AC.2003.0097

TA - AC.2003.0097 - 2004-12-07 - ASSOCIATION CMR LES FRELONS/Municipalité de Vullierens, Service de l'aménagement du territoire

7 décembre 2004Français17 min

La municipalité exigeant l'enlèvement d'un cabanon servant au stockage de petit matériel d'entretien implanté sans autorisation par une association d'aéromodélisme hors zone à bâtir n'est pas de bonne foi lorsque, comme en l'espèce, elle a indiqué clairement par son comportement qu'elle entendait autoriser le projet et que le propriétaire concerné était, quant à lui, de bonne foi. Une telle décision ne respecte pas non plus le principe de la proportionalité en absence de l'intérêt public prépondérant et lorsque l'enlèvement du cabanon en question compromettrait les activités autorisées de l'association d'aéromodélisme. L'implantation du cabanon est imposée par sa destination et aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose de sorte que son implantation peut être autorisée exceptionnellement hors zone à bâtir (art. 24 LAT).

Faits

Vu les faits suivants

Le CMR « Les Frelons »

(ci-après : l’association) est une association au sens des art. 60 et ss

du Code civil suisse qui exerce une activité d’aéromodélisme sur le territoire

de la Commune de Vullierens. Elle dispose à cet effet d’un terrain, sis sur les

parcelles no 227, propriété de la commune et no 228, propriété d'André Metral,

qui comprend notamment une piste d'aviation. Cette activité, autorisée par la

commune depuis 1979, est notamment régie par une convention signée entre cette

autorité et l'association en 1981.

L'aéromodélisme impliquant l'usage

d'une surface de décollage et d'atterrissage aussi plane que possible,

l'association veille à l'entretien minutieux du terrain mis à sa disposition en

procédant notamment à une tonte mécanique régulière de la surface herbeuse.

Pour abriter le matériel d'entretien ainsi que divers autres biens

régulièrement utilisés par ses membres, l'association a sollicité en date du 27

avril 1998 l'autorisation d'établir un cabanon sur les lieux de son activité.

La Municipalité de Vullierens a autorisé cette construction par décision prise

le 18 mai 1998 et communiquée le lendemain.

L'arrivée sur le territoire de la

Commune de Grancy d'un nouvel habitant a suscité la polémique à propos des

activités de l'association et, notamment, de son cabanon. Ce nouvel habitant a

provoqué l'intervention du SAT qui, par lettre du 8 avril 2003, a demandé à la Municipalité

de Vullierens d'impartir un délai au 31 mai 2003 à l'association pour enlever

les installations existantes (cabanon de jardin et son annexe, clôture, mâts et

dallage). La municipalité a rendu la décision du 30 avril 2003, conformément

aux instructions du SAT.

C. Contre cette décision,

l'association a recouru le 19 mai 2003, concluant, sous suite de frais et

dépens, principalement, à l'annulation de la décision querellée; elle a demandé

la confirmation de l'autorisation délivrée à l'association par la municipalité le

19 mai 1998. Subsidiairement, elle a conclu à la suspension de la décision

querellée jusqu'à droit connu sur une procédure d'autorisation complémentaire

qui pourrait être ouverte ou ordonnée à dire de justice.

Par lettre du 26 mai 2003,

l'association a confirmé, à toutes fins utiles, que ses conclusions

concernaient également la lettre du 8 avril 2003 du SAT enjoignant l'autorité

communale de rendre la décision querellée; elle a pris des conclusions

rectifiées dans ce sens. La Municipalité de Vullierens a répondu le 18 juin

2003, sans conclure explicitement au rejet du recours. Le SAT a répondu le 18

juillet 2003, concluant au rejet du recours.

Le tribunal a procédé à une vision

locale, sur place, le 10 septembre 2003. Une issue au litige paraissant pouvoir

être trouvée, la cause a été suspendue jusqu'au 30 juin 2004. Le 23 juillet

2004, le juge instructeur a constaté que l'objet du litige était réduit à l'enlèvement

du cabanon. L'association a répliqué le 16 août 2004, maintenant sa position.

Le SAT s'est déterminé le 13 septembre 2004. La Municipalité de Vullierens a

renoncé à se déterminer. Le tribunal, s'estimant suffisamment renseigné, a

statué par voie de circulation. Les arguments des parties seront repris

ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

Déposé dans le délai de vingt jours fixé par

l'art. 31 al. 1 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la

procédure administratives (ci-après: LJPA), le recours est intervenu en temps

utile. Il est au surplus recevable en la forme. Le recours ne concerne que la

décision de l'intimée du 30 avril 2003 qui est une décision au sens de l'art.

