AC.2004.0054

TA - AC.2004.0054 - 2004-06-28 - VOLAND Yvon c/décision du Département de la sécurité et de l'environnement

28 juin 2004Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Dans sa séance du 30

septembre 2002, le Conseil général de la Commune de Chavannes-des-Bois a adopté

un plan général d'affectation, un règlement général sur l'aménagement du

territoire et les constructions, un "Document formel de constatation de

nature forestière", un plan partiel d'affectation pour l'aménagement du

village, avec son règlement, ainsi que le plan partiel d'affectation "Pré

Bouchin", avec son règlement. Simultanément, il a adopté les réponses

proposées par la municipalité aux oppositions que ces différents objets avaient

suscitées lors de l'enquête publique ouverte du 25 janvier au 25 février 2002.

B. Yvon Voland, dont

l'opposition au plan général d'affectation et, plus spécialement, au plan

partiel d'affectation "Pré Bouchin", avait été levée, a recouru

contre cette décision auprès du Département des infrastructures le 29 octobre

2002. L'instruction de ce recours a été confiée par le chef du Département des

infrastructures au Service de justice, de l'intérieur et des cultes, comme le

permet l'art. 5 du règlement du 22 octobre 1997 fixant la procédure

de recours devant les autorités administratives inférieures (RSV 1.5 O). Cette

instruction a été clôturée le 11 juillet 2003. La décision sur recours n'a

toutefois pas pu être rendue avant la fin de l'année.

C. Dans sa séance du 18

décembre 2003, le Conseil d'Etat a décidé de remanier la composition des

départements, le Service de l'aménagement du territoire passant du Département

des infrastructures au Département de la sécurité et de l'environnement à

partir du 1er janvier 2004. Cette décision ne s'est toutefois pas

accompagnée immédiatement d'une modification du règlement du 12 novembre 1997

sur les départements de l'administration (qui fixe les attributions et les

domaines relevant de la compétence des différents départements), ni de l'arrêté

du 11 mars 1998 sur la composition des départements et les noms des services de

l'administration.

Selon l'annuaire

officiel 2003/2004, le Service de l'aménagement du territoire assure

l'exécution des lois, règlements et plans relatifs à l'aménagement du territoire

et à la police des constructions, sous réserve des tâches spéciales attribuées

à d'autres départements (que le Département des infrastructures) ou autorités.

Il est notamment responsable de "l'examen de la conformité légale des

documents de planification émanant des communes, des régions et du

canton."

D. Par décision du 18

février 2004, le Département de la sécurité et de l'environnement a rejeté le

recours formé par Yvon Voland contre la décision du Conseil général de

Chavannes-des-Bois et mis à sa charge un émolument de 1'800 fr., ainsi qu'une

indemnité de 1'000 fr. à verser à titre de dépens à la Commune de

Chavannes-des-Bois et de 1'000 fr. également à Chantal et Danièle Mottier,

parties opposées à son recours.

Yvon Voland s'est

pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 9 mars 2004,

concluant à l'annulation de la décision du Département de la sécurité et de

l'environnement.

Invité à justifier sa

compétence pour rendre la décision attaquée, le Département de la sécurité et

de l'environnement s'est déterminé le 30 avril 2004, par l'entremise du Service

de l'aménagement du territoire.

Deux jours auparavant,

le 28 avril 2004, le Conseil d'Etat avait adopté un règlement modifiant les

art. 5 à 12 de celui du 12 novembre 1997 sur les départements de

l'administration. Ce texte, dont l'entrée en vigueur a été fixée avec effet

rétroactif au 1er janvier 2004 (v. art. 2), place l'aménagement du territoire

parmi les attributions et les domaines relevant de la compétence du Département

de la sécurité et de l'environnement. Le Conseil d'Etat a également adopté le

28 avril 2004 un arrêté modifiant celui du 11 mars 1998 sur la composition du

département et les noms des services de l'administration, qui range le Service

de l'aménagement du territoire parmi les services du Département de la sécurité

et de l'environnement. L'entrée en vigueur de cet arrêté a été fixé au 1er mai

2004 (sic). Cet arrêté, comme le règlement du 28 avril 2004, ont été publiés

dans la Feuille des avis officiels du 7 mai 2004 (no 37).

Les parties ont été

avisées que le tribunal se réservait de statuer préjudiciellement sur la

question de la compétence du Département de la sécurité et de l'environnement.

Considérants

1.

a) Jusqu'au 31 décembre

2003, l'art. 10 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et

les constructions (LATC) avait la teneur suivante :

"Département des Art.

10.

