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Décision

AC.2004.0149

TA - AC.2004.0149 - 2005-07-21 - SI HOTEL JULES CESAR SA/Municipalité d'Yverdon-les-Bains, Service de l'aménagement du territoire

21 juillet 2005Français33 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

a) Le 3 juillet 1980, le Conseil communal

d’Yverdon-les-Bains a adopté le plan d’extension partiel « Derrière la

Maladaire » (ci-après : le plan ou le PEP), prévoyant notamment une

zone hôtelière sur l'ancienne parcelle 1'611, propriété de la Commune

d’Yverdon-les-Bains (ci-après : la commune). Cette parcelle a été ensuite

divisée pour constituer les parcelles 3'696 et 3'697.

b) Par promesse de vente du 8 juillet

1981, la commune s’est engagée à céder une partie de la parcelle 1'611 à la

société Promoger SA, dont Kurt Mühlheim était l’administrateur avec signature

individuelle. Le prix a été fixé à 51 fr./m2 et la promesse de vente était

valable trois ans. Kurt Mühlheim s’est engagé à entreprendre la construction

d’un hôtel de 150 à 300 lits dans un délai de trois ans dès la vente

définitive. A la demande de ce dernier, la promesse de vente a été prorogée au

31 décembre 1985, puis au 28 février 1986 et enfin au 31 mars 1986.

c) Le plan a été approuvé par le Conseil

d’Etat le 21 avril 1982 ; la parcelle 1'611 a été affectée en zone

hôtelière destinée aux équipements de tourisme et de thermalisme, à l’exclusion

d’un établissement médico-social.

d) L’acte de vente définitif a été signé

le 7 mars 1986 entre la commune et la société SI Hôtel Jules César SA

(ci-après : la société), à laquelle Kurt Mühlheim avait cédé la promesse

de vente du 8 juillet 1981. Ce dernier exerçait au sein de cette société la

fonction de secrétaire. Le transfert immobilier a été inscrit au registre

foncier. Le prix de vente restait fixé à 51 fr./m2 et une clause relative au

droit de réméré (déjà prévu dans la promesse de vente) était libellée en ces

termes :

« 10. Droit de réméré

La société acquéreur SI Hôtel Jules César s’engage à

construire sur la parcelle susdésignée un hôtel de cent cinquante à trois cents

lits, avec parking à l’intérieur et places de parc ; elle pourra édifier

également une piscine couverte, un dancing, fitness et sauna.

Elle a l’intention de vendre tout ou partie des chambres à

des personnes ou sociétés de nationalité étrangère.

Le représentant de la société acquéreur déclare connaître le

règlement de la Commune d’Yverdon-les-Bains concernant le chapitre deux,

relatif à la zone hôtelière, du plan d’extension partiel « Derrière la

Maladaire ».

La construction prévue devra commencer dans un délai de trois

ans, dès aujourd’hui.

Si la construction n’a pas commencé dans ce délai de trois

ans, la Commune d’Yverdon-les-Bains aura le droit de racheter la parcelle

d’immeuble vendue. En conséquence, SI Hôtel Jules César concède à la Commune

d’Yverdon-les-Bains, conformément à l’article 959 du Code civil suisse, un

droit de réméré sur la parcelle d’immeuble susdésignée.

Ce droit de réméré sera inscrit au registre foncier pour une

période de dix ans.

Les clauses en sont arrêtées comme il suit :

La Commune d’Yverdon-les-Bains aura le droit, à partir d’un

délai de trois ans dès aujourd’hui, d’exiger le rachat par elle-même de tout ou

partie de la parcelle vendue en payant au propriétaire inscrit au registre

foncier à ce moment-là, le prix de 51.- le mètre carré, diminué de 4% l’an,

pour autant que la construction d’un hôtel n’ait pas été entreprise.

Les frais occasionnés par ce transfert (droit de mutation,

d’actes, et caetera) seront à la charge exclusive du propriétaire inscrit.

Si, pour cause de force majeure (interdiction de construire

décrétée par les autorités, suppression totale des crédits, et caetera), SI

Hôtel Jules César ne peut construire dans le délai fixé, la Commune

d’Yverdon-les-Bains s’engage à proroger le délai mentionné ci-dessus jusqu’au

jour où les conditions redeviendront normales ».

Un droit de préemption a

également été concédé dans l’acte de vente à la commune, en cas de vente de

tout ou partie de la parcelle en question avant d’avoir érigé la construction

prévue.

B.

