AC.2004.0003

CDAP - Vaud: AC.2004.0003

29 décembre 2005Français42 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

a) Claire Bischoff, Laure Brecard, Françoise

Lugrin-Bischoff et Marie-Claude Lavanchy, sont ensemble copropriétaires des

parcelles 11 et 12 du cadastre de la Commune de Faoug. Ces biens-fonds contigus

forment un coteau partiellement arborisé remontant depuis la gare jusqu'à la

route cantonale 601A reliant le village de Faoug à Avenches. Un groupe de trois

anciennes constructions rurales, datant du XVIIIème et XIXème siècles a été

construit sur la partie inférieure des parcelles 11 et 12; d'autres bâtiments

plus récents ont été édifiés sur la partie inférieure de la parcelle 12 en

direction de l'ouest. Le plan de zones de la Commune de Faoug, approuvé par le

Conseil d'Etat le 18 mai 1979, classe l'ensemble des parcelles 11 et 12 en zone

de village.

b) Le règlement communal sur le plan d'extension

et la police des constructions du 18 mai 1979 (RPE), prévoit que la zone de

village est destinée à l'habitation, à l'activité agricole, au commerce et à

l'artisanat non préjudiciables à l'habitation

(art. 6 RPE). La réglementation permet le maintien de l'ordre contigu là où il

existe et fixe les distances à respecter entre bâtiments et limites de

propriété là où les constructions sont édifiées dans l'ordre non contigu (art.

8 et 9 RPE). La hauteur des constructions nouvelles est fixée à 7 m. à la

corniche et le nombre des étages est limité à deux sous la corniche,

rez-de-chaussée compris, avec combles habitables sur un seul étage (art. 10, 11

et 24 RPE). Pour les bâtiments non destinés à l'agriculture, la surface bâtie

ne peut excéder la proportion de 1/6ème de la surface totale de la parcelle

(art. 12 RPE). Cette disposition a été modifiée le 20 mai 1986 pour fixer le

coefficient d'occupation du sol à 1/5ème.

a) Dans le courant de l'année 1994, la Commune de Faoug a

procédé au recensement architectural des constructions sur son territoire. Dans

le cadre des travaux du recensement, les trois anciennes constructions rurales

ont obtenu la note 1, applicable aux bâtiments qualifiés de "très

remarquables" (bâtiment ECA 131 sur la parcelle 12 et bâtiments ECA 133 et

135 sur la parcelle 11).

b) Dans le cadre des travaux préparatoires à

l'établissement de l'inventaire fédéral des sites construits à protéger en

Suisse, la partie construite inférieure des parcelles 11 et 12 a été englobée

dans un périmètre construit désigné "P2" (extension au 19ème

siècle en marge de la gare). Ce périmètre est classé en catégorie d'inventaire

B s'appliquant aux structures d'origine, soit aux constructions espaces libres

formant une entité grâce à des caractéristiques de style propres à une époque

ou à une région. L'objectif de protection proposé, désigné également sous la

lettre "B", vise la sauvegarde de la structure, à savoir la

sauvegarde de la disposition de la configuration générale des constructions et

des espaces libres ainsi que la sauvegarde intégrale des éléments individuels

essentiels à la structure.

c) Les espaces libres entourant les trois

constructions rurales à l'est et au nord sont englobés dans un périmètre

environnant désigné : "PE I" qualifié comme un espace sensible

dégageant la silhouette du noyau de l'agglomération. Ces périmètres présentent

une signification prépondérante pour le site construit et ses composantes, et

l'objectif de protection vise la sauvegarde de l'état existant (let. a de

l’inventaire ISOS). Le coteau non construit partiellement arborisé, situé sur

la partie supérieure des parcelles 11 et 12 au sud des trois anciennes

constructions rurales, est englobé dans un périmètre environnant "PE

II" qui présente les mêmes caractéristiques que celles soumises aux

objectifs de protection du périmètre "PE I", à savoir la sauvegarde

de l'état existant.

a) La Municipalité de

Faoug (ci-après : la municipalité) a engagé une révision du plan des zones

de 1979. Le projet de plan général d'affectation prévoit de classer la partie

construite inférieure des parcelles 11 et 12 en zone de village A et la partie

supérieure en zone de village B. Le rapport sur la

planification, établi au mois de février 2001, précise que le coefficient

d'utilisation du sol a été fixé à 0,6 dans la zone de village A et à 0,3 dans

la zone de village B. Dans la zone A, cet indice n'est pas applicable aux

transformations de bâtiments existants, afin de favoriser leur maintien et

l'utilisation des volumes; en outre, un bonus du coefficient d'utilisation du

sol jusqu'à un maximum de 0,8 peut être appliqué dans le but de favoriser des

projets améliorant l'usage et la mise en valeur des espaces publics du village.

Dans la zone de village B, les terrains à bâtir sont limités en fonction des

possibilités de stationnement; en outre, une surface minimale doit être

aménagée en espace vert. Le rapport de planification comporte encore un schéma

directeur dans le secteur de la gare en mentionnant à titre indicatif les

constructions pouvant être édifiées dans la zone de village prévue sur le côté

est de la gare, de l'autre côté de la route communale longeant la partie

inférieure des parcelles 11 et 12. Le schéma directeur prévoit en outre une

construction à l'ouest de la gare, avec une hauteur maximale de 10.50 m.

b) Le projet de plan général d'affectation a été

mis à l'enquête publique du 23 novembre au 22 décembre 2001. L'opposition

formée par Claire Bischoff, Laure Brecard, Françoise Lugrin-Bischoff et

Marie-Claude Lavanchy contre la nouvelle planification communale a été levée

par le Conseil communal le 26 mars 2002 et le recours formé auprès du

Département des infrastructures contre la décision communale a été rejeté le 10

décembre 2003. Claire Bischoff, Laure Brecard, Françoise Lugrin-Bischoff et

Marie-Claude Lavanchy ont contesté la décision du Département des

infrastructures par le dépôt d'un recours auprès du Tribunal administratif le 7

janvier 2004 en concluant à ce que les deux parcelles 11 et 12 soient entièrement

colloquées en zone de village A et que le schéma directeur de la gare soit

modifié en ce sens que les constructions prévues le long de la voie CFF à l'est

de la gare soient supprimées sous réserve de la halle polyvalente prévue à

l'ouest de la gare dont la hauteur maximum devait être réduite à 7 m.

c) Le Service de l'aménagement du territoire

s'est déterminé sur le recours le 26 février 2004, et la municipalité a déposé

sa réponse au recours le 5 avril 2004 en concluant à son rejet. Le tribunal a

tenu une audience à Faoug le 7 octobre 2004. Le compte rendu résumé de

l'audience comporte les précisions suivantes :

« S’agissant des bâtiments existants sur les

parcelles 11 et 12, la représentante de la section des Monuments et Sites

précise que les deux bâtiments sur la parcelle 11 ainsi que le bâtiment

adjacent sur la parcelle 12 ont été recensés en classe I et sont mis à

l’inventaire. En revanche, le groupe de trois bâtiments compris dans la partie

nord-ouest de la parcelle 12 ont été recensés en note III (ECA 127a) et IV

(bâtiments ECA 129a et 125a). Ce groupe de bâtiments a fait l’objet d’une

demande d’autorisation de construire en vue de la création de 9 nouveaux

logements; la demande a soulevé une opposition, et la procédure est

actuellement pendante devant le Tribunal administratif.

La représentante de la section des

Monuments et Sites précise que la qualité du groupe de trois bâtiments mis à

l’inventaire nécessite des mesures d’intégration particulières en amont de la

parcelle alors que les terrains situés à l’aval de l’autre côté de la route

communale se situeraient dans un autre compartiment du territoire et ne nécessiteraient

pas de mesures de précaution particulières.

Les représentants de l’hoirie recourante

contestent cette appréciation en estimant que le rapport de proximité avec les

bâtiments qui seraient prévus sur la parcelle communale de l’autre côté de la

route serait plus étroit que celui avec les bâtiments pouvant être édifiés dans

la zone de village B en amont des parcelles 11 et 12.

Il ressort des renseignements donnés par

les représentants de l’hoirie recourante que la surface de la zone de village B

s’élèverait à 6'496 m2 pour la parcelle 12 et à 861 m2 pour la parcelle 11,

soit un total de 7'357 m2. L’hoirie recourante conteste la réduction des

possibilités de construire que lui impose la réglementation de la zone village

B en estimant qu’elles sont contradictoires avec les extensions des zones de

villa et résidentielles prévues à l’extérieur du village. Les représentants de

la municipalité expliquent au contraire que la zone de village B permettrait de

maintenir une surface de verdure relativement importante (50%) et assurerait

ainsi une certaine protection des bâtiments inscrits à l’inventaire.

S’agissant du schéma directeur prévu sur

le secteur de la gare, les représentants de l’hoirie recourante estiment que ce

document ne répond ni à la notion de plan d’affectation, ni à celle de plan

directeur et qu'il ne pourrait déployer un effet contraignant. Les

représentants de la municipalité estiment que les possibilités de construire

prévues sur les zones en question pourraient être réalisées sans les indications

figurant sur le schéma directeur, qui comporte ainsi des détails et précisions

utiles à tous les intéressés.

Enfin, les représentants de l’hoirie

recourante estiment que la création de la zone de village dans le secteur de la

gare aurait pour effet de rendre applicables les valeurs limites de

planification en application de l’art. 24 de la loi fédérale sur la protection

de l’environnement. Les représentants de la municipalité estiment au contraire

que le secteur était déjà dans la zone à bâtir réservée au domaine des CFF et

que le transfert d’une telle zone dans la zone de village ne justifierait pas

l’application de l’art. 24 de la législation fédérale sur la protection de

l’environnement.

Le tribunal procède à une visite des

lieux en présence des parties et il se rend tout d’abord sur la parcelle 10 de

la recourante Lydia Petter. Il est constaté que le cheminement piétonnier prévu

par le plan général d’affectation traverserait la parcelle d’est en ouest en

partant de la place de jeux de l’école communale pour longer ensuite sur la

parcelle 11 la limite séparant ce bien-fonds de la parcelle 10 et rejoindre

ainsi la route cantonale 601B. Le tribunal se déplace ensuite sur le

cheminement piétonnier réalisé dans le cadre du lotissement de villas en voie d’achèvement

sur la zone de village A au lieu-dit « Champs du Paquier ». Le

tribunal se déplace ensuite sur la partie inférieure de la parcelle 12 en

suivant un cheminement piétonnier qui permet de rejoindre la route communale

longeant le secteur de la gare. Il est constaté que les trois bâtiments mis à

l’inventaire présentent une grande valeur architecturale pouvant justifier une

mesure d’aménagement spéciale s’étendant non seulement sur l’ensemble des

parcelles 11 et 12 mais également sur leur prolongement dans la direction du

lac afin d’assurer une cohérence de l’aménagement du secteur. »

La proposition transactionnelle

formulée aux parties à l'issue de l'audience n'a pas abouti et la municipalité

a demandé la reprise de l'instruction de la cause le 5 octobre 2005.

Considérants

1.

a) La préservation de la nature,

des sites et des monuments concourt à réaliser une occupation du territoire

propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays (art. 1 al.

1.

LAT). Ce but est détaillé par l'énumération des principes définis à l'art. 3

al. 2 LAT. Le législateur fédéral a en outre prévu que les plans d'affectation

doivent non seulement délimiter les zones à bâtir et les zones agricoles, mais

également les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). L'art. 17 LAT vise en

particulier la protection du patrimoine, ce terme englobant aussi bien les

éléments naturels que les objets culturels et, parmi ces derniers, aussi bien

des édifices entiers que des détails architecturaux ainsi que les objets mobiliers.

Cette disposition met en lumière un point essentiel de l'aménagement du

territoire à savoir qu'il existe dans le territoire, des espaces, des objets

dont la société ne doit pas disposer librement parce qu'il s'agit soit

d'éléments naturels qui ne lui appartiennent pas, soit d'éléments culturels qui

constituent son identité, sa mémoire collective (Moor, Commentaires LAT, art.

17, nos 1 à 3). L'application de l'art. 17 LAT n'implique pas une protection

absolue de ces objets, mais au contraire une pesée de l'ensemble des intérêts à

prendre en considération. Les art. 1 et 3 LAT mentionnent de manière non

exhaustive un certain nombre d'intérêts dont l'importance

respective est dictée par les caractéristiques des objets concernés. Ces

intérêts comprennent aussi ceux liés à la garantie constitutionnelle de la

propriété, en particulier l'intérêt privé de celui dont les facultés

d'utilisation de son bien-fonds sont restreintes. Cet intérêt doit alors être

pris en considération dans la mesure où il ne s'agit pas d'un intérêt

strictement financier (Moor,

Commentaires LAT, art. 17, no 7).

b) La mise en œuvre des mesures de protection

prises en application de l'art. 17 LAT se heurte à la fragilité de l'intérêt

public à la protection du patrimoine. La mise sous protection a en principe

pour effet de soustraire les parcelles concernées à une utilisation économique

ou du moins d'en réduire les possibilités d'utilisation. La mise en place de

mesures de protection nécessite donc une volonté politique claire et forte qui

leur assure une légitimité suffisante; c'est la raison pour laquelle certaines

législations cantonales placent la compétence de prendre des mesures de

protection dans les attributions d'une autorité cantonale qui bénéficie de la

distance nécessaire pour faire prévaloir l'intérêt général sur les intérêts

locaux particuliers. Ces considérations sur la fragilité de la mise en œuvre de

l'intérêt public à la protection du patrimoine ont justifié les facultés

d'intervention offertes aux organisations à but idéal dont le but statutaire se

rapporte à la protection du patrimoine ou à celle de l'environnement (Moor, Commentaires LAT, art. 17, nos 15

à 18).

c) Selon l'art. 17 LAT les cantons doivent

prévoir des mesures de protection notamment pour "les localités typiques,

les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels" (al. 1 let.

c). Les localités typiques au sens de cette disposition comprennent des

ensembles bâtis qui regroupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions

et qui s'intègrent parfaitement à leur environnement (ATF 111 Ib 257, consid.

1a, p. 260 et les références citées). Les cantons peuvent protéger de tels

ensembles en établissant une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT

mais le droit cantonal peut prévoir encore d'autres mesures adéquates (art. 17

al. 2 LAT), par exemple lorsqu'il s'agit de protéger des objets bien déterminés

tels que des bâtiments ou des monuments naturels ou culturels (ATF 111 Ib 257,

consid. 1a, p. 260-261). L'adoption d'une zone de protection est la mesure que

le législateur fédéral a envisagée en premier lieu. Non seulement elle permet

d'établir clairement la protection, son but, son principe et son régime, mais

assure la coordination avec les autres intérêts à prendre en considération dans

les procédures d'aménagement du territoire (Moor,

Commentaires LAT, art. 17, no 74). La mise sous protection par une zone à

protéger n'exclut toutefois pas certaines utilisations, la mesure de protection

pouvant se superposer aux autres affectations conformes aux exigences de

l'aménagement du territoire. Ainsi, un plan d'affectation spécial peut aménager

un périmètre de manière que, malgré l'utilisation prévue, un site, un bâtiment,

un monument ou un biotope bénéficie des mesures de protection adéquates sans

pénaliser le solde de la parcelle (Moor,

Commentaires LAT, art. 17, no 75). En ce qui concerne les autres mesures

réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, elles s'imposent en raison de la variété des

situations; en particulier, pour les cas dans lesquels le but de la protection ne

serait pas suffisamment atteint par un zonage au sens de l'alinéa 1er (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 80).

Par exemple, l'instrument de la zone n'est pas adapté lorsque la mesure de

protection, à côté d'une obligation de s'abstenir - pouvant résulter d'un plan

de zone classique et de son règlement qui l'accompagnent - nécessite d'imposer

une obligation de faire; notamment l'obligation d'entretenir le bâtiment

protégé ou encore les travaux de restauration à entreprendre pour assurer son

développement ou sa mise en valeur (Moor, Commentaire LAT, art. 17, no 81).

Font aussi partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, les

inventaires et classements prévus par le droit cantonal, les clauses générales

de protection, ainsi que les clauses d'esthétique, l'acquisition de la

propriété par la collectivité publique ou la conclusion de contrats avec des

particuliers ainsi que les mesures provisionnelles (Moor, Commentaire LAT, art. 17, nos 83 à 93).

2.

a) En droit vaudois, la loi sur

l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985

(LATC) attribue en premier lieu aux communes la compétence d'adopter des zones

à protéger au sens de l'art. 17 al.1 LAT. L'art. 47 LATC prévoit à cet effet

que les plans d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives

notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux

localités et aux ensembles ou aux

bâtiments méritant protection (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Les communes peuvent

également prévoir des dispositions relatives à la création et à la préservation

d'espaces verts ainsi qu'à la plantation et à la protection des arbres (art. 47

al. 2 ch. 4 LATC). Le canton peut de son côté aussi établir des zones protégées

dans le cadre de l'adoption de plans d'affectation cantonaux notamment pour les

paysages, les sites, les rives de lacs et de cours d'eau, les localités ou les

ensembles méritant protection, les arrêtés de classement prévus par la loi sur

la protection de la nature, des monuments et des sites étant réservés (art. 45

al. 2 let. c LATC).

b) La loi vaudoise sur la protection de la nature

et des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS) fait partie

des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT; cette législation

instaure une protection générale de la nature et des sites, englobant tous les

territoires, paysages, sites, localités, immeubles qui méritent d'être

sauvegardés en raison de l'intérêt général, notamment esthétique historique,

scientifique ou éducatif qu'ils présentent (art. 4 LPNMS) ainsi qu'une

protection générale des monuments historiques et des antiquités, en particulier

des monuments de la préhistoire, de l'histoire de l'art et de l'architecture

ainsi que les antiquités mobilières et immobilières trouvées dans le canton et

qui présentent un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique

ou éducatif (art. 46 LPNMS). La loi prévoit l'établissement d'un inventaire

dans le cadre de la protection spéciale de la nature et des sites (art. 12 et

ss LPNMS) ainsi qu'un inventaire lié à la protection spéciale des monuments

historiques et des antiquités (art. 49 et ss LPNMS). Lorsque des travaux sont

envisagés sur un objet soumis à la protection générale, le Département des

infrastructures peut prendre les mesures provisionnelles nécessaires à sa

sauvegarde (art. 10 et 47 LPNMS), la validité de la mesure provisionnelle étant

subordonnée à la condition que l'autorité cantonale ouvre une enquête publique

en vue du classement de l'objet dans un délai de trois mois, pour les monuments

historiques et les antiquités, et de six mois pour les objets soumis à la

protection générale de la nature et des sites, ces deux délais étant

prolongeables chacun de six mois par le Conseil d'Etat (art. 11 et 48 LPNMS).

Lorsque l'objet fait partie d'un inventaire, l'enquête

en vue du classement doit être ouverte dans les trois mois suivant l'annonce

des travaux par le propriétaire (art. 18 et 51 LPNMS). Pour la protection

spéciale de la nature et des sites, l'arrêté de classement désigne alors

l'objet classé et l'intérêt qu'il présente, les mesures de protection déjà

prises, les mesures de protection prévues pour sa sauvegarde, sa restauration,

son développement et son entretien (art. 21 LPNMS). Le cas échéant, le

département compétent peut fixer au propriétaire un délai convenable pour

exécuter les travaux d'entretien nécessaires et, à défaut, les faire effectuer

aux frais de ce dernier (art. 29 LPNMS). Pour la protection spéciale des

monuments historiques et des antiquités, l'arrêté de classement désigne

aussi l'objet classé et l'intérêt qu'il présente, les mesures de protection

déjà prises et il définit les mesures de conservation ou de restauration

nécessaires à charge du propriétaire (art. 53 LPNMS). L'arrêté de classement

permet en outre à l'Etat de procéder par voie contractuelle ou par voie

d'expropriation à l'acquisition de l'objet (art. 64 LPNMS). L'Etat dispose

également d'un droit de préemption légal sur les monuments historiques et les

antiquités classés (art. 65 LPNMS; voir aussi ATF 119 Ia, p. 88, consid. 4a, p.

93-94).

c) Enfin, la clause générale d'esthétique de

l'art. 86 LATC fait également partie des autres mesures prévues par le droit

cantonal au sens de l'art. 17 al.2 LAT (Moor,

Commentaire LAT, art. 17, nos 87 et 88). L'application de cette norme intervient

dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire. L'art. 86 LATC

prévoit que la municipalité doit veiller à ce que les constructions et les

aménagements qui leur sont liés présentent un aspect architectural satisfaisant

et s'intègrent à l'environnement (al. 1 ) et lui impose de refuser les permis

pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect

ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue ou de

nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle

(al. 2). L'évaluation de la valeur d'un objet dans le cadre des procédures

d'établissement des inventaires fédéraux et cantonaux constitue un élément

d'appréciation à disposition de l'autorité communale pour statuer sur

l'application de la clause d'esthétique (voir arrêt TA AC 2002/0128 du 12 mars

2004.

consid. 4b p.16). Au stade de le l'étude d'une nouvelle planification, l’art. 2 RPNMS prévoit que les autorités communales

doivent tenir compte des objets méritant d’être sauvegardés (notamment ceux

mis à l’inventaire ou soumis à la protection générale) en élaborant leur plan

d’affectation. Les règles matérielles de

protection résultent du plan d'affectation et de l’application de la

réglementation communale sur les constructions.

d) Le choix de la mesure de protection dépend des

objectifs de planification ou de conservation recherchés et des

caractéristiques propres de chaque objet. Il doit aussi tenir compte du

principe de proportionnalité : Lorsque plusieurs mesures permettent d’atteindre

l’objectif visé, l’autorité applique celle qui lèse le moins les intéressés

(art. 4 LATC). Ainsi, les arrêtés de classement, qui peuvent entraîner des

restrictions particulièrement lourdes au droit de propriété par leur durée

illimitée (art. 27 LPNMS) et les obligations d’entretien à charge du

propriétaire (art. 29 à 31 LPNMS) et le droit de préemption et d'expropriation

qu'elles impliquent en faveur de l'Etat (art. 64 et 65 LPNMS), ne s'imposent

que si les mesures prévues par les plans et règlement d'affectation ou la

clause d'esthétique ne permettent pas d'atteindre les objectifs de protection

et de conservation recherchés (voir notamment arrêt TA AC 2001/0220 du

17.

juin 2004 consid. 3c/dd/ccc p. 13-14).

3.

a) Les trois anciennes constructions

rurales du XVIIIème et du XIXème siècles situées au bas des parcelles 11 et 12

ont reçu la note 1 lors des travaux du recensement architectural. Selon les

directives de la Section monuments et sites, la note 1 est applicable aux

monuments d'importance nationale. Le monument est à conserver dans sa forme et

sa substance. Aucun travail ne peut être effectué sans une étude archéologique

préalable, une recherche d'archives et l'établissement d'une documentation. Le

bâtiment présente une valeur justifiant un classement comme un monument

historique. Par ailleurs, les travaux d'établissement de l'inventaire ISOS même

s'ils n'ont pas une force contraignante, sont des éléments d'appréciation qui

doivent être pris en compte dans le cadre de la pesée des intérêts lors de

l'adoption d'une mesure de planification (ATF 120 Ib 64 consid. 5 p.67). A cet

égard, les périmètres "PE I" et "PE II" entourent les trois

anciennes constructions rurales au nord, à l'est et au sud, avec des objectifs

de sauvegarde visant à préserver la silhouette du village et à maintenir la

structure existante. La jurisprudence fédérale a précisé que la protection

efficace d'un monument ou d'un ensemble architectonique de valeur

n'est pas pensable sans une protection simultanée de son environnement (ATF 109

Ia 185 ss). La protection d'un monument implique en effet le maintien et la

sauvegarde de l'ensemble comprenant aussi les alentours dignes d'intérêt (ATF

116.