- Le Département des infrastructures a les

attributions infrastructures suivantes :

il assure l'exécution des lois, des règlements et

des plans

relatifs à l'aménagement du territoire et à la police des

constructions, sous réserve des tâches spéciales attribuées à

d'autres départements

ou autorités;

b) il

statue sur les recours de sa compétence;

c) il

approuve les plans d'affectation communaux et cantonaux."

Dans le domaine de

l'établissement des plans d'affectation communaux l'art. 60 LATC prévoyait que

les décisions du Conseil communal ou général sur les oppositions qui s'étaient

manifestées durant l'enquête publique étaient notifiées à chaque opposant

"en lui impartissant un délai de dix jours pour déposer, le cas

échéant, au Département des infrastructures, un recours motivé tendant au

réexamen de son opposition par le département." L'art. 60a al. 2

précisait que le Département des infrastructures statuait sur les recours tant

en légalité qu'en opportunité et qu'il jouissait d'un libre pouvoir d'examen.

Quant à l'art. 61, il prévoyait que le Département des infrastructures se

prononçait sur l'approbation du plan et du règlement en même temps, en règle

générale, que sur les recours (al. 1, 1ère phrase) et que ces

décisions étaient susceptibles d'un recours au Tribunal administratif (al. 2, 1ère

phrase).

b) Ces dispositions

ont été modifiées par la loi du 4 mars 2003 modifiant la LATC (RLV 2003 152),

entrée en vigueur le 1er janvier 2004. La voie du recours au

Département des infrastructures contre les décisions communales sur oppositions

a été supprimée, ce recours étant ouvert directement au Tribunal administratif.

L'art. 10 LATC a

désormais la teneur suivante :

"Département des Art.

10.

- Le Département des infrastructures, ci-après : le infrastructures département,

a les attributions suivantes :

il assure l'exécution des lois, des règlements et

des plans

relatifs

à l'aménagement du territoire et à la police des

constructions,

sous réserve des tâches spéciales attribuées à

d'autres

départements ou autorités;

il procède à l’examen préalable des plans

directeurs régionaux,

communaux

et des plans directeurs localisés ;

il approuve les plans d'affectation communaux en

limitant son

pouvoir

d'examen à la légalité;

il approuve les plans

d’affectation cantonaux et statue sur les

oppositions formulées à leur encontre avec

plein pouvoir

d’examen."

La loi du 4 mars 2003

modifiant la LATC contient en outre une disposition transitoire ainsi libellée

"Art. 3.- Les

modifications liées à la procédure d'adoption et d'approbation des plans

d'affectation ne sont pas applicables aux plans qui ont déjà été adoptés par le

conseil de la commune, s'agissant des plans d'affectation communaux, ou qui ont

été approuvés par le département, s'agissant des plans d'affectation

cantonaux."

c) Compte tenu de

cette disposition, le Département des infrastructures restait donc compétent,

après le 31 décembre 2003, pour statuer sur le recours tendant au réexamen de

l'opposition d'Yvon Voland. Il est toujours compétent également, à la rigueur

du texte de l'art. 10 let. c LATC, pour approuver les plans d'affectation

communaux sur lesquels portait cette opposition.

2.

Jusqu'au 29 mars 1998,

la loi du 11 février 1970 sur l'organisation du Conseil d'Etat (LOCE) fixait

elle-même le nom des sept départements de l'administration (art. 61) et leurs

principales attributions (art. 71 à 77). La loi du 17 juin 1997 modifiant la

LOCE, entrée en vigueur le 30 mars 1998 (RLV 1997 258) a supprimé la

dénomination des départements et abrogé les dispositions fixant leurs

attributions. L'art. 61 dispose désormais :

"Départements Art. 61. - Il y a

sept départements.

Un règlement du Conseil

d'Etat fixe le nom des départements, leur organisation et leur coordination.

Les lois spéciales sont réservées

Les

services sont groupés dans les départements selon des critères d'efficacité, de

cohérence et d'équilibre

Conseil d'Etat renseigne le Grand Conseil sur les modifications d'organisation

qu'il décide en application de l'alinéa 2."

En application de

cette disposition, le Conseil d'Etat a édicté le 12 novembre 1997 un

règlement sur les départements de l'administration dont l'art. 10 mentionnait

l'aménagement du territoire parmi les attributions et les domaines relevant de

la compétence du Département des infrastructures. Il a également adopté le

11.

mars 1998 un arrêté sur la composition des départements et les

noms des services de l'administration, lequel rangeait, avant sa modification

du 28 avril 2004, le Service de l'aménagement du territoire parmi les services

du Département des infrastructures (art. 6).

