AC.2003.0085

TA - AC.2003.0085 - 2005-09-08 - Laboteck SA/BOLLA, Conservation de la faune et de la nature, Jolivan SA, Municipalité de Vallamand, Service de l'aménagement du territoire, Service des eaux, sols et a

8 septembre 2005Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

a) La société Laboteck SA a déposé

auprès du Service des eaux, sols et assainissement une demande de concession en

vue de l'aménagement d'une passerelle d'embarquement sur le domaine des eaux public

du lac de Morat au droit de la parcelle 312 du cadastre de la Commune de

Vallamand. Le Service des eaux, sols et assainissement a mis en circulation le

projet auprès du Service de l'aménagement du territoire qui a délivré le

préavis suivant :

"Le service de l'aménagement du territoire

(SAT) constate que le projet consiste à créer un ponton flottant à côté d'un

ponton déjà existant (parcelle no 886).

A cet égard, il relève que le port des

Garinettes avait pour but de limiter l'impact de telles constructions sur le

littoral et que le "doublement" d'un ponton existant va à l'encontre

de cet objectif.

Dès lors, considérant que le projet porte

atteinte à des intérêts publics prépondérants que constitue la protection des

rives, le SAT a délivré un préavis négatif y relatif."

b) Le Service des forêts, de la faune

et de la nature a également été consulté et s'est prononcé de la manière suivante

"Le service des forêts, de la faune et de

la nature (SFFN) rappelle que l'autorisation en matière de pêche pour le port

des Garinettes comportait un certain nombre de conditions dont l'une d'entre

elles avait pour but de rendre les rives et la plate-forme littorale plus

naturelles, c'est-à-dire moins encombrées par des constructions d'origine

humaine.

A cet égard, il stipule que le projet de

passerelle va à l'encontre du respect de cette condition.

Dès lors, le SFFN refuse de délivrer une

autorisation spéciale pour le projet de passerelle."

c) Par décision du 17 avril 2003, le

Service des eaux, sols et assainissement a indiqué qu'il préavisait

négativement le projet de passerelle et qu'il ne pouvait entrer en matière pour

la délivrance d'une autorisation de construire. Toutefois, il acceptait la

création d'une seule passerelle en commun avec la propriétaire de la parcelle

voisine.

a) La société Laboteck SA a recouru

contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 6 juin 2003 en

expliquant que la passerelle envisagée était un complément au ponton existant

et non pas un doublement de ce dernier. Elle se plaignait également d'une

inégalité de traitement dès lors que tous les autres restaurants des rives du

lac de Morat avaient à disposition des passerelles permettant l'accès des

clients provenant par la voie lacustre.

b) Le Service des eaux, sols et

assainissement s'est déterminé sur le recours le 28 juin 2003 en concluant à

son rejet.

La municipalité de Vallamand (ci-après

: la municipalité) s'est déterminée sur le recours le 6 juin 2003. Elle

explique qu'une demande de concession avait été mise à l'enquête publique en

vue de la création d'un ponton au mois de mai 1999 pour le compte de la société

immobilière "Les Peupliers SA". Les différentes autorités cantonales

concernées avaient alors exigé la reconstruction d'une passerelle commune avec

la propriétaire voisine qui avait refusé. La municipalité est favorable à la

réalisation de la passerelle qui constituerait un complément au cheminement riverain

projeté autour du lac de Morat.

Le Service de l'aménagement du

territoire s'est également déterminé sur le recours le 21 juillet 2003 en

concluant à son rejet.

c) La possibilité a été donnée à la

société Laboteck SA de déposer un mémoire complémentaire.

Le tribunal a tenu une audience à

Vallamand le 18 décembre 2003. Le compte-rendu résumé de l'audience a la teneur

"Le Service des eaux, sols et assainissement produit au

tribunal l’original du dossier de la concession du port de Vallamand. La

condition fixée lors de l’étude d’impact du port relative à la suppression des

amarrages et passerelles illicites ne figure pas dans l’acte de concession. Les

représentants du Service des eaux, sols et assainissement précisent que plus de

trente amarrages ont été supprimés depuis la construction du port et la

suppression de deux passerelles fait l’objet de procédures actuellement

pendantes.

Les représentants du Service des eaux, sols et assainissement

exposent la pratique appliquée pour l’octroi de concessions de passerelles ou

de pontons sur le lac de Morat. L’autorité cantonale est liée par le plan

directeur des rives sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat adopté

par les gouvernements vaudois et fribourgeois en 1982. En application de ce

plan directeur, toute nouvelle demande de concession pour l’aménagement d’un

nouveau ponton ou d’une nouvelle passerelle est systématiquement refusée. Cette

pratique s’expliquerait pour des motifs liés à la protection de la nature.

La société recourante ne comprend pas cette pratique

restrictive en relevant que sur les secteurs régis par l’administration

fribourgeoise, plusieurs autorisations pour créer de nouvelles places

d’amarrage liées à des établissements publics ont été autorisées. En se référant

au dossier de photos qu’il a produit au tribunal avec son envoi du 6 juin 2003,

le représentant de la société recourante précise qu’un nouveau ponton a été

autorisé et réalisé en 2003 pour le restaurant Bel-Air à La Praz sur le Canton

de Fribourg ; pour le restaurant « Les Bains » à Montelier, le

ponton existant a été agrandi pour permettre d’accueillir huit bateaux. Le

restaurant « Le Petit Bain » à Morat bénéficierait d’une passerelle

permettant l’amarrage de dix bateaux. Pour le restaurant « Le Vieux Manoir »

à Meyriez, un port privé existant a été agrandi par de nouvelles passerelles

permettant d’accueillir quatre à six bateaux.

La société recourante estime aussi que l’Hôtel restaurant du

Lac à Vallamand-Dessous bénéficie de places d’amarrage par la présence de

l’ancien débarcadère en béton, ce que le représentant du Service des eaux, sols

et assainissement conteste. La société recourante relève aussi qu’une

passerelle privée avait été autorisée dans le périmètre du port de Faoug.

Ainsi, cinq établissements publics situés à proximité des rives du lac de Morat

bénéficieraient d’autorisations qui ont permis l’agrandissement ou la

transformation de passerelles ou pontons d’amarrage pour la clientèle en

bateau. Le représentant de la société recourante précise encore que pendant la

saison qui s’ouvre du mois de mai jusqu’au mois de septembre, la possibilité

d’accueillir la clientèle sur bateau par l’aménagement de places d’amarrage

représenterait un potentiel de cent repas par week-end.

Les représentants du Service de l’aménagement du territoire

et du Centre de Conservation de la faune et de la nature précisent que des

motifs liés à la protection de la nature s’opposent à l’octroi d’une

autorisation pour la construction de nouveaux pontons ; seule la reconstruction

de la passerelle existante par une nouvelle passerelle commune serait

admissible. A cet égard, il est rappelé qu’en 1996, des pourparlers avaient été

engagés avec l’hoirie Rutsch pour le remplacement du ponton existant par une

passerelle commune pouvant être utilisée à la fois par les propriétaires

riverains et par l’exploitant du restaurant de la Résidence. Ce projet avait

toutefois échoué en raison d’un désaccord au sein de l’hoirie Rutsch. La

représentante de Mme Bolla, propriétaire actuelle du fonds riverain et du

ponton ne se prononce pas sur la question de la construction d’une nouvelle

passerelle le long du ponton existant; elle s'oppose à la reconstruction d’une

passerelle commune ; elle se réfère aux motifs du refus de l’autorisation

soulevés par les services cantonaux concernés. Il est précisé que la rive

présente un caractère naturel à l’emplacement prévu notamment par la présence

de roseaux.

M. le Député Delacourt précise encore qu’il convient de tenir

compte de l’aspect économique dans la pesée d’intérêts pour statuer sur

l’autorisation concernant l’aménagement de la passerelle. Cet aspect concerne

l’ensemble de la région alors que l’impact sur le milieu naturel serait de peu

d’importance en raison d’une utilisation limitée aux trois mois d’été.

Il est précisé que l’autorisation dont bénéficie Mme Bolla,

résidente à Vallamand, est une autorisation d'usage du domaine public à bien

plaire, en principe révocable.

Le tribunal se déplace sur les lieux en présence des parties.

Il est constaté qu’un chemin communal donne accès à un empierrement à partir

duquel la passerelle projetée serait reliée. La passerelle existante a été

rénovée notamment par le remplacement des planches permettant l’accès et le

renforcement des structures. Cette passerelle est utilisée uniquement pour la

baignade.

Le représentant de la municipalité précise que les milieux

naturels se sont bien reconstitués après la construction du port de Vallamand

et que, malgré tous les éléments positifs qui résultent du plan

directeur des rives de 1982, la construction de la passerelle serait

nécessaire pour favoriser une entreprise locale en augmentant les possibilités

d'accès par la clientèle. La municipalité précise encore qu'elle étudie

actuellement un projet de cheminement piétonnier public longeant la rive du

lac."

d) La possibilité a été donnée aux parties de se

déterminer sur le compte-rendu résumé de l'audience.

Les discussions engagées à la suite de l'audience en

vue de la construction d'un ponton lié au cheminement public longeant les rives

du lac n'ont pas abouti.

En date du 8 février 2005, la municipalité a informé

le Service des eaux, sols et assainissement qu'elle ne donnerait pas suite au

projet de reconstruction d'une passerelle d'embarquement pour le restaurant de

"La Résidence".

Considérants

1.

a) La loi du 5 septembre 1944 sur l’utilisation des lacs

et cours d’eau dépendant du domaine public (LLC, ou loi sur l’utilisation des

lacs) précise à son article premier que le droit de disposer des eaux dépendant

du domaine public appartient à l’Etat. Ainsi, nul ne peut utiliser les eaux du

domaine public sans l’autorisation préalable du Conseil d’Etat. Selon l’art. 4

LLC, l’autorisation du Conseil d’Etat est accordée sous la forme d’une

concession (al. 1). Toutefois, pour des installations provisoires ou de très

faible importance, le Conseil d’Etat peut accorder des autorisations à bien

plaire, révocables en tout temps. La demande d’autorisation d’utiliser les eaux

publiques à des autres usages que les forces motrices doit être adressée au

Département de la sécurité et de l'environnement (art. 24 LLC). S’il n’existe

pas de motifs d’intérêt général de refuser l’autorisation, le Département

soumet la demande à une enquête publique de 10 à 30 jours (art. 25 LLC). Le

règlement d’application de la loi sur l’utilisation des lacs et cours d’eau

dépendant du domaine public du 17 juillet 1953 précise la procédure à suivre

pour les demandes de concession aux art. 79 et ss. Le Conseil d’Etat peut

notamment requérir une expertise et statuer définitivement sur les oppositions

à la suite de l’enquête publique (art. 81 et 82 du règlement d’application de la

loi sur l’utilisation des eaux).

b) L’octroi d’une concession en vue de l’utilisation

des eaux dépendant du domaine public implique une pesée des intérêts (voir ATF

117.

I b 178). L’autorité doit prendre en considération les intérêts que protège

la loi fédérale sur la pêche, en particulier les intérêts relatifs à la

protection des biotopes servant de frayères pour les poissons ou d’habitat pour

leur progéniture. Il convient également de tenir compte de l’intérêt général à

une utilisation rationnelle des ressources en eau, de l’intérêt économique du

concessionnaire et des intérêts généraux liés aux besoins d’une région et de

son développement économique (voir arrêt AC 1993/0195 du 29 juillet 1994). Il

s’agit aussi des intérêts défendus par la loi fédérale sur la chasse et la

protection des mammifères et des oiseaux sauvages, en particulier ceux liés à

la création de zones protégées que le Conseil fédéral délimite après avoir

consulté les cantons notamment pour les réserves de sauvagines et d’oiseaux

migrateurs d’importance internationale et nationale (art. 11 al. 1 et 2 LChP).

A cela s’ajoutent les intérêts liés à l’aménagement du territoire notamment

ceux énumérés aux art. 1 et 3 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur

l’aménagement du territoire (LAT). Font également partie des intérêts à prendre

en considération ceux concernant la navigation. Ces intérêts font en principe

chacun l’objet d’une réglementation particulière et doivent être examinés dans

le cadre des procédures d’autorisation instaurées par ces dispositions. Aussi,

la plupart de ces autorisations impliquent une pesée générale des intérêts en

présence et les dispositions légales liées à chacun de ces intérêts ne peuvent

être appliquées indépendamment les unes des autres (ATF 117 I b 39-40 consid. 3

e).

c) En pareil cas, la jurisprudence fédérale suggère

que l’autorité compétente procède à une notification unique des différentes

autorisations nécessaires à la réalisation du projet avec une seule voie de

recours ouverte contre la décision faisant l’objet de la synthèse auprès d’une

autorité de recours qui puisse procéder à l’examen de l’ensemble des intérêts

en jeu (voir notamment ATF 118 I b 393 et ss, consid. 3, 331 et ss consid. 2,

76.

consid. 2 c ; 117 I b 329 consid. 2 b, 48 consid. 4, 35 consid.

3e ; 116 I b 327 consid. 4, 263 consid. 1b, 181 consid. 2c, 57 consid. 4b

et 112 I b 120-121 consid. 4). Pour satisfaire cette exigence de coordination,

qui est maintenant reprise à l’art. 25 a LAT, l’autorité cantonale doit mettre

à l’enquête publique la demande de concession et notifier l’ensemble des

autorisations nécessaires au projet avec la décision de principe proposant

l’adoption de la concession par le Conseil d’Etat. Le Département ouvre ainsi

la voie du recours au Tribunal administratif pour toutes les autorisations

spéciales nécessaires à la réalisation du projet (RDAF 1992, 124 consid. 2c). Le

Conseil d’Etat peut statuer sur la demande de concession après que les

autorisations spéciales soient entrées en force à la suite de l’arrêt du

Tribunal administratif, en conservant encore le pouvoir d’examen de l’autorité

politique qui lui permet de refuser la concession pour des motifs d’intérêt général

(voir art. 8 al. 2 et 9 LLC).

d) En l'espèce, le Service des eaux, sols et

assainissement n'a pas mis la demande de concession à l'enquête publique. Les

autorités cantonales concernées n'ont pas été en mesure de statuer sur les

autorisations cantonales requises par le projet en tenant compte de toutes les

circonstances, notamment de toutes les interventions que l'enquête publique

aurait pu susciter. Aussi, le Service de l'aménagement du territoire n'a pas

rendu une décision formelle au sens de l'art. 24 de la loi fédérale sur

l'aménagement du territoire. Par ailleurs, l'ensemble des préavis émis ne tient

pas compte de la présence d'une zone d'utilité publique dans le prolongement du

ponton destinée à la création d'une plage publique. Le plan directeur des rives

du lac de Morat mentionne l'existence de la zone d'aménagement public; il est vrai

que la mesure 9.2.2. prévue pour le secteur concerné prévoit la suppression des

passerelles des amarrages sauvages pour regrouper les bateaux dans le futur

port, mais elle mentionne aussi la création d'un chemin riverain et des mesures

d'encouragement technique en faveur de la commune pour l'étude et la

réalisation des possibilités d'extension et de mise en valeur du périmètre,

notamment la création d'équipements publics dimensionnés et proportionnés en

fonction des besoins réels. Il ressort de ces circonstances que le Service des

eaux, sols et assainissement ne peut d'emblée refuser d'entrer en matière sur

la demande sans avoir effectué l'enquête publique du projet de concession de

manière à permettre à l'ensemble des autorités concernées et tiers intéressés

de se prononcer sur le projet et procéder à une pesée générale de tous les

intérêts déterminants en présence, notamment la compatibilité d'un ponton

d'embarquement avec la plage publique.

2.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit

être partiellement admis et la décision de refus d'entrer en matière sur la

demande de concession doit être annulée.

Le dossier est renvoyé au Service des eaux, sols et

assainissement afin qu'il demande à la société constructrice les documents

nécessaires à la mise à l'enquête publique du projet et de la demande de

concession, complète l'instruction dans le sens des considérants du présent

arrêt et statue à nouveau. Compte tenu des circonstances particulières de la

cause, le tribunal estime qu'il y a lieu de compenser les dépens et de laisser

les frais de justice à la charge de l'Etat (art. 55 al. 3 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est partiellement admis.

II.

La décision du Service des eaux, sols et assainissement du

17 avril 2003 est annulée.

III.

Le dossier est retourné au Service des eaux, sols et

assainissement afin qu'il complète l'instruction conformément aux considérants

du présent arrêt et statue à nouveau.

IV.

Il n'est pas perçu de frais de justice et les dépens sont

compensés.

sb/Lausanne, le 8 septembre 2005

président :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente

jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal

fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale

d'organisation judiciaire (RS 173.110)