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Décision

AC.2004.0056

CDAP - Vaud: AC.2004.0056

21 avril 2004Français13 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Du 6 décembre au 6

janvier 2002, la Municipalité de Lausanne a soumis à l'enquête publique un

projet prévoyant la démolition de deux villas sises à l'Av. du Mont-d'Or nos 5

et 7, à Lausanne, et leur remplacement par un immeuble résidentiel. De

nombreuses oppositions ont été formulées dans l'enquête, oppositions que la

Municipalité de Lausanne a levées, en délivrant le permis de construire le 17

juillet 2003. Trois recours ont été interjetés en temps utile contre cette

décision, recours qui sont actuellement pendants devant le Tribunal

administratif.

B. Le projet a donné lieu à

d'autres procédures, qu'on résume brièvement ci-après.

a) Le 11 juillet 2003,

le Département des infrastructures a pris des mesures conservatoires en

application des art. 46 et 47 LPNMS, ordonnant la suspension de l'autorisation

de démolir les villas et interdisant toute atteinte susceptible de leur être

portée. Des recours ont été déposés les 25 et 31 juillet 2003 contre cette

décision par les sociétés propriétaires et constructrices, recours qui ont été

classés par décision du juge instructeur le 16 décembre 2003 aux motifs que les

mesures conservatoires étaient caduques, faute d'avoir été validées

conformément à la loi par l'ouverture d'une enquête en vue de classement (art.

48 LPNMS). Deux recours de droit public ont été déposés au Tribunal fédéral

contre cette décision, recours actuellement pendants.

b) Un recours au

Tribunal administratif a été déposé par divers habitants du quartier, auteurs

d'une demande adressée à la Municipalité de Lausanne et tendant à l'élaboration

d'un plan de quartier, contre le refus opposé le 14 juillet 2003 par l'autorité

municipale. Par décision du 15 octobre 2003, le Tribunal administratif a

décliné sa compétence et transmis la cause au Département des infrastructures,

comme objet de sa compétence. Cette procédure est toujours pendante devant

cette autorité.

c) Dans le cadre de

l'instruction du recours déposé contre le permis de construire, le juge

instructeur du Tribunal administratif a requis le préavis de la Commission

cantonale consultative d'urbanisme et d'architecture (CCUA). Ce préavis a été

délivré le 8 mars 2004. On s'y référera ci-après pour autant que de besoin.

d) Le 20 février 2004,

le Département des infrastructures, se référant aux mesures conservatoires

prises le 11 juillet 2003, s'est adressé à la recourante Scheuchzer SA, société

propriétaire des villas, pour demander "… que toutes mesures utiles soient

prises, dans un délai de vingt jours à dater de la réception de la présente,

pour garantir la conservation des immeubles cités en titre, notamment en

assurant une fermeture efficace et permanente de toutes les ouvertures quelle

que soit leur nature". Le département a précisé qu'il s'agissait d'une

décision, et a indiqué les voies et délais de recours au Tribunal

administratif. Ce recours a été déposé le 15 mars 2004 par Scheuchzer SA qui

conclut à la nullité, respectivement l'annulation de la décision attaquée. Ce

recours a été enregistré au Tribunal administratif le 17 mars 2004, par un avis

prévoyant notamment l'octroi d'un effet suspensif provisoire et invitant les

parties à se déterminer dans un délai au 30 mars 2004. Par son conseil, la

Municipalité de Lausanne a fait savoir qu'elle n'avait pas de remarque à

formuler. Egalement par l'intermédiaire d'un avocat, le Département des

infrastructures s'est opposé à l'effet suspensif.

C. Par avis du 5 avril

2004, le juge instructeur a informé les parties que, compte tenu de l'objet du

litige au fond, il renonçait à statuer sur l'effet suspensif, le tribunal

devant juger la cause au fond à bref délai.

Considérants

1.

Le recours est déposé,

dans le délai légal, contre un acte désigné comme décision, par le destinataire

de cet acte. On peut se demander néanmoins s'il est recevable, dans la mesure

où la décision attaquée, de par sa motivation pourrait être simple acte

d'exécution des mesures conservatoires prises par le DINF le 11 juillet 2003

(ATF 119 Ib 498 consid. bb; JAAc 67 (2003) 1). En ordonnant notamment la

fermeture des fenêtres pour éviter une dégradation des bâtiments en cause, le

département ne fait en effet que préciser les modalités de ces mesures

conservatoires, sans produire d'effet juridique nouveau. Cela supposerait

toutefois que ces mesures conservatoires existent toujours. Or, le Tribunal

administratif a constaté que tel n'était plus le cas, le département n'ayant

pas introduit en temps utile la procédure de classement exigée par l'art. 48

LPNMS. Cette autorité fait certes valoir aujourd'hui que la décision du juge

instructeur du 16 décembre 2003 n'aurait pas de tels effets, indépendamment du

fait qu'elle a été attaquée par un recours de droit public sur lequel il n'a

pas encore été statué. Mais cette objection est sans pertinence : en présence

d'un cas de nullité absolue, c'est-à-dire d'inexistence, n'importe quelle

autorité peut le constater en tout temps, y compris par conséquent le Tribunal

administratif dans la présente cause.

