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Décision

AC.2004.0014

TA - AC.2004.0014 - 2004-08-23 - BUCHSCHACHER Ulrich c/SESA et SAT

23 août 2004Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Ulrich Buchschacher est

propriétaire de la parcelle 272 du cadastre de la Commune de Vallamand. Cette

parcelle, située sur la rive nord-ouest du lac de Morat, au lieu-dit "Aux

Prés des Peupliers", est bâtie d'une résidence d'agrément. Au droit de la

parcelle 272, la rive est longée par une roselière d'une quinzaine de mètres de

large.

Ulrich Buchschacher

est au bénéfice d'une autorisation d'usage du domaine public n° 44/34, délivrée

le 5 mars 2003 par le Département de la sécurité et de l'environnement, Service

des eaux, sols et assainissement (SESA), permettant le maintien d'une

passerelle, longue de 9,8 mètres et large d'un mètre, et d'un radier bétonné

sur le domaine public cantonal du lac de Morat. Conformément à l'article 2 de

ses conditions, cette autorisation est accordée à bien plaire à Ulrich

Buchschacher. L'ouvrage qui en fait l'objet est au bénéfice d'une autorisation

similaire, renouvelée depuis 1971.

B. Ulrich Buchschacher a

fait procéder, sans autorisation, à l'agrandissement de ce ponton, en portant

sa longueur à 19,4 mètres et en créant à son extrémité une plate-forme de 9 m²

(3 mètres sur 3). L'ouvrage émerge ainsi de la roselière de quelque deux à

trois mètres en pleine eau. Le SESA a interpellé Ulrich Buchschacher par

courrier du 27 juin 2003 en l'intimant de choisir entre la remise en l'état initial

du ponton dans un délai de deux mois ou la mise à l'enquête publique, dans un

délai d'un mois, des travaux exécutés sans droit, en ramenant toutefois les

dimensions de la plate-forme à 4 m² (2 mètres sur 2). Ulrich Buchschacher

a donné suite à ce courrier en mettant à l'enquête l'agrandissement du ponton

ainsi que la plate-forme, aux dimensions de 2,4 mètres sur 2,4, tout en

demandant que les dimensions de cette dernière puissent être maintenues à

3 mètres sur 3. Il réclamait à cet égard le même traitement réservé, selon

lui, à d'autres propriétaires voisins, en mentionnant l'existence, dans le

voisinage immédiat de sa parcelle, de pontons dont les dimensions dépassent

celles suggérées par le service cantonal. Ce dernier a répondu par courrier du

24 septembre 2003 que les pontons auxquels Ulrich Buchschacher faisait

référence avaient été autorisés après enquête publique en 1962 et 1953, soit à

une époque où les dispositions en matière de protection de l'environnement

étaient moins contraignantes et les pressions sur les rives du lac notablement

moins importantes. Le SESA a accepté toutefois de mettre à l'enquête publique

le ponton réalisé dans les dimensions de 2,4 mètres sur 2,4, considérant que

ces dimensions étaient conformes à la pratique administrative du canton de Vaud

depuis de nombreuses années.

L'ouvrage a été mis à

l'enquête publique du 30 septembre au 20 octobre 2003. Il n'a pas

suscité d'opposition. Le 3 novembre 2003, la Municipalité de Vallamand a

toutefois préavisé négativement au projet, en exigeant la remise en l'état de

l'ouvrage à ses dimensions d'origines.

C. Les services de l'Etat

consultés dans le cadre de la procédure CAMAC se sont opposés au projet. Le

Département des infrastructures, Service de l'aménagement du territoire (SAT),

a refusé de délivrer l'autorisation spéciale pour les constructions hors de la

zone à bâtir, au motif que les travaux ne satisfont pas aux exigences d'une

autorisation dérogatoire au sens de l'art. 24 de la loi fédérale sur

l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT). Le Service des forêts, de la

faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (ci

après: la Conservation de la nature) a préavisé défavorablement au projet, au

motif qu'il serait contraire aux objectifs du plan directeur intercantonal de

la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat, légalisé le 28

mai 1982 (ci-après "le plan directeur intercantonal") dans la mesure

où ce plan prévoit la suppression des passerelles et des amarrages sauvages et

le regroupement des bateaux dans le port des Garinettes (cf. chiffre 9.2.1.b,

page 37). La Conservation de la nature considère en outre qu'il n'est pas

opportun d'augmenter l'emprise d'un ouvrage dans une zone reconnue sensible du

point de vue de l'environnement. Les décisions et préavis des services de

l'Etat, ainsi que le préavis municipal, ont été reproduits dans la décision de

synthèse rendue le 23 décembre 2003 par le SESA. Celui-ci, au vu du résultat de

la consultation CAMAC, a refusé la délivrance de l'autorisation requise et

ordonné la démolition de l'agrandissement réalisé, soit la remise de l'ouvrage

dans ses dimensions préexistantes.

D. Ulrich Buchschacher

recourt au tribunal administratif contre cette décision et conclut, avec suite

de frais et dépens, principalement, à la réforme de la décision entreprise en

ce sens que l'autorisation d'agrandir le ponton d'embarquement faisant l'objet

de l'autorisation 44/34 est délivrée, et, subsidiairement, à l'annulation de la

décision. Le SAT conclut, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours.

La Conservation de la nature conclut, implicitement, au rejet du recours. La

Municipalité ne s'est pas déterminée et n'a pas pris de conclusion. Le SESA

estime que l'agrandissement de la passerelle doit être autorisé. Par

conséquent, il invite le SAT et la Conservation de la nature à réexaminer leur

décision sur la base d'une inspection locale.

E. Le tribunal a convoqué

les parties à son audience du 8 juin 2004, lors de laquelle il a procédé à une

visite des lieux et entendu les explications des parties. Leurs moyens seront

examinés dans les considérants ci-après en tant que de besoin.

Considérants

1.

L'art. 1er de la loi du

5.

septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine

public (LVU) confère à l'Etat le droit de disposer des eaux dépendant du

domaine public. Ce droit s'étend à la grève des lacs (art. 6 al. 2 de la loi du

23.

mai 1972 sur le registre foncier; art. 138a al. 1 ch. 2 de la loi du 30

novembre 1910 d'introduction dans le canton de Vaud du code civil suisse

[LVCC]). Les ports, jetées et enrochements doivent faire l'objet de concessions

à durée limitée (art. 26 LVU), octroyées par le Conseil d'Etat (art. 4 al. 1

LVU). Toutefois, pour des installations provisoires ou de très faible

importance, le Conseil d'Etat peut accorder des autorisations à bien plaire,

révocables en tout temps (art. 4 al. 2 LVU). En dérogation à cette dernière

règle, l'art. 83 al. 2 du règlement du 17 juillet 1953 d'application de la LVU

(RLVU) conférait au Département des travaux publics la compétence d'autoriser

les installations temporaires ou peu importantes, notamment "les

petites constructions nautiques". Cette compétence appartient

aujourd'hui au Département de la sécurité et de l'environnement (art. 5 du

règlement du 12 novembre 1997 sur les départements de l'administration).

En l'espèce, le SESA a

déclaré qu'il était disposé à délivrer à Ulrich Buchschacher une autorisation

fondée sur l'art. 83 al. 2 RLVU. Il explique à cet égard qu'il s'estimait lié,

dans sa décision du 23 décembre 2003, aux refus opposés par le SAT et la

Conservation de la nature. Dans le cadre du présent recours, il convient par

conséquent d'examiner exclusivement la validité de la prise de position de ces

deux services.

2.

Le recourant soutient

que les travaux mis à l'enquête consistent en une transformation partielle, qui

doit être autorisée en vertu de l'art. 24c LAT ou, à tout le moins, sur la base

de l'art. 24 LAT. Il invoque la pratique constante du SAT dans ce sens. Il considère

que la décision entreprise viole les art. 5 al. 2 (principe de

proportionnalité) et 8 (principe de l'égalité de traitement) de la Constitution

fédérale. En réponse aux motifs avancés par la Conservation de la nature, il

relève que la prolongation de la passerelle favoriserait la protection du

biotope constitué par la roselière, dans la mesure où elle en éloignerait

l'activité des baigneurs. Le SAT relève pour sa part que le recourant n'a pas

de droit à l'obtention d'une autorisation à bien plaire, laquelle ressort au

droit régalien de l'Etat de disposer librement du domaine public cantonal des

eaux du lac de Morat, que l'art. 24c LAT n'est pas applicable en l'espèce et

enfin, que les travaux litigieux ne peuvent être autorisés à titre dérogatoire,

au sens de l'art. 24 LAT.

a) aa) L'art. 24c LAT

a la teneur suivante:

"¹ Hors de la

zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées

conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation

de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

² L'autorité

compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et

installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou

leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou

transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de

l'aménagement du territoire doivent être satisfaites."

Le champ d'application

de cette disposition est précisé par l'art. 41 de l'Ordonnance du Conseil fédéral

sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT), qui prescrit: "L'article

24c LAT est applicable aux constructions et installations qui ont été érigées

ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui

sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une

modification de la législation ou des plans d'aménagement".

bb) Le ponton

litigieux ne correspond manifestement pas à cette définition puisqu'il s'agit

d'une construction dont l'installation sur le domaine public a, de tout temps,

été autorisée à bien plaire et non pas d'une construction qui aurait été

initialement conforme à l'affectation de la zone et serait devenue contraire à

celle-ci en raison d'une modification de la législation ou des plans d'aménagements.

L'art. 24c LAT ne saurait donc entrer en considération dans le cas d'espèce.

b) Reste à examiner si

une autorisation dérogatoire peut être délivrée en application de l'art. 24

LAT.

aa) Les travaux mis à

l'enquête constituent une construction au sens de l'art. 22 LAT; il s'agit en

effet d'un aménagement durable créé par l'homme et fixé au sol, qui par sa

masse, modifie de façon sensible le paysage lacustre et qui porte atteinte à

l'environnement (Etude DFJP/OFAT, Berne 1981, nos 4 et ss, ad art. 22 LAT).

Cette installation n'étant pas conforme à l'affectation de la zone lacustre,

elle doit satisfaire aux conditions d'octroi d'une autorisation exceptionnelle,

conformément à l'art. 24 LAT (v. arrêt TA du 24 juin 1996, AC 1996/0007). Cette

disposition prévoit:

"En dérogation à l'art. 22, 2e

alinéa, lettre a, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles

constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation, si:

a. l'implantation de ces constructions ou

installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination

b. aucun intérêt prépondérant ne s'y

oppose"

bb) L'implantation

d'un ouvrage projeté hors d'une zone à bâtir est imposée par sa destination,

lorsque celui-ci ne peut remplir ses fonctions que s'il est érigé à un endroit

bien déterminé et que tel ne serait pas le cas s'il était érigé à l'intérieur

de la zone à bâtir (cf. Etude DFJP/OFAT, notes 15 et 17 ad art. 24 LAT). De la

première condition (lit. a) de l'art. 24 al. 1 LAT, il ressort que l'implantation

d'un ouvrage est imposée tout d'abord lorsque la destination de celui-ci

entraîne nécessairement qu'il soit édifié sur un emplacement précis (nécessité

de l'implantation sous son angle positif), la nécessité étant à défaut admise,

avec retenue, dans l'hypothèse où aucun autre emplacement n'apparaît

envisageable pour la construction ou l'installation projetée (nécessité de

l'implantation sous son angle négatif; cf. Wyss, Les constructions hors des

zones à bâtir, in L'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal,

Lausanne 1990, p. 125 et ss not. 141-142, avec références). Cette première

condition est alors réalisée seulement lorsque la construction ne peut, pour

des motifs techniques ou d'exploitation en raison de la nature du terrain, être

érigée que dans un endroit situé en-dehors de la zone à bâtir. Il faut en juger

selon des critères objectifs et non pas selon des critères de commodité ou

d'agrément (Etude DFJP/OFAT, note 20 ad art. 24 LAT).

Il résulte de

l'instruction que le ponton litigieux est destiné à permettre au recourant,

ainsi qu'à sa famille et à son entourage, de se baigner dans le lac sans avoir

à traverser une zone marécageuse. L'ouvrage doit par conséquent nécessairement

s'implanter hors de la zone à bâtir, car il ne peut se concevoir ailleurs que

sur le lac lui-même (nécessité positive de l'implantation). Le SAT objecte, sur

ce point, que l'aménagement litigieux n'est justifié que pour des motifs de

convenance personnelle d'Ulrich Buchschacher, soit pour des motifs qui ne présentent

aucun caractère de nécessité. En dehors des zones à bâtir, en effet, le

territoire doit en principe rester libre de constructions et, par conséquent,

seules les constructions ou installations strictement nécessaires peuvent y

être admises (cf. Piermarco Zen-Ruffinen, Christine Guy-Ecabert, Aménagement

du territoire, construction, expropriation, p. 266, No 574). A cet égard,

il convient cependant de relever que le SAT n'a pas

sérieusement contesté l'existence d'une pratique établie, selon laquelle les propriétaires

riverains sont généralement autorisés à aménager un ponton au droit de leur

propriété, pour autant que cet aménagement n'implique pas de changement

d'affectation et ne porte pas atteinte à l'environnement. Cette pratique a été

expressément admise à l'audience, tant par le SESA que par la Conservation de

la nature (cf. PV d'audience, p. 3). Le SAT a certes expliqué qu'une pratique

plus restrictive s'imposait en l'occurrence en raison des objectifs du plan

directeur intercantonal exigeant la suppression des passerelles et amarrages

sauvages. Toutefois, comme on le

verra ci-dessous, cette référence au plan directeur intercantonal n'est pas

pertinente dans le cas d'espèce.

On déduit de ce qui

précède que, selon une pratique apparemment constante, le critère de la

"nécessité" de l'installation est considéré comme rempli lorsqu'un

propriétaire riverain d'un lac du canton souhaite aménager un ponton au droit

de sa parcelle. A cela s'ajoute qu'en l'espèce, il ne s'agit pas d'autoriser un

nouveau ponton, mais de permettre l'agrandissement d'un ouvrage existant depuis

de nombreuses années. Or, comme on le verra ci-dessous, cet agrandissement

permet de diminuer l'impact de l'ouvrage sur la roselière, ce dont il tire

également son caractère de nécessité.

Vu ce qui précède, le

tribunal parvient à la conclusion que l'exigence résultant de l'art. 24 al. 1

let. a LAT est remplie dans le cas d'espèce.

cc) L'art. 24 al. 1 let. b LAT exige en second

lieu qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à la construction prévue en

dehors de la zone à bâtir. L'application de cette disposition implique

d'effectuer une pesée entre l'intérêt du recourant à agrandir le ponton

litigieux et les intérêts publics contraires invoqués par le SAT et la

Conservation de la nature à l'appui de leur refus. En l'espèce, l'intérêt

tendant à la protection de la roselière au droit de la parcelle du recourant

constitue le seul intérêt public susceptible d'entrer en ligne de compte. Il

convient dès lors d'examiner plus particulièrement le préavis de la

Conservation de la nature.

Dans son préavis, la Conservation de la nature

mentionne tout d'abord le principe figurant dans le plan directeur de 1982 de

la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat, selon lequel les

passerelles et amarrages sauvages doivent être supprimés et les bateaux

regroupés dans le port de Vallamand. A cet égard, on relève que le ponton

litigieux n'est pas "sauvage" puisqu'il a été autorisé, même si c'est

à bien plaire, par les départements compétents et, en outre, qu'il ne sert pas

à l'amarrage d'embarcations et n'est dès lors pas concerné par le principe du

regroupement des bateaux dans le port de Vallamand prévu par le plan directeur

de 1982. La Conservation de la nature invoque également le fait qu'il ne serait

pas opportun d'augmenter l'emprise d'un ouvrage dans une zone reconnue sensible

du point de vue de l'environnement. Celle-ci ne prétend cependant pas que la

roselière concernée par le projet fasse l'objet de mesures de protection

spécifiques (mise à l'inventaire ou classement) en application de la

législation fédérale et cantonale sur la protection de la nature. Ainsi,

contrairement à d'autres secteurs sis à proximité, elle n'est pas considérée

comme un biotope d'importance nationale et n'est pas comprise dans le périmètre

du site "Embouchure de la Broye", inventorié sous le n° 304 de

l'Annexe 1 de l'Ordonnance sur les zones alluviales d'importance nationales du

28.

octobre 1992 (RS 451.31) de telle sorte que sa protection n'a pas la portée

définie à l'art. 6 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du

paysage du 1er juillet 1966 (LPN), et aux art. 4 et 5 de

l'Ordonnance sur les zones alluviales, qui prévoient notamment de maintenir

intacts les sites inventoriés.

Quand bien même la roselière ne fait pas

l'objet de mesures de protection spécifiques et n'est pas considérée comme

d'importance nationale au sens de l'art. 18a LPN, elle bénéficie toutefois

d'une protection générale en application de l'art. 18 LPN. L'alinéa 1bis de

cette disposition mentionne en effet les roselières parmi les milieux naturels

à protéger tout particulièrement. Le souci de la Conservation de la nature de

ne pas autoriser l'aménagement d'un nouveau ponton ou l'extension dans la

roselière du ponton existant apparaît ainsi compréhensible. En l'espèce,

cependant, la vision locale a permis de constater que l'on se trouve ici dans

un cas de figure particulier: alors que le ponton autorisé précédemment

s'arrêtait dans la roselière, l'extension litigieuse a pour conséquence que la

plate-forme sise à l'extrémité du ponton se situe désormais au delà du secteur

sensible. En se basant plus particulièrement sur l'avis de son assesseur

spécialisé, le tribunal parvient ainsi à la conclusion que cette extension aura

un effet plutôt positif pour la roselière puisque les baigneurs ne seront plus

amenés à devoir traverser cette dernière pour atteindre la zone libre de

roseaux, propice à la baignade. L'intérêt lié à la protection de la roselière

ne saurait ainsi justifier de refuser cette extension.

dd) Au vu de ce qui précède, le tribunal estime

que le SAT a refusé à tort de délivrer son autorisation fondée sur l'art. 24

LAT. Cette autorisation doit être en outre délivrée nonobstant le préavis

négatif de la Conservation de la nature. L'implantation de l'ouvrage au lieu

choisi est en effet imposé par sa destination (24 let. a LAT) et aucun intérêt

prépondérant ne s'y oppose (24 let. b LAT). Il convient par conséquent

d'admettre le recours et de renvoyer le dossier au SAT et au SESA afin qu'ils

délivrent les autorisations requises.

3.

Le recourant obtenant gain de cause avec l'aide

d'un mandataire professionnel, il convient de lui allouer des dépens pour ses

honoraires d'avocat et de laisser les frais de la présente cause à la charge de

l'Etat.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision

rendue le 23 décembre 2003 par le Département de la sécurité et de

l'environnement, Service des eaux, sols et assainissement, et par le

Département des infrastructures, Service de l'aménagement du territoire est

annulée.

III. Le dossier

est renvoyé au Département de la sécurité et de l'environnement, Service des

eaux, sols et assainissement et au Département des infrastructures, Service de

l'aménagement du territoire, pour nouvelle décision dans le sens des

considérants.

IV. Les frais de la

présente procédure sont laissés à la charge de l'Etat.

V L'Etat de Vaud,

par le Service de l'aménagement du territoire, versera à Ulrich Buchschacher

une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens pour ses frais

d'avocat.

Lausanne, le 23 août 2004.

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)