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Décision

AC.2003.0131

CDAP - Vaud: AC.2003.0131

17 novembre 2005Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

M. Denis Jungen est propriétaire de la parcelle no 1'962

de la commune de Château-d'Oex, au lieu-dit "Les Monts Chevreuils". D'une

surface de 22'524 m², ce bien-fonds est situé sur le versant est des

Monts Chevreuils, dans un secteur de prés à litière inscrit à l'inventaire

fédéral des bas-marais d'importance nationale (art. 1 de l'ordonnance du 7

décembre 1994 sur les bas-marais, objet no 1'606). Il est en conséquence inclus

dans le plan d'affectation cantonal no 292 du site marécageux "Col des

Mosses – La Lécherette" (ci-après: le PAC), approuvé par le Département

des infrastructures le 23 février 1999 et classé en zone agricole protégée III,

qui comprend des surfaces agricoles non marécageuses et des marais. Dans ce

cadre, la parcelle no 1'962 est inventoriée comme "prairie de fauche

extensive et à litière".

Dans sa partie est, elle comporte un ancien fenil (no

ECA 1711) actuellement dans un état de délabrement avancé. Cette construction

est décrite à l'inventaire comme "fenil avec abri habitable". La

construction d'origine occupe une surface au sol de 24 m². Elle est recouverte

d'une toiture à deux pans, dont le faîte est parallèle aux courbes de niveau

(nord-sud). Les façades, dépourvues de fenêtres, sont revêtues de planches

verticales avec couvre-joints. Une seule ouverture est percée en façade nord,

actuellement sans porte. Un appentis, d'environ 2 m sur 4, a été accolé en

façade sud et ne comporte également qu'une ouverture, à l'ouest. Non cadastrée,

cette partie de l'ouvrage est actuellement en ruine.

B.

Le 22 février 2001, la Municipalité de Château-d'Oex a

soumis au Service de l'aménagement du territoire (ci-après: le SAT), "pour

consultation préalable", un avant-projet de reconstruction du fenil

précité sur un nouvel emplacement, au nord de la parcelle no 1'962. Le 12 avril

2001, le SAT a répondu en ces termes :

"L'abri d'alpage ECA 1711 a été inventorié dans le cadre

du plan d'affectation cantonal du site marécageux "Col des Mosses - La

Lécherette". A l'heure actuelle, l'état du bâtiment est très mauvais, à la

limite de la ruine. La première question qui doit être posée est de savoir s'il

y a lieu d'éliminer définitivement les restes de cet abri ou si une remise en

état complète peut être envisagée.

S'agissant d'un bâtiment qui, sans être exceptionnel, marque

tout de même un mode d'exploitation agricole du lieu, nous nous tiendrons donc

aux conditions d'évolution citées à l'inventaire.

Dès lors, nous ne pourrions accepter qu'une reconstruction à

l'identique (façade en planche) d'un abri d'alpage, pour autant que celui-ci se

justifie du point de vue de l'exploitation agricole.

Or, le dossier est totalement lacunaire sur ce point.

Nous préciserons d'ores et déjà que le cabanon projeté avec

les ouvertures envisagées et une cheminée ne correspond en aucun cas à la

notion de reconstruction au sens des dispositions légales et de celles de la

fiche ad hoc de l'inventaire."

C.

Le 19 février 2002, M. Charles-Louis Breton, monteur en

chauffage et appareilleur à Flendruz, s'est enquis auprès du SAT des

possibilités de reconstruire le fenil no ECA 1711 sur un autre emplacement que

l'actuel, en utilisant un système de construction en rondin qu'il avait appris

au Canada et qu'il pratiquait depuis 10 ans. Il précisait que cet abri serait

principalement destiné à la surveillance d'un troupeau de moutons.

Le 22 mai 2002, le Service des forêts, de la faune

et de la nature, par le biais du Conservateur de la nature (ci-après: le SFFN),

a rendu un préavis négatif, au motif que M. Breton n'était pas exploitant

agricole. Se fondant sur ce préavis, le SAT a refusé d'entrer en matière sur le

projet tel qu'il lui était soumis (déplacement et reconstruction de l'abri

fenil). Il laissait toutefois la porte ouverte à "un projet qui

s'inscrirait dans le respect strict des conditions posées par la fiche no 12 de

l'inventaire" (laquelle indique, sous la rubrique

"évolution" : "ruine ou remise en état" et sous la

rubrique "conditions d'évolution" : "encourager le

maintien et l'entretien, conserver l'identité du bâtiment, pas d'aménagements

extérieurs"

D.

A la suite d'une rencontre entre le constructeur et des

représentants de la Municipalité de Château-d'Oex, du SAT et du SFFN, ce

dernier a finalement admis, par lettre du 5 août 2002, le principe de la

reconstruction du fenil, sous réserve de l'accord du Service des eaux, sols et

assainissements, division assainissement, en ce qui concernait les eaux usées,

et pour autant que le caractère exclusivement agricole de l'abri d'alpage soit

maintenu. Le nouvel avant-projet établi le 23 septembre 2002 prévoyait une

cabane en rondins, d'une surface au sol de 38,75 m², bâtie sur une dalle

en béton, avec des sanitaires fermés et une cheminée. Selon les plans, la

façade est devait comporter trois fenêtres, celle à l'ouest deux fenêtres plus

petites. Un toit à deux pans, recouvert de tuiles, était prévu, avec un faîte

parallèle à la pente (est-ouest).

Le 1er novembre 2002 le SAT a préavisé en

faveur de l'avant-projet présenté, à condition qu'il conservât l'orientation du

fenil actuel et que deux "véritables" fenêtres au plus soient

réalisées, éventuellement complétées par de simples prises de jour.

Du 14 mars au 4 avril 2003, un projet légèrement remanié

a été mis à l'enquête publique : il prévoyait l'implantation du nouvel abri une

vingtaine de mètres à l'ouest et en amont de l'actuel. Il a suscité l'opposition

des associations WWF Vaud (ci-après: le WWF) et Pro Natura Vaud (ci-après: Pro

Natura). Le SAT et le SFFN ont refusé d'accorder les autorisations spéciales

nécessaires, en raison de la modification de l'implantation de l'ouvrage.

E.

Le projet a été remis à l'enquête du 25 avril au 15 mai

2003, la reconstruction étant cette fois prévue à l'emplacement de l'ancien

fenil. Le WWF et Pro Natura ont confirmé leurs oppositions, concluant en

substance que la construction projetée n'était pas conforme à la zone agricole,

ni à l'ordonnance fédérale sur les sites marécageux.

Selon communication de la Centrale des

autorisations du Département des infrastructures (CAMAC) du 12 juin 2003, les services

cantonaux concernés ont délivré les autorisations cantonales requises, sous

certaines conditions. Le SFFN a notamment prescrit que l'utilisation du fenil

avec abri soit strictement limitée au stockage du fourrage ou au gardiennage du

bétail et qu'aucun chemin d'accès ne soit réalisé. Quant au SAT, il a imposé

que l'usage purement agricole du fenil avec abri habitable et les conditions

émises en particulier par le Centre de Conservation de la faune et de la nature

soient spécifiquement mentionnées au registre foncier.

Le 26 juin 2003, la Municipalité de Château-d'Oex a

levé les oppositions et a délivré le permis de construire, aux conditions

fixées par les autorités cantonales.

F.

Les 12 et 16 juillet 2003, le WWF et Pro Natura ont respectivement

recouru contre cette décision et les autorisations accordées par le SAT et le

SFFN, concluant à leur annulation. Le WWF fait valoir que la reconstruction

envisagée, qui s'apparente plus à un chalet de week-end, est propre à dénaturer

le caractère des lieux par son style différent de l'actuel fenil, qu'elle ne

répond à aucun besoin agricole (ni bétail ni berger) et qu'elle correspond à un

changement d'affectation inadmissible dans une zone de marais protégée. Il

précise encore que les conditions posées par le SAT et le SFFN ne peuvent pas

être contrôlées. Quant à Pro Natura, outre les arguments soulevés par le WWF, elle

expose que le fenil prévu ne répond pas aux conditions légales d'une

construction en zone agricole.

La Municipalité de Château-d'Oex a déposé sa réponse

le 8 août 2003, concluant au rejet des recours.

Le SFFN et le SAT ont fait de même, respectivement

les 11 août et 3 novembre 2003. Le constructeur s'est également déterminé sur

le recours, le 5 décembre 2003, concluant implicitement à son rejet. A la

requête du juge instructeur, le Service de l'aménagement du territoire s'est

encore exprimé le 13 novembre 2003, de manière plus détaillée, sur la

conformité du projet à l'affectation de la zone agricole.

Le WWF et Pro Natura ont répliqué le 23 décembre

2003. La municipalité et le SFFN ont renoncé à déposer de nouvelles

observations. Le SAT s'est brièvement exprimé le 12 janvier 2004.

Les arguments respectifs des parties seront repris

plus loin, dans la mesure utile.

Considérants

1.

Les marais et les sites marécageux d'une beauté

particulière qui présentent un intérêt national sont protégés. Il est interdit

d'y aménager des installations ou de modifier le terrain. Font exception les

installations qui servent à la protection des espaces ou à la poursuite de leur

exploitation à des fins agricoles (art. 78 al. 5 Cst). Conformément à l'art.

23c de la LF du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et

du paysage (LPN), le Conseil fédéral a fixé les buts de protection adaptés aux

particularités des sites marécageux dans diverses ordonnances, comme celle du 7

septembre 1994 sur les bas-marais et celle du 1er mai 1996 sur la

protection des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance

nationale (ordonnance sur les sites marécageux). C'est en application de ces

dispositions que le Conseil d'Etat a adopté le plan d'affectation cantonal no

292.

du site marécageux "Col des Mosses - La Lécherette" (PAC).

Dans les sites marécageux, les installations et

constructions autres que celles relatives à l'aménagement et l'exploitation

admissibles sur l'art. 23a, al. 2, LPN et qui ne servent ni à l'entretien des

biotopes, ni au maintien des habitats typiques, ne peuvent être érigées ou

agrandies que si elles ont une importance nationale, ne peuvent être réalisées

qu'à l'endroit prévu et n'entrent pas en contradiction avec les buts visés par

la protection (v. art. 5 al. 2 let. d de l'ordonnance sur les sites

marécageux). L'aménagement et l'exploitation admissibles selon l'art. 23d, al.

2, LPN sont, pour autant qu'ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques

des sites marécageux, (a) l'exploitation agricole et sylvicole; (b) l'entretien

et la rénovation de bâtiments et d'installations réalisés légalement; (c) les

mesures visant à protéger l'homme contre les catastrophes naturelles; (d) les

installations d'infrastructures nécessaires à l'application des lettres a à c

ci-dessus.

Plus sévère encore, l'ordonnance sur les bas-marais

interdit toute installation ou construction et toute modification de terrain

autre que celles qui servent à assurer la protection conformément au but visé

(art. 5 al. 1 let. b) sous réserve des installations ou constructions servant à

la poursuite de l'exploitation agricole et de modification de terrain dans le

même but, lesquelles doivent cependant ne pas entrer en contradiction avec le

but visé par la protection (v. let. c).

2.

Le fenil existant est une construction agricole, à

l'origine conforme à l'affectation de la zone. Construit pour permettre de

stocker le fourrage ou la litière jusqu'à l'arrivée de l'hiver, il n'est

toutefois plus utilisé depuis de nombreuses années, les méthodes d'exploitation

ayant changé. Il s'agit d'un bâtiment à l'abandon. L'appentis accolé à la

façade sud pour servir d'abri aux faucheurs, est complètement effondré; quant

au fenil proprement dit (partie cadastrée du bâtiment), les photos produites

par Pro Natura, datées d'août 2003, montrent qu'il est très affaissé dans sa

partie amont et menace de s'écrouler à plus ou moins brève échéance. On doit

ainsi considérer qu'il s'agit d'un bâtiment en ruine, ce que le constructeur a

du reste lui-même indiqué dans le questionnaire no 66 (construction ou

installation hors zone à bâtir) joint à sa demande de permis de construire.

Le projet litigieux ne constitue pas une rénovation

du bâtiment existant, ni même une reconstruction dans son gabarit initial. Il

s'agit d'une construction nouvelle, plus volumineuse et d'aspect sensiblement

différent. Alors que le bâtiment actuel est une simple grange, caractérisée par

des façades de planches, sans fenêtres, recouverte d'un toit en tavillon dont

le faîte est orienté dans l'axe longitudinal, parallèlement aux courbes de

niveau, le projet mis à l'enquête se présente comme une cabane canadienne, dont

les façades en rondins sont percées de fenêtres et dont la toiture à deux pans,

recouverte de tuiles, présenterait un faîte dans l'axe transversal du bâtiment,

perpendiculairement aux courbes de niveau. Cette construction présenterait une

surface au sol de 38,75 m² et une hauteur au faîte de 4 m 40 (contre 32 m² et 3

m 40 environ pour le bâtiment actuel). Elle reposerait sur un radier en béton

et comporterait une cheminée assez volumineuse.

Situé dans une zone agricole protégée, ce projet ne

pourrait être autorisé qu'à condition d'être conforme à l'affectation de la

zone (art. 22 al. 2 let. a de la LF du 22 juin 1979 sur l'aménagement du

territoire [LAT]) ou s'il remplissait les conditions auxquelles il peut être

fait exception à cette règle (art. 24 ss LAT), tout en remplissant de surcroît

les exigences supplémentaires découlant de la protection des bas-marais et des

sites marécageux d'importance nationale.

3.

a) Selon l'art. 16a al. 1, 1ère phrase, LAT,

sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et

installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à

l'horticulture productrice. Cette définition correspond à celle que la

jurisprudence avait élaborée sur la base de l'ancien art. 16 LAT: seules les

constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol

peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au sens de l'art. 22 al. 2

let. a LAT. En d'autres termes, le sol doit être le facteur de production

primaire et indispensable et les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne

joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles (v. ATF 125 II 278 consid. 3a

p. 281 et les arrêts cités). L'art. 34 al. 1 de l'ordonnance sur l'aménagement

du territoire du 28 juin 2000 (OAT) reprend cette définition en précisant que

sont conformes à l'affectation de la zone les constructions qui servent à l'exploitation

tributaire du sol ou au développement interne. Sont également conformes à

l'affectation de la zone les constructions qui servent au logement

indispensable à l'entreprise agricole, y compris les logements destinés à la

génération qui prend sa retraite (art. 34 al. 3 LAT). En outre, l'autorisation

ne peut être délivrée que si la construction et l'installation est nécessaire à

l'exploitation en question et si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à

l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit prévu (art.

34.

al. 4 let. a et b OAT).

Ces conditions ne sont manifestement pas remplies en

l'espèce. M. Charles-Louis Breton n'est pas agriculteur, et le chalet qu'il se

propose de construire ne répond pas aux besoins d'une entreprise agricole. Si

l'on en croit la demande de permis de construire, elle est destinée à servir

d'abri à un berger qui aurait la garde de vingt cinq moutons. Pratiqué à cette

échelle et, qui plus est, sur une parcelle de 22'500 m² seulement, l'élevage de

moutons ne correspond pas à une exploitation viable; il s'agit tout au plus

d'une activité agricole pratiquée à titre de loisir. Or les constructions et

installations qui servent à l'agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont

pas réputées conformes à l'affectation de la zone agricole (art. 34 al. 5 OAT).