Ia 41 consid. 4 p. 44 ).

b) La planification communale n'a pas été

coordonnée avec l'impératif de protection des trois anciennes constructions

rurales, situées au bas des parcelles 11 et 12. Les seules mesures prévues par

la nouvelle réglementation communale ne sont pas suffisantes car elles

permettent la transformation et l'agrandissement des bâtiments qui ont obtenu

la note 1 au recensement architectural, en précisant que ces bâtiments sont en

principe à maintenir ; en outre, l'art. 16 du règlement sur le plan

général d’affectation et la police des constructions (ci-après : RPGA)

concerne essentiellement les espaces de dégagements extérieurs sur les rues, ainsi

que sur les parcours cyclables et piétonniers à réaliser. La planification ne

prévoit aucune mesure de protection des alentours et de l'environnement de cet

ensemble remarquable formé par le groupe de trois anciennes constructions

rurales. Elle permet au contraire la réalisation de nouvelles constructions

dans la zone de village A qui s'étend au nord du groupe de constructions à

protéger sans aucune règle assurant les dégagements nécessaires à la

préservation du site. La planification communale n'assure pas la coordination

avec les impératifs de protection qui résultent de la mise à l'inventaire de ce

groupe de constructions et elle n'est pas conforme à cet égard à l'art. 17 al.

1.

let. c LAT, à l'art. 47 al. 2 ch. 2 LATC et à l'art. 2 RPNMS.

c) La planification communale ne tient pas compte

non plus des propositions et objectifs de protection résultant des travaux

préparatoires de l'inventaire ISOS. Il est vrai que les mesures de sauvegarde

proposées n'ont pas d'effet contraignant à l'égard de l'autorité de

planification communale, mais elles n'en demeurent pas moins le résultat d'une

étude historique et urbanistique approfondie de la localité, effectuée par des

spécialistes selon des critères détaillés et appliqués de manière uniforme en

Suisse; ces propositions sont assimilables à un avis d'experts et constituent

des éléments d'appréciation que l'autorité doit prendre en considération dans

le cadre de la pesée des intérêts requise par l'art. 3 OAT pour les travaux de

planification. Or, la réglementation de la zone de village B ne tient pas suffisamment

compte des objectifs de sauvegarde qui résultent de l'inventaire ISOS; la zone n'assure

pas la protection des dégagements nécessaires à la mise en valeur du groupe d'anciennes

constructions rurales en prévoyant simplement une zone à bâtir avec un indice

d'utilisation du sol moins important (0.3) que celui de la zone de village A

(0.6). Ainsi, la réglementation générale ne tient pas compte des impératifs de

protection liés aux caractéristiques du site et à la qualité des trois

constructions en cause, d'importance nationale. Une étude de détail par une

planification spéciale permettrait par exemple de résoudre les problèmes

d'intégration et d'assurer la protection des dégagements nécessaires à la mise

en valeur du groupe des anciennes constructions rurales en regroupant les

possibilités de construire de la zone de village B en amont des parcelles 11 et

12, le long de la route cantonale avec un indice d'utilisation du sol

vraisemblablement plus élevé (0.4 par exemple); enfin, l'étude devrait

permettre aussi de maintenir un indice d'utilisation du sol de 0.6 sur le

périmètre de la zone de village A en tenant compte des possibilités de

transformation des anciennes constructions rurales, dictées par les objectifs

de conservation liés aux caractéristiques des bâtiments à protéger, et des

autres bâtiments de la parcelle 12 (voir notamment Moor Brandt Commentaire LAT,

ad art. 18 N° 1116). La décision communale concernant l'affectation des

parcelles 11 et 12 en zones de village A et B n'est ainsi pas conforme aux

impératifs de protection qui résultent de l'art. 17 al. 1 let. c LAT et le

recours doit donc être partiellement admis sur ce point. L'annulation de la

décision relative à l'affectation des parcelles 11 et 12 ne nécessite en outre pas

de mesures conservatoires spécifiques dès lors que les art. 77 et 79 LATC

permettent de faire obstacle à un projet de construction susceptible de

compromettre la nouvelle planification à entreprendre.

4.

La recourante conteste le principe du passage piétonnier

longeant la limite nord est de la parcelle n° 11 ainsi que les effets

juridiques attachés à ce passage tels qu'ils sont définis par l'art. 17 al. 2 RPGA.

a) L'article 17 RPGA est formulé de la manière

Article 17 : parcours piétonniers

« Des parcours piétonniers sur domaine privé

seront maintenus ou créés pour assurer un réseau continu mettant en relation

les différents équipements, espaces publics et quartiers.

La Municipalité pourra conditionner un projet de

constructions ou d'aménagement à la réalisation effective d'un passage pour

piétons satisfaisant aux mêmes conditions de liaisons que prévoit le plan, ou,

tout au moins, à la possibilité de le réaliser ultérieurement. »

aa) La création de parcours piétonniers est régie

par la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée

pédestre du 4 octobre 1985 (ci après LCPR ou loi fédérale sur les chemins pour

piétons). La loi fédérale sur les chemins pour piétons a pour but essentiel

l’établissement de réseaux de chemins pour piétons à l’intérieur des

agglomérations (art. 2 LCPR) et de réseau de chemins de randonnée pédestre

destinés principalement au délassement et qui se trouvent en principe hors des

agglomérations (art. 3 al. 1 LCPR). Un des objectifs recherché par la loi

tend à éviter la détérioration du réseau des chemins de randonnée pédestre par

un asphaltage des chemins en terre battue (Conseil fédéral, Message

concernant une loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de

randonnée pédestre, in FF 1983 IV p. 4-5). L’asphaltage des chemins de

randonnée avait d’ailleurs été à l’origine de l’initiative populaire "pour

le développement des chemins et des sentiers” déposée en 1974, puis acceptée

par le peuple et les cantons le 18 février 1979 et qui attribue à la

Confédération, par l’introduction de l'art. 37 quater aCst., la compétence

d’établir les principes applicables aux réseaux de chemins

et de sentiers pédestres (message précité p. 3 et 11).