Dans ces conditions,

les mesures attaquées par la recourante ne doivent pas être considérées comme

un simple acte d'exécution d'une décision antérieure, mais bel et bien une

décision autonome qui peut par conséquent être attaquée par recours.

2.

La loi vaudoise sur la

protection de la nature des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS)

prévoit des mesures de protection générales et spéciales, d’une part, en ce qui

concerne la protection de la nature et des sites (chapitre II), et d’autre

part, pour les monuments historiques et les antiquités (chapitre III). La

protection générale concerne tous les objets qui méritent d’être sauvegardés

par l’intérêt général qu’ils présentent (esthétique, artistique, historique,

archéologique, scientifique ou éducatif) sans que ces objets soient identifiés

ou répertoriés. Lorsqu’un danger menace un tel objet, le département peut

prendre des mesures conservatoires nécessaires (art. 9 et 47 LPNMS), qu’il doit

valider dans un délai de six mois (trois mois pour les monuments historiques)

par l’ouverture d’une enquête publique en vue du classement de l’objet ;

ce délai est prolongeable de six mois (art. 11 et 48 LPNMS). Les mesures de

protection spéciales résident dans l’établissement d’un inventaire des objets

méritant protection (art. 12ss et 49ss) qui impliquent pour le propriétaire

concerné l’obligation d’annoncer les travaux à l’autorité cantonale; celle-ci

peut soit autoriser les travaux, soit ouvrir une enquête en vue du classement

dans les trois mois dès l’annonce des travaux (art. 17, 18 et 51 LPNMS); la

procédure d’adoption et d’approbation des plans d’affectation cantonaux est

applicable aux arrêtés de classement (art. 24 et 54 LPNMS). Un inventaire des

monuments naturels et des sites approuvé par le Conseil d’Etat a été publié le

16.

août 1972 et l’inventaire des monuments historiques est mis régulièrement à

jour sur la base du recensement architectural des constructions établi par le

département en collaboration avec les autorités communales (art. 30 et 31 du

règlement du 22 mars d’application de la loi sur la protection de la nature des

monuments et des sites, ci-après RPNMS). Il n’existe toutefois pas encore un

inventaire cantonal des ensembles construits dignes de protection, qui sont

soumis à la protection générale prévue par les art. 4 et 46 LPNMS (voir art. 26

à 28 RPNMS).

A cela s'ajoute le

recensement architectural du canton de Vaud, régi par une directive du Service

des bâtiments (ci-après : directive du recensement architectural) qui précise

les différents critères applicables pour noter les bâtiments dans le cadre des

travaux du recensement. Chaque bâtiment recensé reçoit une note s'échelonnant

de 1 à 7. L'évaluation des bâtiments se fonde notamment sur ses qualités

architecturales, son authenticité, son intégration dans le site, son caractère

et l'importance de sa construction ou de son histoire. Les monuments

d'importance nationale et d'importance régionale reçoivent respectivement les

notes 1 et 2. La note 3 est réservée aux objets intéressants au niveau local.

Le bâtiment qui reçoit la note 3 peut être modifié à condition de ne pas

altérer les qualités qui ont justifié sa note. Un tel bâtiment n'a pas une

valeur justifiant le classement comme monument historique; mais selon la

directive, il "mérite d'être conservé". Toutefois, jusqu'en 1987, un

tel bâtiment a été inscrit à l'inventaire. Depuis, même si cette mesure reste

possible de cas en cas, elle n'est plus systématique. Les objets recensés en

note 3 sont ainsi placés sous la protection générale prévue par les art. 46 ss LPNMS.

Les objets recevant la note 4 sont qualifiés de bien intégrés. La directive du

recensement architectural précise que de tels bâtiments, relativement nombreux

dans les localités typiques, sont déterminants pour l'image de la localité et

constitutifs du site construit; à ce titre, leur identité mérite d'être

sauvegardée. Mais ils ne possèdent pas une authenticité ni une qualité

architecturale justifiant une intervention de l'autorité cantonale. Toutefois

l'évaluation des bâtiments réalisée dans le cadre du recensement architectural

constitue un élément d'appréciation à disposition des autorités chargées de

l'aménagement du territoire lors de l'adoption des zones à protéger prévues par

l'art. 17 al. 1 LAT, notamment pour les localités typiques, les lieux historiques

et les monuments culturels (let. c). Une telle appréciation sur la valeur d'un

bâtiment peut également entrer en ligne de compte dans la procédure de demande

de permis de construire lorsque l'autorité applique les règles concernant

l'intégration et l'esthétique des constructions (art. 86 LATC), qui font partie

des autres mesures du droit cantonal réservées par l'art. 17 al. 2 LAT pour les

zones à protéger (Moor, Commentaire LAT art. 17 nos 87 et 88).

3.

En l'espèce, les deux

villas en cause ne sont ni inventoriées ni même recensées (même si le préavis

de la CCUA, du 8 mars 2004, indique que leur architecture peut être considérée

comme d'intérêt local, qui justifierait une note 3 au recensement). En

revanche, elles sont l'objet, de même qu'une partie du quartier dans lequel

elles se trouvent, d'une procédure de classement déclenchée par l'ouverture le

3.

avril 2004 de l'enquête publique prévue par l'art. 24 LPNMS applicable par

renvoi de l'art. 54 LPNMS. Conformément à l'art. 5 RPNMS, la procédure d'enquête

et d'adoption relative aux plans d'affectation cantonaux prévue par la LATC est

applicable par analogie aux décisions de classement. Le Tribunal administratif

a d'ailleurs eu l'occasion de juger que les règles de la LATC applicables de

manière générale aux plans d'affectation le sont également en matière de LPNMS,

qu'il s'agisse des règlements de protection des arbres (AC 1998/0101 du 13

avril 1999), ou des arrêtés de classement avec les dispositions réglementaires

qui les accompagnent (AC 1998/0145 du 28 mai 1999). Le point de savoir s'il en

résulte un effet anticipé négatif, conformément aux art. 77 et 79 LATC (en

particulier l'interdiction de délivrer un permis de construire allant à

l'encontre du projet) est discuté, la question ayant été laissée ouverte

jusqu'ici par la jurisprudence (AC 1998/0145 déjà cité). Cette question peut

aussi rester non résolue en l'espèce pour les raisons qui vont être exposées

ci-dessous.

4.

A teneur de l'art. 23

LPNMS, le classement a pour effet qu'aucune atteinte ne peut être portée à

l'objet classé et sans autorisation préalable du DINF, qui doit donc approuver

avant début d'exécution toute réparation, modification ou transformation de

partie de l'objet classé. S'y ajoutent les obligations que la mesure impose au

propriétaire, soit l'entretien de l'objet (art. 29), éventuellement son

rétablissement dans l'état antérieur (art. 30), l'autorité cantonale devant

ordonner les mesures nécessaires, veiller à leur exécution, cas échéant les

exécuter elle-même aux frais du propriétaire avec possibilité de bénéficier

d'une hypothèque légale (art. 29 al. 3, 30 al. 3 et 31 LPNMS). Les mesures

conservatoires de l'art. 47 LPNMS sont quant à elles actions destinées à

empêcher que les objectifs visés par une mesure de classement ne soient

compromis avant l'entrée en force de la mesure, notamment en cas de

comportement actif ou passif du propriétaire pouvant entraîner des atteintes à

l'objet devant être protégé. Elles se caractérisent ainsi comme des mesures

provisionnelles classiques, avec la distinction entre les mesures dites de

sécurité, qui tendent au maintien d'une situation de fait, et les mesures dites

constitutives, soit qui créent ou règlent provisoirement un nouveau rapport de

droit (sur tous ces points, v. ATF 127 II 137 consid. 3). Comme toutes les

mesures provisionnelles, l'intervention de l'autorité postule une situation

d'urgence (ibidem).

5.

Telle est exactement la

situation dans laquelle se trouve le DINF dans la présente espèce. Même si la

justification d'un classement, au vu de l'intérêt présenté par les deux villas

en cause, est contestée par la recourante, elle ne peut pas être exclue en

l'état du dossier. Le tribunal se réfère ici notamment au préavis de la CCUA.

Dans ce cadre, et dans la mesure où il constate des risques de détérioration

des bâtiments, le DINF a le droit et même le devoir d'intervenir auprès du

propriétaire pour lui rappeler son devoir d'entretien. La décision attaquée ne

va pas au-delà, et elle se limite à des injonctions extrêmement peu incisives

(fermeture de fenêtres) qui n'entraînent pas ou peu de frais et qui sont

propres à éviter des dégâts dus tant aux intempéries (entrée d'eau) qu'à des

éventuelles intrusions de tiers (squatters). En présence de telles

circonstances, le DINF était sans aucun doute fondé à intervenir, la condition

de l'urgence étant notamment remplie.

6.

Le recours doit dans

ces conditions être rejeté, aux frais de son auteur qui n'a pas droit à des

dépens. Autorité cantonale appartenant à une grande administration publique, le

Département des infrastructures n'est pas fondé à demander des dépens en faveur

de l'Etat de Vaud.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision du

20 février 2004 du Département des infrastructures, Service des bâtiments,

section monuments et archéologie, est confirmée, la recourante étant invitée à

se conformer aux injonctions formulées d'ici au 30 avril 2004.

III. Un émolument

judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la recourante.

IV. Il n'est pas

alloué de dépens.

mad/sb/Lausanne, le 21 avril 2004

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

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