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Décision

AC.2003.0149

TA - AC.2003.0149 - 2005-06-27 - AFFOLTER, BAUMANN, DUPUIS, LUGINBUEHL Stéphanie et crts, WEBER/Municipalité d'Orbe, Service de l'aménagement du territoire, Office fédéral du développement territorial

27 juin 2005Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Stéphanie Luginbühl, Christophe Buffat et Christiane Bossy

détiennent ensemble, dans le cadre d’une propriété par étages, la parcelle 2312

du cadastre de la Commune d’Orbe sise au chemin des Philosophes 15. Ce

bien-fonds d’une superficie totale de 93'546 m² comporte une ancienne

construction rurale avec remise (ECA 947), ainsi qu’un hangar (ECA 1320). La

copropriété est divisée en six parts ; le lot n°1 comporte un garage et un

dépôt (40 %o), le lot n° 2 comporte des

locaux sur deux étages (60 %o). Le lot n°3

comporte la grange (300 %o). Le lot n° 4

est constitué par un appartement de trois pièces au rez-de-chaussée (200 %o). Le lot n° 5 comporte un appartement de trois

pièces au premier étage avec une terrasse et balcon (250 %o), enfin le lot n° 6 est constitué par un

studio au deuxième étage avec balcon (150 %o).

Christophe Buffat et Christiane Bossy sont copropriétaires en société simple

des lots 1, 2 et 6. Les lots 3, 4 et 5 sont propriétés de Stéphanie Luginbühl.

B.

a) La parcelle 2312 était détenue auparavant par Etienne Beney,

agriculteur à Orbe. Par arrêt du 31 janvier 1995, le Tribunal administratif

avait confirmé pour l’essentiel une décision de la Municipalité d’Orbe

(ci-après : la municipalité) du 16 novembre 1993 refusant une autorisation

de construire et ordonnant la démolition d’installations réalisées sans

autorisation. Le chiffre II du dispositif de l’arrêt du Tribunal administratif

précise que :

« la

décision de la Municipalité d’Orbe du 16 novembre 1993 est modifiée dans le

sens du considérant 3c ; elle est confirmée pour le surplus ».

b) Le considérant 3c de l’arrêt du 31 janvier 1995 a

la teneur suivante :

« 3 c) Le principe de la

proportionnalité ne fait en revanche pas obstacle à l'ordre attaqué pour ce qui

concerne le reste des travaux litigieux. D'une part, l'intérêt public au

respect de la loi commande de ne pas tolérer de nouvelles entorses aux règles

de la police des constructions, sous peine de créer un précédent fâcheux,

susceptible de compromettre l'application de la réglementation légale. Le fait

pour le recourant de ne pas pouvoir se prévaloir de la bonne foi est, en soi,

un élément d'appréciation en sa défaveur: celui qui place l'autorité devant le

fait accompli doit ainsi accepter que celle-ci accorde une importance accrue au

rétablissement d'une situation conforme au droit, par rapport aux inconvénients

qui résultent pour lui de la démolition de l'ouvrage (ATF 108 Ia 218 consid.

4b). D'autre part, les travaux litigieux entrepris portent atteinte à des

dispositions majeures de l'aménagement du territoire et constituent, vu leur ampleur,

une transgression d'une extrême gravité. En conséquence, le maintien des

transformations réalisées, qui reviendrait à reconnaître aux lieux un caractère

résidentiel, est inadmissible au vu de l'intérêt public au maintien de la zone

agricole, intérêt protégé par les dispositions matérielles violées (RDAF 1980,

p. 298; 1982, p. 448).