Les modifications

apportées à la LOCE le 17 juin 1997 visaient à donner au Conseil d'Etat les

compétences nécessaires à une "complète réorganisation de

l'administration et une redéfinition fondamentale des attributions des

départements" (BGC, juin 1997, p. 957). Quoique la rédaction de l'art.

61.

al. 2 LOCE ne soit pas très précise (on y autorise le Conseil d'Etat à fixer

"le nom des départements, leur organisation et leur coordination",

mais pas leurs compétences ou leurs attributions), il s'agissait bel et bien

d'habiliter le Conseil d'Etat à prendre par voie de règlement les dispositions

qui, jusque-là, relevaient des art. 71 à 77 LOCE (cf. BGC, juin 1997, p. 970).

L'art. 61 al. 2 LOCE,

qui délègue au Conseil d'Etat la compétence de fixer par voie de règlement le

nom des départements, leur organisation et leur coordination, dispose

toutefois, à sa deuxième phrase : "Les lois spéciales sont réservées."

Ceci impliquait que, consécutivement à la révision de la LOCE, les règles

d'organisation et de compétence contenues dans d'autres lois ou règlements soient

mises à jour (v. BGC, juin 1997, p. 981). Le Conseil d'Etat a ainsi

proposé, et le Grand Conseil adopté, une disposition transitoire ainsi libellée

"Art. 85.- Dès l'adoption

de la présente loi, les départements proposent (art. 65) les adaptations législatives

et réglementaires nécessitées par la présente loi. Ces adaptations seront

effectuées par le Conseil d'Etat, cas échéant proposées à la délibération du

Grand Conseil, dès le 30 mars 1998 et dans tous les cas avant fin

juin 1999.

Dans la mesure où il s'agit uniquement

d'attribuer compétence à un département ou à un service, le Conseil d'Etat est

autorisé à modifier le texte légal par voie d'arrêté. Il consulte préalablement

la commission de rédaction du Grand Conseil. Il peut procéder de même lorsque

la norme légale constitue uniquement une disposition d'organisation pour

laquelle le Conseil d'Etat est désormais compétent à teneur des articles 61 et

64.

ci-dessus.

En l'absence d'une attribution

expresse de compétence, les principes résultant de l'Annuaire officiel font

règle. Sur requête d'un département, d'une personne ou d'un organisme

intéressé, le Conseil d'Etat tranche sur les éventuels conflits de

compétence."

Malgré cela, de

nombreux textes législatifs n'ont pas été adaptés à la réorganisation de

l'administration dans le délai fixé par l'art. 85 al. 1 LOCE (v. par exemple

art. 2 de l'ancienne loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de

boisson [RSV 8.6]; art. 3 à 6 de la loi du 25 novembre 1974 sur la circulation

routière [RSV 7.6]; art. 3 de la loi du 19 septembre 1990 sur la formation

professionnelle [RSV 4.07]; art. 3 de la loi du 29 mai 1985 sur la santé

publique [RSV 5.1 LSP]; art. 2 de la loi du 16 novembre 1993 sur les Hospices

cantonaux [RSV 5.2 A]; art. 1er de la loi du 29 novembre 1978 sur la

protection de la jeunesse [RSV 5.17]). Lorsque les modifications nécessaires

ont été apportées, c'est généralement à l'occasion de révisions législatives

ultérieures (v. par exemple loi du 11 février 2003 modifiant celle du 17 septembre

1974.

sur la protection des eaux contre la pollution; loi du 3 juillet 2001

modifiant celle du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques; loi du 19

mars 2002 modifiant celle du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature,

des monuments et des sites; loi du 28 mai 2002 modifiant celle du 29 novembre

1961.

sur les améliorations foncières). Il ne semble pas que le Conseil d'Etat

ait fait usage de la compétence que lui donnait l'art. 85 al. 2 LOCE de

modifier un texte légal par voie d'arrêté dans la mesure où il s'agissait

uniquement d'attribuer compétence à un département ou à un service. Il semble

qu’on ait simplement considéré que, lorsqu'une loi spéciale désignait comme

compétent un département selon l'ancienne organisation de l'administration, le

département désormais compétent serait celui que désigne le règlement du 12

novembre 1997 sur les départements de l'administration, selon le domaine dont

relève la loi en question.

3.

