AC.2004.0006

TA - AC.2004.0006 - 2005-06-21 - PETTER/Département des institutions et des relations extérieures, Municipalité de Faoug, Service de l'aménagement du territoire

21 juin 2005Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

a) Lydia Petter est propriétaire de la parcelle 10 du

cadastre de la Commune de Faoug. Ce bien-fonds est limité au sud-est par la

route cantonale reliant Avenches à Faoug. Il comporte une ancienne construction

rurale implantée à proximité de la route et s'étend en contrebas sur des

parties aménagées en jardin et en pré-champs. Ce terrain est limité à l'est par

une parcelle communale supportant le bâtiment de l'école et à l'ouest par la

parcelle 11 qui rejoint en amont la route cantonale Faoug - Avenches. Le bien-fonds

était classé en zone de village par le plan des zones de la commune de Faoug

approuvé par le Conseil d'Etat le 18 mai 1979.

b) La Municipalité de Faoug (ci-après : la municipalité)

a soumis à l'enquête publique, du 23 novembre au 22 décembre 2001, un projet de

nouveau plan général d'affectation classant l'entier de la parcelle 11 en zone

de village A. Le projet de plan mentionne encore un parcours piétonnier à titre

indicatif traversant la parcelle 10 afin de créer un chemin piétonnier reliant

le collège à la route cantonale Faoug - Avenches. Le cheminement remonte sur la

route cantonale par une emprise sur la parcelle 11 longeant la limite de la

parcelle 10.

c) L'opposition formée par Lydia Petter contre le

cheminement piétonnier lors de l'enquête publique ouverte du 23 mars au 21

avril 2001 a été partiellement admise par le Conseil communal de Faoug lors de

sa séance du 2 octobre 2001; la disposition réglementaire concernant les

cheminements piétonniers a été modifiée et elle a fait l'objet d'une enquête

publique complémentaire ouverte du 23 novembre au 22 décembre 2001. Le Conseil

communal de Faoug a adopté le plan ainsi que son règlement le 26 mars 2002. Le

recours formé par Lydia Petter contre cette décision auprès du Département des infrastructures

a été rejeté le 10 décembre 2003.

Lydia Petter a contesté cette décision par le dépôt d'un

recours au Tribunal administratif le 7 avril 2004. Elle demande la suppression

du parcours piétonnier traversant la parcelle 10 et la suppression de la

disposition réglementaire concernant ce passage. La municipalité s'est

déterminée sur le recours le 12 février 2004 en concluant à son rejet. La

possibilité a été donnée à la recourante de déposer un mémoire complémentaire

et le tribunal a tenu une audience à Faoug le 7 octobre 2004. Un compte rendu

résumé de l'audience a été transmis aux parties avec la possibilité de se

déterminer sur ce document.

Considérants

1.

a) La loi du 4 mars 2003 modifiant la procédure

de recours en matière de plan d'affectation a limité le pouvoir d'examen du

département à un contrôle en légalité (voir nouvel art. 61 al. 1 LATC entré en

vigueur le 1er janvier 2004). Les dispositions transitoires précisent toutefois

que ces modifications ne sont pas applicables aux plans qui ont été adoptés par

le conseil de la commune avant son entrée en vigueur (art. 3 de la loi du 4

mars 2003). En l'espèce, l'autorité communale a adopté le plan général

d'affectation et son règlement les 2 octobre 2001 et 26 mars 2002 et le

département a statué sur le recours le 10 décembre 2003; ce sont donc les

anciens art. 60 et 61 LATC (ci-après : aLATC), en vigueur jusqu'au

31.

décembre 2003, qui sont applicables pour déterminer l'étendue du

pouvoir d'examen du département.

b) Selon l'art. 60a aLATC, le

département se prononçait sur les recours contre les décisions en matière de

plans d'affectation avec un plein pouvoir d’examen, c'est-à-dire un contrôle

qui s’étendait à l’opportunité. Dans le contrôle de l'opportunité, l'autorité

cantonale peut alors intervenir non seulement lorsque la mesure d'aménagement

retenue par la commune est dépourvue de tout fondement objectif et se révèle

insoutenable, mais aussi lorsque la décision communale paraît inappropriée à

des intérêts qui dépassent la sphère communale ou ne correspond pas aux buts et

principes régissant l'aménagement du territoire, ou encore n'en tient pas

suffisamment compte (ATF 112 Ia 271 consid. 2c; 110 Ia 52-53 consid. 3; 98 Ia

435.

consid. 4a).

Par ailleurs, même dans un contrôle

limité à la légalité du plan, l'autorité doit encore examiner les différents

points faisant l'objet du rapport que l'autorité de planification doit adresser

à l'autorité d'approbation du plan en vertu de l'art. 47 de l'ordonnance sur

l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT). Il s'agit notamment de la

conformité du plan d'affectation au plan directeur cantonal (art. 26 al. 2

LAT), aux conceptions et plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT),

ainsi qu'aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et

3.

LAT). Le contrôle porte aussi sur le respect des exigences découlant d'autres

dispositions du droit fédéral et cantonal de la protection de l'environnement

au sens large; il s'agit des dispositions concernant la protection du

patrimoine naturel et culturel, notamment celles sur la protection de la

nature, du paysage, des forêts et des monuments historiques (voir art. 47 al. 1

in fine OAT). L’autorité d’approbation du plan doit encore s’assurer que les

principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés et que la

mesure s’intègre au programme d’équipement (art. 31 OAT).

c) Le pouvoir d'examen du Tribunal

administratif, dans le régime transitoire prévu par l'art. 3 de la loi du 4

mars 2003 modifiant la procédure de recours en matière de plan d'affectation,

est en revanche limité à un contrôle en légalité de la décision du département,

qui s'étend à l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let a LJPA).

Le tribunal ne peut substituer son appréciation à celle de l'autorité de

planification et il doit seulement vérifier si l'autorité intimée a tenu compte

de tous les intérêts à prendre en considération et n'intervenir que si elle n'a

pas tenu compte d'intérêts importants, ou encore, les aurait appréciés de façon

erronée (voir l'arrêt TA RE 2001/0027 du 12 octobre 2001, consid. 2b; voir

aussi les arrêts RE 2000/0017 du 14 août 2000, RE 2000/0037 du 18 janvier

2001, RE 1999/0005 du 16 avril 1999, RE 1999/0014 du 14 juillet 1999,

ainsi que ATF de référence non publié rendu le 11 novembre 1998 dans la

cause M. c/OFDEE consid. 2a). Ainsi, en matière de planification, le tribunal

n'intervient que si l'autorité n'a pas pris en considération, dans la pesée

d’intérêts requise par l’art. 3 OAT, un intérêt public important qui résulte,

par exemple, du plan directeur cantonal, ou encore des buts et principes

régissant l'aménagement du territoire (arrêt TA GE 1992/0127 du 14 mai 2001 et

AC 2000/0165 du 19 février 2002) ou n’a pas tenu compte des intérêts privés qui

entrent en ligne de compte (arrêt TA AC 1994/0156 du 20 janvier 1998).

2.

La recourante conteste le principe du passage

piétonnier traversant sa parcelle d'est en ouest ainsi que les effets

juridiques attachés à ce passage tels qu'ils sont définis par l'art. 17 al. 2

du règlement sur le plan général d'affectation et la police des constructions

(RPGA).

a) L'article 17 RPGA est formulé de la manière

Article 17 : parcours piétonniers

Des parcours piétonniers sur domaine privé seront maintenus

ou créés pour assurer un réseau continu mettant en relation les différents

équipements, espaces publics et quartiers.

La Municipalité pourra conditionner un projet de

constructions ou d'aménagement à la réalisation effective d'un passage pour

piétons satisfaisant aux mêmes conditions de liaisons que prévoit le plan, ou,

tout au moins, à la possibilité de le réaliser ultérieurement.

aa) La création de parcours

piétonniers est régie par la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les

chemins de randonnée pédestre du 4 octobre 1985 (ci-après : LCPR ou loi

fédérale sur les chemins pour piétons). La loi fédérale sur les chemins pour piétons

a pour but essentiel l’établissement de réseaux de chemins pour piétons à

l’intérieur des agglomérations (art. 2 LCPR) et de réseau de chemins de

randonnée pédestre destinés principalement au délassement et qui se trouvent en

principe hors des agglomérations (art. 3 al. 1 LCPR). Un des objectifs

recherchés par la loi tend à éviter la détérioration du réseau des chemins de

randonnée pédestre par un asphaltage des chemins en terre battue (Conseil fédéral, Message concernant une

loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre,

in FF 1983 IV p. 4-5). L’asphaltage des chemins de randonnée avait d’ailleurs

été à l’origine de l’initiative populaire "pour le développement des

chemins et des sentiers” déposée en 1974, puis acceptée par le peuple et les

cantons le 18 février 1979 et qui attribue à la Confédération, par

l’introduction de l'art. 37 quater aCst., la compétence d’établir les principes

applicables aux réseaux de chemins et de sentiers pédestres (message précité p.

3.

et 11).

bb) Selon l'art. 2 LCPR, les réseaux de chemins pour

piétons comprennent les chemins pour piétons proprement dits, ainsi que les

zones piétonnes, les rues résidentielles et autres voies du même type,

judicieusement raccordées. Les trottoirs et les passages pour piétons peuvent

servir de jonction (al. 2). Les chemins pour piétons desservent et relient

notamment les zones résidentielles, les lieux de travail, les jardins d'enfants

et les écoles, les arrêts des transports publics, les établissements publics,

les lieux de détente et les centres d'achat (al. 3). Le message du Conseil

fédéral précise que les trottoirs et les passages pour piétons peuvent

également faire partie du réseau alors même qu'ils n'offrent pas la sécurité

nécessaire aux piétons, notamment en ce qui concerne les personnes qui courent

les plus grands risques d'accidents tels que les enfants et les personnes

âgées, d'où la nécessité de séparer dans la mesure du possible les liaisons

piétonnes de la circulation motorisée (message précité FF 1983, IV page 8). Le

message du Conseil fédéral fait encore état d'un rapport du groupe de travail

"sécurité routière" institué par le Département fédéral de Justice et

Police, qui avait constaté que la forte proportion de piétons, en particulier

des enfants et des personnes âgées tués ou blessés dans des accidents de la

circulation nécessitait d'urgence et partout une protection accrue (message

précité, ff 1983, IV page 4).

cc) L'application

de la loi fédérale sur les chemins de randonnée nécessite l’adoption d’une

législation cantonale d’exécution pour fixer les effets juridiques des plans

des réseaux de chemins pour piétons et régler la procédure d’établissement et

de modification de ces plans (art. 4 al. 2 LCPR). Le canton de Vaud n’a

cependant pas encore adopté une législation d’exécution de la loi fédérale sur

les chemins de randonnée. Le Gouvernement n'a pas fait usage non plus de la

faculté que lui réserve l’art. 16 LCPR pour désigner à titre provisoire les

réseaux auxquels la loi fédérale doit être appliquée.

Cependant, même en l'absence d'une

législation cantonale d'exécution et d'un plan du réseau des chemins pour

piétons, les principes de la LCPR doivent être pris en considération pour

déterminer dans les procédures de planification notamment si les mesures de

sécurité suffisantes sont prises ou prévues à l'endroit des cheminements

piétonniers régulièrement utilisés par les enfants pour se rendre à l'école ou

le long de ce qui relie les commerces, services publics et habitations aux

arrêts des transports publics (arrêt AC 98/005 du 30 avril 1999, cf. aussi

Jomini, Commentaires lat. article 19 no 25 et Dep. 1995 p. 609).

