AC.2003.0065

TA - AC.2003.0065 - 2004-09-14 - BOISSARD Eric et consorts/CFF, Municipalité de Nyon, PERRIN Hoirie, Service de l'environnement et de l'énergie

14 septembre 2004Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Le projet dont il sera

question plus loin se situe en limite sud-ouest de l'agglomération nyonnaise.

Le périmètre en cause est affecté en zone de l'ordre non contigu et il est

délimité au nord par la voie CFF Nyon-Eysins (qui jouxte à cet endroit

immédiatement la route du Stand), et au sud une zone de verdure bordant la rive

du Boiron. Il comprend trois parcelles, les biens-fonds nos 1'102 et 1'512,

propriété de Christian et Thierry Perrin, ainsi que la parcelle no 1'423,

propriété de Catherine Hanhart-Frei; les surfaces respectives de ces parcelles

sont de 6'372, 3'067 et enfin 1'372 m². Les deux premiers biens-fonds ne sont

pas bâtis, sous réserve d'un modeste pavillon de 16 m², sur la parcelle no

1'102; le bien-fonds no 1'512 comporte quant à lui une habitation et un garage,

de 109 et 46 m². Le périmètre précité est par ailleurs délimité à l'est par une

zone de villas, comprenant notamment la parcelle no 1'321, laquelle accueille

quatre bâtiments, constitués en propriété par étages (ci-après : PPE). A

l'ouest se trouve le plan de quartier "Les Foulis", dont les

parcelles no 1'099, 1'101 et 1'622, immédiatement attenantes, sont déjà bâties.

On notera qu'un accès

à la parcelle no 1'321 a été aménagée au droit de l'angle nord-ouest de ce

bien-fonds; c'est à cet emplacement que les véhicules en provenance ou à

destination de cette parcelle franchissent la voie ferrée, pour accéder ensuite

à la route du Stand. La parcelle no 1'102 est d'ailleurs au bénéfice d'une

servitude de passage à pied pour tous véhicules grevant l'angle nord-ouest de

la parcelle no 1'321.

B. a) Le 26 juillet 2001,

Christian et Thierry Perrin, ainsi que Catherine Hanhart-Frei ont déposé auprès

de la Commune de Nyon un dossier de demande d'autorisation préalable

d'implantation, en vue de la réalisation de quatre immeubles d'habitation à

logements collectifs; sous réserve du bâtiment D, dont les dimensions sont plus

modestes, les bâtiments A, B et C comportent des emprises au sol de 44.70,

47.07 et 49.36 m de longueur, tous sur une largeur de 16 m (nombre de niveaux :

5, 4 respectivement 3 plus une attique, pour chacun d'eux). Le projet implique

également la création de 57 places de parc intérieures et 38 places

extérieures; 33 d'entre-elles seraient implantées en limite avec la parcelle no

1'321.

Enfin, l'accès des

véhicules projeté prendrait place à l'angle nord-est de la parcelle no 1'102,

où celui-ci franchirait la voie ferrée Nyon-Eysins.

b) Ce projet a été mis

à l'enquête du 2 au 22 octobre 2001. Il a suscité une opposition au nom de

propriétaires représentés par l'avocat Marc-Etienne Favre, en date du 22

octobre 2001 (il s'agit de propriétaires voisins des parcelles où prendrait

place le projet; mais ceux-ci ne sont pas nommés). Par ailleurs, le 18 octobre

2001, les Chemins de fer fédéraux suisses (ci-après : CFF) ont indiqué par

lettre du 18 octobre 2001 qu'ils ne pouvaient pas approuver le projet, compte

tenu du fait qu'ils prévoyaient la traversée de la voie ferrée; cette

correspondance se réfère à l'art. 18m al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre

1957 sur les chemins de fer (ci-après : LCdF).

c) Après un premier

préavis favorable, le Service des transports (ci-après : ST) est intervenu dans

le cadre de la synthèse CAMAC en invitant la Municipalité de Nyon à refuser

l'autorisation d'implantation requise, le projet n'ayant pas reçu l'approbation

des CFF. En conséquence, les constructeurs ont entamé avec les CFF des

pourparlers dans le but de régler ce problème d'accès au travers de la voie

ferrée Nyon-Eysins. Ainsi, par lettre du 13 septembre 2001 au bureau

d'architectes Boscardin, mandaté par les constructeurs, les CFF ont rappelé

leur position visant à l'assainissement des voies ferrées par une réduction

aussi large que possible du nombre des passages à niveaux; de telles mesures

sont notamment étudiées dans tous les cas où des projets de constructions

privées sont de nature à entraîner une augmentation importante du trafic et

partant une aggravation des conditions de sécurité de la voie. Ils suggèrent

donc une suppression du passage sis au kilomètre 0.979 et une concentration des

accès sur un passage à niveau à réaliser au kilomètre 0.945, celui-ci devant

être sécurisé (le coût d'une telle réalisation est évalué à quelques 350'000

fr.; était envisagée également une variante no 2 impliquant un regroupement des

accès sur le passage à niveau du kilomètre 1.086, réalisé dans le cadre du plan

de quartier "Aux Foulis", mais cette variante a été abandonnée par la

suite). Les constructeurs et les CFF ont poursuivi l'étude de la variante

principale décrite ci-dessus. Ils ont concrétisé celle-ci dans le cadre d'une

convention signée le 16 décembre 2002.

d) Les constructeurs

ont déposé le 17 janvier 2003 une seconde demande d'implantation, dispensée

d'enquête (le projet initial n'était pas modifié), à laquelle ils ont joint

désormais la convention précitée. Sur cette base, les services de l'Etat ont

édité une nouvelle synthèse CAMAC le 7 février 2003, positive désormais.

En conséquence, par

décision du 17 mars 2003, la Municipalité de Nyon a levé les diverses

oppositions formées lors de l'enquête et elle a délivré le permis

d'implantation sollicité.

C. a) Agissant par

l'intermédiaire de l'avocat Marc-Etienne Favre, Eric Boissard, Philippe Monti,

Robert Henchoz, Robert Jenesky, Gérald Kürsner, Claude Fell, Kurt Christen,

Bernard Hof-Bosio, Peter et Magrit Rohner, membres de la PPE constituée sur la

parcelle de base 1321, ont recouru au Tribunal administratif à l'encontre de

cette décision, par acte du 10 avril 2003, formé en temps utile. Ils concluent

avec dépens à son annulation, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée pour

nouvelle décision dans le sens des considérants.

Dans sa réponse du 12

mai 2003, la Municipalité de Nyon, tout en proposant le rejet du recours,

invite constructeurs et recourants à rechercher conjointement une solution

concertée au problème de l'accès par-dessus la voie CFF. Quant aux

constructeurs, ils se sont déterminés par l'intermédiaire de l'avocat Benoît

Bovay; l'écriture de ce dernier du 21 janvier 2004 conclut avec dépens au rejet

du recours. Le tribunal a encore recueilli des prises de position des CFF et du

Service de l'environnement et de l'énergie (écritures des 15 mai 2003 et 16

février 2004 pour les premiers et du 6 février 2004 pour le second). En

substance, les CFF précisent qu'ils exigent un accès unique pour assurer la

desserte, qu'il s'agisse de celle des immeubles projetés ou celle de la

parcelle 1'321; ce passage à niveau unique devra en outre être équipé d'une

installation de sécurité. Pour sa part, le SEVEN s'exprime sur les nuisances

susceptibles d'être engendrées par le projet; ses calculs débouchent sur une

évaluation inférieure aux valeurs limites d'immissions applicables dans les

secteurs à degré de sensibilité II; il ajoute ce qui suit :

"Toutefois, indépendamment du respect des

valeurs limites de planification, l'application du principe de prévention de

l'art. 11al. 2 LPE commande de signaler que l'emplacement des places de parc

non couvertes ne paraît pas adéquat du fait de la proximité immédiate avec les

habitations voisines. Dès lors, un emplacement plus judicieux e/ou des mesures

concrètes de protection contre le bruit (par exemple un dispositif antibruit

énoncé par la Municipalité dans sa réponse du 12 mai 2003, page 2 in fine)

devront effectivement être analysés dans le cadre de la demande de permis de

construire."

Considérants

1.

a) L'art. 119 de la loi

du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions prévoit

la faculté pour le constructeur de demander, dans une première étape, une

autorisation préalable d'implantation; celle-ci peut alors porter sur les éléments

essentiels d'un projet, les aspects de détail étant renvoyés pour leur part à

la phase du permis de construire proprement dit. Quoi qu'il en soit, l'enquête

relative à l'implantation ne se limite généralement pas seulement à déterminer

l'emplacement d'une construction, mais porte en règle générale aussi sur le

volume, la hauteur, voire d'autres aspects encore (RDAF 1979, 362). Quoi qu'il

en soit, l'autorisation (ne) couvre (que) les éléments soumis à l'enquête

publique préalable (art. 119 al. 3 LATC). Cela étant, l'ensemble des points qui

font l'objet de l'enquête sont susceptibles d'entrer en force, s'ils ne sont

pas contestés; dès lors, l'auteur d'un recours peut, voire doit contester le

projet sur tous les points faisant l'objet de l'enquête, celle-ci fixant

l'objet du litige dont le tribunal peut être saisi.

b) aa) Selon l'art. 113 al.1 LATC, auquel renvoie l'art. 119 LATC, les

autorisations cantonales spéciales doivent être requises au stade de

l'autorisation préalable d'implantation, dans les cas prévus par l'art. 120

LATC et dans tous ceux où l'autorisation préalable ou l'approbation cantonale

est requise. Ce renvoi pur et simple à une disposition générale concernant

l'autorisation cantonale préalable ne permet cependant pas de distinguer les autorisations

spéciales requises au stade du permis d'implantation de celles devant être

délivrées avec le permis de construire. Il résulte de la nature de cette

autorisation que certaines questions, en particulier celles portant sur des

aspects techniques, ne pourront être examinées qu'au stade du permis de

construire. Le permis d'implantation implique donc nécessairement un nombre

plus limité d'autorisations cantonales, ce qui résulte d'ailleurs du

questionnaire général (dans ce sens, TA, arrêt AC 1999/0163, du 20 juin 2000;

v. en outre plus généralement sur cette question, Robert Zimmermann, Le

Tribunal fédéral et l'autorisation préalable de construire, in RDAF 1996, p.

281.

et ss, références citées).

bb) Compte tenu du principe de la coordination

(art. 25a LAT), applicable en matière d'implantation, cette solution doit

valoir également, par analogie, s'agissant d'éventuelles autorisations requises

en application du droit fédéral. C'est dans ce sens que le ch. 37 du formulaire

de demande d'autorisation d'implantation mentionne l'hypothèse où les travaux

projetés se situent à moins de 50 m d'une ligne ferroviaire ou qu'ils jouxtent

le domaine ferroviaire (le formulaire renvoie d'ailleurs à l'art. 18m LCdF).

c) aa) L'art. 24 al. 1 LCdF prévoit que

l'établissement, le déplacement et la modification de croisements entre routes

ou chemins publics ou privés, d'une part, et voies ferrées, d'autre part, sont

soumis à l'approbation de l'Office fédéral des transports (ci-après :

OFT). Cette disposition précise en outre que les art. 18 à 18i - relatifs à la

procédure d'approbation des plans - et 18m sont applicables. Quant à l'art. 18m

LCdF, il a trait aux installations annexes (Nebenanlagen) par quoi il faut

comprendre les constructions et installations qui ne servent pas exclusivement

ou principalement à l'exploitation ferroviaire. Celles-ci relèvent du droit

cantonal, l'autorité cantonale étant en outre compétente pour délivrer les

autorisations nécessaires. Elle peut l'octroyer pour autant que l'entreprise

ferroviaire y ait donné son accord (al. 1); à défaut d'accord, l'autorité

cantonale doit consulter l'OFT avant de délivrer son autorisation (al. 2 lettre

a; l'OFT est en outre habilité à utiliser les voies de recours prévues par le

droit cantonal à l'encontre de cette autorisation, al. 3).

bb) Dans le cas d'espèce, le projet prévoit la

création d'un nouveau croisement pour le chemin privé d'accès aux différentes

constructions. A première vue dès lors, une autorisation de l'OFT pourrait se

révéler nécessaire. On pourrait, il est vrai, interpréter l'art. 24 al. 1 LCdF

en ce sens que le renvoi à l'art. 18m permet, s'agissant de l'établissement

d'un nouveau croisement avec un chemin privé, de renoncer à l'autorisation de

l'OFT, seule l'autorisation cantonale prévue à l'art. 18m en cas d'accord de

l'entreprise ferroviaire étant nécessaire. C'est apparemment cette seconde

procédure qui semble avoir été jugée suffisante par les CFF en l'occurrence

(sur ces deux dispositions, dont la teneur récente résulte de la loi fédérale

du 18 juin 1999 sur la coordination et la simplification des procédures de

décision, v. Feuille fédérale 1998, 2221, spécialement 2267 s). Le message du

Conseil fédéral auquel on se réfère ici ne permet toutefois pas de trancher

entre l'une ou l'autre des interprétations proposées ci-dessus; quant à la

jurisprudence de la commission de recours du Département des transports, elle

ne paraît pas avoir tranché la question jusqu'ici (v. à ce sujet JAAC 66.47,

qui évoque la procédure d'approbation des plans pour la suppression d'un

passage à niveau, ordonnée en l'espèce par l'OFT).

En l'occurrence, il n'apparaît pas nécessaire

de trancher la question de l'interprétation à donner de l'art. 24 al. 1 LCdF,

s'agissant de croisements nouveaux avec un chemin privé. Dans la convention du

16.

décembre 2002, les CFF ont sans doute donné leur accord à la création d'un

passage à niveau au kilomètre 0945, soit à l'emplacement prévu par le projet

pour l'accès des véhicules; il résulte toutefois de leur prise de position du 16

février 2004 que la création de ce nouvel accès sécurisé impliquerait

simultanément la suppression de l'accès existant, dont bénéficient actuellement

les habitants de la parcelle 1'321, soit les recourants. Or, ceux-ci n'ont pas

souscrit à la convention en question; ils ne sont donc pas liés par les termes

de celle-ci et, juridiquement, rien ne les oblige à renoncer à leur accès

actuel. En d'autres termes, la solution préconisée et voulue par les CFF (un

accès unique sécurisé, tout à la fois pour les immeubles projetés et ceux des

recourants) n'est d'aucune manière garantie; il s'agit là pourtant, suivant les

exigences actuelles en matière de sécurité ferroviaire, de conditions

nécessaires pour que l'accès puisse être considéré comme sûr. Par ailleurs, les

CFF ont évoqué le fait qu'ils étaient prêts à transférer les droits de passage

privés existants au kilomètre 0.979 sur celui projeté au kilomètre 0.945;

désormais, il apparaît peu probable qu'ils soient prêts à un tel transfert dans

l'hypothèse où les recourants n'entendent pas renoncer à leur propre droit de

passage, immédiatement voisin du nouveau passage à niveau projeté.

cc) Quoi qu'il en soit de ces réflexions, le

principe même de l'accès, tel que prévu par le projet, se heurte à divers

obstacles. Tout d'abord, si l'accès projeté devait entrer en force, avec le

maintien de l'accès actuel de la parcelle no 1'321, il ne serait pas

suffisamment sûr au sens des exigences posées par la jurisprudence rendue en

matière d'équipement (v. à ce sujet Droit fédéral et vaudois de la

construction, annoté, ch. 3.2 ad. Art. 49 LATC). On pourrait aussi considérer

que l'accord de l'entreprise ferroviaire, évoqué dans le formulaire de demande

de permis d'implantation, doit être considéré en l'état comme insuffisant, puisqu'il

doit être compris à la condition de la suppression simultanée d'un autre

passage à niveau. En l'absence d'un accord inconditionnel (comparable à une

autorisation spéciale), l'autorisation d'implantation ne devait pas être

délivrée. De même on pourrait considérer encore comme insuffisamment garantie

l'assurance donnée jusqu'ici par les CFF d'accorder aux constructeurs le titre

juridique nécessaire au passage des véhicules sur le domaine ferroviaire

(servitude; l'art. 104 al. 3 ne paraît donc pas respecté).

d) On remarque que les questions évoquées

ci-dessus se posent également s'agissant de l'accès à la route du Stand. On

imagine mal en effet deux accès, implantés côte-à-côte et débouchant sur cette

route communale. On peut en tous les cas douter qu'une telle situation

fournisse une sécurité suffisante; elle n'est ainsi pas admissible au regard de

l'art. 32 al. 2 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes. Certes, on

pourrait imaginer que la commune ordonne la suppression de l'accès existant

depuis la parcelle no 1'321; en l'état, elle n'a pas rendu une décision de ce

type (même si elle a peut-être émis une préférence pour une solution technique

concrète, au cours de la présente procédure), qui aurait dû être coordonnée

avec le permis d'implantation. Il va de soi également qu'une telle décision

serait susceptible d'un recours au Tribunal administratif.

On note encore que la parcelle 1102 des

constructeurs (on ignore ce qu'il en est des autres bien-fonds ici en cause)

est au bénéfice d'une servitude qui pourrait permettre un accès unique, non pas

comme prévu dans le projet, mais en empruntant la parcelle no 1'321; il semble

donc bien que, par le passé déjà, on ait envisagé un tel accès. Il reste que la

réalisation d'un accès unique pour l'ensemble des surfaces ici concernées

supposerait sans doute aussi des travaux sur la parcelle no 1'321, et, en

conséquence, la signature des plans à tout le moins par un représentant de la

PPE, conformément à l'art. 108 al. 1 LATC.

e) Il découle de ce

qui précède que l'autorisation d'implantation querellée doit être annulée, ce

qui conduit à l'admission du recours.

2.

Cela étant, l'examen

du second moyen des recourants n'apparaît pas nécessaire. On se bornera dès

lors à ce sujet à formuler quelques brèves observations.

a) Le SEVEN, se

référant au principe de prévention de l'art. 11 al. 2 LPE, a indiqué à ce sujet

que le projet devrait être revu s'agissant des places de parc prévues en limite

de la parcelle no 1'321 des recourants; il a suggéré soit un autre emplacement pour

ces dernières, soit la création d'un mur antibruit. A cet égard, force est de

relever que, si le tribunal retenait la première suggestion du SEVEN, cela

conduirait à l'annulation du permis d'implantation sur ce second point. Il

reste que l'autorité précitée a suggéré une solution alternative, soit la

création d'une paroi antibruit. On peut se demander si une telle modification

du projet peut avoir sa place, cas échéant, dans la phase ultérieure du permis

de construire; la question ne doit cependant pas à être résolue ici, puisque le

permis d'implantation se trouve de toute manière annulé, de sorte que le

constructeur pourrait fort bien inclure un tel ouvrage de protection antibruit

dans une nouvelle enquête d'implantation.

b) Le Tribunal

administratif a déjà jugé (arrêt AC 2000/7462 du 13 mai 1992) que les places de

parc, bien qu'assimilées aux dépendances proprement dites (art. 39 al. 3 RATC)

et soumises aux mêmes règles (notamment quant au lien avec le bâtiment

principal, et à la limitation des nuisances pour le voisinage), ne sont pas

limitées aussi strictement dans leur surface que les petites constructions au

sens de l'art. 39 al. 2 RATC. Ainsi la Commission de recours en matière de

constructions a-t-elle autorisé, en limite de propriété, l'aménagement de

quatorze places de stationnement liées à un bâtiment locatif en zone de moyenne

densité (prononcé no 5328, 31 juillet 1987, F. Jaquier et crts c/ Pully) et

celui de treize places liées à une entreprise de charpente en zone du village

(prononcé no 5585, 22 juillet 1988, E. Favre c/ Saint-Barthélémy). Le tribunal

a jugé qu'il n'y avait pas de raison de s'écarter de cette jurisprudence. Par

ailleurs, un pouvoir d'appréciation important doit être laissé à la

municipalité quant au nombre de places de stationnement autorisées à l'air

libre, en fonction de l'importance du bâtiment principal et des nuisances

causées au voisinage (AC 1996/0087 du 7 avril 1997, communiqué aux parties,

concernant 15 garages pour voitures et 22 places de parc extérieures en degré

de sensibilité II au bruit; AC 1996/0142 du 4 juillet 1997 concernant 12 places

à Lausanne, RDAF 1999 I p. 119; AC 1997/0231 du 28 avril 1998; AC 2000/7462

précité, AC 1999/0024, du 27 avril 1999 et AC 2002/0120, du 27 mars 2003; cf.

par ailleurs, CCRC, prononcés nos 5328, 31 juillet 1987, F. J. et crts c/Pully;

5585, 22 juillet 1988, E. F. c/Saint-Barthélémy).

S'agissant des

nuisances, la jurisprudence a retenu que l'art. 39 al. 3 RATC devait être

compris en relation avec le droit fédéral de l'environnement, tout au moins

s'agissant de celles qui relèvent de cette matière (notamment le bruit lié ici

aux places de parc). Autrement dit, lorsque l'art. 39 al. 4 RATC indique que

les dépendances et constructions assimilées peuvent être autorisées pour autant

qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins, cela signifie qu'elles

ne doivent pas être de nature à créer des atteintes qui ne seraient pas

supportables sans sacrifice excessif ou encore qui dépasseraient la mesure

autorisée par le droit fédéral de la protection de l'environnement (AC

1999/0024 précité; sur l'art. 39 al. 4 RATC, v. également ATF publié à la RDAF

2000.

I 257). On ajoutera à ce sujet qu'il paraît raisonnable (même si l'arrêt

AC 1999/0024 n'en fait pas mention expresse) d'appliquer le régime découlant du

droit fédéral en son entier, à savoir en y incluant également le principe de

prévention, comme le suggère le SEVEN (ce point ne paraît d'ailleurs pas

contesté par les constructeurs).

c) Quoi qu'il en soit,

les recourants, respectivement les constructeurs donnent chacun leur préférence

à l'une des solutions suggérées par le SEVEN : une nouvelle implantation des

places de parc pour les premiers, la création d'une paroi antibruit pour les

seconds. Le tribunal, en l'état, laissera cette question ouverte, vu l'issue

du recours.

Il observe encore

qu'une vision des lieux n'aurait été utile que pour trancher entre l'une ou

l'autre de ces deux variantes; dès lors qu'il peut s'abstenir de trancher ce

débat, une telle mesure d'instruction s'avère superflue. Il n'est d'ailleurs

pas exclu que la reprise du problème de l'accès débouche sur un déplacement

(partiel) des places de parc projetées. Dans cette optique, on relèvera que la

municipalité doit veiller à ce que les inconvénients et les avantages engendrés

par les dépendances et les constructions qui leurs sont assimilées (telles les

places de parc) soient répartis de manière équitable entre les propriétaires de

celles-ci et leurs voisins (arrêt AC 2003/0090, du 27 octobre 2003).

3.

Vu l'issue du recours,

l'émolument d'arrêt doit être mis à la charge des constructeurs, solidairement

entre eux; ceux-ci doivent également aux recourants une indemnité de titre de

dépens, puisque ceux-ci sont intervenus à la procédure par l'intermédiaire d'un

avocat (art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue le 17 mars 2003 par la

Municipalité de Nyon est annulée.

III. L'émolument d'arrêt, par 1'500 (mille cinq

cents) francs est mis à la charge de Christian et Thierry Perrin, ainsi que de

Catherine Hanhart-Frei, solidairement entre eux.

IV. Ces derniers, solidairement entre eux, doivent

en outre aux recourants Eric Boissard et consorts, solidairement entre eux, la

somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

mad/Lausanne, le 14 septembre 2004

président:

Le présent arrêt

est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

En tant qu'il

applique le droit fédéral, e présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente

jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal

fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale

d'organisation judiciaire (RS 173.110).