On observera d'ailleurs que le Service de l'aménagement du territoire, après

avoir dans un premier temps considéré, avec le Conservateur de la nature, que

le projet ne répondait pas aux besoins d'une exploitation agricole (v. lettre

du 1er novembre 2002 à la Municipalité de Château-d'Oex), puis s'être

convaincu qu'il pouvait être autorisé à condition que "l'usage purement

agricole du fenil avec abri habitable" soit garanti par l'inscription

d'une mention au registre foncier (v. communication de la CAMAC du 12 juin

2003), est revenu à l'idée que la "reconstruction" projetée n'était

effectivement pas conforme à l'affectation de la zone, l'activité accessoire

consistant à estiver quelques moutons ne pouvant pas être considérée comme une

exploitation agricole du sol au sens de la loi (v. lettre du 13 novembre 2003

au Tribunal administratif).

b) Le SAT considère toutefois que le fenil existant

peut être reconstruit sur la base de l'art. 81 al. 4 LATC qui dispose : "Le

département peut autoriser l'utilisation de bâtiments d'habitation agricoles

conservés dans leur substance à des fins d'habitation sans rapport avec

l'agriculture. Un agrandissement de la partie habitable peut être admis aux

conditions fixées par le droit fédéral."

Introduit par la loi du 28 mai 2002 modifiant la

LATC, cette disposition concrétise la faculté pour le droit cantonal d'autoriser

l'utilisation de bâtiments d'habitation agricoles conservés dans leur substance

à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture (art. 24d LAT). Elle ne

saurait toutefois trouver application en l'espèce, dans la mesure où le fenil

litigieux n'est pas un bâtiment d'habitation agricole. Sa désignation à

l'inventaire des constructions du site marécageux "Col des Mosses - La

Lécherette" de fenil avec abri habitable, procède d'un abus de langage :

la partie cadastrée, soit le fenil proprement dit, d'une surface de 24 m², est

une simple grange. Quant à l'appentis d'environ 2 m sur 4 ajouté ultérieurement

en façade sud, il pouvait peut-être permettre aux faucheurs de s'y abriter

temporairement en cas d'intempéries et de s'y restaurer, mais il n'a

certainement jamais servi d'habitation, compte tenu de son exiguïté et de son

absence de fenêtres.

c) Le SAT évoque en outre l'art. 24c LAT qui permet,

à certaines conditions, d'autoriser la rénovation, la transformation partielle,

l'agrandissement mesuré ou la reconstruction, hors de la zone à bâtir, de

constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur

destination, mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone. Le

fenil litigieux n'entre toutefois pas dans cette catégorie. Il s'agit d'une

construction qui servait à un usage agricole avant le 1er juillet

1972.

(introduction par la loi fédérale sur la protection des eaux d'une stricte

séparation des territoires constructibles et non constructibles). Le classement

formel de la parcelle no 1'962 en zone agricole a entériné cet usage, et le

fait que la construction soit aujourd'hui inutilisée, parce que ne répondant

plus aux besoins de l'exploitation agricole du sol, ne l'a pas rendue non-conforme.

La possibilité de transformer des constructions et installations qui étaient

utilisées à des fins agricoles au moment de la modification du droit et dont la

destination agricole a été abandonnée ensuite ne relève pas de l'art. 24c LAT

(v. Office fédéral du développement territorial, Explications relatives à

l'OAT, ch. 2.4.3 ad art. 41, p. 42-43).

d) On a vu que l'art. 24d al. 1 LAT ne permettait

pas d'autoriser la reconstruction projetée. Celle-ci ne répond pas non plus aux

conditions des art. 24a, 24b et 24d al. 2. Quant à l'art. 24, son application

supposerait que l'implantation du bâtiment projeté hors de la zone à bâtir soit

imposée par sa destination (let. a) et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y

oppose (let. b). Pour que l'implantation d'une construction hors de la zone à

bâtir soit imposée par sa destination, il faut que des raisons techniques,

économiques, ou tenant à la configuration du terrain justifient sa réalisation

à l'emplacement prévu, ou encore que sa réalisation en zone à bâtir soit exclue

pour des raisons précises. Ces conditions s'apprécient selon des critères

objectifs, les conceptions subjectives et les souhaits de l'intéressé n'entrant

pas plus en considération que les motifs de convenance personnelle ou de

commodité (ATF 123 II 261 consid. 5 a ; 110 Ib 445 consid. 4 a; 118 Ib consid.

2.

b et les références). Or l'aménagement d'un abri habitable pour la

surveillance d'un cheptel restreint à vingt-cinq têtes n'est de toute façon pas

justifié. Le Tribunal fédéral a en effet considéré qu'un logement n'était pas

nécessaire à la surveillance et au soin de vingt-cinq moutons durant la saison

d'été, au regard de l'importance et de la portée des principes d'aménagement du

territoire visant à délimiter les zones à bâtir des zones inconstructibles (ATF

108.

Ib 130 cons. 3).

e) Au demeurant, dans le secteur de bas-marais où se

trouve la parcelle no 1'962, les seules constructions ou installations

admissibles sont celles qui servent à assurer la protection conformément au but

visé (art. 5 al. 2 let. b de l'ordonnance sur les bas-marais), celles qui

servent à la poursuite de l'exploitation agricole (let. d) ou celles qui visent

à prévenir des dangers naturels et dont l'emplacement s'impose directement par

leur destination (let. e). Ces conditions ne sont manifestement pas remplies en

l'espèce.

f) Enfin, l'art. 9 du règlement du plan

d'affectation cantonal no 292 dispose notamment que les bâtiments en ruine et

les installations devenues inutiles sont voués à la disparition et que les

constructions en mauvais état exigeant des travaux disproportionnés ne peuvent

faire l'objet de transformation ou de reconstruction. Pour ce motif également,

les décisions attaquées apparaissent mal fondées, et les recours doivent être

admis.

4.

Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument de

justice et des dépens seront mis à la charge de la partie déboutée. Lorsque la

procédure met en présence, outre le recourant et l’autorité intimée, une ou

plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant,

c’est en principe à cette partie adverse déboutée, à l’exclusion de la

collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, d’assumer les

frais et dépens (RDAF 1994, p. 324). Un émolument de justice sera en

conséquence mis à la charge du constructeur, Charles-Louis Breton, qui

supportera également les dépens auxquels peut prétendre Pro Natura, qui a procédé

par l’intermédiaire d’un avocat et obtient gain de cause. Il n’y a en revanche

pas lieu d’allouer de dépens au WWF, qui a procédé lui-même, sous la signature

de son secrétaire régional, sans recourir aux services d’un mandataire

professionnel.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Les recours sont admis.

II.

Les décisions du Service de l'aménagement du territoire et

du Service des forêts, de la faune et de la nature du 12 juin 2003, ainsi que

la décision de la Municipalité de Château-d'Oex du 26 juin 2003 levant les

oppositions du WWF Vaud et de Pro Natura Vaud et autorisant la reconstruction

d'un fenil avec abri aux Monts Chevreuils, sur la parcelle no 1'962, propriété

de Denis Jungen, sont annulées.

III.

Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est

mis à la charge de Charles-Louis Breton.

IV.

Charles-Louis Breton versera à Pro Natura Vaud une

indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 17 novembre 2005

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente

jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal

fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale

d'organisation judiciaire (RS 173.110)

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