b) En l'espèce, le cheminement piétonnier litigieux

permet de relier l'école à la route cantonale Avenches-Faoug sans passer par le

trottoir longeant cette voie. La conception de ce cheminement et son tracé

répondent aux objectifs d'intérêts publics recherchés par la législation

fédérale sur les chemins pour piétons; il permet en effet de relier un

établissement scolaire aux zones résidentielles situées de part et d'autre de

la route cantonale Avenches-Faoug. Le cheminement trouve d'ailleurs un

prolongement dans la direction du sud dans le quartier "Sur les

jardins" et permet de rejoindre la petite route communale longeant la

limite sud de la parcelle 10 et qui fait partie également du cheminement

piétonnier traversant le village pour rejoindre la gare. Le principe du tracé du

cheminement piétonnier traversant la parcelle 10 de la recourante permet

d'éviter que les élèves longent le trottoir de la route cantonale et répond aux

objectifs recherchés par la législation fédérale sur les chemins pour piétons.

La mesure de planification peut donc être maintenue.

3.

La recourante soutient encore que l'article 17

al. 2 RPGA qui permet à la municipalité de conditionner un projet de

construction à la réalisation effective d'un passage pour piétons violerait la

garantie de la propriété.

a) La garantie de la propriété est un droit

fondamental garanti par la Constitution fédérale (art. 26 al. 1 Cst.). Cette

garantie n'est toutefois pas absolue. Des restrictions au droit de propriété

sont admissibles et compatibles avec la constitution si elles reposent sur une

base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant, et respectent le

principe de proportionnalité (v. art. 36 al. 1 à 3 Cst. et les ATF 121 I 117

consid. 3b, p. 120; 120 Ia 126 consid. 5a, p. 142, 270 consid. 3 p. 273;

119.

Ia 348 consid. 2a, p. 353).

b) La jurisprudence distingue la base

légale formelle de la base légale matérielle. La base légale formelle est une

règle de droit adoptée par le législateur, qui est en général assujettie au

référendum; la base légale matérielle est une règle de droit adoptée par un

autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation législative (André Grisel, op. cit. vol I, p.

313-314). Lorsque la restriction au droit fondamental en cause repose sur une

base légale matérielle, la jurisprudence fixe les conditions que doit respecter

la délégation législative. Pour être valable, la délégation ne doit pas être

exclue par la constitution cantonale, être prévue par une base légale formelle

soumise au référendum, être limitée à un domaine déterminé et préciser les

règles primaires de la réglementation à adopter (André Grisel, op. cit. vol I, p. 323-325). Mais la

délégation de compétence en faveur du législateur communal n'a pas besoin

d'être délimitée aussi strictement quant à son objet qu'une délégation en

faveur de l'autorité exécutive cantonale ou communale; en pareil cas la

délégation législative précise la répartition des compétences entre canton et

commune sans porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs et au

contrôle démocratique (voir ATF 104 Ia 340 consid. 4b = JT 1979 I 342 et ATF

102.

Ia 10 consid. 3b = JT 1978 I 371); cependant, dans le domaine de

l'aménagement du territoire, il faut que le principe même de la restriction

prévue par un plan d'affectation communal soit contenu dans la délégation

législative cantonale (ATF 106 Ia 366 consid. 2).

c) L'art. 47 al. 2 LATC est une base légale formelle

avec une délégation législative permettant aux communes de fixer dans leur

règlement d'affectation les limites des constructions des voies publiques existantes

ou à créer (chiffre 1) ainsi que les dispositions relatives à l'aménagement et

à la destination des voies publiques existantes ou à créer (chiffre 2). La loi

sur les routes du 10 décembre 1991 (LR), qui assimile les sentiers publics aux

routes (art. 1er al. 2 LR), permet également aux communes d'établir

des plans d'affectation fixant les limites des constructions pour les routes ou

fractions de routes à créer (art. 9 al. 1 LR) et fixe la procédure applicable

aux projets de construction (art. 13 LR). L'art. 14 LR précise que les terrains

nécessaires à l'ouvrage peuvent être acquis de gré à gré, par remaniement

parcellaire ou par expropriation. L'art. 17 al. 2 RPGA permet à la municipalité

de conditionner un projet de construction ou d'aménagement à la réalisation

effective d'un passage pour piétons conforme aux conditions de liaisons prévues

par le plan ou qui réserve au moins la possibilité de le réaliser

ultérieurement. Cette disposition permet ainsi à la municipalité de refuser le

permis de construire si le propriétaire n'accepte pas, d'une part, de réaliser

le passage piétonnier prévu par le plan et, d'autre part, d'accorder à la

collectivité publique les droits nécessaires pour l'usage du passage par le

public. Or, l'art. 47 al. 2 chiffres 1 et 3 LATC permet seulement aux communes

de réserver le tracé du cheminement piétonnier. De même la législation sur les

routes ne permet pas à la municipalité d'acquérir les terrains ou les droits

nécessaires à la réalisation d'un passage dans le cadre de ses compétences de

police des constructions, telles qu'elles sont définies à l'art. 17 LATC, en fixant

une condition au permis de construire. Le mode d'acquisition des terrains est clairement

défini par l'art. 14 LR et cette disposition ne permet pas d'acquérir les

droits nécessaires au passage piétonnier selon la procédure prévue par l'art.

17.

al. 2 RPGA, à défaut d'accord pour une vente de gré à gré ou d'un

remaniement parcellaire. Seule l'ouverture d'une procédure d'expropriation,

selon les articles 12 et ss de la loi sur l'expropriation du 25 novembre 1974

permet à la collectivité d'obtenir la réalisation d'un passage piétonnier sur

un fond privé. En tant que l'art. 17 al. 2 RPGA impose au propriétaire des

restrictions dont le principe n'est pas contenu dans la délégation législative

cantonale, cette disposition ne repose pas sur une base légale suffisante. En

définitive, la commune peut seulement imposer dans son plan général

d'affectation, une implantation des constructions qui préserve le parcours

piétonnier prévu à titre indicatif par le plan général d'affectation. Compte

tenu du fait que l'art. 54 al. 2 LPJA accorde au Tribunal administratif un

pouvoir de décision en réforme en cas d'admission du recours, l'art. 17 al. 2 RPGA

peut être modifié par le présent arrêt afin d'adopter une formulation conforme

à la garantie de la propriété. Pour atteindre le but recherché par l'autorité

communale, cette disposition doit être formulée comme suit :

"L'implantation des

constructions doit préserver les parcours piétonniers prévus à titre indicatif

par le plan général d'affectation. La municipalité peut déroger à cette

disposition à condition que la possibilité de réaliser des liaisons

équivalentes soit préservée."

Cette formulation permet de préserver les passages pour

piétons prévus par le plan général d'affectation et qui nécessiteront, à défaut

d'accord du propriétaire, l'ouverture d'une procédure d'expropriation en vue de

la réalisation effective du passage.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que

le recours doit être partiellement admis. La décision attaquée doit ainsi être

réformée par une modification de l'art. 17 al. 2 RPGA dans le sens indiqué aux

considérants qui précèdent. Au vu de ce résultat, il y a lieu de répartir les

frais de justice, arrêtés à fr. 1'500.--, à parts égales entre la Commune de

Faoug et la recourante et de compenser les dépens (art. 55 al. 3 LJPA)

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est partiellement admis.

II.

La décision du Département des infrastructures est

réformée en ce sens que l'art. 17 al. 2 RPGA est modifié pour être approuvé

avec la teneur suivante:

" L'implantation d'une construction doit préserver les

parcours piétonniers prévus à titre indicatif dans le plan général

d'affectation. La Municipalité peut déroger à cette disposition à condition que

la possibilité de réaliser des liaisons équivalentes soit préservée."

Elle est maintenue pour le

surplus.

III. Un émolument de justice de

750.-- (sept cent cinquante) francs est mis à la charge de la Commune de Faoug

d'une part, et de la recourante Lydia Petter d'autre part.

IV. Les dépens sont compensés.

Lm/san/Lausanne, le 21 juin 2005

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint

Dans la mesure où il applique le droit public fédéral, le

présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification,

d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce

conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS

173.110)