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Décision

AC.2003.0106

TA - AC.2003.0106 - 2006-04-20 - PATRIMOINE PIERRE SA et consorts, PATRIMOINE PIERRE SA Société de gestion et, IMMO.CH SA/Municipalité de Montreux, Département des institutions et des relations extéri

20 avril 2006Français41 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

a) Les sociétés Patrimoine Pierre SA et IMMO.CH SA sont

copropriétaires de la parcelle 8836 du cadastre de la Commune de Montreux.

D’une superficie totale de 2270 m2, ce bien-fonds est constitué par un terrain

en forte pente limité au sud et à l’est par la voie historique du Sentier des

Ramoneurs qui relie depuis la partie inférieure de la ruelle des Côtes de

Pallens le secteur de la commune situé en amont de l’autoroute. Ce terrain est

desservi au nord par le Chemin de Rodioz qui se termine par une place de

rebroussement. La parcelle se prolonge en direction de l’ouest pour constituer

un accès au parking souterrain des deux bâtiments d’habitation collective

construits sur la parcelle voisine 8832.

b) La parcelle 8836 a été classée en zone de faible

densité par le plan des zones communal approuvé le 15 décembre 1972 par le

Conseil d’Etat. La parcelle était en outre grevée par une zone de protection

des sites qui se superposait à la zone de faible densité, régie par l’art. 40

du règlement sur le plan d’affectation et la police des constructions. Cette

disposition prévoit que dans les secteurs ainsi délimités, la proportion de la

surface bâtie par rapport à celle de la parcelle est limitée à 1/10ème

pour les bâtiments comportant deux étages sous la corniche et à 1/6ème

dans les autres cas.

c) Le plan des zones communal a fait l’objet d’une

révision importante approuvée par le Conseil d’Etat le 8 avril 1987 afin de

répondre à l’obligation de créer des zones agricoles. Cette révision n’a

toutefois pas touché les secteurs compris dans l’agglomération de Montreux.

B.

a) Dès 1997, la Commune de Montreux a entrepris l’étude

d’un plan directeur communal. Un extrait de presse publié en septembre 1998

comporte les précisions suivantes :

« (…)

Avec la crise, Montreux compte aujourd’hui près de six cents

logements vides et 5000 m2 de locaux industriels et commerciaux qui cherchent

preneurs. En même temps, on y trouve près d’un millier de chômeurs, ce qui

correspond à l’un des taux les plus élevés du canton. Enfin, sur les 470

hectares que représente le territoire urbanisé de Montreux, 120 hectares sont

théoriquement disponibles pour la construction à court ou moyen terme. Une réserve

de capacité pour quelque 14'500 habitants supplémentaires alors que les

prévisions les plus optimistes (…) sont de 2'500 habitants de plus pour l’an

2005.

(…) »

L’extrait de presse comporte encore les précisions

suivantes sur les sites menacés dans l’agglomération :

« (…)

Pour une ville qui doit son existence au paysage, le plus

grave est toutefois les atteintes à ce dernier. La pré-étude le constate :

« Le patrimoine de Montreux tient sa richesse exceptionnelle de la

juxtaposition de structures de développement dans un site étagé comme un

présentoir : hameaux, usines et palaces, mais aussi murs, châbles et

jardins. ». Or, si les hameaux (typiques de Montreux) et les « Châbles »

verticaux qui les reliaient autrefois sont encore des éléments forts du

territoire, ils tendent à se diluer dans les constructions neuves, souvent trop

grandes, qui les entourent. (…) Entre la Baye et le viaduc de l’autoroute,

« l’abandon, la vétusté, l’inadaptation de certaines constructions, mais

aussi la spéculation concourent à transformer le centre urbain sans proposer

une évolution satisfaisante ».

L’extrait de presse comporte en outre une carte du

schéma directeur de l’organisation spatiale prévoyant de créer une aire de

verdure dans le secteur constitué par le Sentier des Ramoneurs englobant les

parcelles 8836 et 8832.

b) Le plan directeur communal a été approuvé par le

Conseil d’Etat le 26 février 2001 après consultation publique et adoption par

le Conseil communal de Montreux. Le document comporte un diagnostic de la

situation de l’urbanisation formulé dans les termes suivants :

« (…)

Répondant à la forte demande des années de croissance, le

plan de zones qui date de 1972, a permis d’étendre l’occupation du sol à

pratiquement l’ensemble du territoire « urbanisable » de la commune,

souvent sans discernement des potentialités réelles du sol. Il en résulte,

localement, des atteintes graves aux qualités spatiales et structurelles

héritées du passé. (…)

Il subsiste qu’aujourd’hui, nombre de sites sont encore

menacés, qui constituent pourtant des éléments importants de l’identité

montreusienne (exemples : le vignoble de Brent, les terrains en terrasses

à l’amont des Planches).

L’enjeu actuel est bien d’enrayer les effets néfastes d’un

certain mode d’urbanisation, sans pour autant remettre en cause le

développement (…).

(…)

Les réserves de capacités sont très importantes, de l’ordre

de 100 ha, rien qu’en milieu urbain (non compris les Avants, Caux et Glion),

alors que les perspectives de croissance démographique restent modestes.

(…) »

Le plan directeur communal fixe à cet égard les

objectifs suivants :

« Rechercher une utilisation qualitative et limitée du

sol et une urbanisation respectueuse de l’environnement.

Adapter les possibilités de bâtir aux perspectives réalistes

des dix ou quinze prochaines années ».

c) Ainsi, les principes d’aménagement retenus

consistent notamment à protéger les terrains ayant valeur de patrimoine et

ménager des coupures non bâties entre les noyaux villageois et les différents

quartiers.

C.

a) En date du 25 septembre 2001, la Municipalité de

Montreux (la municipalité) a fait publier un avis informant la population et

toute personne concernée ou intéressée qu’elle entendait entreprendre une

révision du plan général d’affectation au lieu-dit Rodioz au droit du Sentier

des Ramoneurs. Il était précisé que cette révision ferait l’objet d’une

procédure de légalisation selon les dispositions de la loi sur l’aménagement du

territoire et les constructions. La municipalité a ainsi adopté dans sa séance

du 15 février 2002 un projet de plan partiel d’affectation désigné : « Sentier

des Ramoneurs » (ci-après : plan du Sentier des Ramoneurs) prévoyant

de classer en zone de verdure l’ensemble de la parcelle 8836, et de maintenir

la partie construite de la parcelle 8832 ainsi que la parcelle 8835 en zone de

faible densité avec la partie supérieure de la parcelle 8834 rejoignant depuis

la parcelle 8835 le Sentier de la Boriodaz.

b) La Commune de Montreux avait délivré le 14

juillet 1995 un permis de construire les deux bâtiments d’habitation collective

sur la parcelle 8832 et les travaux, qui ont été entrepris juste avant la

péremption du permis de construire, avaient été interrompus pour être repris en

2000.

D.

a) Le Bureau d’architecture Thomann & Thomann SA a

déposé auprès du Service de l’urbanisme de la Commune de Montreux le 11 février

2002 une demande de permis de construire en vue de réaliser un bâtiment

d’habitation collective sur la parcelle 8836 comportant quatre logements. La municipalité

répondait le 13 mars 2002 en se référant à l’avis publié dans la Feuille des

avis officiels du mois de septembre 2001 concernant la modification du plan

général d’affectation dans le secteur du Sentier des Ramoneurs. Elle relevait

que le permis de construire sollicité ne pouvait être délivré pour ce motif

tout en précisant que le dossier de la demande de permis de construire devait

être complété par un accord écrit des propriétaires de la parcelle traversée

par les canalisations et une attestation d’un géomètre certifiant l’exactitude

des gabarits posés.

b) En date du 20 janvier 2003, le conseil des sociétés

Patrimoine Pierre SA et Reymobil SA demandait à l’autorité communale de mettre

sans délai la demande de permis de construire à l’enquête publique au motif qu’il

était prématuré d’exiger la production des accords des propriétaires voisins

pour la traversée des canalisations.

c) La municipalité répondait le 7 février 2003 que

la parcelle 8836 était incluse dans le périmètre du plan partiel d’affectation du

Sentier des Ramoneurs, mis à l’enquête publique du 24 septembre au 24 octobre

2002, qui lui imposait de refuser le permis de construire dès lors que la

nouvelle planification prévoyait de classer la parcelle en cause en zone de

verdure.

Le 26 février 2003, les sociétés Patrimoine Pierre

SA et Reymobil SA ont produit l’attestation du géomètre concernant les gabarits

et la municipalité s’est encore adressée le 6 mars 2003 au Bureau

d’architecture Thomann & Thomann SA afin de compléter le dossier de la

demande de permis de construire par un calcul thermique et un plan de situation

à jour.

E.

a) Par décision du 15 mai 2003, la municipalité a refusé

de mettre à l’enquête publique la demande de permis de construire pour le motif

que le Conseil communal avait adopté le plan du Sentier des Ramoneurs lors de

sa séance du 30 avril 2003.

b) Patrimoine Pierre SA, IMMO.CH SA, Rudolf Thomann,

Anton Weder et Jean-Marie Schaffter ont recouru contre cette décision auprès du

Tribunal administratif en concluant à ce qu’elle soit réformée afin que la

demande de permis de construire soit immédiatement mise à l’enquête publique (dossier

AC 2003/0106). La municipalité s’est déterminée sur le recours le 14 juillet

2003 en concluant à son rejet. La possibilité a été donnée aux recourants de

déposer un mémoire complémentaire et l’instruction de la cause a été suspendue

jusqu’à droit connu sur la légalisation du plan du Sentier des Ramoneurs.

F.

a) Le plan partiel d’affectation du Sentier des Ramoneurs

a été mis à l’enquête publique du 24 septembre au 24 octobre 2002. Les sociétés

Reymobil SA d’une part et Patrimoine Pierre SA d’autre part se sont opposées à

la mesure de planification par pli du 23 octobre 2002. L’opposition comporte

les précisions suivantes :

« (…)

Nous vous informons que, compte tenu des modifications

relatives au droit de construire sur notre parcelle « En Rodioz » (n°

8836), nous sommes dans l’obligation de former une opposition contre votre plan

partiel d’affectation.

En effet vous supprimez totalement les droits de construire

sur notre terrain, alors qu’il y a quelques années, nous l’avons acquis dans le

but de construire des immeubles, selon le plan d’affectation alors en vigueur.

De plus, la parcelle qui jouxte notre parcelle étant actuellement en cours de

construction, il y aurait une grave inégalité de traitement si nous ne pouvions

aller au bout de notre projet et construire la dernière parcelle qui nous

reste.

Vous n’êtes également pas sans ignorer que cette parcelle a

d’ores et déjà été promise – vendue par acte notarié signé le 1er octobre

2001, en l’étude de Me Pascal Pittet, notaire à Montreux, pour un montant de

CHF 500'000.

Il est donc bien évident que, si par la faute de

l’acceptation de ce plan partiel d’affectation, notre parcelle ne devenait plus

constructible et qu’ainsi notre vente devenait caduque, nous serions contraints

de mettre toute réserve à l’attention de la Commune de Montreux pour en

réclamer des indemnisations à hauteur de ce manque à gagner.

(…) »

b) Par un préavis n° 11/2003, la municipalité a

proposé au Conseil communal de Montreux d’adopter le plan du Sentier des

Ramoneurs et de lever les oppositions formulées lors de l’enquête publique. Le préavis

municipal précise que la mesure de planification résulte des principes posés

par le plan directeur communal concernant la protection des sites et qu’elle a

pour but notamment d’éviter les conséquences néfastes d’une transformation du

paysage dans les secteurs sensibles et exposés à la vue. Les précisions

suivantes sont apportées à ce sujet :

« (…)

Bref historique

Les différents villages formant les communes politiques du

Châtelard et des Planches ont connu des développements divers en raison de leur

situation géographique et de leurs avantages eu égard à l’économie touristique.

Les villages des bords du lac ont subi les pressions de l’urbanisation, alors

qu’en altitude (par ex. Les Avants, Caux etc.), les formations villageoises

émergent. Quant aux localités à mi-pente, elles conservent une économie rurale

et leur tissu demeure peu transformé.

Le nom de Pallens apparaît pour la première fois en 1317,

sous la forme de « Paleym »2. Selon Bossard3,

l’étymologie est incertaine et en dépit des formes modernes qui

pourraient être rattachées à Palin, « palissade », il s’agit

certainement d’un patronyme. Ce hameau d’origine rurale formait avec Chêne, une

des huit métralies de la seigneurie du Châtelard jusqu’à la révolution

vaudoise.

Situé sur un méplat, Pallens occupe une situation privilégiée

en surplomb des anciens villages de Chêne et Crin. Au cours du 20ème

siècle, la vocation résidentielle de la région s’accentue au détriment de

l’agriculture. Les terrains environnants formés de vignes et de vergers

subissent les assauts de nouvelles constructions, dont un grand nombre, en

raison de leur implantation proche des tissus anciens, constituent autant

d’atteintes à leur silhouette.

Le plan directeur communal (PDCom)

Partant de ce dernier constat, le plan directeur communal4

pose le principe de délimitation d’aire de dégagement au voisinage de noyaux

historiques et de conservation des sites ayant une valeur de patrimoine. Pour

le secteur en cause, le document directeur identifie l’espace délimité par le

périmètre du plan partiel d’affectation « Sentier des Ramoneurs »

comme étant un espace peu ou pas bâti qui souligne, accompagne, renforce la

qualité et la perception des sites marquant le territoire.

Outre sa vocation paysagère, cet espace est dévolu à la

viticulture, aux jardins et à un lieu de détente. Ce compartiment de territoire

participe à l’identité montreusienne et justifie dès lors, une mesure de

planification différente que celle aujourd’hui fixée par le plan général

d’affectation, lequel colloque l’épaulement qui s’appuie contre les villages et

rejoignant le thalweg des Gorges du Chauderon à une zone constructible.

(…) »

c) La municipalité a proposé de lever l’opposition

des sociétés Reymobil SA et Patrimoine Pierre SA en relevant que ces sociétés,

qui étaient propriétaires de la parcelle 8832 qu'ils avaient finalement pu vendre

comme terrain constructible alors même que les travaux, commencés en juillet

1998, avaient été interrompus jusqu’en automne 2000. La municipalité a relevé

en outre que la promesse de vente mentionnée par les opposants avait été signée

après la publication de l’avis selon lequel la commune entreprenait la révision

du plan des zones dans le secteur du Sentier des Ramoneurs et après la

publication du dossier de presse du plan directeur communal mentionnant

l’affectation d’une zone de verdure dans ce secteur.

G.

a) Par décision du 30 avril 2003, le Conseil communal a

adopté le plan du Sentier des Ramoneurs et a levé les oppositions des sociétés

Reymobil SA et Patrimoine Pierre SA. Le recours formé auprès du Département des

institutions et des relations extérieures contre la décision communale a été

rejeté par décision du 2 juin 2005.

b) Les sociétés Patrimoine Pierre SA et IMMO.CH SA,

qui ont acquis dans l’intervalle la part de copropriété de la société Reymobil

SA, ont recouru contre la décision du Département des institutions et des

relations extérieures par le dépôt d’un recours au Tribunal administratif en

demandant que le plan partiel d’affectation soit modifié afin que la parcelle

8836 soit classée dans la zone constructible actuellement en vigueur (dossier

AC 2005/0135).

c) La Municipalité de Montreux s’est déterminée sur

le recours en concluant à son rejet et la possibilité a été donnée aux sociétés

recourantes de déposer un mémoire complémentaire. L’instruction de la cause AC

2003/0106 a été reprise et jointe avec le recours formé contre le plan partiel

d’affectation (AC 2005/0135). Le tribunal a tenu une audience le lundi 19

décembre 2005 à Montreux ; il a procédé à une visite des lieux en présence

des parties. Le compte-rendu résumé de l’audience comporte les précisions

suivantes :

"(…)

Le représentant de la municipalité précise que l'affectation

de la parcelle des sociétés recourantes en zone de faible densité résulte du

plan de zones approuvé par le Conseil d'Etat le 15 décembre 1972. Dans ce

secteur sensible du territoire communal, la zone de faible densité avait été

alors superposée à une zone de protection des sites limitant le coefficient

d'occupation du sol à 1/10. Le plan des zones de 1972 avait fait l'objet d'une

révision partielle en 1987 uniquement pour satisfaire à l'obligation faite aux

communes de créer des zones agricoles. Cette modification n'a pas touché les

secteurs de l'agglomération déjà classés en zones à bâtir par le plan des zones

de 1972 et notamment le secteur litigieux. L'étude du plan directeur communal

entreprise dès 1997, a fait l'objet d'un dossier de presse au mois de septembre

1998. Il ressort de ce document, largement diffusé auprès de la population, que

le secteur du "Sentier des Ramoneurs" situé au sud de l'autoroute à

l'entrée du tunnel de Glion serait grevé d’une aire de dégagement ou de

verdure. L’aire de verdure a été maintenue par le plan directeur communal

approuvé par le Conseil d'Etat le 26 février 2001. La municipalité a alors fait

publier un avis dans la presse locale précisant qu'une modification du plan

général d'affectation avait été décidée pour le secteur situé aux lieux-dits

"Rodioz" et "Taulan" au droit du "Sentier des

Ramoneurs". Le plan partiel d'affectation "Sentier des

Ramoneurs" a été approuvé par la municipalité le 15 février 2002 et mis à

l'enquête publique du 24 septembre au 24 octobre 2002 pour être adopté par le

conseil communal le 30 avril 2003.

Le représentant de la municipalité précise que le permis de

construire délivré en 1995 pour les deux bâtiments d'habitation collective sur

la parcelle 8832 ne s'était pas prescrit. Des travaux de construction avaient

été entrepris, mais ils avaient été interrompus. Le représentant des sociétés

recourantes précise qu'il avait acquis la parcelle 8832 et obtenu le permis de

construire les deux bâtiments d'habitation collective en 1995 mais que le coût

des travaux de génie civil nécessaires à la réalisation des fondations de

l'immeuble apparaissait trop élevé compte tenu du rendement envisagé. Le

terrain avait alors été vendu à un promoteur qui a terminé la réalisation; les

sociétés étaient entrées en discussion avec le propriétaire en vue d'acquérir

la parcelle voisine 8836, pour réaliser un immeuble comparable dans sa

volumétrie, mais de dimension plus modeste. Au moment de l'achat du bien-fonds,

en 1999, les représentants de la société n'ont pas entrepris de démarches

auprès des autorités communales pour se renseigner sur le statut du sol ou sur

une éventuelle modification des règles d'affectation qui aurait pu être

envisagée par la commune. Ils n’ont pas eu connaissance non plus des premières

esquisses du plan directeur communal, notamment du dossier de presse du mois de

septembre 1998. La première demande de permis de construire a été déposée après

la publication de l'avis selon lequel la municipalité envisageait de modifier

le plan général d'affectation dans le secteur en cause. Le Service de

l'urbanisme aurait alors exigé de nombreux documents complémentaires pour

mettre à l'enquête publique la demande de permis de construire, notamment la

production d'un contrat de servitude concernant les canalisations d'évacuation

des eaux usées. Finalement, la commune a refusé de mettre le dossier à

l'enquête publique, en invoquant la procédure de légalisation du plan partiel

d'affectation du "Sentier des Ramoneurs".

Le représentant de la municipalité précise que l'étude et

l'adoption du plan partiel d'affectation est l'une des mesures de mise en œuvre

du plan directeur communal et qu'une révision générale du plan général

d'affectation est en cours afin de protéger les sites sensibles dans

l’agglomération. Il précise également que la commune s'est fondée sur les

travaux préparatoires de l'inventaire ISOS. La municipalité n'a pas à examiner

si un projet de construction moins important aurait pu être admis dès lors que

toute intervention dans le site serait préjudiciable aux objectifs de

protection recherchés.

Le tribunal procède ensuite à la visite des lieux en présence

des parties. Il se déplace tout d'abord sur l'aire de rebroussement du chemin

de Rodioz pour descendre ensuite par le sentier de la Boriodaz sur le chemin

des Côtes-de-Pallens à l'extrémité duquel il aperçoit une partie de la parcelle

8836. Le tribunal emprunte ensuite le Sentier des Ramoneurs jusqu'au niveau de

la parcelle 8842 et constate que la parcelle 8836 amorce en quelque sorte un

épaulement qui redescend sur le vallon formé par le cours de la Baye de

Montreux.

Au terme de la visite des lieux, le tribunal se rend dans les

bureaux du service d'urbanisme où le représentant de la municipalité expose les

différentes modifications envisagées par la révision du plan général

d'affectation dans l'agglomération. Il montre en particulier les différentes

zones de verdure prévues autour des différents hameaux et villages historiques

de la commune sur des secteurs classés en zone de faible densité par le plan de

1972.

(…) »

Considérants

1.

Il convient d'examiner si le Département

des institutions et des relations extérieures (le département) a respecté les

limites de son pouvoir d’examen et si sa décision respecte le cadre de

l'autonomie communale tel qu’il est délimité par la législation cantonale sur

l'aménagement du territoire et les constructions.

a) La loi du 4 mars 2003 modifiant la

procédure de recours en matière de plan d'affectation a limité le pouvoir

d'examen du département à un contrôle en légalité (voir nouvel art. 61 al. 1

LATC entré en vigueur le 1er janvier 2004). Les dispositions transitoires

précisent toutefois que ces modifications ne sont pas applicables aux plans qui

ont déjà été adoptés par le conseil de la commune (art. 3 de la loi du 4 mars

2003). En l'espèce, l'autorité communale a adopté le plan partiel d'affectation

"Sentier des ramoneurs" le 30 avril 2003 de sorte que la nouvelle

procédure prévue par la loi du 4 mars 2003 n'est pas applicable; ce sont donc les anciens art. 60 et 61 LATC (ci-après : aLATC), en

vigueur jusqu'au 31 décembre 2003, qui sont déterminants pour fixer

l'étendue du pouvoir d'examen du département lorsqu'il a statué sur le recours.

Selon l'art. 60a aLATC, le département se prononce sur les recours contre les

décisions en matière de plans d'affectation avec un plein pouvoir d’examen,

c'est-à-dire un contrôle qui s’étend à l’opportunité. Dans le contrôle de

l'opportunité, l'autorité cantonale peut alors intervenir non seulement lorsque

la mesure d'aménagement retenue par la commune est dépourvue de tout fondement

objectif et se révèle insoutenable, mais aussi lorsque la décision communale

paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la sphère communale ou ne

correspond pas aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire, ou

encore n'en tient pas suffisamment compte (ATF 112 Ia 271 consid. 2c; 110 Ia

52-53 consid. 3; 98 Ia 435 consid. 4a).

b) Par ailleurs, même dans un contrôle

limité à la légalité du plan, l'autorité doit encore examiner les différents

points faisant l'objet du rapport que l'autorité de planification doit adresser

à l'autorité d'approbation du plan en vertu de l'art. 47 de l'ordonnance sur

l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT). Il s'agit notamment de la

conformité du plan d'affectation au plan directeur cantonal (art. 26 al. 2

LAT), aux conceptions et plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT),

ainsi qu'aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et

3.

LAT). Le contrôle porte aussi sur le respect des exigences découlant d'autres

dispositions du droit fédéral et cantonal de la protection de l'environnement

au sens large; il s'agit des dispositions concernant la protection du

patrimoine naturel et culturel, notamment celles sur la protection de la

nature, du paysage, des forêts et des monuments historiques (voir art. 47 al. 1

in fine OAT). L’autorité d’approbation du plan doit encore s’assurer que les

principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés et que la

mesure s’intègre au programme d’équipement (art. 31 OAT).

c) Le pouvoir d'examen du Tribunal

administratif, dans le régime transitoire prévu par l'art. 3 de la loi du 4

mars 2003 modifiant la procédure de recours en matière de plan d'affectation,

est en revanche limité à un contrôle en légalité de la décision du département,

qui s'étend à l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a

LJPA). Le tribunal ne peut substituer son appréciation à celle de l'autorité de

planification et il doit seulement vérifier si l'autorité intimée a tenu compte

de tous les intérêts à prendre en considération et n'intervenir que si elle n'a

pas tenu compte d'intérêts importants, ou encore, qu’elle les aurait appréciés

de façon erronée (voir l'arrêt TA RE 2001/0027 du 12 octobre 2001, consid.

2b; voir aussi les arrêts RE 2000/0017 du 14 août 2000, RE 2000/0037 du 18

janvier 2001, RE 1999/0005 du 16 avril 1999, RE 1999/0014 du 14 juillet

1999, ainsi que ATF de référence non publié rendu le 11 novembre 1998 dans

la cause M. c/OFDEE consid. 2a). Ainsi, en matière de planification, le

tribunal n'intervient que si l'autorité n'a pas pris en considération, dans la

pesée d’intérêts requise par l’art. 3 OAT, un intérêt public important qui

résulte, par exemple, du plan directeur cantonal, ou encore des buts et

principes régissant l'aménagement du territoire (arrêt TA GE 1992/0127 du 14 mai 2001 et AC 2000/0165 du 19 février 2002) ou n’a pas tenu

compte des intérêts privés qui entrent en ligne de compte (arrêt TA AC

1994/0156 du 20 janvier 1998).

2.

a) La préservation de la nature,

des sites et des monuments concourt à réaliser une occupation du territoire

propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays (art. 1 al.

1.

LAT). Ce but est détaillé par l'énumération des principes définis à l'art. 3

al. 2 LAT. Le législateur fédéral a en outre prévu que les plans d'affectation

doivent non seulement délimiter les zones à bâtir et les zones agricoles, mais

également les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). L'art. 17 LAT vise en

particulier la protection du patrimoine, ce terme englobant aussi bien les

éléments naturels que les objets culturels et, parmi ces derniers, aussi bien

des édifices entiers que des détails architecturaux ainsi que les objets

mobiliers. Cette disposition met en lumière un point essentiel de l'aménagement

du territoire à savoir qu'il existe dans le territoire, des espaces, des objets

dont la société ne doit pas disposer librement parce qu'il s'agit soit

d'éléments naturels qui ne lui appartiennent pas, soit d'éléments culturels qui

constituent son identité, sa mémoire collective (Moor, Commentaires LAT, art.

17, nos 1 à 3). L'application de l'art. 17 LAT n'implique pas une protection

absolue de ces objets, mais au contraire une pesée de l'ensemble des intérêts à

prendre en considération. Les art. 1 et 3 LAT mentionnent de manière non

exhaustive un certain nombre d'intérêts dont l'importance

respective est dictée par les caractéristiques des objets concernés. Ces

intérêts comprennent aussi ceux liés à la garantie constitutionnelle de la

propriété, en particulier l'intérêt privé de celui dont les facultés

d'utilisation de son bien-fonds sont restreintes. Cet intérêt doit alors être

pris en considération dans la mesure où il ne s'agit pas d'un intérêt

strictement financier (Moor,

Commentaires LAT, art. 17, no 7).

b) Selon l'art. 17 LAT, les cantons doivent prévoir

des mesures de protection notamment pour "les localités typiques, les

lieux historiques, les monuments naturels ou culturels" (al. 1 let. c).

Les localités typiques au sens de cette disposition comprennent des ensembles

bâtis qui regroupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions et qui

s'intègrent parfaitement à leur environnement (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p.

260.

et les références citées). Les cantons peuvent protéger de tels ensembles

en établissant une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT mais le droit

cantonal peut prévoir encore d'autres mesures adéquates (art. 17 al. 2 LAT),

par exemple lorsqu'il s'agit de protéger des objets bien déterminés tels que

des bâtiments ou des monuments naturels ou culturels (ATF 111 Ib 257, consid.

1a, p. 260-261). L'adoption d'une zone de protection est la mesure que le

législateur fédéral a envisagée en premier lieu. Non seulement elle permet

d'établir clairement la protection, son but, son principe et son régime, mais

assure la coordination avec les autres intérêts à prendre en considération dans

les procédures d'aménagement du territoire (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no

74). La mise sous protection par un zonage n'exclut toutefois pas certaines

utilisations, la mesure de protection pouvant se superposer aux autres

affectations conformes aux exigences de l'aménagement du territoire. Ainsi, un

plan d'affectation spécial peut aménager un périmètre de manière à ce que,

malgré l'utilisation prévue, un site, un bâtiment, un monument ou un biotope

bénéficie des mesures de protection adéquates sans pénaliser le solde de la

parcelle (Moor, Commentaires LAT,

art. 17, no 75). En ce qui concerne les autres mesures réservées par l'art. 17

al. 2 LAT, elles s'imposent en raison de la variété des situations; en

particulier, pour les cas dans lesquels le but de la protection ne serait pas

suffisamment atteint par un zonage au sens de l'alinéa 1er (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no

80). Par exemple, l'instrument de la zone n'est pas adapté lorsque la mesure de

protection, à côté d'une obligation de s'abstenir - pouvant résulter d'un plan

de zones classique et de son règlement qui l'accompagne - nécessite d'imposer

une obligation de faire; notamment l'obligation d'entretenir le bâtiment

protégé ou encore les travaux de restauration à entreprendre pour assurer son

développement ou sa mise en valeur (Moor, Commentaire LAT, art. 17, no 81).

Font aussi partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, les inventaires

et classements prévus par le droit cantonal, les clauses générales de

protection, ainsi que les clauses d'esthétique, l'acquisition de la propriété

par la collectivité publique ou la conclusion de contrats avec des particuliers

ainsi que les mesures provisionnelles (Moor,

Commentaire LAT, art. 17, nos 83 à 93).

3.

a) En droit vaudois, la

loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du

4.

décembre 1985 (LATC) attribue en premier lieu aux communes la

compétence d'adopter des zones à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT.

L'art. 47 LATC prévoit à cet effet que les plans d'affectation peuvent contenir

des dispositions relatives notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs

et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles

ou aux bâtiments méritant protection (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Les communes

peuvent également prévoir des dispositions relatives à la création et à la

préservation d'espaces verts ainsi qu'à la plantation et à la protection des

arbres (art. 47 al. 2 ch. 4 LATC). Le canton peut de son côté aussi établir des

zones protégées dans le cadre de l'adoption de plans d'affectation cantonaux

notamment pour les paysages, les sites, les rives de lacs et de cours d'eau,

les localités ou les ensembles méritant protection, les arrêtés de classement

prévus par la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites

étant réservés (art. 45 al. 2 let. c LATC).

b) La tâche centrale des

cantons et des communes en matière d'aménagement du territoire consiste à

délimiter les zones à bâtir de manière conforme aux exigences de la loi

fédérale, qui se caractérisent par le principe du regroupement (ATF 116 Ia 335

ss consid. 4), déduit notamment de la condition relative aux territoires déjà

largement bâtis posée aux art. 15 al. 1 lit. a et 36 al. 3 LAT. Le terrain

largement bâti au sens de l'art. 15 al. 1 lit. a LAT comprend un territoire

construit de manière regroupée avec ses brèches dans la continuité du tissu

bâti (Baulücken) (ATF 119 Ib 136 consid. 4b). Il doit appartenir de manière

cohérente au milieu bâti et en partager les qualités (ATF 117 Ia 437 consid.

3e). En revanche, les parties de territoire situées à la périphérie, même

partiellement bâties, ainsi que les périmètres non construits qui ont une

fonction autonome par rapport à l'environnement construit ne peuvent pas être

considérés comme des terrains largement bâtis. De même, les brèches importantes

dans le milieu bâti, qui servent à l'aération du tissu urbain ainsi qu'à la

création d'aires de délassement ne font pas partie du milieu déjà largement

bâti (ATF 121 II 424 consid. 5a). Le critère du besoin prévisible dans les

quinze ans à venir fixé à l'art. 15 al. 1 lit. b LAT a été relativisé par la

jurisprudence. Il constitue l'un des éléments à prendre en considération dans la

pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à justifier l'extension

de zones à bâtir (ATF 116 Ia 341-342 consid. 3b/aa; 114 Ia 368 à 370 consid.

4). La question de savoir si une commune dispose de réserves suffisantes

s'apprécie en tenant compte des objectifs des plans directeurs et en fonction

de la situation locale et régionale ainsi que des autres besoins à prendre en

considération, notamment dans le domaine de la protection des terrains

agricoles et du paysage (ATF 118 Ia 158 consid. 4d; 115 Ia 360 consid. 3f/bb).

Par ailleurs, la nécessité de réduire les émissions de polluants, à titre

préventif (art. 1 al. 2 et 11 LPE) joue aussi un rôle important sur la

délimitation des zones à bâtir, en particulier leur localisation à proximité

des arrêts de transports publics (Brandt, Moor, Commentaires LAT art. 18

N. 20).

c) En l’espèce, l’examen du plan litigieux de même

que l’inspection locale ont démontré que la parcelle 8836 des sociétés

recourantes ne fait pas partie des territoires largement bâtis au sens de

l’art. 15 al. 1 let. a LAT. Il s’agit d’un territoire situé à la périphérie de

l'agglomération, longé par des voies historiques et dont la pente nécessite des

frais de fondation qui peuvent paraître disproportionnés par rapport au coût de

la construction. Il s’agit par ailleurs d’un site fortement exposé à la vue qui

trouve son prolongement dans le vallon arborisé formé par la Baye de Montreux

et qui mérite des mesures de protection spéciale et fait partie des zones à

protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT. Le secteur est par ailleurs répertorié

dans le périmètre environnant IV dans le cadre des travaux de l'inventaire

ISOS, décrit comme "Vignoble et champs surplombant les gorges du

Chauderon" qui présente une signification prépondérante et pour lequel

l'objectif de sauvegarde retenu est le maintien de l'état existant. Par

ailleurs, les différents développements du plan directeur communal concernant

la capacité des zones à bâtir montrent que la commune dispose d’une capacité

largement supérieure aux besoins prévisibles dans les quinze années à venir qui

n’exige pas le maintien de la parcelle en cause en zone à bâtir compte tenu

d'une réserve répertoriée de 100 ha. Enfin, le tribunal constate que le plan

des zones de 1972 n’a pas fait l’objet d’une modification en vue de sa

conformité et de son adaptation aux exigences de la loi fédérale sur

l’aménagement du territoire. Seuls les secteurs en zone agricole ont été

modifiés et les zones à bâtir du plan de 1972 qui ne correspondent pas aux

critères de l’art. 15 LAT étaient soumises aux dispositions de l’art. 36 al. 3

LAT. Ainsi, les parties du plan des zones communal de 1972 qui n'ont pas fait

l'objet de la modification liée à la création des zones agricoles et qui ne

sont pas conformes aux dispositions de la loi fédérale sur l'aménagement du

territoire concernant tant la délimitation des zones à bâtir (art. 15 LAT) que

la délimitation des zones à protéger (art. 17 al. 1 LAT) sont devenues

caduques le 1er janvier 1988, conformément à l'art. 35 al. 1 let. b LAT (cf. ATF 127 I 103 consid.

6b/bb p. 106; 120 Ia 227 consid.

2c p. 233; 119 Ib 124 consid.

3c p. 132; 118 Ib 38 consid. 4a

p. 44 et les références citées).

4.

Il convient encore de déterminer si les restrictions qui

résultent des mesures de protection sont compatibles avec la garantie de la

propriété. Des restrictions à la garantie constitutionnelle de la propriété

(art. 26 al. 1 Cst) sont admissibles et compatibles avec la Constitution si

elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public

suffisant et respectent le principe de proportionnalité (art. 36 al. 1 Cst,

voir aussi ATF 126 I 219 consid. 2a et 2c p. 221/222, voir encore ATF 121 I 117

consid. 3b p. 120 et 120 I a 126 consid. 5a p. 142; 119 I a 348 consid. 2a p.

353).

a) En ce qui concerne la condition de la base

légale, il y a lieu de distinguer la base légale formelle de la base légale

matérielle. Une base légale formelle est une règle de droit adoptée par le

législateur et qui est en général assujettie au référendum; la base légale

matérielle est une règle de droit adoptée par un autre organe que le

législateur, en vertu d'une délégation législative. Lorsque la restriction au

droit fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la

jurisprudence fixe les conditions que doit respecter la délégation législative.

Pour être valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution

cantonale, être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être

limitée à un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la

réglementation à adopter. Mais la délégation de compétence en faveur du

législateur communal n'a pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à

son objet qu'une délégation en faveur de l'autorité exécutive cantonale ou

communale; en pareil cas la délégation législative ne fait que préciser la

répartition des compétences entre canton et commune sans porter atteinte au

principe de la séparation des pouvoirs et au contrôle démocratique (voir ATF

122.

I 305 consid. 5a p. 312; ATF 120 consid. Ia 265 consid. 2a p. 266-267; voir

aussi ATF 104 Ia 340 consid. 4b = JT 1979 I 342 et ATF 102 Ia 10 consid. 3b =

JT 1978 I 371). Dans le domaine de l'aménagement du territoire, il faut encore

que le principe même de la restriction prévue par un plan d'affectation

communal soit contenu dans la délégation législative cantonale (ATF 106 Ia 364

consid. 2 p. 366). Par ailleurs, une atteinte grave à un droit fondamental doit

être réglée pour l'essentiel de manière claire et non équivoque dans une loi au

sens formel (ATF 123 I 296 consid. 3 p. 303 et les arrêts cités). Une atteinte

est particulièrement grave lorsque la propriété foncière est enlevée de force

(expropriation) ou lorsque des interdictions ou des prescriptions rendent

impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol conforme à sa

destination (ATF 121 I 117 consid. 3a/bb p. 120; 115 Ia 363 consid. 2a p. 365

et les arrêts cités).

Conformément à l’obligation des cantons de protéger

les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou

culturels, selon l’art. 17 al. 1 let. c LAT, la loi vaudoise sur l'aménagement

du territoire et les constructions précise à son art. 47 al. 2 que les plans

d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives notamment aux

paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux

ensembles ou aux bâtiments méritant protection (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC).

Cette disposition autorise donc les communes à introduire dans leurs plans et

règlements d’affectation les dispositions qui permettent d’assurer la

conservation, la mise en valeur et la protection de paysages et de sites dignes

de protection. L'art. 54 al. 1 LATC confirme, si nécessaire, que les zones

protégées sont destinées à la protection des sites, des paysages d'une beauté

particulière, des rives de lacs et de cours d'eau, de réserves naturelles ou

d'espaces de verdure. En l'espèce, le plan partiel d'affectation "Sentier

des ramoneurs", classe la parcelle 8836 en zone de verdure. L'art. 4 du

règlement du plan partiel d'affectation prévoit que la zone de verdure a pour

but la sauvegarde des sites et les articles 5 et 6 du règlement précisent les

obligations de conservation des surfaces de verdure et d'entretien des ouvrages

construits. La zone de verdure mise en cause par le recours vise donc des buts

de protection des sites et trouve une base légale claire aux art. 47 al. 2 ch.

2.

et 54 al. 1 LATC ainsi qu'à l'art. 17 al. 1 let. b et c LAT.

b) Il faut encore déterminer si la mesure communale

répond à un intérêt public prépondérant par rapport à l’intérêt des

propriétaires concernés. A cet égard, les mesures destinées à la protection des

paysages dignes de protection répondent à un intérêt public et constituent même

l’un des buts essentiels de l’aménagement du territoire (voir art. 1 al. 2 let.

a LAT). Cet intérêt public est encore confirmé par l’art. 3 al. 2 LAT prévoyant

que les autorités chargées de l’aménagement du territoire doivent veiller à ce

que le paysage soit préservé. Le Tribunal fédéral a d'ailleurs confirmé que la

création de zones de verdure pour des motifs de protection du paysage répond à

un intérêt public majeur pouvant justifier une réduction de la zone à bâtir

(ATF 119 Ia 411 consid. 2b p. 415-416). En l'espèce, le tribunal a constaté que

la parcelle en cause est fortement exposée à la vue et fait partie d'un site

qui a une signification prépondérante dans l'agglomération de Montreux.

L'inspection locale a d'ailleurs démontré que les constructions qui ont pu être

édifiées sur la parcelle voisine 8832 sont particulièrement mal intégrées et

entament le site de manière dommageable. Cette situation justifie les mesures

restrictives prises par la commune afin de ne pas aggraver l'atteinte déjà

portée au site. Il est vrai que la parcelle en cause était classée en zone à

bâtir, mais il ressort du plan directeur communal que les réserves de capacité,

de l'ordre de 100 ha seulement en milieu urbain, sont déjà trop importantes

alors que les perspectives de croissance restent modestes. Or, les mesures

destinées à réduire les zones à bâtir surdimensionnées répondent aussi à un

intérêt public important (voir ATF 114 Ia 254 consid. 3 p. 255). Il est vrai

que la parcelle en cause était formellement classée en zone à bâtir et la

mesure de classement touche de manière importante l'intérêt économique du

propriétaire. Mais la jurisprudence fédérale a précisé que le seul intérêt

financier du propriétaire n'est pas déterminant dans la pesée des intérêts

requise par la jurisprudence (ATF 114 Ia 364 consid. 4 p. 369/370). En outre,

le plan contesté est le premier plan adapté aux exigences de la loi fédérale

sur l'aménagement du territoire depuis l'adoption de la zone en 1972; lors de

l'adoption d'un premier plan d'affectation conforme à la loi fédérale sur

l'aménagement du territoire du 22 juin 1979, il faut que des circonstances

spéciales existent pour pouvoir inclure un terrain dans une zone à bâtir

conforme à l'art. 15 LAT (ATF 117 Ia 430 consid. 4c p. 432). De telles

circonstances font défaut pour le terrain en cause, exposé à la vue dans un

site sensible et à proximité d'une voie historique et dont la configuration

nécessiterait d'importants et coûteux travaux de fondation et de consolidation.

La parcelle ne fait en outre pas partie des terrains nécessaires au

développement de la commune dans les 15 ans à venir selon le plan directeur

communal.

c) L'importance majeure de l'intérêt public en cause

ne suffit pas encore à justifier toutes les restrictions qui résultent de la

planification communale. Conformément au principe de la proportionnalité, les

mesures doivent non seulement être justifiées par un intérêt public prépondérant,

mais encore se limiter à ce qui est nécessaire pour la protection de celui-ci

(ATF 117 Ia 318, cons. 4b, et les références citées). L'adaptation d'une mesure

à son but (Tauglichkeit) est un aspect de ce principe (ATF 112 Ia 70 cons. 5c).

En matière de planification, le principe de proportionnalité a une portée

particulière précisée par l'art. 4 LATC; selon cette disposition, lorsque

plusieurs mesures permettent d'atteindre l'objectif recherché, l'autorité doit

alors appliquer celle qui lèse le moins les intéressés (art. 4 LATC). En

l'espèce, il n'existe pas d'autres mesures de planification permettant

d'atteindre les objectifs de protection recherchés par la zone de verdure, car

même des constructions de moindre importance porteraient une atteinte importante

au site en raison des travaux et mouvements de terre nécessités par la pente du

terrain.

5.

a) Il résulte des considérants qui précèdent que le

recours formé contre la décision du Département des institutions et des

relations extérieures concernant le plan partiel d'affectation "Sentier

des Ramoneurs" doit être rejeté et la décision attaquée maintenue.

b) Il ressort de cette situation que le refus de la

municipalité de mettre à l’enquête publique la demande de permis de construire

apparaît justifié (voir RDAF 1992 p. 225, 1976 p. 266 et 1970 p. 260). Ainsi,

le recours formé par Patrimoine Pierre SA et consorts contre cette décision doit

être rejeté et la décision attaquée maintenue.

c) Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre à la

charge des sociétés recourantes un émolument de justice de 2’000 fr. La commune

qui obtient gain de cause et qui a consulté un homme de loi, a droit aux dépens

qu’elle a requis, arrêtés à 2'000 fr.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

A. AC

2003/0106 Recours PATRIMOINE PIERRE SA et consorts contre décision

de la Municipalité de Montreux du 15 mai 2003 (refus de mettre à l'enquête

publique une demande de permis de construire)

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité de Montreux du 15 mai 2003

est maintenue.

B. AC

2005/0135 Recours formé par les sociétés Patrimoine Pierre SA et

IMMO.CH SA contre la décision du Département des institutions et des relations

extérieures du 2 juin 2005

I. Le

recours est rejeté.

II. La

décision du Département des institutions et des relations extérieures du

2 juin 2005 est maintenue.

C.

Frais et dépens

I. Un

émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des sociétés

Patrimoine Pierre SA et IMMO.CH SA, solidairement entre elles.

II. Les

sociétés Patrimoine Pierre SA et IMMO.CH SA sont solidairement débitrices de la

Commune de Montreux d’une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de

dépens.

Lausanne, le 20 avril 2006

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente

jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal

fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale

d'organisation judiciaire (RS 173.110).