La commune a engagé ensuite des études pour modifier le plan

« Derrière la Maladaire » ; les modifications ont été mises à

l’enquête publique du 9 juin au 9 juillet 1992 et le plan modifié (ou PPA) a

été adopté par le Conseil communal les 4 février 1993 et 7 novembre 1996. Les

modifications ont été approuvées par le Département des travaux publics, de

l’aménagement et des transports (actuellement le Département des institutions

et des relations extérieures ; ci-après : le département), le 10 mars

1997. Ces modifications ont porté sur les points suivants : « suppression

de l’exigence de places revêtues en matériaux perméables à l’eau ;

suppression de l’emplacement de parking prévu sur le côté ville de l’allée

conduisant au pavillon de la source ; suppression de l’accès secondaire et

d’entretien de la forêt ; suppression de la mention de la zone de

protection de la source de la Prairie » (cf. préavis n° 17 du 22

juillet 1996 de la Municipalité d’Yverdon-les-Bains [ci-après : la

municipalité]). L’art. 4 du règlement du plan modifié a maintenu la destination

de la zone hôtelière dans laquelle est situé le terrain concerné, et il est

libellé en ces termes :

« Art. 4 Cette zone est destinée aux équipements de

tourisme et de thermalisme, ainsi qu’à leurs services complémentaires, à

l’exclusion d’un établissement médico-social. Les surfaces affectées à

l’activité hôtelière constituent pour chaque bâtiment au minimum les deux tiers

de la surface totale. Cette proportion est applicable à chaque étape de

construction.

Des installations de loisirs, tels que petits équipements

sportifs, liées aux activités précitées, sont autorisées ».

L’art. 4 du règlement du plan de 1982 avait la

teneur suivante :

« Art. 4 Cette zone est réservée au tourisme, à

l’hôtellerie et aux constructions nécessaires à l’activité qu’ils entraînent.

L’aménagement de locaux nécessaires à des activités commerciales se rattachant

au but fixé est admis ».

C.

a) Le plan directeur de la commune a été approuvé le 28

mai 1997 par le Conseil d’Etat. Il avait été approuvé par la municipalité les

26 mai et 18 juillet 1994, soumis à la consultation publique du 25 avril au 22

mai 1995, et adopté par le Conseil communal le 12 décembre 1996. Il a confirmé

la destination hôtelière de la zone en question. La planche 1.2 du plan

directeur intitulée « Les destinations du sol » attribue la zone

aux « territoires destinés aux équipements de l’hébergement ». Il est

précisé que :

« Ces territoires sont destinés à recevoir les

différentes structures d’accueil requises par les ambitions de la ville dans

les domaines du tourisme, du thermalisme, des affaires et des nouvelles

économies ».

Enfin, la planche 1.1 de ce même plan intitulée

« Les grandes fonctions de la ville » attribue la fonction de

« tourisme » à la portion du territoire communal dans laquelle sont

situées les parcelles 3'696 et 3'697. Enfin, le plan directeur communal prévoit

un potentiel de création de logements permettant d'accueillir 11'470 habitants

dans l'ensemble des secteurs examinés. La population communale s'élevait à

22'973 habitants en 1994 et à 23'389 en 2002.

b) Le nouveau plan général d'affectation élaboré sur

la base du plan directeur communal a été mis à l’enquête publique du 20 octobre

au 18 novembre 1998, puis du 5 décembre 2000 au 8 janvier 2001. Ce plan a été

adopté par le Conseil communal d'Yverdon-les-Bains les 2 mars 2000 et 5 avril

2001 puis il a été approuvé provisoirement par le Département des

infrastructures le 17 juin 2003. De nombreux plans spéciaux (plans de quartier,

plans d’extensions partiels, plans partiels d’affectation) ont été abrogés et

remplacés, tandis que d’autres, notamment le plan « Derrière la

Maladaire », ont été maintenus. L'ensemble des plans spéciaux ont fait

l'objet d'un réexamen dans le cadre de la procédure d'élaboration du nouveau

plan général d'affectation.

D.

Le 6 septembre 2000, la commune a déposé auprès de la Cour

civile du Tribunal cantonal une demande contre la société SI Hôtel Jules

César SA; elle a conclu à ce qu’elle soit fondée à exercer le droit de réméré. Il

ressort de cette demande que le droit de réméré a été prolongé en mars 2001 jusqu’au

12 mars 2006.

E.

a) Après avoir rencontré de nombreuses difficultés dans les

recherches de financement en vue de la construction d’un hôtel sur les

parcelles concernées, la société a adressé à la municipalité une requête

tendant à la modification de l’art. 4 du règlement du PPA ; la teneur de

cette disposition devait être la suivante :

« Article 4 : Cette zone est destinée aux équipements

de tourisme et de thermalisme, ainsi qu’à leurs services complémentaires et en

outre :

a)

à un ou plusieurs établissements médico-sociaux ;

b)

à l’habitat collectif.

Des installations de loisirs tels

que petits établissements sportifs sont autorisées ».