Le problème se pose

toutefois en termes différents lorsque la loi spéciale désigne, comme en

l'espèce, non pas un ancien département, mais un nouveau, et que le Conseil

d'Etat prétend transférer cette compétence sans modifier la loi. En pareil cas,

le transfert de compétence par simple modification du règlement du 12 novembre

1997.

sur les départements de l'administration se heurte assurément au principe

de la hiérarchie des normes (qui implique qu'une norme ne peut être modifiée ou

abrogée que par un acte de rang égal ou supérieur [ATF 94 I 36]; v. aussi, plus

généralement, sur cette notion : Auer/Malinverni/Hottelier, Droit

constitutionnel suisse, vol. I, n. 1726 ss, p. 608 ss; Pierre Moor, Droit

administratif, vol. I, ch. 2.2, p. 80 ss), ainsi qu'à la réserve expresse de

l'art. 61 al. 2, 2ème phrase, LOCE.

Selon le Service de

l'aménagement du territoire, cette réserve en faveur des lois spéciales

n'aurait toutefois pas de portée, sauf "lorsqu'il est de la volonté

explicite et absolument délibérée du législateur de désigner (…) une autorité

déterminée et bien précise dans une loi spéciale." Pour empêcher le

Conseil d'Etat de modifier les attributions des départements par la voie d'un

règlement, il ne suffirait donc pas qu'une loi spéciale désigne elle-même le

département compétent, il faudrait encore que les travaux préparatoires de la

norme attributive de compétence excluent expressément et sans ambiguïté la

possibilité d'y déroger par voie réglementaire.

Cette argumentation va

à l'encontre du principe selon lequel la loi s'interprète en premier lieu selon

sa lettre et qu'il ne convient de s'écarter d'un texte clair que lorsque des

raisons objectives permettent de penser qu'il ne restitue pas le sens véritable

de la norme, de telles raisons pouvant découler des travaux préparatoires, du

but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi (cf.

ATF 129 V 102, c.3.2, p. 103; 128 V 75, c.3a, p. 78, et les références citées).

Il est vrai que le

remplacement dans la LATC de la dénomination "Département des travaux

publics" par "Département des infrastructures" est intervenue de

façon incidente, par le biais d'une disposition accessoire de la loi du 5

décembre 2001 dont l'objet principal était de permettre au Conseil d'Etat de

déléguer aux communes la compétence de délivrer certaines autorisations spéciales

(v. loi du 5 décembre 2001 modifiant celle du 4 décembre 1985 sur l'aménagement

du territoire et les constructions [RLV 2001 p. 795]). Cette modification

terminologique n'a suscité aucune discussion (v. BGC décembre 2001, pp

6292.

et 6391). On peut être certain que le Grand Conseil n'a vu dans l'art. 2

de la loi modificatrice qu'une simple adaptation à la nouvelle organisation de

l'administration, qui était déjà en vigueur depuis plus de trois ans. On ne

peut cependant pas déduire de ce silence des travaux préparatoires que lorsque

la LATC attribue des compétences au Département des infrastructures (ou à

d'autres départements nommément désignés) il faut implicitement ajouter : "ou

tout autre département qu'il plaira au Conseil d'Etat de désigner",

sauf à vider de son sens la deuxième phrase de l'al. 2 de l'art. 61 LOCE. Si le

Grand Conseil avait voulu permettre au Conseil d'Etat de déroger aux règles

d'organisation contenues dans les lois spéciales, plutôt que de réserver ces

dernières, il aurait adopté la règle de l'art. 85 al. 2 LOCE non pas à titre de

mesure transitoire, avec des effets limités à la période du 30 mars 1998 au 30

juin 1999 (v. al. 1 de cette disposition), mais comme une règle ordinaire du

chapitre VI de la LOCE (pour un exemple de disposition semblable, v. l'art. 8

al. 1 LOGA [RS 172.010] qui autorise le Conseil fédéral à "déroger à

des dispositions légales en matière d'organisation, à moins que l'Assemblée

fédérale ne restreigne expressément sa compétence en matière

d'organisation").

Il peut sans doute

paraître contradictoire d'avoir délégué au Conseil d'Etat la compétence de

fixer "le nom des départements, leur organisation et leur

coordination", tout en réservant les lois spéciales; mais la

contradiction ne réside pas tant dans la systématique de la LOCE révisée, que

dans la manière dont ont été adaptées les nombreuses lois spéciales désignant

nommément les départements chargés de leur application : rien n'obligeait en

effet à conserver dans la loi la désignation du département compétent; il était

tout à fait envisageable d'utiliser une formule qui renvoie au règlement sur

les départements de l'administration et, par là, préserve la liberté

d'organisation du Conseil d'Etat. Cela a d'ailleurs été fait pour la loi du 18

septembre 1973 sur l'exécution des condamnations pénales et de la détention

préventive, dont l'art. 5 al. 2, revisé le 21 mai 2002, dispose : "Les

mesures d'exécution sont prises sur l'ordre du Département dont relève le

Service pénitentiaire (ci-après : le département) et contrôlées par lui."

