pour le Centre socio-culturel de Malley-Montelly, la

dérogation accordée se justifiait pour créer un lieu de rencontre pour les

habitants du quartier comprenant notamment une salle de bricolage, une salle

polyvalente et une cuisine. Enfin, le Centre érythéen autorisé à la rue de

Genève, se trouvait dans un secteur où la réglementation générale de la commune

ne prévoit pas d'affectation particulière. Mais, les propriétaires avaient

finalement préféré louer les locaux à d'autres utilisateurs.

b) Le président de

l'association a précisé que l'association, créée pour les guinéens et les

africains, est également ouverte à tous les sympathisants et que les activités

prévues concernent notamment les cours d'appui pour les enfants scolarisés, un

atelier de percussion ainsi que la danse qui sera l'une des activités

principales du centre, ouvert le soir jusqu'à 01.00 du matin en semaine et

04.00 du matin le vendredi et le samedi. Il précise que l'association compte

actuellement 82 membres.

c) Le tribunal a

procédé ensuite à la visite des lieux. Il s'est tout d'abord dirigé devant le

front des constructions semi-enterrées orienté sur la route du Pavement et

l'avenue Louis Vulliemin. Le tribunal a constaté la présence d'un bar à café

ouvert de 05.00 du matin à 18.30, un salon de coiffure, une salle de billard

ouverte au public, un commerce de vente de peinture et un garage avec

station-service. L'un des locaux porte la mention "Centre missionnaire

parole portée". Le tribunal s'est déplacé ensuite devant le front des constructions

donnant sur la route Aloys-Fauquez, comprenant une pharmacie, un bar à café et

un pressing. Le tribunal a visité les locaux loués par l'Association Kaloum.

d) Les parties ont eu

la possibilité de se déterminer sur le procès-verbal mis au net à la suite de

l'audience et la municipalité a précisé qu'aucune autorisation n'avait été

délivrée pour le Centre missionnaire parole portée. La municipalité s'est

également déterminée sur un arrêt du Tribunal fédéral confirmant une

autorisation de construire pour l'aménagement d'un centre islamique sur le

territoire de la Commune de Prilly.

Considérants

1.

L'autorité communale a

refusé le permis de construire en estimant que l'activité du centre

socio-culturel n'entrait pas dans le cadre des activités commerciales admises

par le plan de quartier du Parc de la Rouvraie. L'association recourante

conteste cette appréciation et se réfère notamment aux décisions judiciaires

qui ont autorisé l'aménagement d'un Centre socio-culturel des musulmans de

Lausanne sur le territoire de la Commune de Prilly.

a) Le plan de quartier

du Parc de la Rouvraie définit la destination des bâtiments au chapitre 3 de

son règlement de la manière suivante :

"Tous les bâtiments sont destinés à

l'habitation; le bâtiment P peut comprendre, en plus des bureaux, des locaux

commerciaux et un garage-parking."

Le règlement du plan

de quartier ne définit pas l'affectation des constructions enterrées ou

semi-enterrées en précisant seulement qu'elles devront être recouvertes de 50

cm de terre végétale au minimum (chapitre 7 I). Seule la légende du plan

mentionne le front des constructions semi-enterrées destinées à de l'habitation

et au commerce ou garages. Il convient donc de déterminer si la notion de

commerce mentionnée dans la légende du plan de quartier exclut les activités

culturelles et de divertissement regroupant les ressortissants étrangers issus

d'un même pays ou d'une même région.

b) La notion de

commerce, du point de vue économique, se comprend, dans le sens le plus large,

comme toute opération qui a pour objet la vente d'une marchandise, d'une valeur

ou l'achat de celle-ci pour la revendre après l'avoir transformée ou non (Paul

Robert, Dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, 1966

vol. 1 p. 840). Du point de vue social, le commerce se dit aussi des

relations que l'on entretient avec les personnes ou les choses, par exemple :

"le commerce de la vie, du monde. Avoir, entretenir un commerce d'amitié

avec quelqu'un." (Paul Robert op.cit. p. 842). La municipalité a interprété

la notion de commerce au sens économique du terme en autorisant dans les fronts

de construction concernés l'aménagement de surfaces destinées à la vente

d'objets (pharmacie, peinture) ou à des prestations de service (coiffeur ou

garage) et à des établissements publics. Toutes ces activités impliquent un

échange de prestations à titre onéreux.

c) L'association

recourante est une association à but non lucratif (art. 1er des

statuts). Cela ne signifie pas l'exclusion de toute activité commerciale au sein

même des locaux. La notion de commerce n'implique pas nécessairement la

réalisation d'un profit. Les membres de l'association seront appelés également

à payer les prestations du centre; même si le prix pratiqué n'est pas destiné à

la réalisation d'un bénéfice mais sert à couvrir les dépenses de l'association;

par exemple la consommation de boissons au bar buvette correspond à une vente

de marchandise et répond à la notion de commerce au sens large. L'absence de la

recherche d'un bénéfice ne suffit pas à exclure les activités de l'association

de la zone. L'arrêt du Tribunal fédéral concernant le Centre socio-culturel des

musulmans de Lausanne, sur le territoire de la Commune de Prilly, confirme que

la recherche d'un profit n'est pas seule déterminant pour qualifier une

activité de commerciale. Cette notion se recoupe en effet avec celle de local

commercial en matière de bail à loyer qui s'applique aussi aux locaux dans

lesquels le preneur exerce une activité à but idéal telle que les locaux d'une

association de quartier utilisés par ses membres comme point de rencontre et

pour leur permettre de suivre différents cours et assister à des conférences

conformément à ces buts statutaires (ATF non publié du 15 août 2003 rendu en la

cause 1P.290/2003).

d) L'autorité intimée

estime que le contexte de la réglementation sur la Commune de Prilly ne serait

pas comparable; le centre islamique avait été autorisé dans la zone urbaine de

l'ordre non contigu; si le projet de l'association pouvait également trouver

place dans la zone de l'ordre non contigu de la réglementation lausannoise, il

devait être exclu du plan de quartier du Parc de la Rouvraie en raison de la

forte densité d'habitation et du caractère résidentiel prépondérant du secteur.

L'activité du centre islamique serait à l'opposé de celle du centre projeté

quant à sa nature, aux buts poursuivis et surtout aux horaires de fréquentation

des lieux. Aussi, le Tribunal fédéral avait admis que la Municipalité de Prilly

bénéficiait d'une certaine liberté d'appréciation pour interpréter la notion

d'établissements artisanaux et commerciaux en ayant déjà autorisé dans cette

zone une carrosserie, une menuiserie, une station-service, une entreprise de

meubles et des équipements scolaires. L'autorité intimée estime que l'occupation

des locaux faisant partie du plan de quartier du Parc de la Rouvraie serait

plus limitée et ne concernerait que les commerces utiles aux habitants du

quartier.

e) Les restrictions

que la municipalité entend apporter à l'interprétation de la notion de commerce

ne ressortent toutefois pas du plan de quartier du Parc de la Rouvraie ni de

son règlement. Il est vrai que le plan comporte un nombre important

d'habitations collectives, entourées de surfaces de verdure; mais les fronts

des constructions semi-enterrées réservés au commerce sont précisément situés à

l'écart des habitations et ouverts en direction de voies publiques dans une

configuration qui se prête aux activités commerciales. Aussi, la question des

nuisances a fait l'objet d'un examen par le Service de l'environnement et de

l'énergie, qui n'a pas été contesté. La municipalité. reste toutefois

compétente pour statuer sur les éventuelles nuisances secondaires, qui ne font

pas l'objet de la réglementation fédérale en matière de protection de l'environnement

(ATF 114 Ib 214 consid. 5 p. 222-223); elle peut à ce titre reprendre les

recommandations figurant dans le rapport d'expertise, et qui tendent à prévenir

les bruits de comportement après 22.00, comme conditions liées à l'octroi du

permis de construire. En cas de non-respect de ces conditions, ou de plaintes

fondées et répétées du voisinage, la municipalité pourra, le cas échéant, en

accord avec le Service de l'environnement et de l'énergie, réexaminer les

horaires d'exploitation autorisés.

2.

Il résulte des

considérants qui précèdent, que le projet de transformation de l'association

recourante est conforme à l'affectation de la zone, la décision attaquée doit

donc être annulée et le dossier retourné à la municipalité afin qu'elle statue

à nouveau sur la demande de permis de construire. L'association recourante, qui

obtient gain de cause avec l'aide d'un homme de loi, a droit aux dépens qu'elle

a requis, arrêtés à 1'500 fr. Il y a lieu en outre de mettre les frais de

justice, arrêtés à 1'500 fr., à la charge de la Commune de Lausanne (art. 55

al. 1 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision de

la Municipalité de Lausanne du 5 décembre 2002 est annulée et le dossier

renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants

du présent arrêt.

III. La Commune de

Lausanne est débitrice de l'Association "Kaloum" d'une somme de 1'500

(mille cinq cents) francs à titre de dépens.

IV. Les frais de

justice, arrêtés à 1'500 (mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de la

Commune de Lausanne.

np/sb/Lausanne, le 30 mars 2004

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Dans la mesure où il applique le droit

public fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès

sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le

recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation

judiciaire (RS 173.110)

Composition

Faits

Considérants

1.

2.

Dispositif