Par ailleurs, les travaux réalisés par le

recourant concourent dans une forte proportion à l'aggravation d'une situation

non conforme au droit du point de vue de la protection des eaux et de la

défense incendie (Rapport de visite du 18 février 1994); il s'agit là également

d'intérêts publics qui priment largement l'intérêt privé du recourant, purement

financier, au maintien en l'état. Au demeurant, quel que soit le coût de la

remise en état des lieux, le recourant ne peut pas prétendre qu'il soit

excessif, dès lors qu'il a agi en toute connaissance de cause, et cela en dépit

d'interventions répétées de la part de différentes autorités. La CCRC a

d'ailleurs jugé dans un prononcé confirmé par le Tribunal fédéral:

"(...) dut-il en coûter au recourant

plusieurs dizaines de milliers de francs (...) on ne peut accorder qu'un poids

relatif à l'argument financier généralement invoqué en pareil cas, sous peine

de privilégier la politique du fait accompli comme aussi de mettre l'autorité

dans une position difficile lorsqu'il lui appartiendra d'exiger de la part

d'autres administrés le respect de la loi." (CCRC N°7059 du 4 novembre

1991, ATF non publié du 25 février 1992 dans la cause R. c. commune de

Lausanne, consid. 3b)

L'ordre de démolition incriminé est donc

confirmé dans la mesure exposée ci-dessus; en conséquence il sied de remettre

la propriété du recourant (ferme et hangar) en son état antérieur au 1er

novembre 1989; ainsi tous les ouvrages réalisés depuis lors - selon détail

figurant sous lettre G ci-dessus - devront être démolis, sous réserve toutefois

des éléments réalisés du projet mis à l'enquête (cf. consid. 2bc), des deux

appartements aménagés respectivement au rez-de-chaussée et au 1er étage de

l'aile sud de la ferme (cf. consid. 3a) et, du moins provisoirement, sous

réserve des boxes litigieux (cf. consid. 3b).

c) Enfin, les chiffres 3, 4 et 5 du dispositif sont

formulés de la manière suivante :

« III. Il

est enjoint au recourant Etienne Beney de se soumettre à la décision attaquée,

dans la mesure du chiffre II du présent dispositif, dans un délai échéant au 31

mai 1995, ladite décision étant assortie de la menace des peines d'arrêts et

d'amende prévues par l'art. 292 CPS.

IV. La

municipalité d'Orbe est chargée de fixer, d'entente avec le DTPAT, les

modalités de remise en état des lieux.

V. Le dossier

est renvoyé au DTPAT pour qu'il complète l'instruction et statue dans le sens

du considérant 2bd;

(…). »

L’arrêt du Tribunal administratif du

31 janvier 1995 est entré en force sans avoir fait l’objet d’un recours au

Tribunal fédéral.

C.

Les discussions engagées pour étudier

les modalités d’exécution de l’arrêt du Tribunal administratif n’ont pas

abouti. La municipalité a notifié le 8 avril 2003 à Christiane Bossy, aux époux

Dupuis, à Stéphanie Luginbühl et à Christophe Buffat, une décision interdisant

d’utiliser le manège aménagé à l’étage du hangar agricole pour des raisons de

sécurité publique. Cette décision est entrée en force sans avoir fait l’objet

d’un recours. Par une nouvelle décision du 15 mai 2003, notifiée à Christophe Buffat,

à Christiane Bossy, à Stéphanie Luginbühl, la municipalité a donné l’ordre aux

copropriétaires de démolir le carré de dressage, ainsi que les 5 nouveaux boxes

créés sans autorisation; elle a fixé à cet effet un délai d'un mois. Ces

décisions sont entrées en force sans avoir fait l’objet d’un recours.

D.

a) La municipalité a par la suite

fait publier un avis dans la Feuille d’Avis d’Orbe du vendredi 18 juillet 2003,

ainsi que dans le Journal du Nord Vaudois, informant les utilisateurs du manège

des Philosophes qu’il avait été fait interdiction aux propriétaires et à

l’exploitant d’utiliser l’emplacement pour des raisons de sécurité publique. L’avis

publié reproduit un passage de la décision du 8 avril 2003. Il comporte la

décision de la Municipalité, et le prononcé suivant :

« une interdiction complète et

immédiate d’utiliser cet emplacement pour des raisons de sécurité

publique ».

b) Véronique Dupuis, Bettina Weber,

Michel Affolter, Diana Baumann ont recouru contre cette décision auprès du

Tribunal administratif (AC 2003/0149) en relevant pour l’essentiel que le

bureau d’Ingénieurs Nicod avait fait procéder à une analyse des structures, qui

garantissait la sécurité de l’installation.

c) La municipalité s’est déterminée

sur le recours le 26 août 2003 en concluant à son rejet. Le Service de

l’aménagement du territoire s’est également déterminé sur le recours le 9

décembre 2003. Véronique Dupuis, qui exploite le manège, a déposé un mémoire

complémentaire le 12 janvier 2004.

E.

a) Par une décision du 11 août 2003,

notifiée à Christiane Bossy, à Stéphanie Luginbühl, à Pierre-Etienne Beney, à

Christophe Buffat ainsi qu’aux époux Olivier et Véronique Dupuis, la

municipalité a ordonné l’arrêt de toute exploitation des installations du

manège au 31 août 2003. Elle a demandé en outre l’évacuation au 31 octobre 2003

de tous les logements et locaux qui ne sont pas au bénéfice d’un permis

d’habiter et dont la démolition a été autorisée par l’arrêt du Tribunal

administratif du 31 janvier 1995.

b) Olivier et Véronique Dupuis d’une

part, ainsi que Stéphanie Luginbühl, Christiane Bossy et Christophe Buffat

d’autre part, ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal

administratif en concluant à son annulation et à ce que l’autorité soit invitée

au préalable à statuer sur les chiffres IV et V du dispositif de l’arrêt du

Tribunal administratif du 31 janvier 1995, après avoir recueilli la décision

préalable du Département des infrastructures (AC 2003/0174).

c) Les recourants, Olivier et

Véronique Dupuis, ont conclu à l’annulation de la décision attaquée. La

Municipalité s’est déterminée sur les recours le 7 novembre 2003 en concluant à

leur rejet. Le Service de l’aménagement du territoire s’est également déterminé

sur les recours le 9 décembre 2003 en concluant également à leur rejet. La

possibilité a été donnée à la recourante Véronique Dupuis ainsi qu’aux recourants

Luginbühl, Bossy et Buffat de déposer un mémoire complémentaire.

c) Le Tribunal a tenu une audience le

4 octobre 2004 à Orbe. Il a procédé ensuite à une visite des lieux. Le compte

rendu résumé de l’audience comporte les précisions suivantes :

« Le

tribunal examine avec les parties, sur la base d’un jeu de plans établis par

l’architecte Jean-Luc Graber le 31 octobre 1995, les travaux qui ont été

autorisés par l’arrêt du Tribunal administratif du 31 janvier 1995 et ceux qui

devaient faire l’objet d’un rétablissement de la situation réglementaire. La recourante

Véronique Dupuis précise qu’elle loue le hangar pour l’exploitation d’un manège

à l’ensemble des copropriétaires. Les recourants expliquent qu’ils sont

intervenus à plusieurs reprises auprès de la municipalité pour examiner les

modalités du rétablissement de la situation réglementaire, mais que les

autorités communales auraient toujours exigé l’exécution des mesures prévues

par l’arrêt du Tribunal administratif du 31 janvier 1995.

Le tribunal se déplace

ensuite sur la parcelle 2312 et procède tout d’abord à la visite du hangar. Il

constate au niveau du rez-de-chaussée la présence d’une quinzaine de boxes à

chevaux et d’une sellerie, dont il est fait état dans l’arrêt du 31 décembre

1995. Le tribunal constate aussi la présence d’une dizaine de nouveaux boxes,

dont une partie est accessible depuis l’intérieur et l’autre depuis

l’extérieur, sous l’avant-toit de la façade nord. En remontant par l’arrière du

hangar, un passage donne accès au premier niveau, aménagé par les

copropriétaires en carré de dressage. On trouve encore à l’angle sud-ouest du

hangar, toujours au premier étage, une buvette qui donne accès à un dortoir

d’une dizaine de places aménagé à l’aide de paille. Un local sanitaire équipé

de douches et de wc est également accessible depuis le dortoir et la buvette.

L’aménagement du dortoir est répertorié dans le cadre d’une association

« dormir sur la paille » et permet ainsi aux randonneurs (cavaliers,

cyclistes) de dormir lors d’une étape de voyage.

Le tribunal procède ensuite à

la visite du sous-sol de la ferme dont l’accès est aménagé sur la façade nord.

Ce sous-sol servait à l’époque, probablement avant la construction du hangar,

d'écurie. Des escaliers donnent accès depuis la façade nord au rez-de-chaussée

de la ferme sur la pièce qui servait de local de réunion du club « Harley-Davidson »

et qui est maintenant aménagée en local de bricolage. On retrouve à côté de ce

local, une pièce aménagée en dortoir d’une dizaine de lits dans l’angle

nord-ouest de la ferme avec un accès indépendant par la façade nord. Toujours

au rez-de-chaussée de la ferme, on trouve un atelier-dépôt ainsi qu’un garage

et un box sur lesquels une terrasse donne accès à l’appartement de la recourante

Christiane Bossy. Un escalier réalisé en caillebotis métallique permet d’accéder

sur la terrasse en béton puis dans le logement constitué d’une grande pièce

servant d’entrée, de séjour et de cuisine, qui donne accès à une mezzanine,

ainsi qu’à une pièce arrière située dans le prolongement de la cuisine. Au

rez-de-chaussée, situé en-dessous du logement de Christiane Bossy, on trouve un

garage ainsi qu’une cave, un local de stockage et un dépôt. Depuis la cour de

la ferme, on accède par l’ancienne porte de grange en façade est à un local de

dépôt. Plus en direction du sud, une seconde porte donne accès à un local

disponible qui a été aménagé en studio avec un sanitaire (douche, wc) et un

équipement de cuisine. La surface est toutefois inhabitée. Le couloir

desservant le studio permet d’accéder à une cave ainsi qu’à une buanderie liée à

l’appartement de la recourante Stéphanie Luginbühl. Enfin, plus au sud encore,

sous la partie habitable de l’ancienne ferme, on trouve au sous-sol

l’installation de chauffage avec le local citerne et des caves.

Le tribunal accède ensuite

aux logements de la partie habitable de l’ancienne ferme dont l’accès est

organisé par les ouvertures aménagées dans la façade sud. Le logement du

rez-de-chaussée, de trois pièces, est occupé par la recourante Bettina Weber.

Un escalier extérieur longeant la façade sud permet d’accéder à une terrasse

donnant sur l’entrée du logement du premier étage occupé par la recourante

Stéphanie Luginbühl. Le logement comporte à l’entrée un bureau, une chambre

ainsi qu’une grande salle de bains qui permet d’accéder à la partie habitable

traversant sur une largeur d’environ 5 m. l’ancienne grange et sur laquelle

plusieurs mezzanines ont été aménagées. Le niveau du séjour donne de plain-pied

sur l’arrière de la ferme, en façade ouest. L’escalier longeant la façade sud

permet d’accéder jusqu’au niveau des combles où un grand studio a été aménagé,

studio occupé par le recourant Christophe Buffat. Le tribunal procède ensuite à

la visite de la partie centrale de l’ancienne grange accessible depuis la

façade ouest qui est utilisée comme dépôt et qui donne accès à une pièce

anciennement habitable située dans l’angle nord-est de l’ancienne ferme. Puis,

avec une entrée indépendante sur la façade ouest, un studio est aménagé dans

l’angle nord-ouest de la ferme avec une mezzanine par laquelle on accède avec

un escalier à vis.

A la suite de la visite des

bâtiments, la section du tribunal se déplace sur le carré de dressage extérieur

dont une partie empièterait sur un bien-fonds communal loué à la commune par

l’exploitant.

Pendant la visite des lieux, le

conseil des recourants a produit des photographies des bâtiments d’habitation

aménagés plus au nord de la parcelle. Les représentants de la municipalité

produiront encore au tribunal l’exemplaire original du dossier de la demande de

permis de construire de 1989 et le recourant Christophe Buffat adressera au

tribunal la feuille de calcul concernant le décompte des surfaces habitables

admises par la municipalité dans l’ancienne ferme.

d) Les parties ont eu la possibilité

de se déterminer sur le compte rendu de l’audience et la municipalité a encore

produit le dossier de la mise à l’enquête publique de la construction déposé en

1989, un exemplaire du plan d’affectation communal et du plan directeur

communal. Les recourants Luginbühl, Bossy et Buffat ont précisé que la surface

de 284m² pouvait être considérée

comme la surface habitable admise par l’arrêt du Tribunal administratif du 31

janvier 1995. La municipalité a mis en doute l’exactitude des calculs.

Considérants

A Recours Véronique Dupuis et crst. (AC 2003/0149)

1.

Il se pose la question de savoir si

le recours formé contre l’avis publié dans la Feuille d’Avis d' Orbe,

reproduisant la décision municipale du 8 avril 2003, est recevable. En effet,

l’avis ne fait que reproduire une décision notifiée aux parties concernées

trois mois auparavant, décision confirmée le 15 mai 2003 et qui n’a fait

l’objet d’aucun recours. Ces décisions sont entrées en force et la seule

publication peut être qualifiée de décision susceptible de recours au sens de

l’art. 29 JPA, mais seulement s'il s'agit d'une mesure d'exécution. Il est vrai

que les différents utilisateurs intervenus n’étaient pas les destinataires de

la décision en cause. Cependant, l’ensemble des recourants ont indiqué avoir eu

connaissance de l’intervention de la municipalité du mois d’avril 2003 et du

rapport d’expertise établi par le bureau d’Ingénieurs Nicod. A supposer que les

recourants aient un intérêt digne de protection à contester la décision

attaquée, le recours apparaît tardif dès lors qu'ils connaissaient ou devaient

être en mesure de connaître les décisions des 8 avril et 15 mai 2003. Tel est

notamment le cas de la recourante Véronique Dupuis dont le mari était l’un des

destinataires de la décision de base. Ainsi, les recours formés contre la

publication d’une décision en force doivent être déclarés irrecevables.

B. Recours

Stéphanie Luginbuehl et crts (AC 2003/0174)

2.

La décision de la municipalité du 11

août 2003 est une mesure d’exécution de l’arrêt du 31 janvier 1995 visant à

interdire d’une part l’exploitation du manège et d’autre part les surfaces

habitables qui n’ont pas été admises par l'arrêt du Tribunal administratif. Il

convient d'examiner toutefois si les recourants ne font pas valoir de moyens

pouvant justifier un réexamen de l'arrêt du 31 janvier 1995.

a) Les autorités

administratives de première instance sont en effet tenues de réexaminer, sur

demande, la situation qui résulte de leurs décisions si les circonstances se

sont modifiées dans une mesure notable ou si le demandeur s'appuie sur des faits

ou des moyens de preuve déterminants qu'il ne connaissait pas avant cette

décision ou dont il n'avait pas alors la faculté ou un motif suffisant de se

prévaloir. Cette faculté de demander le réexamen existe même si les décisions

en cause ont été confirmées par les autorités de recours (voir André Grisel, Traité de droit

administratif Vol. II, p. 948-949; voir également ATF 119 V 184, 115 V 183). En

l’espèce, les recourants n’ont pas invoqué d’éléments nouveaux pouvant

justifier un réexamen de la décision contestée ; ils n’invoquent pas

notamment les nouvelles dispositions de la législation fédérale en matière de

construction hors des zones à bâtir ni ne prétendent avoir demandé une

modification de la planification communale en vue de la création d’une zone

d’installations sportives. En l’absence de circonstances justifiant le réexamen

de la décision de base, confirmée par l’arrêt du Tribunal administratif du 31

janvier 1995, seuls des motifs tendant aux modalités d’exécution de la décision

peuvent être soulevés.

b) L'art. 29 al. 2 LJPA qualifie de décision toute

mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de

créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; de constater

l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations, de rejeter

ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou

constater des droits et obligations. Les mesures qui se fondent sur une

décision antérieure qu'elles ne font qu'exécuter ou confirmer ne peuvent plus

être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la

décision initiale; de telles mesures ne répondent pas à la notion de décision

au sens de l'art. 29 al. 2 LJPA (voir RDAF 1986, p. 314; voir André Grisel,

Traité de droit administratif II, p. 994; voir arrêt TA GE 93/122 du 16 avril

1996, consid.1). En revanche, les conditions de l'exécution par substitution,

soit le choix de l'entrepreneur ainsi que les délais et modalités d'exécution,

peuvent être contestées dans la mesure où elles n'ont pas été définies par la

décision de base (voir arrêt TA AC 92/098 du 13 novembre 1992).

c) En l’espèce, la municipalité s’est limitée à

interdire l’utilisation des locaux dont la remise en état a été ordonnée par

l’arrêt du Tribunal administratif du 31 janvier 1995. Une telle mesure ne va

pas au-delà et ne comporte pas d’éléments nouveaux par rapport à la décision de

base, de sorte que les recours contre cette décision n’apparaissent pas

recevables. Dans tous les cas, l’interdiction d’utiliser l’installation du

manège ou l’occupation sur les surfaces qui doivent faire l’objet des travaux

de remise en état tels qu’ils sont définis par l’arrêt du 31 janvier 1995,

entrent très clairement dans le cadre d’une mesure d’exécution d’une décision

en force. Dans ces conditions, les recours doivent être rejetés dans la mesure

où ils sont recevables.

3.

Il résulte des considérants qui précèdent, que les recours

formés par Véronique Dupuis, Bettina Weber, Michel Affolter et Diana Baumann

contre l’avis de publication du 15 juillet 2003 sont irrecevables. Un émolument

de justice de 300.- fr. (trois cents) doit être mis à la charge de chacun des recourants

qui sont en outre solidairement débiteurs de la Commune d’Orbe d’une indemnité

de 1'000.- fr. (mille francs) à titre de dépens. Les recours formés par Olivier

et Véronique Dupuis, d’une part, Stéphanie Luginbühl, Christiane Bossy et

Christophe Buffat, d’autre part, doivent être rejetés dans la mesure où ils

sont recevables. Un émolument de justice de 1'000 fr. (mille francs) est mis à

la charge des recourants Olivier et Véronique Dupuis solidairement entre eux et

de 1'500.- fr. (mille cinq cents) à la charge des recourants Stéphanie Luginbühl,

Christiane Bossy et Christophe Buffat, solidairement entre eux d’autre part. En

outre, la Municipalité, qui obtient gain de cause à l’aide d’un homme de loi, a

droit aux dépens qu’elle a requis arrêtés à 1'500.- fr. (mille cinq cents).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

A) Recours de Véronique

Dupuis, Bettina Weber, Michel Affolter et Diana Baumann (AC 2003/0149).

I.

Les recours sont irrecevables.

II.

Un émolument de justice de 500.-- (cinq cents) fr. est mis

à la charge de chacun des recourants.

III.

Les recourants Véronique Dupuis, Bettina Weber, Michel Affolter

et Diana Baumann sont solidairement débiteurs de la Commune d’Orbe d’une

indemnité de 500.-- (cinq cents) fr. à titre de dépens.

B) Recours

d’Olivier et Véronique Dupuis d’une part, et de Stéphanie Luginbühl, Christiane

Bossy et Christophe Buffat d'autre part (AC 2003 / 0174).

IV.

Les recours sont rejetés dans la mesure où ils sont

recevables.

V.

La décision de la Municipalité d’Orbe du 11 août 2003 est

maintenue sous réserve du délai d’exécution qui est reporté au 30 septembre

2005.

VI.

Un émolument de justice de 1'000.-- (mille) fr. est mis à

la charge des recourants Olivier et Véronique Dupuis, solidairement entre eux.

VII.

Un émolument de justice de 1'500.-- (mille cinq cents) fr.

est mis à la charge des recourants Stéphanie Luginbühl, Christiane Bossy et

Christophe Buffat, solidairement entre eux.

VIII.

Les recourants Olivier et Véronique Dupuis sont

solidairement débiteurs de la Commune d’Orbe d’une indemnité de 500.-- (cinq

cents) fr. à titre de dépens.

IX.

Les recourants Stéphanie Luginbühl, Christiane Bossy et

Christophe Buffat sont solidairement débiteurs de la Commune d’Orbe d’une

indemnité de 1'500.-- (mille cinq cents) fr. à titre de dépens.

Lausanne, le 27 juin 2005

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente

jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal

fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale

d'organisation judiciaire (RS 173.110)