4.

Que le Conseil d'Etat

ait adopté le 28 avril 2004 un règlement modifiant notamment les art. 5 et 10

du règlement du 12 novembre 1997 sur les départements de l'administration,

faisant passer l'aménagement du territoire des attributions du Département des

infrastructures à celles du Département de la sécurité et de l'environnement,

ne change rien au fait que ce dernier n'était pas l'autorité compétente, au

regard des art. 60a al. 2 (en vigueur jusqu'au 31 mars 2003) et 61 al. 1 LATC,

pour statuer sur le recours d'Yvon Voland et pour approuver les plans

d'affectation contestés.

Le principe de la

hiérarchie des normes implique non seulement qu'une règle de niveau législatif

ne puisse être abrogée ou modifiée par une disposition réglementaire (sous

réserve d'une habilitation expresse donnée au gouvernement par le législateur

lui-même, sous certaines conditions), mais encore que l'acte de rang inférieur

soit conforme à l'acte supérieur (v. Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., n

1727, p. 609).

On observera de

surcroît que, même s'il avait été autorisé à déroger par voie réglementaire aux

règles attributives de compétence contenues dans la LATC, le Conseil d'Etat ne

pouvait le faire de manière rétroactive. Contraire au principe de la sécurité

et de la prévisibilité du droit, la rétroactivité n'est en effet admise par la

jurisprudence qu'à des conditions strictes : il faut qu'elle soit expressément

prévue par la loi, qu'elle soit raisonnablement limitée dans le temps, qu'elle

ne conduise pas à des inégalités choquantes, qu'elle se justifie par des motifs

pertinents et, enfin, qu'elle respecte les droits acquis (ATF 125 I 186 c.2

b/bb; 119 Ia 258 c.3b et les arrêts cités). En l'occurrence la rétroactivité

est prévue à l'art. 2 du règlement du 28 avril 2004 modifiant les

art. 5 à 12 de celui du 12 novembre 1997 sur les départements de

l’administration. Elle est très limitée dans le temps, et l'on ne voit pas

qu'elle puisse conduire à des inégalités choquantes ni porter atteinte à des

droits acquis. En revanche on conçoit mal quelle urgence il pouvait y avoir à

faire entrer en vigueur la décision prise par le Conseil d'Etat dans sa séance

du 18 décembre 2003 avant que les modifications législatives et

réglementaires nécessaires aient été adoptées et publiées. La réorganisation en

question pouvait parfaitement s'accommoder d'une procédure normale.

Visiblement, la rétroactivité n'a en l'occurrence pas d'autre but que de

réparer le vice dont est entachée la décision faisant l'objet du présent

recours.

5.

Les règles attributives

de compétences sont en principe impératives. En matière de décisions (au sens

technique), la répartition des compétences telle qu'elle est fixée par une loi

ou une ordonnance s'impose, sauf si une disposition spéciale ou une norme générale

prévoit la faculté d'y déroger (Pierre Moor, Droit administratif, vol. III

ch. 1.2.2.4, v. 18; dans le même sens, Blaise Knap, Précis de droit

administratif, 4ème éd., no 2545, p. 530). On a vu que tel

n'était pas le cas en l'espèce, puisque l'art. 85 al. 2 LOCE, qui autorisait le

Conseil d'Etat à modifier le texte légal par voie d'arrêté lorsqu'il s'agissait

uniquement d'attribuer compétence à un département ou à un service, est une

disposition transitoire qui a sorti tous ses effets. Le Conseil d'Etat n'a

d'ailleurs pas édicté d'arrêté pour modifier les dispositions de la LATC

attribuant des compétences au Département des infrastructures.

Il s'ensuit que la

décision attaquée a été rendue par une autorité incompétente et doit en

conséquence être annulée.

6.

Conformément à l'art.

55.

LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la partie qui

succombe. Le recours étant admis et la décision attaquée annulée, les frais

seront laissés à la charge de l'Etat. En revanche il n'y a pas lieu d'allouer des

dépens, dans la mesure où l'annulation de la décision attaquée repose sur un

motif qui n'était pas invoqué par le recourant et constitue une décision

incidente qui ne préjuge en rien du bien-fondé du recours sur le fond.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision du

Département de la sécurité et de l'environnement du 18 février 2004

rejetant le recours d'Yvon Voland contre la décision du Conseil général de la

Commune de Chavannes-des-Bois du 30 septembre 2002, est annulée.

III. Il n'est pas

perçu d'émolument ni alloué de dépens.

np/san/Lausanne, le 28 juin 2004

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint