AC.2004.0089

TA - AC.2004.0089 - 2005-01-13 - CLERC/Conservation de la faune et de la nature, Municipalité de Gland, Service de l'aménagement du territoire

13 janvier 2005Français13 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A. Gérald Clerc exploite un

domaine agricole de 9,25 hectares, dont deux tiers environ consacrés à

l’arboriculture et un tiers à la viticulture. Il a mis à l’enquête publique du

17 février au 8 mars 2004 la pose de filets anti-grêle sur les parcelles 1714

et 1720 de la Commune de Gland, sur une surface totale de 33'320 m2. Les

parcelles concernées se situent en amont de l'autoroute Lausanne-Genève, dans

un secteur en légère pente libre de constructions, à proximité de la limite

avec la Commune de Vich. Elles sont affectées à la culture arboricole.

La mise à l’enquête publique n’a pas

suscité d’opposition.

B. Le dossier a fais l’objet

d’un document intitulé "synthèse" daté du 10 mars 2004

émanant de la Centrale des autorisations CAMAC dépendant du Secrétariat général

du département des infrastructures . Ce document contient notamment ce qui

suit :

« Le Service

de l’aménagement du territoire, arrondissement rural (SAT-ARU chiffre 1) refuse

de délivrer l’autorisation spéciale requise.

Compris à

l’intérieur de la zone agricole et viticole protégée du plan général

d’affectation communal, ce projet est soumis à autorisation selon l’art. 120

lit. a LATC.

Après examen du

dossier, le Service de l’aménagement du territoire constate que la zone dans

laquelle s’implante ce projet est inconstructible selon les dispositions de

l’art. 54 du règlement communal ; seules peuvent être admises les

constructions de minimes importances.

Force est à ce titre

de relever que l’installation, sur une surface de 33'320 m2 de filets

anti-grêle et de leur structure porteuse, ne peut manifestement pas être

considérée comme telle.

Vu ce qui précède et

malgré le fait que cette construction réponde au besoin de l’exploitation

arboricole du requérant, elle n’est pas conforme à la destination de la zone au

sens de l’article susmentionné (art. 22 LAT) et se heurte à un intérêt public

spécialement protégé par la réglementation communale applicable, soit la

protection du paysage.

En conséquence, le

Service de l’aménagement du territoire refuse de délivrer l’autorisation

spéciale requise. »

Dans une décision du 26 mars 2004, la

Municipalité de Gland (ci après: la municipalité) a refusé de délivrer le

permis de construire en se référant à la prise de position du Service de

l’aménagement du territoire (ci après: le SAT).

C. En date du 16 avril 2004,

Gérald Clerc a recouru au Tribunal administratif contre les décisions de la

municipalité du 26 mars 2004 et du SAT du 10 mars 2004 en concluant à leur

annulation et à ce qu’il soit autorisé à poser des filets anti-grêle sur les

parcelles n° 1714 et 1722 de Gland tel que prévu dans le cadre de la mise à

l’enquête du 17 février au 8 mars 2004. La municipalité a déposé sa réponse le

2 juin 2004 en concluant à l’admission du recours. Le SAT a déposé sa réponse

le 21 juillet 2004 en concluant au rejet du recours. Le Service des forêts, de

la faune et de la nature, Conservation de la nature, a déposé des observations

le 19 mai 2004 en s’en remettant à justice. Par la suite, les parties ont

déposé des observations complémentaires.

Considérants

1.

En application de l’art. 22 al. 2 lit. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur

l'aménagement du territoire (LAT), une autorisation de construire ne peut être

délivrée que si la construction ou l’installation est conforme à l’affectation

de la zone. S’agissant d’une installation qui, comme c’est le cas en espèce,

doit s’implanter en zone agricole, la conformité à la zone doit s’examiner en

premier lieu au regard de l’art. 16 a LAT dont la teneur est la suivante :

« Sont

conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions et

installations qui sont nécessaires à l’exploitation agricole ou à

l’horticulture productrice. Cette notion de conformité peut être restreinte en

vertu de l’art. 16 al. 3.

Les constructions et

installations qui servent au développement interne d’une exploitation agricole

ou d’une exploitation pratiquant l’horticulture productrice restent conformes à

l’affectation de la zone.

Les constructions et

installations dépassant le cadre de ce qui peut être admis au titre du

développement interne peuvent être déclarées conformes à l’affectation de la

zone et autorisées lorsqu’elles seront implantées dans une partie de la zone

agricole que le canton a désigné à cet effet moyennant une procédure de

planification. »

b) En l’espèce, le SAT ne conteste pas

que les filets anti-grêle litigieux sont nécessaires à l’exploitation du recourant.

Selon les indications fournies par ce dernier dans son pourvoi, son domaine

aurait ainsi été victime de la grêle à cinq reprises lors des six dernières

années. Ceci a été confirmé en cours de procédure puisque, en date du 30

juillet 2004, le mandataire du recourant a informé le juge instructeur que les

parcelles de ce dernier avaient été grêlées et que, selon l’expert qui s’était

rendu sur place, la culture était perdue à 100 %.

Vu ce qui précède, l’installation litigieuse

s'avère à priori conforme à la zone agricole et devrait par conséquent être

autorisée en application de l'art. 22 LAT. Le SAT soutient toutefois que tel

n’est pas le cas dès lors que cette installation ne serait pas conforme à

l’art. 54 du règlement communal sur le plan d’extension et la police des

constructions (ci-après : RC) adopté par le Conseil d’Etat le 13 mars

1996, qui prévoit que la zone dans laquelle les filets anti-grêle doivent

s’implanter, soit la zone agricole et viticole protégée, est inconstructible, à

l’exception de constructions de minimes importances strictement nécessaire à

l’exploitation, l’habitation étant au surplus interdite. Le SAT soutient que

des filets anti-grêle couvrant une surface de 33'320 m2 ne sauraient être

considérés comme une « construction de minime importance » au sens de

la disposition précitée.

c) aa) D’après les principes généraux

d’interprétation, la loi s’interprète en premier lieu d’après sa lettre

(interprétation littérale). Si le texte n’est pas absolument clair, si

plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher

quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les

éléments considérés, soit de sa relation avec d’autres dispositions légales, de

son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, de l’esprit de la

règle, des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l’intérêt

protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur

telle qu’elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation

historique) (Cf. ATF 128 II 56 consid. 4, 66 consid. 4 a ; 125 II 177

consid. 3, 183 consid. 4, 192 consid. 3 a ; v. aussi ATF 129 II 114

consid. 3.1). Il y a lieu de déroger au sens littéral d’un texte clair par voie

d’interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce

texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause et conduit à

des résultats que le législateur ne peut avoir voulu et qui heurtent le

sentiment de la justice ou le principe de l’égalité de traitement. De tels

motifs peuvent résulter des travaux préparatoires, du fondement et du but de la

prescription en cause, ainsi que de sa relation avec d’autres dispositions (ATF

126.

II 71 consid. 6 b ; 126 III 49 consid. 2 a, 101 consid. 2 c ; 125

II 113 consid. 3 a).

Contrairement à ce que soutient le SAT,

on ne saurait considérer que le texte de l’art. 54 RC est clair et qu'une

interprétation littérale de cette disposition interdit d'autoriser

l'installation litigieuse. On note plus particulièrement à cet égard que le

terme de « construction » utilisé par cette disposition soulève un

problème d'interprétation. Il n’apparaît en effet pas évident que ce terme

englobe les filets anti-grêle, ceux-ci devant à priori être considérés comme

une « installation ». Dès lors que l’art. 54 RC ne mentionne pas les

installations, il n’est pas possible de trancher la question de la

réglementarité du projet en se basant sur le seul texte de cette disposition et

il convient de recourir à d’autres méthodes d’interprétation. S’agissant de la

distinction entre les notions de construction et d’installation, on relèvera

encore qu’il existe apparemment une certaine confusion chez le SAT puisque ce

dernier mentionne dans ses écritures que les filets anti-grêle ne sauraient

être considérés comme une « installation de minime importance » au

sens de l’art. 54 RC alors que, comme on vient de le voir, cette disposition

parle de « construction » et non pas d’ « installation »

(cf. observations du SAT du 21 juillet 2004 p. 2).

bb) Pour interpréter l’art. 54 RC, il

convient en premier lieu de se référer à l’objectif poursuivi par cette

disposition. Comme le souligne le recourant – sans être contredit par la

municipalité – l’intention du législateur communal était d’éviter dans le

secteur concerné la construction de bâtiments dans un ordre dispersé. On en

déduit que, probablement, le législateur communal n’avait pas en vue une

installation du type de celle qui est ici en cause lorsqu'il a édicté l'art. 54

RC. On se trouve par conséquent dans une hypothèse non typique de l’état de

fait visé par le législateur et on ne saurait dès lors déduire de l’art.

54.

RC que son intention était d’interdire ce genre d'installations.

Contrairement à ce que soutient le SAT, autoriser l'installation litigieuse n'implique

par conséquent pas de créer un régime d'exception ou de prévoir une dérogation

à l'art. 54 RC.

A cela s'ajoute que la notion de

« construction de minime importance » utilisée à l’art. 54 RC est une

notion juridique indéterminée. En principe, il incombe au tribunal d’interpréter

et de concrétiser ces notions dans chaque cas particulier. Toutefois, lorsqu’il

découle de l’interprétation de la loi que le législateur a voulu accorder à

l’administration, à l’aide d’une formule ouverte, un pouvoir de décision que

les tribunaux doivent respecter, et si c’est compatible avec la constitution,

alors le tribunal peut et doit limiter sa cognition de manière correspondante

(cf. ATF 127 II 184 consid. 5 a 2a et références citées). Dans cette hypothèse,

la municipalité, à qui il appartient au premier chef d’interpréter le règlement

communal sur les construction, dispose d’une latitude de jugement que le

tribunal se doit de respecter. Ceci s'impose d’autant plus lorsqu’on est en

présence d’une disposition qui poursuit essentiellement un but d’esthétique en

visant plus particulièrement à garantir l’intégration d’une installation ou

d’une construction dans son environnement. En effet, de jurisprudence

constante, la municipalité dispose à cet égard d’un large pouvoir d’appréciation

(cf. arrêt TA AC 2003/0199 du 10 août 2004 consid. 6.1 et références

citées). Or, tel apparaît être le cas de l’art. 54 RC qui, comme le relève

le SAT, vise un objectif de protection du paysage.

En l'espèce, il apparaît admissible de

considérer que la pose de filets anti-grêle, dès lors qu'elle s'impose pour

sauvegarder les cultures du recourant et qu'il ne s'agit pas d'une construction

au sens où on l'entend usuellement, ne porte pas atteinte au principe de

l'inconstructibilité du secteur résultant de la disposition incriminée. Si l'on

se fonde sur l'objectif de protection paysagère visé par cette disposition, la

position municipale apparaît également admissible dès lors que, comme le relève

le Conservateur de la nature dans ses observations du 1 mai 2004, si le

périmètre concerné est important du point de vue paysager, le projet litigieux

n’implique pas d’atteinte grave à cet égard. Le tribunal, qui, même s'il n'a

pas procédé à une vision locale, connaît les lieux (notamment grâce à la vue

aérienne figurant au dossier), n'a pas de raison de s'écarter de cette

appréciation du service cantonal spécialisé.

Il résulte de ce qui précède que, en

se déclarant prête à autoriser le projet, la municipalité est restée dans les

limites de la latitude de jugement qui soit lui être reconnue s'agissant de

l'application et de l'interprétation de l'art. 54 RC. Or, s'agissant de

l'application du règlement communal, il appartient aussi bien au SAT qu'au

tribunal de céans de respecter cette latitude de jugement.

2.

résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis, sans

qu’il soit nécessaire d’examiner les autres griefs du recourant, notamment ceux

relatifs à l’égalité de traitement.

Vu le sort du recours, les frais sont

laissés à la charge de l’Etat et le recourant a droit aux dépens requis, dès

lors qu’il a procédé avec l'assistance d'une assurance de protection juridique

(arrêt AC 1994/0128 du 26 juin 1995, consid. 7; ATF 122 V 278), ces dépens

étant mis à la charge de l'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service de

l’aménagement du territoire.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est admis.

II.

Les décisions de la Municipalité de

Gland du 26 mars 2004 et du Service de l’aménagement du territoire du 10 mars

2004 sont annulées.

III.

Les frais sont laissés à la charge de

l’Etat.

IV.

L’Etat de Vaud, par l’intermédiaire

du Service de l’aménagement du territoire, versera un montant de 1'000 (mille)

francs à Gérald Clerc à titre de dépens.

Lausanne, le 13 janvier 2005

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)