AC.2003.0042

TA - AC.2003.0042 - 2003-11-18 - DE VIGIER Jeanette c/DINF/Tannay

18 novembre 2003Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Le projet de plan

partiel d'affectation "Les Goutettes-Ouest" (ci-après : le PPA) et

son règlement ont été mis à l'enquête publique du 5 octobre au 5 novembre 2001.

Ce projet, qui concerne les parcelles nos 237, 238, 239 et 240 du cadastre de

la Commune de Tannay, prévoit le transfert de ces parcelles de la zone intermédiaire

à la zone constructible.

B. Jeanette de Vigier est

propriétaire de la parcelle no 253 du cadastre communal. Cette parcelle se

situe en dehors du périmètre du PPA dont elle est séparée par la route

cantonale.

C. L'enquête publique a

suscité plusieurs oppositions ayant toutes un contenu identique, dont celle de

Jeanette de Vigier. Ces oppositions étaient libellées comme suit :

"...

Nous vous prions de prendre note que nous

formons une opposition formelle au plan d'affectation partiel des Goutettes-Ouest.

Notre opposition porte sur deux points

PREMIER POINT

Activités autorisées

Il est indiqué qu'il est autorisé : "les

activités socio-économiques relevant du secteur tertiaire (par exemple

services, administrations)".

Dans la nomenclature internationale usuelle et

particulièrement dans la "Nomenclature générale des activités économiques

(NOGA)", appliquée par le Canton de Vaud et la Confédération, le secteur

tertiaire recouvre :

Commerce, réparations - entretien

Hôtellerie et restauration

Transports et Communications

Banques, Assurances, services aux entreprises

Immobilier, Informatique, autres services aux entreprises

Administration publique

Enseignement, Santé et activités sociales

Autres services collectifs et personnels.

Si on descend dans la hiérarchie, la section

"Commerce, réparation - entretien " comprend entre autres la division

"Commerce et réparation véhicules automobiles; commerce de détail de

carburants", soit garages, carrosseries, stations de lavage,

stations-service.

De même restaurants, hôtels, drive-in, bars,

discothèques, dancings, night-clubs, etc.. font partie du secteur tertiaire qui

comprend également par exemple l'élimination de déchets par incinération ou

autres moyens, le traitement de déchets toxiques, les zoos, les forains, les

piscines, patinoires, courts de tennis, manèges, etc.

De l'avis du Service de l'aménagement du

territoire du Canton de Vaud (partagé par l'administration communale) la

définition du tertiaire pourrait être traduite par "produits de services,

commerces de gros et détail, transports, services privés aux particuliers ne

nécessitant pas de transformation", sans toutefois pouvoir en préciser les

activités. Dans leur esprit des activité tel que garages, carrosseries etc.

seraient exclues.

Pour nous il semble surprenant qu'il y ait une

définition différente en termes urbanistiques et statistiques.

Il est donc important qu'il soit défini

précisément ce que sous-entend le terme tertiaire dans le cas de ce plan

d'affection.

Aussi nous demandons, afin que soit respectée,

dans ce plan d'affectation, la volonté (que nous partageons) des autorités

communales et cantonales de limiter les activités bruyantes et polluantes, de

jour comme de nuit, et d'éviter tout litige futur, d'inclure dans le règlement

les précisions suivantes :

seront interdis :

• les activités de réparations et d'entretien véhicules automobiles et

motocycles tel que garage, carrosserie, etc.

• Le commerce de détail de carburants, tel que station-services, etc.

• Les activités de l'hôtellerie, tel que café, restaurant, hôtel, motel,

bar, discothèque, dancing, night-club, etc.

• L'exploitation d'installations d'entreposage polluantes, dangereuses ou

bruyantes.

• Les activités d'assainissement, voirie et gestion de déchets.

• Les installations sportives non couvertes tel que patinoire, piscine,

court de tennis, etc.

• Les manèges, zoos et manèges forains..

DEUXIEME POINT

Nous formons également opposition à la définition :

"l'ensemble des surfaces destinées au commerce de détail n'excédera pas

300 m² pour l'ensemble de la surface" mais qu'il soit précisé que

"l'ensemble des surfaces destinées au commerce de détail n'excédera pas

300 m² de surface de plancher pour l'ensemble de la

surface".

..."

D. A l'issue de l'enquête

publique, la municipalité a entendu oralement les opposants lors d'une séance

qui s'est tenue le 26 février 2002. Jeanette de Vigier n'a pas participé à

cette séance. Elle y était représentée par M. René Zingg, ce dernier ne

disposant toutefois pas d'instruction ou de procuration lui permettant de

maintenir ou retirer l'opposition qu'elle avait formulée.

E. A la suite de la séance

du 26 février 2002, la municipalité a décidé d'introduire dans le règlement du

PPA, pratiquement mot pour mot, les exigences formulées dans les oppositions.

Elle a par conséquent modifié l'art. 2 du règlement, intitulé "aire de

construction", dont la teneur est désormais la suivante :

"Surface constructible d'affectation mixte

réservée à l'implantation de bâtiments destinés à :

- des activités socio-économiques relevant du secteur tertiaire, par exemple :

les services, l'administration et/ou

- des équipements collectifs de type social ou culturel et/ou

- l'habitations sous forme de bâtiment(s) comprenant plusieurs logements

accolés, séparés ou non par une limite de propriété.

La compatibilité des affectations mentionnées

ci-dessus doit être assurée même au prix de certaines concessions consenties

par les propriétaires et les usagers.

La surface de vente des locaux destinés au

commerce de détail est limitée à 300 m² de surface brute de plancher pour

l'ensemble de la surface.

Les affectations dont il est fait mention

ci-dessus sont admises sous réserve du respect des mesures qui découlent de

l'application de l'Ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit.

Les activités ou réalisations susceptibles de

présenter des inconvénients majeurs pour le voisinage ne peuvent pas être

autorisées sur cette surface. Il s'agit notamment :

- des activités de réparations et d'entretien

de véhicules automobiles et de motocycles telles que par exemple : garage,

atelier, carrosserie

- du commerce de détail de carburants tel que par exemple : station-service-

des activités de l'hôtellerie telles que par exemple : café, restaurant, hôtel,

motel, bar, discothèque, dancing, night-club

- de l'exploitation d'installations d'entreposage polluantes, dangereuses ou

bruyantes

- des activités d'assainissement, voirie et gestion de déchets

- des installations sportives publiques à ciel ouvert telles que par exemple :

patinoire, piscine, court de tennis

- des manèges, zoos et manèges forains. "

Le 25 mars 2002, la

municipalité a écrit aux opposants pour les informer que le règlement du PPA

avait été modifié conformément à leurs exigences. A ce courrier était annexé

une déclaration de retrait d'opposition, que les opposants étaient invités à

signer et à retourner à l'administration communale. Jeanette de Vigier n'y a

pas donné suite.

F. Dans sa séance du 15

mai 2002, le conseil communal de Tannay a adopté le PPA Les Goutettes-Ouest, y

compris les modifications apportées au règlement pour donner suite aux

oppositions. En date du 24 mai 2002, le conseil de l'époque de Jeanette de

Vigier a écrit à l'administration communale de Tannay pour lui demander de bien

vouloir lui notifier formellement la décision du conseil communal relative à

l'adoption du PPA en y joignant la version définitive de ce plan.

Le 2 juin 2002, la

municipalité a informé Jeanette de Vigier que le conseil communal de Tannay

avait adopté le PPA dans sa séance du 15 mai 2002. Par la même occasion elle

l'informait que son opposition avait été admise et que le règlement du PPA

avait été modifié en conséquence. Ce courrier indiquait cependant le voie du

recours auprès du Département des infrastructures, conformément à l'art. 60 de

la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions

(LATC).

G. En date du 14 juin 2002,

par l'intermédiaire de son conseil, Jeanette de Vigier a déposé un recours

auprès du Département des infrastructures (ci après: le département) contre la

décision du conseil communal de Tannay du 15 mai 2002 "levant les

oppositions et adoptant le plan partiel d'affection Les Goutettes-Ouest".

Dans son recours, Jeanette de Vigier a formulé des griefs d'ordre général

contre le PPA ainsi que des griefs relatifs à certains points particuliers.

Dans une décision du

14 février 2003, le département a déclaré le recours irrecevable. Il a

considéré, en substance, que Jeanette de Vigier n'avait pas la qualité pour

agir dès lors que, en modifiant le règlement du PPA, l'autorité inférieure

avait donné suite à toutes les conclusions formulées dans son opposition.

H. Jeanette de Vigier s'est

pourvue contre cette décision auprès du Tribunal administratif en date du 12

mars 2003 en concluant à son annulation et au renvoi de la cause au Département

des infrastructures pour nouvelle décision sur le fond du recours. Le

Département des infrastructures, représenté par le Service de justice, de

l'intérieur et des cultes, a renoncé à déposer des déterminations et à prendre

des conclusions. Jean-Claude Gandur, propriétaire des parcelles comprises dans

le PPA, a déposé des observations en date du 14 avril 2003 en concluant au

rejet du recours. A la même date, la Municipalité de Tannay a déposé des

observations en concluant également au rejet du recours. Par la suite, chaque

partie a déposé des observations finales.

Le recours soulevant

une question de principe, une séance de coordination au sens de l'art. 21 du

règlement organique du Tribunal administratif du 18 avril 1997 (ROTA) a réuni

les juges et les assesseurs de la chambre AC en date du 3 novembre 2003.

Considérants

1.

a) Dans la décision

attaquée, le département rappelle tout d'abord que, pour disposer de la qualité

pour recourir en application des art. 60 et suivants LATC, le recourant doit

avoir préalablement fait opposition au plan d'affectation. L'autorité intimée

mentionne ensuite le principe selon lequel le droit de recourir n'appartient

qu'à celui qui est intervenu devant l'autorité inférieure et dont les

conclusions ont été rejetées au moins partiellement. Elle relève à cet égard

que, dans son opposition, la recourante a pris des conclusions en demandant que

le PPA soit corrigé sur deux points précis. Dès lors qu'il a été donné suite à

cette requête, le département soutient que, en application du principe

susmentionné, la qualité pour recourir ne saurait lui être reconnue. Le

département relève au surplus que la décision attaquable est la décision

communale sur les oppositions et non pas à celle relative à l'adoption du plan.

La recourante conteste

ce raisonnement en soutenant tout d'abord que, selon un principe fondamental la

procédure administrative, consacré notamment à l'art. 37 de la loi du 18

décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), toute

personne a le droit de recourir contre une décision susceptible de porter

préjudice à ses intérêts dignes de protection. Elle soutient que tel est le cas

avec la décision par laquelle le conseil communal a adopté le PPA, cette dernière

étant susceptible, de manière générale, de porter atteinte à ses intérêts de

propriétaire voisin. La recourante fait également valoir que la procédure

d'opposition prévue par la LATC est dénuée d'exigences formelles, l'opposant

n'étant notamment pas tenu de prendre des conclusions et n'étant pas lié par

les motifs invoqués à ce stade. Selon elle, la seule exigence formelle pour

pouvoir former un recours auprès du département serait d'avoir déposé une

opposition dans le délai imparti à cet effet, ce qui a été son cas. La

recourante soutient en outre que, en ne retirant pas son opposition lorsqu'elle

a été invitée à le faire à la suite de la séance du 26 février 2002 et de la

modification annoncée du PPA, elle a démontré avoir une opposition de principe à

l'encontre du PPA. La recourante soutient enfin que la décision attaquée a des

conséquences absurdes et contradictoires dès lors que, sur le principe, il

n'est pas contesté qu'un opposant peut mettre en cause devant le département

tous les aspects d'un plan, y compris ceux qu'il n'a pas mentionné dans son

opposition. Elle relève ainsi que celui qui soulève par hypothèse trois points

dans son opposition, dont deux sont admis par le conseil communal, peut ensuite

critiquer le plan sur d'autres points dans la procédure de recours alors que la

qualité pour agir est déniée à celui dont toutes les demandes ont été admises

par le conseil communal.

b) En application de

l'art. 57 LATC, les plans d'affectation sont soumis à l'enquête publique

pendant une durée de 30 jours. Les oppositions et les observations auxquelles

ils donnent lieu doivent être déposées par écrit au greffe municipal ou postées

à son adresse pendant le délai d'enquête. Selon l'art. 58 LATC, après la fin de

l'enquête publique, la municipalité peut entendre les opposants. La

municipalité établit ensuite à l'attention du conseil de la commune un préavis

contenant un résumé des oppositions et des propositions de réponse à chacune

d'elles. Les conclusions du préavis indiquent s'il y a lieu les modifications

proposées au projet soumis à l'enquête. Le conseil de la commune se prononce

ensuite sur l'adoption du plan, y compris les éventuelles modifications

proposées par la municipalité. Le plan et le règlement définitivement adoptés

par le conseil de la commune, accompagnés de toutes les pièces utiles, sont

ensuite adressés au Service de l'aménagement du territoire, à l'attention du

Département des infrastructures. L'art. 60 LATC prévoit que, en même temps

qu'elle envoie le dossier au Service de l'aménagement du territoire, la

municipalité notifie à chaque opposant, par lettre-signature, la décision

communale sur son opposition en lui impartissant un délai de dix jours pour

déposer, le cas échéant, au Département des infrastructures, un recours motivé

tendant au réexamen de son opposition par le département. A teneur de l'art. 60

a LATC, le recours n'est recevable que si le recourant est atteint par la

décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée

ou modifiée (al. 1). Le Département des infrastructures statue sur les recours

tant en légalité qu'en opportunité dans un délai de six mois, sauf cas

exceptionnel. Il jouit d'un libre pouvoir d'examen (al. 2).

c) S'agissant de la

qualité pour recourir, l'art. 60 a LATC se réfère à la notion d'"intérêt

digne de protection", qui correspond à celle figurant aux art. 37 LJPA

pour le recours au Tribunal administratif et 103 OJF pour le recours de droit

administratif au Tribunal fédéral. On peut par conséquent se référer à la jurisprudence

rendue au sujet de ces deux dispositions et plus particulièrement à celle du

Tribunal fédéral relative à la recevabilité du recours de droit administratif.

Selon le Tribunal fédéral, seul peut former un recours de droit administratif

celui qui apparaît formellement atteint, c'est-à-dire celui qui a participé à

la procédure devant l'autorité inférieure et dont les conclusions ont été

totalement ou partiellement écartées. Toutefois, si le recourant a été empêché

sans faute de sa part de participer à cette procédure, sa qualité pour recourir

doit aussi être admise (ATF 118 I b 359 consid. 1 a et les références citées;

Rhinow/Koller/Kiss, öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des

Bundes Bâle/Franfort sur le Main 1996, p. 243 no 1'272; Blaise knapp, Précis de

droit administratif, 4ème édition, Bâle/Franfort sur le Main 1991, p. 412 no

1'286; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2ème édition, Berne 1983 p. 155;

Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1994, p. 900 et suivantes).

aa) Dans le cas

d'espèce, on constate que la recourante a participé à la procédure devant

l'autorité communale en déposant une opposition dans laquelle elle a formulé

deux demandes précises au sujet du règlement du PPA. On l'a vu, l'opposition

mentionnait en effet en préambule "notre opposition porte sur deux

points". Suivaient des considérations portant sur deux questions

distinctes traitées par le règlement du PPA, accompagnées d'une proposition de

modification exhaustive et précise des dispositions réglementaires concernées.

On peut déduire de la formulation de l'opposition, en tout les cas

implicitement, que les autres points du PPA, ainsi que son principe, n'étaient

pas mis en cause par la recourante. Même si, comme le relève cette dernière, la

LATC ne prévoit aucune exigence formelle pour ce qui est du contenu des

oppositions et n'exige notamment pas, contrairement à l'art. 31 al. 2 LJPA, que

l'opposant prenne formellement des conclusions, on peut considérer que, dans le

cas d'espèce, des conclusions ont été formulées et qu'il y a été donné une

suite favorable.

Il résulte de ce qui

précède que l'exigence selon laquelle les conclusions doivent avoir été

totalement ou partiellement écartées par l'autorité inférieure n'est pas

remplie en l'espèce. En d'autres termes, la recourante n'avait pas d'intérêt

digne de protection à contester la décision sur opposition qui lui avait été

notifiée le 2 juin 2002.

bb) Par surabondance,

on relèvera que, selon une jurisprudence constante, la qualité pour recourir

devant le département implique qu'une opposition valable ait été formée lors de

la mise à l'enquête publique du plan. Le but de cette jurisprudence est

d'éviter que des tiers, qui ne sont pas intervenus dans le délai d'enquête,

puissent ensuite contester la décision d'adoption du conseil communal sans que

cette autorité ait pu prendre connaissance des motifs ou des griefs qu'ils font

valoir contre la planification (cf. arrêt TA AC 1999/0005 p. 24). Cette

jurisprudence apparaît répondre à un souci légitime d'efficacité et d'économie

de procédure. Il est en effet opportun que les opposants puissent faire valoir

leurs griefs le plus tôt possible, soit avant que le plan soit soumis au

délibérant communal, afin de permettre à la municipalité, ainsi qu'au

propriétaire intéressé à l'adoption du plan, de connaître ces griefs et de

décider s'ils entendent y donner suite, le cas échéant après avoir entendu les

opposants. S'agissant par exemple d'un plan destiné à augmenter le potentiel

constructible d'une ou de plusieurs parcelles, le propriétaire intéressé,

confronté à des oppositions relatives à l'importance de ce potentiel

constructible, peut ainsi décider, en fonction d'une pesée des intérêts en

présence, s'il entend le réduire, ceci afin d'éviter des recours ultérieurs, ou

s'il entend s'en tenir au plan mis à l'enquête, avec les risques que cela

implique, plus particulièrement en ce qui concerne le délai dans lequel ce

dernier pourra être mis en oeuvre. Dans le cas d'espèce, on constate que le

propriétaire a choisi de renoncer à certaines potentialités du plan mis

initialement à l'enquête publique, en donnant suite, dans leur totalité, aux

demandes formulées par les opposants. On peut partir de l'idée qu'il a agi

ainsi afin d'éviter des procédures ultérieures dans le but de faire légaliser

le PPA dans les meilleurs délais. Or, si l'on suivait le raisonnement de la

recourante, l'exigence d'une opposition préalable permettant de connaître

rapidement les griefs des opposants, afin de modifier le cas échéant le projet,

perdrait l'essentiel de sa raison d'être. Le promoteur d'un plan d'affectation

ne serait ainsi plus incité à discuter avec les opposants et donner suite le

cas échéant à leurs demandes, s'il sait que ces derniers pourraient ensuite

malgré tout continuer la procédure.

d) aa) Il résulte du

texte clair de l'art. 60 LATC que c'est la décision communale sur les

oppositions et non le plan d'affectation en lui-même qui est susceptible de

recours. Cette disposition prévoit ainsi que le recours au département a pour

objet le "réexamen de l'opposition". L'opposant recourt parce qu'il

n'a pas obtenu satisfaction de l'autorité qui tranche les oppositions ou, dit

de façon plus précise, que les conditions qui auraient rendu son opposition

sans objet sur les points où la conciliation n'a pas abouti n'ont pas été

réalisées. Aucune autre hypothèse n'est envisageable (cf. Manuel Bianchi, La

révision du plan d'affectation communale, thèse Lausanne 1990 p. 279 et

suivantes). Vu la procédure mise en place aux art. 60 et 60 a LATC, qui permet

à toutes les personnes intéressées de formuler une opposition puis d'en

demander le réexamen si le délibérant communal n'y a pas donné suite, il n'y a

pas lieu d'ouvrir une voie de recours distincte contre la décision d'adoption

du plan. Contrairement à ce que soutient la recourante, cette restriction ne

constitue ni un déni de justice formel ni un formalisme excessif. On ajoutera

que l'interprétation selon laquelle le recours ne peut être formé que contre la

décision sur opposition et non pas contre la décision relative à l'adoption du

plan ne soulève pas de problème particulier au regard des exigences du droit

fédéral et plus particulièrement de l'art. 33 de la loi fédérale du 22 juin

1979.

sur l'aménagement du territoire (LAT). Selon cette disposition, les plans

d'affectation doivent être mis à l'enquête publique et le droit cantonal doit

prévoir au moins une voie de recours contre les décisions et les plans

d'affectation fondés sur la loi et sur les dispositions cantonales et fédérales

d'exécution. Le droit cantonal doit également prévoir que la qualité pour

recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites qu'en matière de recours

de droit administratif devant le Tribunal fédéral et une autorité de recours au

moins doit avoir un libre pouvoir d'examen. Ces exigences sont respectées par

la procédure mise en place aux art. 60 et suivants LATC dès lors que

l'opposant, à qui la décision sur opposition ne donne pas satisfaction, même

très partiellement, peut saisir le département qui examinera son recours avec un

libre pouvoir d'examen. L'art. 33 LAT n'exige en revanche manifestement pas

qu'un opposant à qui il a été donné entièrement satisfaction dans le cadre de

la procédure communale puisse encore saisir une autorité de recours.

bb) En l'espèce, on

l'a vu, l'autorité communale a donné suite à la totalité des revendications

formulées dans l'opposition de la recourante du 3 novembre 2001, raison pour

laquelle la décision sur opposition constate d'ailleurs que celle-ci a été

admise. Dès lors que l'opposante a eu satisfaction sur tous les points

soulevés, on ne voit pas quel pourrait être le sens d'une procédure tendant au

"réexamen de cette opposition" en application des art. 60 et suivants

LATC.

e) On relèvera enfin

que subordonner la qualité pour recourir devant le département au fait qu'il

n'ait pas été donné suite, au moins partiellement, aux revendications formulées

dans l'opposition ne remet pas en cause le caractère très peu formaliste de la

procédure d'opposition. Ceci ne remet notamment pas en question la faculté de

faire valoir des griefs de manière très générale, sans qu'il soit nécessaire de

prendre formellement des conclusions. De même, ceci n'empêche pas que

l'opposant à qui il n'a pas été donné satisfaction, totalement ou

partiellement, puisse saisir l'autorité de recours et faire valoir tous les

points qu'il juge utile devant cette autorité, y compris ceux qu'il n'aurait

pas invoqué au stade de l'opposition. Il s'agit là d'un risque que prennent les

promoteurs du plan, dès le moment où il n'ont pas donné suite, même très

partiellement, aux griefs formulés dans les oppositions.

2.

Il résulte de ce qui

précède que le département a considéré à juste titre que le recours formé

devant lui par Jeanette de Vigier était irrecevable. Cette solution a été confirmée

par la majorité des juges et assesseurs de la chambre AC lors de la séance de

coordination tenue le 3 novembre 2003 en application de l'art. 21 ROTA.

Le recours doit par

conséquent être rejeté. Vu le sort du recours, il convient de mettre les frais

de la cause à la charge de la recourante. La Municipalité de Tannay et le

propriétaire Jean-Claude Gandur, qui ont consulté avocat, ont droit à des

dépens.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision

rendue sur recours le 14 février 2003 par le département des infrastructures

est confirmée.

III. L'émolument à

la charge de la recourante est arrêté à 1'500 (mille cinq cents) francs.

IV. Jeanette de

Vigier versera à la Municipalité de Tannay la somme de 1'500 (mille cinq cents)

francs à titre de dépens.

V. Jeanette de

Vigier versera à Jean-Claude Gandur la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs

à titre de dépens.

jc/mad/sb/Lausanne, le 18 novembre 2003

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Composition

Faits

Considérants

1.

1979.

2.

Dispositif