Pour appuyer sa requête, la société a développé

l’argumentation suivante :

« La carence de logements à Yverdon-les-Bains est trop

connue pour qu’on y insiste. Le terrain en conséquence propriété de SI Hôtel

Jules César SA pourrait être utilisé à des fins d’habitat dans des délais très

brefs. L’implantation de locatifs d’un volume semblable à celui des

établissements primitivement prévus serait parfaitement compatible avec tout

l’environnement bâti ou non. L’on songe d’ailleurs aux bâtiments tout récemment

édifiés en face pratiquement du Grand Hôtel des Bains, derrière le garage

AGIP ».

b) Le 29 juin 2004, la municipalité a

refusé de réviser le plan modifié; la dernière modification de 1996 avait

confirmé l’affectation à la zone hôtelière du terrain concerné. En outre, un

changement d’affectation impliquerait la révision du plan directeur communal alors

que la localisation des parcelles était idéale pour la construction d’un

hôtel ; un changement d’affectation ne serait dès lors pas indiqué. Dans

un courrier adressé à la société le 31 juillet 2003, la municipalité avait déjà

relevé les éléments suivants:

« 3. la

municipalité entend conserver la parcelle précitée comme réserve pour une

future extension hôtelière, à long terme, le site étant celui du territoire

yverdonnois qui est le plus approprié à cette destination.

4. le

fait que Promoger et M. Mühlheim d’abord, puis Jules César SA ensuite, ne

soient pas parvenus à trouver un financement pour un établissement hôtelier

montre simplement qu’un investissement hôtelier à court ou moyen termes n’est

pas possible et qu’il faut donc réserver la parcelle pour une telle utilisation

à long terme.

5. il

est ainsi catégoriquement exclu d’envisager une modification de l’affectation

de la parcelle, par exemple pour du logement ou autre.

6. il

faut rappeler que le prix de vente convenu de Fr. 51.-/m2 était largement

inférieur aux prix pratiqués à l’époque sur la place d’Yverdon-les-Bains dans

les zones d’habitation et que cette réduction était consentie par la commune au

titre d’aide indirecte au développement touristique et hôtelier de la ville.

Une telle aide aurait été évidemment exclue si la parcelle avait eu une autre

destination ».

c) Enfin, la municipalité a

reproduit un tableau relatif aux statistiques des nuitées annuelles suisses,

dans le canton de Vaud et à Yverdon-les-Bains, pour la période 1980-2003 ;

l’autorité municipale relève que la fréquentation hôtelière à Yverdon-les-Bains

a plus que doublé en moins de 25 ans.

F.

a) La société a recouru au Tribunal administratif

contre la décision municipale le 16 juillet 2004 en concluant à ce que la

municipalité soumette à enquête publique, puis à délibération du Conseil

communal, la modification requise de l’art. 4 du règlement du PPA (cf.

ci-dessus E.a) et en ajoutant à la lettre b):

« b) à l’habitat collectif ou individuel ».

Divers documents ont été produits, dont un

courrier de la Fiduciaire suisse des hôteliers SA du 26 août 2002, qui traite

des difficultés à réaliser une exploitation hôtelière sur le terrain concerné :

[…]

« L’attribution du Casino (comme les initiants du projet

le souhaitaient) aurait certainement rendu viable une exploitation hôtelière

sur ce site. D’importantes démarches dans ce sens avaient d’ailleurs été prises

dans les années 1993 à 1995.

Depuis lors, toutes les variantes hôtelières possibles ont

été étudiées et analysées, sans succès. De plus, l’activité hôtelière et le

taux d’occupation de l’hôtellerie yverdonnoise ne permettent pas l’arrivée

d’une nouvelle entité sur le marché. L’ouverture de nouvelles capacités

hôtelières importantes, en face des trois hôtels existants dans le périmètre

(La Prairie, Le Grand Hôtel des Bains et le Motel) pourrait être dommageable à

ces derniers. En effet, nous savons par expérience que le dernier opérateur

hôtelier, rentrant sur un marché donné, capte une grande partie de part de

marché des établissements existants.

Aucune chaîne hôtelière n’est prête à s’engager

financièrement dans un projet hôtelier à Yverdon-les-Bains, quand bien même la

gestion pourrait les intéresser.

[…]

Il apparaît dès lors que, sans changement d’affectation du

terrain, aucun apport économique substantiel ne pourra se développer sur cette

parcelle. L’intérêt économique de la région et des entreprises environnantes

nécessite une remise en question du règlement arrêté il y a déjà de nombreuses

années. Les conditions du marché hôtelier ont complètement changé et ce

terrain, s’il avait été classé dans une zone à développement hôtelier et

touristique, ne revêt plus aujourd’hui le même intérêt ».

[…]

La société a également produit la copie d’un

courrier adressé à la commune le 4 mai 2004 par le Crédit Suisse, créancier

hypothécaire de la société intéressée, lequel relevait que :

[…]

« Il est évident que l’affectation hôtelière des

terrains ne permet pas, même à long terme, une construction du fait d’une

rentabilité prévisible insuffisante pour un investisseur potentiel et de la surcapacité

hôtelière dans la commune d’Yverdon-les-Bains ».

[…]

b) La municipalité a déposé sa

réponse au recours le 21 septembre 2004 en concluant à son rejet ; la

révision du plan en 1996 aurait confirmé l’affectation à la zone hôtelière des

parcelles en cause. Ainsi, aucune nouvelle révision du plan modifié n'était

envisagée pour l’instant. Enfin, la municipalité relève que le territoire

communal comporte différentes zones, dans lesquelles la construction

d’habitations serait possible ; les zones affectées à l’habitation

seraient suffisantes.

c) Le 2 novembre 2004, la société

a déposé un mémoire complémentaire. Trois courriers des 23 août et 4 octobre

2004 ont été produits ; ils émanent respectivement d’Accor Hôtellerie

Suisse, de l’Entreprise générale Rampini SA, et enfin de la Société Fiduciaire

Horesman SA. Ces plis soulignent le manque d’investisseurs intéressés par la

réalisation d’une exploitation hôtelière et l’avenir sans grand espoir d’une

telle construction à Yverdon-les-Bains. La municipalité a formulé ses observations

le 10 janvier 2005 ; une liste des permis de construire délivrés en 2003-2004

pour des bâtiments d’habitation collective a été produite. S’agissant de la

procédure civile en cours, le Tribunal cantonal a refusé le 12 juillet 2004 de

la suspendre jusqu’à droit connu sur la procédure administrative.

d) Le 31 mai 2005, la société a

produit un courrier d’Eric Oppliger du 25 mai 2005, ancien président de la

Société vaudoise des cafetiers, restaurateurs et hôteliers, ainsi qu’une

statistique comparative des nuitées 2003/2004 des divers hôtels

d’Yverdon-les-Bains. Eric Oppliger a relevé qu’il lui semblait peu judicieux

d’envisager la construction d’un hôtel pour les raisons suivantes, « l’offre

actuelle de la ville étant largement suffisante et les prévisions de

développement touristique de la région ne le justifient pas non plus. Ce site

conviendrait parfaitement pour l’implantation d’immeubles résidentiels ».

G.

Le tribunal a tenu une audience à Yverdon-les-Bains le 10

juin 2005. Plusieurs témoins ont été entendus.

a) Christiane Betschen a travaillé dès

1985 et jusqu’en 1997 auprès du Service d’urbanisme d’Yverdon-les-Bains et elle

avait ainsi participé aux travaux de la révision du plan. L’objectif principal

de cette révision était de renforcer le caractère touristique de la zone en

question. Les modifications apportées au PEP et le plan directeur communal

n’ont pas remis en question le caractère hôtelier de la zone.

b) Peter Schafroth, du Crédit Suisse, a ensuite

confirmé la teneur du courrier du 4 mai 2004, selon lequel une exploitation

hôtelière ne serait pas rentable sur le terrain concerné. La dette contractée

par la société intéressée envers le Crédit Suisse pour financer des études ou

des projets de construction était supérieure à 4 millions de francs. Une

éventuelle vente serait déficitaire, au regard du montant considérable de la

dette.

c) Olivier Bettens, architecte, a obtenu plusieurs

mandats de la société depuis 1985. Cinq variantes de projets de construction

ont été envisagées; des contacts ont eu lieu avec Accor Hôtellerie Suisse notamment,

mais aucune de ces démarches n’a abouti à un résultat. Quel que soit le type d’hôtel,

le taux d’occupation serait inférieur à 40% ; il y aurait ainsi un

problème de rentabilité. Les projets ont été étudiés dans un but de

prospection, mais en raison du taux d’occupation prévisible, aucun investisseur

n’était intéressé ; même les hôtels existant à Yverdon-les-Bains ne

seraient pas rentables.

d) Fernand Donnet est consultant de la société

depuis 1997. Il a analysé la possibilité de réaliser un complexe hôtelier. Le

critère essentiel est le taux d’occupation moyen des chambres (et des lits). Il

faudrait que ce taux s’élève à 60-65% pour ne pas faire péricliter les autres

établissements hôteliers de la place. A Yverdon-les-Bains, ce taux est

inférieur à 40% ; il n’a été supérieur qu’à une seule reprise depuis 45

ans, lors d’Expo 02 avec un taux de 55,9% ; le témoin produit au

tribunal un tableau du 16 mai 2005 « Yverdon-les-Bains Evolution des taux

d’occupation et des capacités de 1982 à 2004 ». Un taux d’occupation

inférieur à 55% ne permettrait pas une exploitation viable. Si un nouvel hôtel avec

cent chambres devait être construit, le taux d’occupation des autres hôtels diminuerait

à 25-27%, de sorte que de nombreux petits établissements devraient cesser leur

activité. La centaine de chambres projetées représenterait un tiers du marché

hôtelier de la ville. Les promoteurs se soucient de cette diminution du taux

d’occupation, car ils savent que le marché n’est pas extensible à souhait et

que la structure locale et régionale va en souffrir. Il faudrait que le taux

d’occupation à Yverdon-les Bains croisse ces prochaines années, mais il est

depuis très longtemps stagnant. Le secteur en cause ne serait pas approprié à

la construction d’une exploitation hôtelière, car il y aurait déjà trop

d’établissements semblables à proximité. Un endroit stratégique et accessible par

l’autoroute serait plus adéquat. Tous les projets envisagés composés de

multiples variantes avaient échoué. S’agissant du tableau reproduit par la

municipalité dans la décision attaquée, il confirmerait que le taux

d’occupation était resté quasiment identique de 1980 à 2003, car l’augmentation

du nombre des nuitées concernerait seulement la mise en exploitation de l'Hôtel

des Bains.

e) Freddy Pfister, architecte, a préparé un projet sur

la parcelle en cause qu’il a présenté à des investisseurs chinois,

lesquels s’étaient intéressés à la réalisation d’un aménagement hôtelier en

2000/2001 , mais ils avaient en définitive renoncé ;

Yverdon-les-Bains ne représentait pas un pôle d’attraction et la dimension du

centre régional était trop petite.

f) A l’issue de l’audience, les parties ont informé

le tribunal que le Conseil communal avait accepté lors de sa séance du 9 juin

2005 de racheter pour 1'200'000 fr. l’ensemble des créances du Crédit Suisse

envers la société. Le tribunal s’est ensuite rendu sur place pour procéder à

une inspection locale. Un dispositif a été notifié aux parties le 16 juin 2005.

Considérants

1.

a) La base constitutionnelle de l’aménagement du

territoire se trouve à l’art. 75 de la Constitution fédérale de la

Confédération suisse du 18 avril 1999 (ci-après : la Cst ou

constitution) : la Confédération fixe les principes applicables à

l’aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une

utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du

territoire (al. 1) ; la Confédération encourage et coordonne les efforts

des cantons et collabore avec eux (al. 2) ; dans l’accomplissement de

leurs tâches, la Confédération et les cantons prennent en considération les

impératifs de l’aménagement du territoire (al. 3). Aux termes de l’art. 1er

al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire

(ci-après : LAT), la Confédération, les cantons et les communes veillent à

assurer une utilisation mesurée du sol. Ils coordonnent celles de leurs

activités qui ont des effets sur l’organisation du territoire et ils

s’emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un

développement harmonieux de l’ensemble du pays. Dans l’accomplissement de leurs

tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la

population et de l’économie. L’art. 2 al. 1 LAT prévoit que pour celles de

leurs tâches dont l’accomplissement a des effets sur l’organisation du territoire,

la Confédération, les cantons et les communes établissent des plans

d’aménagement en veillant à les faire concorder. Selon l’art. 8 LAT, les plans

directeurs cantonaux définissent au moins: la façon de coordonner les activités

qui ont des effets sur l’organisation du territoire, compte tenu du

développement souhaité (let. a); l’ordre dans lequel il est envisagé d’exercer

ces activités et les moyens à mettre en œuvre (let. b). Les plans

d’affectation, quant à eux, règlent le mode d’utilisation du sol (art. 14 al. 1

LAT) et ils délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles

et les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). Une autorité cantonale approuve

les plans d’affectation et leurs adaptations (art. 26 al. 1 LAT). Elle examine

s’ils sont conformes aux plans directeurs cantonaux approuvés par le Conseil

fédéral (art. 26 al. 2 LAT) ; leur approbation par l’autorité cantonale

leur confère force obligatoire (art. 26 al. 3 LAT). La loi du 4 décembre 1985

sur l’aménagement du territoire et les constructions (ci-après : LATC) prévoit

pour sa part à son art. 35 que le plan directeur communal détermine les

objectifs d’aménagement de la commune et tient compte des options cantonales et

régionales de développement. Aux termes de l’art. 43 al. 1 LATC, les plans

d’affectation règlent l’affectation, la mesure de l’utilisation du sol et les

conditions de construction dans les diverses zones qu’ils délimitent. Ils sont

élaborés sur la base des plans directeurs.

b) Aux termes de l’art. 21 al. 2 LAT,

lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans

d’affectation feront l’objet des adaptations nécessaires. Le droit cantonal

vaudois connaît une règle similaire à l’art. 63 LATC : les plans

d’affectation sont réexaminés et adaptés lorsque les circonstances ont

sensiblement changé. L’art. 75 LATC prévoit encore que les restrictions au

droit de bâtir sont sans limite de durée et, sauf expropriation matérielle, ne

confèrent aux propriétaires aucun droit à indemnité (al. 1) ; cependant,

tout intéressé peut demander l’abandon ou la révision d’un plan tous les quinze

ans au moins après son entrée en vigueur, une nouvelle demande ne pouvant être

présentée que dix ans après le rejet de la précédente. L’autorité saisie de la

demande, à savoir la municipalité pour les plans communaux et le département

pour les plans cantonaux, doit se déterminer dans les trois mois dès réception

de la demande ; si la demande est agréée, il est procédé conformément aux

dispositions des chapitres I à IV (al. 2). En d’autres termes, cette

disposition ouvre à tous les intéressés le droit de demander à la municipalité

une révision d’un plan d’affectation tous les quinze ans après son entrée en

vigueur. En définitive, la règle de l’art. 63 LATC, qui a une portée comparable

à l’art. 21 al. 2 LAT, est seule déterminante pour décider si un plan

d'affectation devrait être modifié; ces deux dispositions confèrent aux

propriétaires fonciers le droit de requérir une modification de l’affectation

de leur propre bien-fonds ou de parcelles voisines, en invoquant une

modification sensible des circonstances qui ont été déterminantes au moment de

l’adoption du plan (ATF 120 Ia 227 consid. 2a p. 230).

c) En l’espèce, la recourante est

propriétaire des parcelles 3'696 et 3'697 englobées dans le périmètre du plan

modifié. Elle peut donc demander la révision de ce plan en invoquant le fait

que les circonstances ont sensiblement changé au sens des art. 21 al. 2 LAT et

63.

LATC depuis son entrée en vigueur (cf. RDAF 2002 p. 122 consid. 2c p. 126).

aa) L’art. 21 al. 2 LAT concrétise le

principe de la sécurité juridique en garantissant une certaine stabilité des

plans. Mais les plans doivent pouvoir être adaptés à l’évolution des

circonstances de fait ou de la situation juridique. La modification d’un plan

suppose ainsi que les circonstances aient changé depuis son adoption, que ce

changement porte sur des éléments déterminants pour la planification et qu’il

soit important au point qu’une adaptation du plan paraisse nécessaire. Dans ce

sens, une pesée globale de l’ensemble des intérêts publics et privés en

présence doit être opérée (ATF du 31 mars 2000,1A.56/1999 ; ATF 123 I 175

consid. 3a p. 182/183 et les références citées).

bb) La recourante se prévaut des

difficultés qu’elle a rencontrées dans la réalisation d’une exploitation

hôtelière, pour demander la révision du plan modifié; elle demande à ce que la

zone hôtelière soit également destinée à des établissements médico-sociaux ainsi

qu’à l’habitat collectif ou individuel. Elle invoque la crise que connaît le

secteur de l’hôtellerie, particulièrement à Yverdon-les-Bains et elle se

prévaut en outre de la carence de logements dans cette ville. Il convient

d’examiner si les circonstances invoquées par la recourante auraient dû amener

l’autorité intimée à réviser le plan modifié.

cc) En l'espèce, il ressort

de l’instruction du recours que le marché hôtelier n’est pas extensible à

souhait et que tous les projets réalisés avec l’aide d’architectes et de

spécialistes pour le compte de la recourante ont échoué, faute d’investisseurs

intéressés. Le taux d’occupation, qui est le critère essentiel pour évaluer la

possibilité de réaliser un complexe hôtelier dans une cité, n’est pas

suffisamment élevé à Yverdon-les-Bains ; il devrait être d’au moins 60-65%

pour ne pas provoquer la fermeture des autres établissements hôteliers de la

place et d’au moins 55% pour que l’exploitation soit viable. L’augmentation des

nuitées ne change rien à ce constat, puisque sur l’ensemble des hôtels, le taux

d’occupation reste malgré tout identique. Compte tenu du fait que ce taux n’a

pas dépassé 40% depuis 45 ans (hormis en 2002 lors d’Expo 02) et qu’il est

resté stagnant pendant toutes ces années, cette circonstance particulière ne s’est

pas sensiblement modifiée depuis l’approbation du plan le 21 avril 1982 ;

une révision du plan sur cette base n’est donc pas justifiée.

dd) Il se pose la question de savoir si les

difficultés rencontrées par la recourante pour construire un hôtel peuvent

constituer une nouvelle circonstance justifiant la révision du plan. Le

tribunal constate que le PEP du 21 avril 1982 a été révisé en 1996 et ces

modifications ont été approuvées par le département le 10 mars 1997. Il est incontesté

que l’affectation hôtelière de la zone n’a pas été remise en question ; au

contraire, l’un des objectifs de cette révision était d’en renforcer le caractère

touristique. De même, le plan directeur communal approuvé par le département le

28.

mai 1997 a confirmé la destination hôtelière de la zone en question. Enfin, l’adoption

du plan général d’affectation de la commune le 17 juin 2003 par le Département des

infrastructures n’a pas modifié non plus le plan partiel d'affectation en

confirmant implicitement l’affectation hôtelière de la zone concernée. La

recourante aurait pu se plaindre de ce que l’affectation de son terrain en zone

hôtelière ne réponde plus aux conditions actuelles à chaque étape de la

planification (cf. ATF 104 Ia 67 = JdT 1980 p. 30), mais elle ne l’a pas fait. De

toute manière, même si le secteur de l’hôtellerie à Yverdon-les-Bains n’est pas

particulièrement prospère, il ne peut être nié à la commune le droit de prévoir

une planification à long terme. Ceci d’autant plus que, contrairement à la

situation de l’hôtellerie en Suisse et dans le canton de Vaud, le nombre de

nuitées a augmenté de manière sensible à Yverdon-les-Bains depuis l’adoption du

PEP en 1980 ; le maintien du taux d’occupation depuis 45 ans résulte d’ailleurs

de la mise en exploitation pendant la période concernée de l’Hôtel des Bains. Enfin,

même si l’arrivée d’un nouvel hôtel d’une centaine de chambres dans cette ville

devait provoquer la fermeture d’autres établissements hôteliers de la place, en

raison du faible taux d’occupation et de la loi du marché, cet élément n’est

pas incompatible avec l’objectif de l’autorité intimée de maintenir

l’affectation hôtelière. Ainsi, les difficultés rencontrées par la recourante

pour construire un hôtel constituent une circonstance nouvelle qui ne porte pas

sur des éléments déterminants pour la planification et elle n’est pas importante

au point qu’une adaptation du plan paraisse nécessaire.

2.

Il se pose encore la question de savoir si le maintien de

la zone hôtelière entraîne des restrictions qui sont compatibles avec la

garantie de la propriété, protégée par l’art. 26 de la constitution (anciennement

art. 22ter aCst). La jurisprudence relative à l’art. 22ter aCst peut être

reprise, car les deux dispositions ont une portée semblable. Cette garantie de

la propriété n’est pas absolue. Des restrictions au droit de propriété sont

admissibles et compatibles avec la constitution si elles reposent sur une base

légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant, et respectent le

principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 1 à 3 Cst et les ATF 121 I 117

consid. 3b p. 120 ; 120 Ia 126 consid. 5a p. 142 , 270 consid. 3 p.

273.

; 119 Ia 348 consid. 2a p. 353).

a) La jurisprudence distingue la base légale

formelle de la base légale matérielle. La base légale formelle est une règle de

droit adoptée par le législateur, qui est en général assujettie au

référendum ; la base légale matérielle est une règle de droit adoptée par

un autre organe que le législateur, en vertu d’une délégation législative

(arrêts TA GE 2001/0025 du 20 juin 2004, GE 2000/0097 du 22 avril 2004 et GE

1998/0035 du 7 juillet 2004). Lorsque la restriction au droit

fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence

fixe les conditions que doit respecter la délégation législative. Pour être

valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution cantonale,

être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être limitée à

un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à

adopter. Mais la délégation de compétence en faveur du législateur communal n'a

pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à son objet qu'une

délégation en faveur de l'autorité exécutive cantonale ou communale; en pareil

cas la délégation législative précise la répartition des compétences entre canton

et commune sans porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs et au

contrôle démocratique (voir ATF 104 Ia 340 consid. 4b = JT 1979 I 342 et ATF

102.

Ia 10 consid. 3b = JT 1978 I 371); cependant, dans le domaine de

l'aménagement du territoire, il faut que le principe même de la restriction

prévue par un plan d'affectation communal soit contenu dans la délégation

législative cantonale (ATF 106 Ia 366 consid. 2). En l’espèce, l’art. 47 al. 1 1ère

phrase LATC prévoit que les plans et les règlements d’affectation fixent les

prescriptions relatives à l’affectation des zones et au degré de sensibilité au

bruit, ainsi qu’à la mesure de l’utilisation du sol. Cette disposition constitue

une base légale formelle suffisante avec une délégation législative

permettant aux communes de fixer dans leur règlement d'affectation la création et le maintien d’une zone hôtelière.

b) La mesure de planification visant le maintien de

l'affectation hôtelière doit encore répondre à un intérêt public pour être

compatible avec la garantie de la propriété. Il faut que l'intérêt public

allégué soit suffisamment important pour justifier une atteinte à des intérêts

privés. La solution de cette question dépend de la comparaison des intérêts en

présence (ATF 91 I 329 consid. 2 p. 335). Une mesure d’aménagement du

territoire qui n’est pas ou plus justifiée par un intérêt public prépondérant

n’est en principe pas compatible avec la garantie constitutionnelle de la

propriété. L’autorité doit vérifier si, compte tenu de l’évolution des

circonstances, le maintien de la réglementation critiquée est toujours

compatible avec la garantie de la propriété (ATF 120 Ia 227 précité consid. 2c

p. 232). D’une part, la planification doit être, au besoin, mise en accord avec

la situation concrète ; d’autre part, un plan de zones ne peut atteindre

son but que s’il a une certaine stabilité. Il ne peut donc être modifié que

pour des motifs importants ; plus il est récent, plus on doit pouvoir

compter sur sa stabilité, de même que plus les modifications envisagées sont

incisives, plus les motifs militant en faveur d’une modification doivent être

importants. Ainsi la pesée des intérêts publics et privés qui doit précéder

l’adoption de mesures de planification n’est complète que si l’exigence de la

stabilité du plan est suffisamment prise en considération (ATF 113 Ia 444 = JdT

1989.

p. 429 consid. 5b p. 435 et les références citées).

c) En l’espèce, le plan a été révisé en 1996 et les

modifications ont été approuvées en 1997 ; le caractère touristique de la

zone a été confirmé, et même renforcé ; ensuite, l’adoption du plan

directeur communal le 28 mai 1997 a également maintenu la vocation hôtelière de

la zone en question et l’adoption du plan général d’affectation de la commune le

17.

juin 2003 n’a pas modifié non plus l’affectation hôtelière de la zone

concernée alors que l'ensemble des plans spéciaux ont fait l'objet d'un

réexamen. La destination hôtelière de la zone a donc été confirmée récemment. L’exigence

de la stabilité du plan revêt ainsi en l’espèce une importance particulière. En

outre, la volonté de la municipalité de réserver une zone pour satisfaire aux

besoins de la ville en hôtellerie n'est pas contraire au plan directeur

cantonal. En effet, Yverdon-les-Bains est un des centres les plus importants du

réseau urbain cantonal; des efforts doivent être faits dans le but de

consolider son rayonnement au-delà du canton et le rôle dévolu aux centres doit

être soutenu, notamment par la concentration d’activités économiques et de

services diversifiés (voir les éléments prospectifs du plan général

d'urbanisation 1.1.1. qui lient les autorités selon l'art. 2 du décret du 20

mai 1987 portant adoption du plan directeur cantonal). L’offre touristique doit

également être renforcée, car Yverdon-les-Bains fait partie des stations

touristiques du canton (voir carte 1.3.3.1. du plan directeur cantonal). Même

si la recourante tente depuis de nombreuses années de réaliser une construction

hôtelière, cela ne signifie pas pour autant que ce projet est irréalisable. En

effet, nul ne peut présager de l’extension et du développement futurs de cette

ville. En outre, une infrastructure de qualité permettrait à celle-ci, en plus

du tourisme, de pouvoir accueillir un centre de congrès ou d'autres projets

attractifs et répondant aux besoins de l'économie, pouvant apporter une image

nouvelle de la ville et une certaine renommée. Cela pourrait inciter des

groupements professionnels ou autres sociétés à venir s’installer dans la

région, ce qui assurerait un développement de la commune conforme aux objectifs

de la planification directrice. Enfin, les terrains se prêtant à une activité

hôtelière ne sont pas nombreux ; la parcelle en question correspond à

cette destination.

d) La recourante invoque les difficultés rencontrées

pour construire une exploitation hôtelière dans la zone en question et la

rareté des terrains à bâtir à Yverdon-les-Bains, pour permettre la construction

de logements et d’établissements médico-sociaux dans le secteur. Mais les

seules difficultés liées à la réalisation du projet ne sont pas déterminantes (cf.

consid. 1c/dd ci-dessus ; voir aussi ATF 97 I 643 = JdT I 1972 p. 295

consid. 5b p. 302). Concernant les besoins en terrains à bâtir, la planche VI

du plan directeur communal intitulée « Annexes : Références et

Capacités » démontre que le potentiel de création de logements est de

grande importance ; la croissance potentielle du nombre d’habitants par

rapport à 1994 se trouve dans un rapport de 0 à 11'470. Dès lors que la commune

dispose de réserves suffisantes de terrains constructibles, il n’existe aucun

besoin pressant d'affecter les terrains en cause pour le logement. S’agissant

de l’intérêt de la recourante à pouvoir vendre ses parcelles à un prix

avantageux, la jurisprudence a précisé que la garantie constitutionnelle de la

propriété ne protège nullement la valeur spéculative d'un terrain (ATF

103.

Ia 586 consid. 2b p. 590). C'est ainsi que le seul intérêt financier

du propriétaire à une exploitation du bien-fonds la plus rentable possible ne

prime pas sur l'intérêt à la conservation d'un objet digne de protection (ATF

120.

Ia 284-285 consid. 6c et 118 Ia 394 consid. 5e ; sur la portée de

l’intérêt strictement financier du propriétaire, voir aussi les ATF 114 Ia 369

consid. 4, 109 Ia 263 consid. 5d, 105 Ia 236 consid. 3d, 104 Ia 128 consid. 3,

103.

Ia 253-254 consid. 2c et 102 Ia 433-434 consid. 4b).

e) Lorsque la restriction de la propriété est fondée

sur un intérêt public suffisant, elle ne doit pas aller au-delà de ce qui est

nécessaire pour atteindre le but d’intérêt public recherché (ATF 103 Ia 586

consid. 2 p. 588). Selon l'art. 4 LATC, lorsque plusieurs mesures permettent

d'atteindre l'objectif visé, l'autorité choisit celle qui lèse le moins les

intéressés. En l’espèce, le tribunal ne voit pas quelles mesures moins

incisives auraient dû être adoptées pour atteindre le but visé. En effet,

l’objectif étant de maintenir l’affectation hôtelière de la zone, il implique

de refuser une modification du plan en vue de la construction de logements ou

d'établissements médico-sociaux. La décision communale est donc la seule mesure

adaptée au but recherché.

3.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours

doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Vu le sort du recours, un

émolument de justice doit être mis à la charge de la recourante, qui devra

également s’acquitter de dépens (art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité d’Yverdon-les-Bains du 29

juin 2004 est maintenue.

III.

Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents)

francs est mis à la charge de la recourante.

IV.

La société recourante est débitrice de la Commune

d’Yverdon-les-Bains d’une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre

de dépens.

Lausanne, le 21 juillet 2005/san

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint