AC.2003.0264

TA - AC.2003.0264 - 2004-12-27 - CSL ATTRACTIONS SA, RAPIN/GP Golf de Payerne SA, Municipalité de Payerne, PLEINES-LANZ Vivien et LANZ PLEINES Nicole-Chantal, RAPIN, Service de l'environnement et de l

27 décembre 2004Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

a) Le Conseil d’Etat a approuvé le 9

mars 1965 un plan d’extension partiel créant une zone industrielle au lieu-dit

« le Vernex » (ci après : plan d'extension partiel ou PEP) sur le

territoire de la commune de Payerne. Cette zone est située de part et d’autre

de la route cantonale n° 601 Lausanne-Berne. Le règlement du plan d’extension

partielle (ci-après :RPEP) définit l’affectation de la zone de la manière

« La zone teintée en violet est réservée

aux bâtiments industriels, garages, dépôts et station-service. Des locaux

d’habitation pourront toutefois être admis s’ils sont nécessités par une

obligation de gardiennage. ».

b) Le règlement définit aussi les

caractéristiques des constructions (distance, hauteur et ordre des

constructions) ainsi que les exigences en matière d’architecture et d’esthétique.

Le plan d’extension partiel a été modifié le 24 février 1967 afin de fixer la

distance à respecter entre bâtiments et limites de propriété en fonction de la

hauteur à la corniche. Par la suite, le plan d’extension partiel a été modifié

le 8 février 1978 pour étendre la zone industrielle sur son périmètre sud, puis

le 22 mai 1981 sur son périmètre nord-est.

c) La Municipalité de Payerne (ci

après : la municipalité) a autorisé sur les terrains compris dans cette zone, la

construction d'une station-service le 4 novembre 1966, puis d'un garage avec

dépôt le 4 mars 1967 ainsi que l'aménagement d'un bureau dans les halles existantes,

avec la pose de deux citernes extérieures, le 23 septembre 1968. La municipalité

a ensuite autorisé une halle chauffée le 28 mars 1974, un couvert métallique le

20 novembre 1974, une halle de stockage et la transformation du garage en dépôt

le 9 septembre 1976, un couvert pour le stockage du sable destiné à l’entretien

des routes le 27 septembre 1978, une nouvelle halle de stockage chauffée le 7

juin 1979, une halle pour un artisanat de création polyester le 30 mars 1984,

une nouvelle halle de stockage 28 octobre 1988, la construction d’un couvert à

matériels le 17 octobre 1991 et divers travaux secondaires tels que l’ouverture

d’une porte en façade le 9 décembre 1993 et l’installation d’une citerne à mazout

de 1'000 litres le 1er février 1995.

d) Puis, en date du 19 septembre 1997,

la municipalité a autorisé un changement d’affectation pour l’aménagement d’une

piste de karting dans une halle existante. Le 9 octobre 1998, elle a accordé un

permis de construire pour un changement d’affectation d'un bâtiment (ECA 2128) en

salle de loisirs. Elle a admis ensuite le 15 janvier 2001 un changement

d’affectation d’une partie du même bâtiment en salle de minigolf et de jeux

pour enfants et la création de 35 places de parc. Le 20 juillet 2001, elle a

autorisé à nouveau un changement d’affectation partiel du bâtiment ECA 2128 en vue

de la création d'un espace de jeux et la réalisation de 11 places de

stationnement.

B. a)

Eric Rapin et la société C.S.L. Attractions SA ont déposé une nouvelle demande

de permis de construire en vue de l’aménagement d’une piste de karting cross et

de karting enfants sur les espaces extérieurs entourant les bâtiments

construits sur les parcelles 1406 et 4646. Le projet comporte une extension extérieure

de la piste existante du karting situé dans la halle du bâtiment ECA 2349 (ch.

1), l’aménagement d’un espace de jeux pour enfants en relation avec le bâtiment

ECA 2128 (ch 2), l’aménagement d’une piste de karting pour enfants sur terre

battue (ch. 3), l’aménagement d’une piste de karting pour enfants entourant

l’espace de jeux (chiffre 4) et la création de 23 nouvelles places de

stationnement. Le dossier de la demande de permis de construire comporte une

étude de bruit selon laquelle l’exploitation extérieure du karting

n’entraînerait pas un dépassement des valeurs de planification pour les zones

adjacentes. La demande de permis de construire a été mise à l’enquête publique

du 8 au 28 avril 2003 et le projet a soulevé plusieurs oppositions. Le dossier

a été transmis à la centrale des autorisations (CAMAC) qui a communiqué le 30

juin 2003 à la municipalité la synthèse des préavis et autorisations des

services de l’administration cantonale concernés par le projet. Le Service de

l’environnement et de l’énergie a notamment considéré que les exigences légales

en matière de protection contre le bruit étaient respectées. Ce préavis

remplaçait un premier préavis du 25 avril 2003 qui ne tenait pas compte des

oppositions formulées lors de l’enquête publique.