29.

LJPA et non la lettre du SAT du 8 avril 2003 qui n'est qu'une injonction de

l'autorité cantonale à la municipalité.

2.

a) Le litige est circonscrit

à l'enlèvement d'un cabanon situé hors zone à bâtir (lettre du juge instructeur

du 23 juillet 2004). La municipalité, à son défaut le Département des

infrastructures, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer

ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes

aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 LATC). En cas de

contravention aux dispositions de la LATC, aux règlements d'application tant

cantonaux que communaux et aux décisions fondées sur ces lois et ces

règlements, l'art. 130 al. 3 LATC prévoit que la municipalité ou l'autorité de

recours peut signifier l'ordre de démolir ou de modifier les travaux sous

menace des peines d'arrêts ou d'amende prévues à l'art. 292 du Code pénal

suisse.

b) En l'espèce, le SAT a

estimé que les constructions litigieuses ne satisfaisaient pas aux conditions

des art. 81 et 120 LATC concernant les autorisations à obtenir pour les

constructions hors zone à bâtir. Il a donc interpellé la municipalité intimée

pour obtenir la régularisation de la situation. La Municipalité ne pouvait pas

agir autrement qu'elle l'a fait, sauf à s'exposer que le SAT rende lui-même la

décision querellée. En particulier, la recourante ne peut pas reprocher à l'autorité

intimée d'avoir rendu dite décision sans avertissement préalable puisqu'elle

obéissait à une injonction du SAT, comme le prévoit l'art. 105 LATC.

c) La recourante ne peut

pas non plus faire valoir que la notification de la décision querellée sans

avertissement préalable constituerait une violation de son droit d'être

entendue (art. 29 al. 2 Cst). En effet, la violation du droit d'être entendu

peut être corrigée aux conditions prévues par la jurisprudence (ATF 129 I 135,

consid. 2.2.3; 126 I 72 consid. 2 - SJ 2000 I 514). Dans le cas d'espèce, la

recourante a pu faire valoir tous ses moyens devant le Tribunal de céans qui

jouit d'une pleine cognition en présentant un mémoire de recours (du 19 mai

2003) ainsi qu'une réplique (du 16 août 2004). La violation du droit d'être

entendu, même avérée, serait réparée. Les arguments soulevés de ce chef par la

recourante doivent être écartés.

3.

La recourante fait valoir, à

l'appui de son point de vue, une application par analogie de règles sportive

bernoises. Elle se réfère à la pratique du Hornuss qui consiste pour une des

équipes à projeter au loin à l'aide d'un fléau un palet que l'équipe adverse

s'efforce d'intercepter en lançant sur sa trajectoire des palettes en bois dont

les joueurs sont munis. Selon la recourante, la pratique du Hornuss

présenterait des similitudes avec l'aéromodélisme: les pratiquants du Hornuss

ont, comme les modélistes, du matériel à entreposer sur leur lieu d'activité;

ils bénéficient à cet effet de possibilités de construire prévues à titre

d'exception hors de la zone à bâtir (art. 24 LAT).

Même si on peut admettre

qu'une certaine similitude existe entre la pratique du Hornuss et

l'aéromodélisme, l'analogie n'est pas évidente en ce qui concerne le régime

juridique de l'art. 24 LAT, des différences étant patentes (sous l'angle du

bruit notamment). L'argument soulevé par la recourante doit donc être apprécié

avec prudence (v. considérant ci-dessous).

4.

Le 18 mai 1998, la municipalité

intimée a accordé à l'autorisation de construire le cabanon litigieux à la

recourante. Cette dernière ne peut toutefois s'en prévaloir puisque, s'agissant

d'un objet qui n'a jamais été autorisé par l'autorité cantonale compétente, la

seule autorisation communale ne déploie aucun effet et elle est nulle (RDAF

1993, p. 313, consid. 2b; ATF 111 Ib 220, consid. 5b).

5.

a) La recourante déploie une

activité d'aéromodélisme sur le territoire de la Commune de Vullierens depuis

1979; elle a signé une convention à ce sujet avec la municipalité intimée en

1981.

Il convient de se demander si la Municipalité intimée peut, sans violer

le principe de confiance, ordonner l'enlèvement du cabanon litigieux en place

depuis plusieurs années déjà. Découlant de la Constitution, le principe de la

bonne foi donne au particulier le droit d'être protégés dans la confiance

justifiée qu'il met dans des assurances données par l'autorité ou en d'autres

comportements. Pour que le principe puisse être invoqué, il faut que l'autorité

ait adopté un comportement, actif ou passif, dans un cas concret relatif à une

personne déterminée, qu'elle ait été compétente pour ce faire, que l'intéressé

n'ait pas pu se rendre compte de l'irrégularité de la situation, qu'il ait pris

des dispositions impossibles à rapporter, enfin que l'ordre juridique n'ait pas

été modifié entre temps (voir notamment ATF 118 Ia 254 consid. 4 b; ATF 117 Ia

287.

consid. 2 b et les références citées). En l'espèce, la recourante a

commencé ses activités en 1979, avec l'accord de l'autorité communale qui a

passé avec elle en avril 1981 une convention autorisant expressément cette

activité. Cette dernière a pu se poursuivre sans aucune intervention officielle

pendant près de 20 ans, et il a fallu une plainte d'un habitant nouvellement

installé pour que le SAT prenne les mesures à l'origine de la présente

procédure. La recourante était ainsi fondée à considérer qu'elle était en

règle, d'autant plus qu'en 1998 elle a obtenu une nouvelle autorisation

formelle de la municipalité (même si celle-ci est nulle, comme on l'a vu

ci-dessus). D'autre part, elle a effectivement pris des dispositions concrètes

en installant sur son terrain les équipements nécessaires à son activité, et

notamment le cabanon litigieux. Même s'il est difficile de parler de

dispositions irréversibles, il reste que la recourante, association à but non

lucratif dont les ressources financières proviennent des cotisations de ses

membres, a dû consacrer à cela des montants importants, en proportion avec son

budget. Même si on ne peut pas en l'espèce reprocher à la municipalité un

comportement contradictoire, puisqu'elle a agi sur ordre de l'autorité

cantonale et dans un cadre légal contraignant, il reste que les conditions

permettant à la recourante d'invoquer le principe de la confiance sont

réalisées, même s'il faut relever que la législation a changé entre le début de

l'activité de la recourante en 1979, avec l'entrée en vigueur en 1980 de la

LAT. Mais, et indépendamment de la question de savoir si le principe de la

protection de la situation acquise (ATF 113 Ia 119) ne pourrait pas être

invoqué en l'espèce, question que le tribunal laissera ouverte au vu des

considérants qui suivent, il reste que le changement de loi et le début de

l'activité de la recourante coïncident dans le temps et que, dans les 20 années

qui ont suivi, aucune autorité n'est intervenue pour signaler l'irrégularité de

la situation.

Dès lors, la recourante peut se

prévaloir effectivement du principe de la confiance, et ce n'est que si le

maintien du cabanon litigieux était de nature à comporter un préjudice extrêmement

important pour des intérêts privés ou publics qu'un enlèvement pourrait être

exigé. Cette question se confond avec celle de la proportionnalité.

6.

a) Le Tribunal doit également

vérifier que la décision querellée ne viole pas le principe de proportionnalité

qui a pour fonction principale de "canaliser" l'usage de la liberté

d'appréciation: lorsque la loi laisse à l'autorité le choix entre diverses

mesures, pour lesquelles elle est également compétente, sa liberté est

restreinte, la sélection est orientée par l'exigence d'une adéquation à

la fin d'intérêt public qui est poursuivie (Pierre Moor: Droit

administratif, vol. I, Les fondements généraux, 2ème éd., Berne 1994,

p. 417, no 5.2.1.1).

Le principe de la proportionnalité

comporte traditionnellement trois aspects. D'abord le moyen choisi doit être

propre à atteindre le but fixé (règle d'aptitude). En l'occurrence, la mesure

prise par la municipalité a pour but la régularisation de la situation de la

recourante. Par définition, l'enlèvement du cabanon litigieux permet

d'atteindre ce but. Deuxièmement, entre plusieurs moyens, l'autorité doit

choisir celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés (règle de

nécessité); enfin elle doit mettre en balance les effets de la mesure choisie

sur la situation de l'administré avec le résultat escompté du point de vue de

l'intérêt public (proportionnalité au sens étroit) (sur tous ces points, voir

notamment RDAF 1998 I 175, consid. f et les réf. cit., plus particulièrement

ATF 123 I 112). Dans le cas d'espèce, la règle de la nécessité se confond avec

celle de la proportionnalité au sens étroit, de sorte qu'il convient de faire

une pesée des intérêts en présence.

La jurisprudence a dégagé un certain

nombre de principes applicables au respect de la proportionnalité lorsque se

pose la question d'une éventuelle démolition. En principe, l'ordre de démolir

une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne pouvait

être accordée n'est pas disproportionné. Toutefois, le Tribunal fédéral a

constaté que l'autorité renonce à une démolition si les dérogations à la règle

sont mineurs, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le

dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait

de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances

sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (SJ 2003

I, p. 272, consid. 3.1).

b) La bonne foi de l'association et

l'importance de l'investissement consenti pour le cabanon ont été constatées

(consid. 5, ci-dessus). L'enlèvement du cabanon litigieux mettrait la

recourante dans l'impossibilité de conserver sur place le matériel nécessaire à

l'entretien du terrain d'aéromodélisme. L'exécution de la décision querellée impliquerait,

en pratique, si ce n'est la fin des activités de l'association, à tout le moins

leur exercice dans des conditions beaucoup plus difficiles. Elle irait ainsi beaucoup

plus loin dans ses conséquences que la simple régularisation de la situation de

la recourante. Comme on le verra ci-dessous, aucun intérêt prépondérant ne

l'exige. Le tribunal ne voit pas qui pourrait être gêné par cette construction

sise très à l'écart du village. Dès lors, la décision querellée viole le

principe de proportionnalité et le recours doit être admis sur ce point

également.

7.

Aucune construction ou

installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité

compétente. L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation

est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2, lit. a, LAT). Hors zone

à bâtir, exceptionnellement, des autorisations peuvent être délivrées pour de

nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement

d'affectation, si l'implantation de ces constructions ou installations est

imposée par leur destination (art. 24, lit. a LAT) et si aucun intérêt prépondérant

ne s'y oppose (art. 24 lit. b LAT). A titre d'exemple, la construction en zone

agricole d'un stand de tir à huit cibles a été autorisée en application de

l'art. 24 LAT (ATF 119 Ib 439).

En l'occurrence, le cabanon litigieux

est une petite construction mobilière, qui n'est en aucun cas comparable avec

un stand de tir. Il n'implique aucune immission susceptible d'accommoder le

voisinage, très éloigné comme on l'a vu. Il est utilisé pour stocker le

matériel nécessaire à l'entretien de la piste et aux activités de

l'association. On peut dès lors admettre qu'il répond aux deux exigences de

l'art. 24 LAT, et le tribunal rejoint ici l'appréciation faite par les

autorités du canton de Berne (v. les directives communes de la direction de la

justice et de la direction de l'économie, produites par la recourante), selon

lesquelles des locaux simples destinés au stockage de matériel peuvent être

considérés comme imposés par leur destination, par exemple s'agissant

d'installation de Hornuss ou d'installation pour les sports canins. Quant aux

intérêts prépondérants susceptibles de s'y opposer, on ne voit véritablement

pas où il faudrait aller les chercher. L'impact sur le paysage est très faible,

les inconvénients pour les exploitations agricoles voisines nuls. Enfin, les

seules nuisances susceptibles d'entrer en ligne de compte résultent non pas du cabanon

lui-même mais du vol des engins, c'est-à-dire du bruit qui en résulte. Mais, de

l'avis du SEVEN (v. notamment le procès-verbal de la séance du 11 septembre

2002.

qui figure au dossier produit par la municipalité), ce bruit est faible,

audible uniquement dans le calme, sans intensité gênante, seule la durée

pouvant poser quelques problèmes. Or cette durée est très limitée, elle le sera

encore davantage avec le nouvel horaire proposé par la recourante et imposé par

l'autorité cantonale. Il faut aussi constater que la zone villa de Grancy

avoisinante existe depuis plus de 20 ans, et que le vol des engins n'a pas

provoqué de réaction des habitants, jusqu'à l'intervention d'un propriétaire

arrivé en 2000 dans la commune. On ne saurait parler dès lors d'activités incommodantes

pour le voisinage ni d'intérêt prépondérant s'opposant aux activités de loisirs

pratiquées par les membres de la société recourante.

8.

Il résulte des

considérations qui précèdent que le recours doit être admis et la décision de

la Municipalité de Vullierens du 30 avril 2003 annulée. Il ressort de la

procédure que la commune a procédé exclusivement sur instruction du SAT; elle

n'aura donc pas à supporter l'émolument de procédure, les frais étant laissés à

la charge de l'Etat (art. 38 al. 3). En revanche, la recourante qui a procédé

par l'intermédiaire d'un avocat à droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA) qui,

pour la même raison seront mis à la charge du SAT.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision du 30 avril 2003 de la Municipalité

de Vullierens est annulée.

III.

L'Etat de Vaud, par la caisse du

Département des infrastructures, Service de l'aménagement du territoire, versera

une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens à la recourante.

IV.

L'arrêt est rendu sans frais.

Lausanne, le 7 décembre 2004

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)