bb) Selon l'article 2 LCPR, les réseaux de

chemins pour piétons comprennent les chemins pour piétons proprement dits,

ainsi que les zones piétonnes, les rues résidentielles et autres voies du même

type, judicieusement raccordées. Les trottoirs et les passages pour piétons

peuvent servir de jonction (al. 2). Les chemins pour piétons desservent et

relient notamment les zones résidentielles, les lieux de travail, les jardins

d'enfants et les écoles, les arrêts des transports publics, les établissements

publics, les lieux de détente et les centres d'achat (al. 3): Le message du

Conseil fédéral précise que les trottoirs et les passages pour piétons peuvent

également faire partie du réseau alors même qu'ils n'offrent pas la sécurité

nécessaire aux piétons, notamment en ce qui concerne les personnes qui courent

les plus grands risques d'accidents tels que les enfants et les personnes

âgées, d'où la nécessité de séparer dans la mesure du possible les liaisons

piétonnes de la circulation motorisée (message précité FF 1983, IV page 8). Le

message du Conseil fédéral fait encore état d'un rapport du groupe de travail

"sécurité routière" institué par le Département fédéral de Justice et

Police, qui avait constaté que la forte proportion de piétons, en particulier

des enfants et des personnes âgées tuées ou blessées dans des accidents de la

circulation nécessitait d'urgence et partout une protection accrue

(message précité, ff 1983, IV page 4).

cc) L'application de la loi fédérale sur

les chemins de randonnée nécessite l’adoption d’une législation cantonale

d’exécution pour fixer les effets juridiques des plans des réseaux de chemins

pour piétons et régler la procédure d’établissement et de modification de ces

plans (art. 4 al. 2 LCPR). Le canton de Vaud n’a cependant pas encore adopté

une législation d’exécution de la loi fédérale sur les chemins de randonnée. Le

Gouvernement n'a pas fait usage non plus de la faculté que lui réserve l’art.

16.

LCPR pour désigner à titre provisoire les réseaux auxquels la loi fédérale

doit être appliquée. Cependant, même en l'absence d'une législation cantonale

d'exécution et d'un plan du réseau des chemins pour piétons, les principes de

la LCPR doivent être pris en considération pour déterminer dans les procédures

de planification notamment si les mesures de sécurité suffisantes sont prises

ou prévues à l'endroit des cheminements piétonniers régulièrement utilisés par

les enfants pour se rendre à l'école ou le long de ce qui relie les commerces,

services publics et habitations aux arrêts des transports publics (arrêt AC

98/005 du 30 avril 1999, cf. aussi Jomini, Commentaires lat. article 19 no 25

et Dep. 1995 p. 609).

b) En l'espèce, le cheminement piétonnier

litigieux permet de relier l'école à la route cantonale Avenches-Faoug sans

passer par le trottoir longeant cette voie. La conception de ce cheminement et

son tracé répondent aux objectifs d'intérêt public recherchés par la

législation fédérale sur les chemins pour piétons; il permet en effet de relier

un établissement scolaire aux zones résidentielles situées de part et d'autre

de la route cantonale Avenches-Faoug. Le cheminement trouve d'ailleurs un

prolongement dans la direction du sud dans le quartier "Sur les

jardins" et permet de rejoindre la petite route communale longeant la

limite sud de la parcelle 11 et qui fait partie également du cheminement

piétonnier traversant le village pour rejoindre la gare. Le principe du tracé

du cheminement piétonnier longeant la limite nord est de la parcelle 11 permet

d'éviter que les élèves longent le trottoir de la route cantonale et il répond

aux objectifs recherchés par la législation fédérale sur les chemins pour

piétons. La mesure de planification peut donc être maintenue.

c) La recourante soutient encore que l'article 17

al. 2 RPGA qui permet à la municipalité de conditionner un projet de

construction à la réalisation effective d'un passage pour piétons violerait la

garantie de la propriété.

aa) La garantie de la propriété

est un droit fondamental garanti par la Constitution fédérale (art. 26 al. 1

Cst.). Cette garantie n'est toutefois pas absolue. Des restrictions au droit de

propriété sont admissibles et compatibles avec la constitution si elles

reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant, et

respectent le principe de proportionnalité (v. art. 36 al. 1 à 3 Cst. et les

ATF 121 I 117 consid. 3b, p. 120; 120 Ia 126 consid. 5a, p. 142, 270

consid. 3 p. 273; 119 Ia 348 consid. 2a, p. 353).

bb) La jurisprudence distingue la

base légale formelle de la base légale matérielle. La base légale formelle est

une règle de droit adoptée par le législateur, qui est en général assujettie au

référendum; la base légale matérielle, est une règle de droit adoptée par un

autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation législative (André Grisel, op. cit. vol I, p.

313-314). Lorsque la restriction au droit fondamental en cause repose sur une

base légale matérielle, la jurisprudence fixe les conditions que doit respecter

la délégation législative. Pour être valable, la délégation ne doit pas être

exclue par la constitution cantonale, être prévue par une base légale formelle

soumise au référendum, être limitée à un domaine déterminé et préciser les

règles primaires de la réglementation à adopter (André Grisel, op. cit. vol I, p. 323-325). Mais la

délégation de compétence en faveur du législateur communal n'a pas besoin

d'être délimitée aussi strictement quant à son objet qu'une délégation en

faveur de l'autorité exécutive cantonale ou communale; en pareil cas la

délégation législative précise la répartition des compétences entre canton et

commune sans porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs et au

contrôle démocratique (voir ATF 104 Ia 340 consid. 4b = JT 1979 I 342 et ATF

102.

Ia 10 consid. 3b = JT 1978 I 371); cependant, dans le domaine de

l'aménagement du territoire, il faut que le principe même de la restriction

prévue par un plan d'affectation communal soit contenu dans la délégation

législative cantonale (ATF 106 Ia 366 consid. 2).

cc) L'art. 47 al. 2 LATC est une base légale

formelle avec une délégation législative permettant aux communes de fixer dans

leur règlement d'affectation les limites des constructions des voies publiques

existantes ou à créer (chiffre 1) ainsi que les dispositions relatives à l'aménagement

et à la destination des voies publiques existantes ou à créer (chiffre 2). La

loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LR), qui assimile les sentiers publics

aux routes (art. 1er al. 2 LR), permet également aux communes

d'établir des plans d'affectation fixant les limites des constructions pour les

routes ou fractions de routes à créer (art. 9 al. 1 LR) et fixe la procédure

applicable aux projets de construction (art. 13 LR). L'art. 14 LR précise que

les terrains nécessaires à l'ouvrage peuvent être acquis de gré à gré, par

remaniement parcellaire ou par expropriation. L'art. 17 al. 2 RPGA permet à la

municipalité de conditionner un projet de construction ou d'aménagement à la

réalisation effective d'un passage pour piétons conforme aux conditions de

liaisons prévues par le plan ou qui réserve au moins la possibilité de le

réaliser ultérieurement. Cette disposition permet ainsi à la municipalité de

refuser le permis de construire si le propriétaire n'accepte pas, d'une part,

de réaliser le passage piétonnier prévu par le plan et, d'autre part,

d'accorder à la collectivité publique les droits nécessaires pour l'usage du

passage par le public. Or, l'art. 47 al. 2 chiffres 1 et 3 LATC permet

seulement aux communes de réserver le tracé du cheminement piétonnier. De même

la législation sur les routes ne permet pas à la municipalité d'acquérir les

terrains ou les droits nécessaires à la réalisation d'un passage dans le cadre

de ses compétences de police des constructions, telles qu'elles sont définies à

l'art. 17 LATC, en fixant une condition au permis de construire. Le mode

d'acquisition des terrains est clairement défini par l'art. 14 LR et cette

disposition ne permet pas d'acquérir les droits nécessaires au passage

piétonnier selon la procédure prévue par l'art. 17 al. 2 RPGA. A défaut

d'accord pour une vente de gré à gré ou d'un remaniement parcellaire, seule

l'ouverture d'une procédure d'expropriation, selon les articles 12 et ss de la

loi sur l'expropriation du 25 novembre 1974, permet à la collectivité d'obtenir

la réalisation d'un passage piétonnier sur un fonds privé. En tant que l'art.

17.

al. 2 RPGA impose au propriétaire des restrictions dont le principe n'est

pas contenu dans la délégation législative cantonale, cette disposition ne

repose pas sur une base légale suffisante. En définitive, la commune peut

seulement imposer dans son plan général d'affectation, une implantation des

constructions qui préserve les parcours piétonniers prévus à titre indicatif

par le plan général d'affectation. Compte tenu du fait que l'art. 54 al. 2 LPJA

accorde au Tribunal administratif un pouvoir de décision en réforme en cas

d'admission du recours, l'art. 17 al. 2 RPGA peut être modifié par le présent

arrêt afin d'adopter une formulation conforme à la garantie de la propriété. Pour

atteindre le but recherché par l'autorité communale, cette disposition doit

être formulée comme suit :

« L'implantation des constructions doit préserver

les parcours piétonniers prévus à titre indicatif par le plan général d'affectation.

La municipalité peut déroger à cette disposition à condition que la possibilité

de réaliser des liaisons équivalentes soit préservée. »

Cette formulation permet de réserver les passages

pour piétons prévus par le plan général d'affectation et qui nécessiteront, à

défaut d'accord du propriétaire, l'ouverture d'une procédure d'expropriation en

vue de la réalisation effective du passage.

5.

Les recourants contestent aussi le schéma directeur

intégré au rapport de conformité (ou rapport de planification). Ils demandent

que le schéma directeur soit modifié en ce sens que les constructions prévues

le long de la voie CFF (à l'ouest de la gare) soient supprimées sous réserve de

la halle polyvalente située à l'ouest de la gare, mais dont la hauteur devrait

être limitée à 7m.

a) Le Schéma directeur "La gare"

comprend les terrains situés entre la voie CFF et la route cantonale n° 505

séparant la gare des parcelles 11 et 12 des recourants. Les terrains situés à

l'est de la gare ont été classés en zone de village A par le plan général

d'affectation. Les terrains comprenant le bâtiment de la gare et situés à

l'ouest de ce bâtiment sont classés en zone d'utilité publique. Le règlement

communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions (ci-après

: le règlement communal ou RPGA) fixe les règles applicables aux constructions

situées en zone de village de manière contraignante pour les particuliers

conformément à l'art. 21 al. 1 LAT. Le nombre de niveaux visibles sous la

corniche est limité à deux avec un étage habitable dans les combles sur

un seul niveau (art. 12 RPGA). L'art. 18 RPGA précise encore que le schéma

directeur "La gare" constitue le document de référence pour toutes

les constructions et aménagements situés dans le secteur correspondant. Par

ailleurs, la zone d'utilité publique de la gare (E) est destinée aux

équipements publics et collectifs divers (art. 50 RPGA). Les règles de la zone

de village (art. 6 à 12) sont applicables et l'indice d'utilisation du sol est

fixé à 0.8 (art. 51 al. 1 RPGA). En outre, les constructions et aménagements

devront respecter les objectifs et les mesures du schéma directeur de la gare

(art. 51 al. 2 RPGA).

b) Il convient de rappeler que

selon les art. 22 quater al. 1 aCst et 75 nCst, les cantons doivent

établir des plans d'aménagement en vue d'assurer une utilisation judicieuse et

mesurée du sol ainsi qu'une occupation rationnelle du territoire. La loi

fédérale sur l'aménagement du territoire prévoit à cet effet les plans

directeurs, les plans d'affectation et la procédure d'autorisation de

construire. Ces instruments de planification ont un rapport étroit entre eux et

ils doivent former un tout judicieux au sein duquel chaque élément remplit une

fonction spécifique. C'est dans une procédure assurant la protection juridique

des intéressés (art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT)

que sont élaborés les plans d'affectation à caractère contraignant pour

les particuliers (art. 21 al. 1 LAT) après pesée et harmonisation de l'ensemble

des intérêts en présence (art. 1 al. 1 et 2 al. 1 LAT) et selon les indications

des plans directeurs (art. 6 ss et 26 al. 2 LAT). La procédure d'autorisation

de bâtir, sert seulement à vérifier si les constructions ou installations

sont conformes à la réglementation exprimée par les plans d'affectation; elle

vise à assurer la réalisation du plan cas par cas, mais elle ne doit pas créer

des mesures de planification indépendantes. Cette procédure ne dispose pas de

l'instrument matériel nécessaire et n'est pas apte, sous l'angle de la

protection juridique et de la participation de la population, - en particulier

du contrôle démocratique exercé lors de l'adoption du plan par l'organe

législatif communal,- à compléter ou à modifier le plan d'affectation (ATF 116

Ib 53 consid. 3a). Le plan d'affectation doit comporter tous les éléments

essentiels permettant d'atteindre, les objectifs d'aménagement retenus par les

plans directeurs (ATF 121 I 117 ss, Brandt

/ Moor, Commentaire LAT art. 18 N° 127).

c) Les règles principales

d'affectation du sol sont définies par le plan général d'affectation qui fixe

pour les terrains compris dans le périmètre du schéma directeur de la gare le

mode d'utilisation du sol en réglant les conditions de construction aux art. 14

al. 1 LAT et 43 al. 1 LATC. Ces dispositions sont seules déterminantes pour

fixer la destination, l'implantation, la volumétrie et la densité des

constructions qui peuvent être autorisées. Il se pose alors la question de

savoir qu'elle est la force contraignante du schéma directeur à l'égard des

particuliers. Le dossier de la procédure de légalisation du nouveau plan

général d'affectation fait apparaître le schéma directeur de la gare comme une

annexe au rapport de conformité selon l'art. 47 OAT. Ce document n'a donc pas fait

l'objet d'une décision formelle d'adoption par l'autorité communale; il ne fait

pas partie du plan général d'affectation au sens de l'art. 14 al. 1 LAT et il

ne déploie pas effet juridique contraignant du plan d'affectation envers les

particuliers tels qu'ils sont définis par l'art. 21 al. 1 LAT. Il constitue une

illustration des possibilités de construire qui résultent sont définies exclusivement

par la mesure de planification de base. Le schéma directeur n'est pas un

document légalisé dans le cadre de la procédure d'adoption et d'approbation du

plan général d'affectation. Toutefois, le tribunal constate que le règlement

communal comporte des dispositions qui tendent à donner un contenu matériel

contraignant au schéma directeur. Il s'agit tout d'abord de l'art. 18 RPGA qui attribue

au schéma directeur la portée d'un instrument de référence "pour toutes

les constructions et aménagements situés dans le secteur correspondant". En

outre, dans la zone d'utilité publique de la gare (E), destinée aux équipements

publics et collectifs divers, toutes constructions et aménagements devront

respecter les objectifs et les mesures du schéma directeur de la gare (art. 51

al. 2 RPGA). La réglementation communale a donc pour effet indirect de rendre

les mesures du schéma directeur contraignantes dans le cadre de la procédure

d'autorisation de construire.

d) L'autorité communale ne peut utiliser la

référence à un schéma directeur pour fixer une mesure de planification spéciale

en dehors des instruments prévus à cet effet par la législation cantonale, à

savoir le plan de quartier ou le plan partiel d'affectation. Si la commune

entend imposer de manière contraignante pour les particuliers une implantation

bien précise des constructions et fixer de manière détaillée la forme et la

volumétrie de ces constructions, elle doit agir par le moyen d'une mesure de

planification spéciale en utilisant l'instrument du plan de quartier par

exemple. Dans la mesure où l’autorité communale entend engager une procédure de

planification spéciale dans le secteur de la gare, cette procédure devrait

alors être coordonnée avec les mesures de planification spéciale des parcelles

11.

et 12. En l'état, le tribunal constate que les art. 18 et 51 al. 2 de la

nouvelle réglementation communale ne peuvent être approuvés car ces

dispositions tendent à donner une force contraignante à un schéma

directeur qui n'a pas été soumis à la procédure de légalisation du nouveau plan

général d'affectation.

6.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours

est partiellement admis. Le classement des parcelles 11 et 12 en zones de

village A et B ne peut être approuvé et l'art. 17 al. 2 RPGA doit être modifié

dans le sens du considérant 4. En outre, les art. 18 et 51 al. 2 RPGA ne

peuvent être approuvés par le département. Au vu de ce résultat, il y a lieu de

répartir les frais de justice, arrêtés à 2’000 fr., à parts égales entre les

recourants et la municipalité et de compenser les dépens.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est partiellement admis.

II.

La décision du Département des infrastructures du 10

décembre 2003 est réformée en ce sens que le classement des parcelles 11 et 12

en zones de village A et B n'est pas approuvé. Le dossier est retourné à

l'autorité communale pour l'étude d'une mesure de planification dans le sens

des considérants du présent arrêt.

III.

La décision du Département des infrastructures est

réformée en ce sens que l'art. 17 al. 2 RPGA est modifié pour être approuvé

avec la teneur suivante:

« L'implantation d'une

construction doit préserver les parcours piétonniers prévus à titre indicatif

dans le plan général d'affectation. La municipalité peut déroger à cette

disposition à condition que la possibilité de réaliser des liaisons

équivalentes soit préservée. »

IV.

La décision du Département des infrastructures est

réformée aussi en ce sens que les art. 18 et 51 al. 2 du nouveau règlement

communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions ne

sont pas approuvés.

Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à

la charge de la Commune de Faoug.

VI.

Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à

la charge des recourants solidairement entre eux.

VII.

Les dépens sont compensés.

Lausanne, le 29 décembre 2005

président:

Le présent arrêt est

communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.