b) La municipalité a refusé le permis

de construire et elle a notifié sa décision le 10 décembre 2003 aux

propriétaires concernés. Elle estime que les affectations prévues par le projet

ne correspondent pas à la destination de la zone. Eric Rapin a recouru contre

cette décision auprès du Tribunal administratif le 30 décembre 2003 en

concluant à l’annulation de la décision attaquée et à l’octroi du permis de

construire. La société C.S.L. Attractions SA a également recouru contre la

décision communale le 24 décembre 2003 en concluant à l’annulation de la

décision attaquée et au renvoi de la cause à la Municipalité pour nouvelle

décision au sens des motifs de l’arrêt du tribunal. La Municipalité de Payerne

s’est déterminée sur le recours le 6 février 2004, concluant à son rejet.

Invitée à se déterminer sur le recours, le Service de l’environnement et de

l’énergie a précisé dans une correspondance du 8 janvier 2004 qu’il maintenait

son préavis qui était repris dans la synthèse de la centrale des autorisations.

c) Les opposants ont été invités à participer

à la procédure par l'intermédiaire de la municipalité. Les opposants, société

GP Golf de Payerne SA, Michel et Daniel Rapin, les époux Lanz-Pleines et Willy

Terrapon sont intervenus dans la procédure et se sont déterminés sur le recours.

La municipalité, les recourants Eric Rapin ainsi que la société C.S.L.

Attractions SA se sont prononcés sur les interventions des opposants. Le

Tribunal a en outre informé les parties que l'opposante Nicole Lanz-Pleines

travaillait en qualité de collaboratrice personnelle auprès du juge Alain

Zumsteg au sein du tribunal administratif. Invité à se déterminer sur cette

situation, le recourant Eric Rapin n’a pas sollicité la récusation du tribunal,

et la recourante C.S.L. Attractions SA s’en est remise à l’appréciation du

tribunal. Enfin, les parties ont donné leur accord à ce que le tribunal statue

préjudiciellement sur l’examen de la conformité du projet à la réglementation

de la zone.

Considérants

1.

convient de déterminer si les aménagements contestés sont conformes à la

destination de la zone. A cet égard, l’art. 1er RPE précise que la

zone est réservée : « aux bâtiments industriels, garages, dépôts et

station-service. Seuls les locaux d’habitation peuvent être admis s’ils sont

nécessités par une obligation de gardiennage ».

Dispositif

a) Le tribunal s'est prononcé à

plusieurs reprises sur la compatibilité d'activités commerciales dans des zones

industrielles. Il s'agissait alors pour l'essentiel d'appliquer des

réglementations qui excluaient ou restreignaient expressément les activités

commerciales; par exemple, sur le territoire de la commune de Lausanne, le

tribunal a été amené à interpréter une disposition précisant que la zone "est

destinée à recevoir exclusivement des établissements de caractère industriel

artisanal et commercial, pour autant que le commerce soit directement lié à la

fabrication"; la disposition réglementaire indiquait en outre à son

al. 2 que "la municipalité pourra refuser tout établissement dont le

caractère ne répondrait pas suffisamment à la définition de la zone, notamment

dans les cas d'entreprises exigeant de grandes surfaces réservées en priorité à

des dépôts, entrepôts, centres de distribution, d'achat ou de vente etc.".

Dans cette affaire, le tribunal a estimé que la réglementation communale

n'excluait que les entreprises à caractère purement commercial sans pour autant

prohiber toute activité de cette nature. Le tribunal avait en outre constaté

lors de la visite des lieux que certaines activités commerciales, clairement

prohibées par le règlement, étaient déjà implantées dans la même zone; il

s'agissait par exemple d'un centre de stockage et de distribution de produits

alimentaires, aménagé sous l'empire d'une ancienne réglementation, mais dont la

municipalité avait autorisé l'agrandissement (doublement de la surface du

dépôt); de même, sous l'empire du nouveau règlement, elle avait autorisé

l'implantation d'une entreprise spécialisée dans le stockage et la distribution

de boissons minérales, et celle d'une exposition vente de voitures. La

municipalité, qui avait ainsi fait preuve d'une assez grande souplesse dans

l'interprétation de son règlement, ne pouvait interdire des activités liées à

la vente et à la réparation de systèmes de filtrage de l'eau (arrêt TA, AC

1991/0112 du 9 septembre 1993).

b) Le tribunal s’est ensuite prononcé

sur la portée d’une disposition du règlement sur le plan de l’extension de la

Commune de Vich qui réservait la zone industrielle aux activités

professionnelles de type industriel qui s’exercent dans les constructions

appropriées telles que par exemple : fabriques, ateliers, entrepôts y

compris les services administratifs qui leur sont attachés. Le tribunal a

précisé que la notion d'activités professionnelles de type industriel limite

les affectations admissibles aux activités de type secondaire tendant à la

fabrication, la production ou la transformation de biens matériels; ces

activités s'étendent aux différents secteurs économiques concernés, qui se

distinguent par la nature du bien produit ou transformé (matériel informatique,

secteurs des machines outils, secteur de la construction ou encore alimentaire

etc.). Pour que l'activité soit admissible dans la zone industrielle, la

réglementation communale exige ainsi l'existence d'un rapport de production ou

de transformation d'un bien matériel dans l'activité de l'entreprise, ce qui

exclut les activités de détente ou de loisirs ainsi que les activités

destinées uniquement à la vente ou encore le logement qui ne répond pas aux obligations

de gardiennage; toutefois, la pratique communale qui admettait les activités

commerciales liait l'autorité en application du principe de l'égalité de

traitement (arrêt AC 2002/0080 du 28 février 2003).

c) Il est vrai que la commission s'est

aussi référée à la notion de préjudice au voisinage pour déterminer dans quelle

mesure une activité pouvait ou non répondre à l'affectation d'une zone

industrielle. (RDAF 1965 p. 156 et RDAF 1970 p. 265). Se fondant sur cette

jurisprudence, le Tribunal administratif a jugé que l'aménagement d'un café

restaurant avec une salle de théâtre était compatible avec la destination d'une

zone industrielle dès lors que le règlement communal n'interdisait pas

expressément les établissements publics dans une telle zone, destinée à

comporter des exploitations susceptibles de porter atteinte à la tranquillité

du voisinage (arrêt AC 1996/0167 du 28 février 1997). Il se pose toutefois la

question de savoir si une telle jurisprudence peut être maintenue. En effet, un

établissement public n'a pas les caractéristiques d'une installation

industrielle et le seul fait que de tels établissements soient susceptibles de

porter préjudice au voisinage dans une autre zone ne suffit pas encore à

justifier une implantation dans la zone industrielle. Il appartient aux

communes de définir dans la réglementation des zones industrielles les

caractéristiques des activités admissibles en distinguant, par exemple, les

activités commerciales, notamment les grandes surfaces de vente, les

établissements publics, ainsi que les activités de service ou de loisir, qui

posent des exigences précises en matière d'équipement en accès et de transports

publics, des activités typiquement industrielles du secteur secondaire, liées à

la fabrication, à la production ou à la transformation de biens matériels (v.

notamment RDAF 1991 p. 476 et arrêt AC 2002/0080 du 26 février 2003). Le

tribunal s’est ainsi posé la question de savoir s’il fallait maintenir ou non

la jurisprudence admettant dans la zone industrielle des activités non

industrielles pouvant porter préjudice au voisinage dans d’autres zones en

statuant sur le projet de transformation d’une halle industrielle en bowling

sur le territoire de la Commune de Denges (voir arrêt AC 2002/0222 du 26 juin

2003). En effet, les nuisances que peut provoquer un établissement industriel

ou de loisirs doivent être appréciées dans le cadre du droit fédéral de la

protection de l’environnement et non par rapport à l’admissibilité d’une

affectation dans une zone déterminée. Il n’est toutefois pas nécessaire de

trancher cette question dès lors que l’étude de bruit produite avec la demande

de permis de construire démontre que les nuisances que provoquerait

l’exploitation du karting dépassent largement le cadre de la zone industrielle

pour toucher des locaux à usage sensible au bruit situés dans d’autres zones

dont le degré de sensibilité au bruit est plus sévère que celui de la zone

industrielle. Ainsi, il apparaît clairement que l’aménagement des pistes de

karting projeté est contraire à la destination de la zone industrielle, telle

qu'elle est définie par l’art. 1er du règlement du plan d’extension

partielle créant la zone industrielle au lieu-dit « Le Vernex ».

Eric Rapin et la société recourante

invoquent essentiellement le droit à la protection de la bonne foi en se prévalant

des différentes autorisations délivrées depuis 1997 pour la transformation des

bâtiments existants en espace de loisir.

Le droit à la protection de la bonne foi permet au citoyen d’exiger que

l’autorité respecte ses promesses et qu’elle évite de se contredire. Ainsi, à

certaines conditions, le citoyen a le droit d’exiger de l’autorité qu’elle se

conforme aux promesses ou aux assurances précises qu’elle lui a faites et ne

trompe pas la confiance qu’il a placée à juste titre dans ses promesses ou ses

assurances (ATF 118 Ib 580 consid. 5a p. 582/583). Il faut alors que l’autorité

ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de sa compétence, que le

particulier ait eu de sérieuses raisons de croire à la validité de l’acte selon

lequel il a réglé sa conduite et qu’il ait pris sur cette base des dispositions

qu’il ne pourrait modifier sans subir un préjudice (ATF 118 Ia 245 consid. 4b

p. 254 ; 117 Ia 285 consid. 2b p. 287).

En l’espèce, l’autorité communale n’a jamais donné une quelconque

promesse ou une assurance précise aux recourants sur la possibilité d’aménager

des pistes de karting à l’extérieur des halles industrielles. Les recourants

n’ont jamais prétendu non plus que les autorisations délivrées par la municipalité

impliquaient nécessairement l’aménagement de pistes à l’extérieur pour que le

projet puisse être économiquement viable. En définitive, la municipalité s’est

mise en porte-à-faux avec la réglementation communale en autorisant les

transformations de halles industrielles pour des activités de loisirs tant

qu'elles se déroulaient à l'intérieur des bâtiments et elle a manifesté la

volonté par la décision attaquée de fixer une limite à l’activité de loisirs

dérogeant à la zone pour exclure tout changement d’affectation des terrains

situés à l’extérieur des bâtiments. Dès lors que de tels aménagements modifient

considérablement le mode d’exploitation, la configuration du sol et les

nuisances pour le voisinage, les recourants ne pouvaient en aucun cas déduire

des autorisations délivrées pour les changements d’affectation à l’intérieur

des bâtiments une promesse de l’octroi d’une autorisation de construire pour la

création des pistes de karting à l’extérieur des mêmes bâtiments.

c) L’autorité communale a autorisé

tous les changements d’affectation des bâtiments existants compris dans la zone

industrielle du Vernex depuis 1997 en vue de la création d’un minigolf et d’une

piste de karting intérieur. Les décisions municipales ne portent toutefois que

sur des transformations et des changements d'affectation intérieurs des

bâtiments existants. L’aménagement de pistes de karting à l’extérieur des

bâtiments modifie de manière sensible la situation. Tout d’abord, l’aspect

extérieur de la zone est totalement bouleversé par le sillonage de pistes en

bitume ou en terre battue et modifie de manière déterminante la configuration

des lieux. En outre, les nuisances de l’exploitation de pistes de parking à

l’extérieur sont bien plus importantes que celles d’une piste confinée à

l’intérieur d’une halle industrielle. Ainsi, la situation de fait est clairement

différente par le nouveau projet présenté par la société recourante et le

tribunal ne saurait reprocher à la municipalité d’agir contrairement au

principe de la bonne foi en refusant l’autorisation de construire pour

l’installation de pistes de karting à l’extérieur. Le tribunal constate au

surplus que la décision communale s’inscrit dans les limites du plan directeur

communal qui ne prévoit pas de changement d’affectation pour les terrains

compris dans le secteur en cause.

3. Il

résulte des considérants qui précèdent que les recours doivent être rejetés et

la décision attaquée maintenue. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les

frais de justice à la charge des recourants. La Commune, qui obtient gain de

cause et qui a consulté un homme de loi, a droit aux dépens qu’elle a requis.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Les recours formés par Eric Rapin et par

la société C.S.L. Attractions SA sont rejetés.

II.

La décision de la Municipalité de

Payerne du 10 décembre 2003 est maintenue.

III.

Un émolument de justice de 750 (sept

cent cinquante) francs est mis à la charge du recourant Eric Rapin, qui est

débiteur de la Commune de Payerne d’une indemnité de 750 (sept cent cinquante)

francs à titre de dépens.

IV.

Un émolument de justice de 750 (sept

cent cinquante) francs est mis à la charge de la société recourante C.S.L.

Attractions SA, qui est débitrice de la Commune de Payerne d’une indemnité de 750

(sept cent cinquante) francs à titre de dépens.

do/sb/Lausanne, le 27 décembre 2004

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Dans la mesure où il applique le droit

public fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès

sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le

recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation

judiciaire (RS 173.110)

TA - AC.2003.0264 - 2004-12-27 - CSL ATTRACTIONS SA, RAPIN/GP Golf de Payerne SA, Municipalité de Payerne, PLEINES-LANZ Vivien et LANZ PLEINES Nicole-Chantal, RAPIN, Service de l'environnement et de l

Composition

Objet

Faits

Considérants

1.

Dispositif