TA - AC.2004.0213 - 2006-06-22 - GEORGE, George, George, George/Département des infrastructures, Commune de Servion, Département de la sécurité et de l'environnement

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N° affaire:

AC.2004.0213

Autorité:, Date décision:

TA, 22.06.2006

Juge:

EB

Greffier:

VM

Publication (revue juridique):

Ref. TF:

Nom des parties contenant:

GEORGE, George, George, George/Département des infrastructures, Commune de Servion, Département de la sécurité et de l'environnement

LATC-47-2-1 (07.04.1998)

Résumé contenant:

Une commune peut fixer dans son règlement du plan général d'affectation une règle fixant la surface moyenne des logements à laquelle s'ajoute une surface moyenne des dépendances ou espaces de rangement. Une telle règle, qui réserve les besoins spécifiques du propriétaire, n'entraîne pas des restrictions graves à la garantie de la propriété et trouve sa base légale à l'art. 47 al. 2 ch. 1 LATC. Elle répond en outre à un intérêt public important visant à assurer un habitat de qualité.

CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 22 juin 2006

Composition

M. Eric Brandt, président; Mme Emilia Antonioni et

M. Monique Ruzicka-Rossier , Greffière :

Mme Valérie Michel.

recourants

1.

Robert George, à Servion,

2.

Daniel George, représenté par Robert George, à Servion,

3.

Albert George, représenté par Robert George, à Servion,

4.

Michel George, représenté par Robert George, à Servion,

autorités intimées

1.

Département des

infrastructures, à Lausanne

2.

Commune de Servion, représentée par Jacques HALDY, avocat, à Lausanne,

autorité concernée

Département de la

sécurité et de l'environnement, représenté par le Service

de l'aménagement du territoire, à Lausanne

Objet

Révision du plan general d'affectation

Recours Robert George et consorts et Bluette

Cevolani c/ décision du Conseil communal de Servion du 13 mai 2004 (révision

du plan général d'affectation de la Commune de Servion)

Faits

Vu les faits suivants

A.

a) Michel

George est propriétaire de la parcelle n°400 du cadastre de la commune de

Servion, sise au lieu-dit "Aux Planches". Ce bien-fond, d'une surface

totale de 5'028m2, comprend 4'282m2 de forêt et 746 m2 en nature de pré-champ.

La limite sud-est de la parcelle est longée par le cours d'eau "Le

Flon", dont la rive boisée constitue l'aire forestière qui occupe presque

la totalité du bien-fonds; seule une bande de terrain en nature de pré-champ longe

la limite commune avec la parcelle n°414. Michel George est également

propriétaire en hoirie avec ses frères, Albert, Daniel et Robert de la parcelle

n°414, au lieu dit « Aux Planches » qui recouvre une surface en

prairie de 22'426m2 et qui jouxte au sud-est les parcelles n°400, 360 et 501.

La parcelle n°360, dont la limite sud-est est également longée par le cours du

Flon, présente une surface de 2’202m2 dont 2’018m2 en nature de pré champs et

187m2 en nature de forêt, est propriété de la

Société anonyme Industrie du Bois George SA, à Servion. La parcelle n°501,

propriété de Frédéric George a une superficie de 2’879 m2 et comporte une

habitation d’une surface de 217 m2 au sol.

B.

a) En 1960, la Commune de Servion a adopté un

premier plan des zones comprenant une vaste zone de villas qui s'étendait de

part et d'autre des axes routiers et qui englobait les parcelles n° 360, 400,

414 et 501. Dès 1973, à la suite de l'adoption de l'arrêté fédéral instituant

des mesures urgentes en matière d'aménagement du territoire du 17 mars 1972

(ci-après: AFU), les possibilités de bâtir du plan des zones de 1960 ont été

fortement réduites et la planification communale a dû être adaptée aux

exigences de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979.

b) Un nouveau plan des zones a été mis

à l'enquête publique du 1er au 31 mai 1981. Celui-ci prévoyait

d'attribuer la parcelle n°414 à la zone intermédiaire ainsi que la fraction de

la parcelle n°400 en nature de pré-champs, le solde de ce bien-fonds étant

attribué à l'aire forestière. Les parcelles n°360 et 501 étaient attribuées à

la zone de village. Lors de la séance du 8 décembre 1981, le Conseil général de

Servion a admis l’opposition d’Albert Georges contre la décision de classer la

parcelle n°414 en zone intermédiaire et la nouvelle affectation a fait l’objet

d’une enquête complémentaire, ouverte du 18 décembre 1981 au 26 janvier 1982. Le

Conseil général a adopté les modifications mises à l’enquête le 12 février

1982, comprenant le classement de la parcelle n°414 en zone à occuper par plan

de quartier et le classement des parcelles n°360 et 501 en zone artisanale. Le

plan des zones a été approuvé par le Conseil d’Etat le 11 janvier 1984.

c) L'art. 47 du règlement communal du

plan d'extension et police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat

avec le nouveau plan des zones le 11 janvier 1984 (RPE), définit la zone

intermédiaire de la manière suivante:

"les

zones intermédiaires s'étendent aux terrains dont l'affectation sera définie

ultérieurement. En tant que telles, ces zones sont inconstructibles; cependant,

des plans d'extension partiels ou des plans de quartier peuvent y être établis,

dans les dans les limites fixées par l'art. 25 ter, al. 1 LCAT et à la

condition que la Municipalité procède, dans la règle, par péréquation

réelle."

L'art. 55 bis RPE prévoit en outre la

définition suivante pour la zone à occuper par plan de quartier:

"la zone

à occuper par plan spécial, destinée à l'extension de l'agglomération, est

soumise à l'approbation d'un plan de quartier ou d'un plan d'extension partiel,

fixant l'implantation, la volumétrie, les accès ainsi que les matériaux et

l'arborisation, de manière à obtenir une bonne intégration de l'ensemble dans

le site."

C.

a) Dès l’automne 1981, l’architecte

Albert Georges est entré en contact avec le Service de l’aménagement du

territoire en vue d’étudier un plan d’aménagement de détail de la parcelle n°414.

Il a élaboré ensuite un projet de plan d’extension partiel « Aux

Planches » prévoyant de classer les deux tiers de la parcelle n°414

longeant la route communale au nord-est en zone de village B et le tiers de la

parcelle longeant la parcelle n°400 en zone de villa-chalet B. Le projet a été

soumis par la Municipalité de Servion (ci après : la municipalité) au

Service de l’aménagement du territoire qui transmis le résultat de l’examen

préalable le 24 janvier 1983.

b) Le Voyer du 5ème

arrondissement du Service des routes avait relevé que le débouché du chemin

communal sur la route cantonale RC 636 c. n’était pas des meilleurs avec un

bâtiment à droite et un talus à gauche, et nécessiterait probablement une

amélioration de ce débouché ; une réserve devait être faite en ce sens que

l’Etat n’aurait pas à participer financièrement au travaux d’amélioration.

Quant à la division trafic du Service des routes, elle conseillait de

subordonner l’extension des possibilités de construire à une garantie de la

commune concernant sa participation à des travaux d’aménagement du carrefour,

la nature de ces travaux devant être définie d’un commun accord entre le Service

des routes et la commune.

Le Service de l’aménagement du

territoire relevait qu’il n’était pas possible d’envisager une modification du

plan des zones tant que la procédure de légalisation devant le Conseil d’Etat

n’était pas achevée. Il relevait en outre que le plan d’extension partiel

s’inscrivait dans une zone à occuper par plan spécial régie par l’art. 55 bis

du nouveau règlement qui ne correspondait pas à la notion village, mais à une

zone de villas. Il y avait lieu de reprendre l’étude du plan sur d’autres bases

fixant notamment l’implantation et la volumétrie des constructions futures tout

en gardant le caractère du secteur en faible densité. L’étude du plan

d’extension partiel n’a toutefois pas été reprise et l’hoirie n’a pas entrepris

d’autres démarches pour valoriser la parcelle.

D.

a) A

la suite d’un développement accéléré de l'urbanisation, la municipalité

entreprit, dès 1990, une pré-étude, puis, en 1993, une étude d’un plan

directeur d’aménageant du territoire en vue de définir les actions à

entreprendre. Un premier projet de plan directeur communal de décembre 1993,

proposant différentes mesures donnant une image de Servion à long terme ne

comprenait pas les objectifs municipaux ni les grandes orientations que la collectivité

souhaitait donner à sa commune. Il était impossible alors de vérifier la

correspondance entre les mesures proposées par les auteurs du projet et les

objectifs souhaités par la population et ses représentants. Un rapport préliminaire,

établi en juin 1995, fixe alors une stratégie de satisfaction des besoins avec

une esquisse des différents objectifs pouvant y répondre.

b) Le rapport préliminaire de juin

1995 fixe alors une démarche et un programme d’étude visant à l’élaboration

d’un schéma de plan stratégique d’aménagement du territoire assurant une

participation étroite de la population à la définition des objectifs

d’aménagement du territoire de la commune par des entretiens avec la commission

d’urbanisme, des représentants de la population et des acteurs sociaux,

culturels et économiques, des entretiens et réunions de présentation,

discussion des plans stratégiques et des concepts d’aménagement et des contacts

avec les représentants de la région, des communes voisines et finalement, après

contrôle auprès du Service de l’aménagement du territoire, la mise au point du

projet de plan directeur.

c) Le rapport préliminaire mentionne

encore le constat suivant : le cadre naturel et bâti est détérioré par les

constructions récentes, non intégrées à la vocation et à l’échelle du village.

En outre, la suppression de certains milieux naturels tels que le ruisseau du

Parimbot ou l’étang près de la station d’épuration ont accentué cette

détérioration. Face à cette situation, il a été exprimé le vœu de marquer une

pause dans l’évolution de la population et de redéfinir la nouvelle politique

d’accueil. L’amélioration du cade de vie impliquait alors de préserver le

caractère résidentiel et d’affirmer le cadre villageois aéré et intégré dans le

site rural, assurer la protection des sites naturels et l’intégration

harmonieuse des constructions dans le paysage, favoriser une qualité d’habitat

correspondant aux besoins d’une population stable et rechercher une qualité de

vie proche de la nature.

E.

a) Le projet de plan directeur

communal élaboré selon la démarche et le programme d’étude proposé dans le

rapport préliminaire de juin 1995 a été adopté par le Conseil général de

Servion le 12 décembre 1997, après une consultation publique ouverte du 17

octobre au 15 novembre 1997 et il a été approuvé par le Conseil d’Etat le 18

mars 1988. Le plan directeur définit différents buts généraux à atteindre en

précisant les objectifs poursuivis pour le cadre de vie, les activités

socioculturelles, les activités sociaux économiques et les activités sociaux

politiques. Il fixe en outre des stratégies d’aménagement du territoire

comprenant pour chacun des domaines concernés, le but général recherché, les

objectifs et mesures ou le programme de moyens permettant d’assurer leur mise

en œuvre.

b) En ce qui concerne l’environnement,

les sites naturels et construits, le but général tend à préserver et mettre en

valeur le paysage agricole, les sites naturels, la morphologie villageoise du

bâti et les qualités environnementales. Cet objectif implique une

« optimisation des zones de construction en ce qui concerne leur étendue,

leur vocation, leur taux d’utilisation en fonction des besoins justifiés de la

communauté par une révision du plan général d’affectation (M 1.11) ».

c) Pour l’organisation de l’espace, le

but général vise à préserver la structure aérée du village, composée de hameaux

et de confirmer au centre la vocation de lieu de convergence de la population

(B 1). Il s’agit alors de délimiter les secteurs d’activités de manière à

préserver les habitations, tout en permettant son évolution (O 2.2), ce qui

implique le maintien des activités les long des routes cantonales en limitant

l’étendue de la zone artisanale en direction de Mézières (M2.21). Le plan vise

aussi à limiter l’urbanisation extensive, notamment aux entrées du village, et

à donner la priorité à la réorganisation des espaces construits (O 2.3) ;

le but général nécessite aussi de limiter la zone bâtie aux constructions

existantes et une réaffectation des terrains dans le secteur du Praz du Perey

(M 2.31) ainsi qu’une utilisation prioritaire des espaces disponibles situés à

l’intérieur des zones bâties, notamment pour l’habitation, en priorité dans les

zones largement bâties et les parcelles libres à l’intérieur des zones de

villas (M 2.32).

d) S’agissant des espaces stratégiques, le but

général vise à utiliser les espaces stratégiques pour équilibrer l’aménagement

et l’importance des différents pôles et du centre, et créer des réserves pour

les générations futures (B 3). Le premier objectif recherché tend alors à

définir le rôle et la vocation de chaque espace en fonction de sa situation,

des besoins et des vœux de la collectivité et en correspondance avec les

objectifs de l’organisation du territoire (O 3.1). Cet objectif implique la

mise en réserve et la définition d’un statut pour les terrains situés près

d’équipements ou complémentaires à l’aménagement d’une zone (M 3.11) mais aussi

la préservation de terrains pour maintenir des espaces naturels ou agricoles à

l’intérieur des zones bâties avec la définition d’un statut adéquat (M 3.12),

la préservation de terrains agricoles ou de prairies permettant les dégagements

visuels dans le secteur du Crétolliet et Vers-Chez-Les-Favez (M 3.13) et enfin

la constitution de réserves à moyen ou à long terme au Praz du Perey, aux

Planches et aux Lanciaux (M3.15).

F.

a) La municipalité a engagé l'étude

d'un nouveau plan général d'affectation sur la base des objectifs retenus par

le plan directeur communal. Le préavis municipal du 22 mars 2004 concernant le

plan général d’affectation et son règlement apporte les précisions suivantes

sur les objectifs poursuivis :

« Le PGA

et le Règlement communal sur l’aménagement du territoire et les constructions

appliquent les principes posés par le Plan directeur communal et ses objectifs

généraux, que l’on peut résumer ainsi :

Maintenir à

long terme la qualité du cadre de vie de Servion.

Maîtriser le

développement démographique du village.

Promouvoir le

développement des activités sociaux économiques.

Le but

général est d’assurer un équilibre entre la préservation du cadre naturel, la

croissance de la population résidente et le développement d’activités

économiques afin d’éviter que le village ne devienne une cité-dortoir et perde

son caractère paysager.

C’est en

effet le développement démographique extrêmement important de Servion au cours

des dernières décennies et la nécessité de prendre des mesures pour en assurer

une maîtrise durable qui ont provoqué et justifié l’élaboration d’un plan directeur

communal. Pour mémoire, Servion comptait à peine plus d’habitants en 1980 qu’un

siècle auparavant : 413 habitants en 1980, contre 358 en 1880. Mais la

population qui était tombée à moins de 200 habitants en 1960 a rapidement pris

l’ascenseur par la suite :

-

213

habitants en 1970,

-

413

habitants en 1980,

-

607

habitants en 1990,

-

979

habitants en 2000.

La population

de Servion a donc plus que doublé au cours des vingt dernières années. »

b) Les principales innovations du plan

général d’affectation consistent à créer une zone d’équipement collectif au

centre du village sur des parcelles communales ou déjà placées en zone

d’utilité publique dans le précédant plan et la création d’une zone

intermédiaire au centre du village en face des bâtiments communaux

existants ; ces deux mesures visent à préserver la possibilité d’aménager

le centre créé à la fin des années 1980 et de renforcer ses infrastructures en

fonction du développement du village. Le classement en zone intermédiaire de

terrains en zone agricole était en outre compensé par un retour en zone

agricole de parcelles situées en zone intermédiaire au « Clos du

Favez » et « En Peyraz ». Le nouveau plan permet la création de

deux zones de village A et B différenciées par la hauteur et le volume

constructible des bâtiments, et enfin la réduction de la zone artisanale par le

transfert des parcelles n°417, 480, 421 et 492 en zone intermédiaire.

c) Le projet de plan général

d'affectation prévoit de classer la parcelle n°414 en zone intermédiaire et

fixe la lisière forestière de la parcelle n°400, conformément au plan de

délimitation des lisières, dans les zones constructibles approuvées par

l’inspecteur forestier du Vème arrondissement ; le plan prévoit une bande

étroite longeant la limite séparant les parcelles n°400 et 414, maintenue hors

de l’aire forestière, mais qui apparaît en blanc sur le nouveau projet de plan

général d’affectation, correspondant de la zone agricole selon la légende du

plan. Le projet de plan prévoit en outre de classer en zone artisanale les

parcelles n°360 et 501.

a) Le projet de plan général

d'affectation a été mis à l'enquête publique du 13 septembre au 12 octobre

2002. Le 11 octobre 2002, la Scierie George SA ainsi que Daniel, Frédéric,

Michel et Robert George ont formulé une opposition à la nouvelle planification

projetée. Ils critiquaient notamment le classement de la parcelle n°414 en zone

intermédiaire en demandant que cette parcelle soit classée en zone à bâtir,

soit en zone de village pour la portion sise le long du chemin public et en

zone de villas pour la portion sise le long de la parcelle n°400 ; ils

demandaient également d’affecter en zone de villas la partie de la parcelle n°400

qui n’est pas soumise à l’aire forestière ainsi que la partie supérieure de la

parcelle n°360. Ils relèvent que les terrains en cause seraient équipés et au bénéfice

du réseau de chauffage.

b) A la suite de l'enquête publique,

la Municipalité a proposé au conseil communal d'adopter le projet de nouveau

plan général d'affectation et de lever les oppositions de la Scierie George SA,

Daniel, Frédéric, Michel et Robert George ; les demandes de la scierie

George SA et consorts allaient l'encontre des objectifs du plan directeur

communal ; lors de l’adoption du plan directeur communal en 1997, Servion

comptait 916 habitants ; le plan évaluait l’augmentation potentielle de la

population à environ 320 habitants si toutes les parcelles en zone à bâtir

étaient construites, ce qui portait la population à 1240 habitants. Le

potentiel d’augmentation de la population, si la capacité des zones

intermédiaires étaient utilisées, s’élevait entre 230 et 460 habitants, soit

une population totale, à terme, estimée entre 1470 et 1700 habitants. Fin 2003,

la population de Servion s’élevait à 1044 habitants, de sorte que l’utilisation

des surfaces à bâtir et des zones intermédiaires permettait donc une évolution

substantielle de la population du village. Mais il était hautement souhaitable

que ces possibilités soient utilisées progressivement de manière à permettre au

village d’adapter ses infrastructures aux effets induits par l’arrivée de

nouveaux habitants.

b) La volonté de maîtriser la

croissance du développement démographique était à mettre en rapport avec

l’évolution de la population active. Servion comptait 530 actifs résidant dans

la commune dont 97 indépendants soit 18 % travaillant dans le village.

Parallèlement, Servion accueille chaque jour 114 actifs venant travailler sur

son territoire. Mais la proportion des pendulaires au sein de la population

active de Servion n’en avait pas moins considérablement augmenté au cours des

dernières décennies : 80 % des actifs quittaient quotidiennement le

village pour aller travailler à l’extérieur en 2000 contre 60 % en 1980. Il

était donc important de conserver la possibilité d’emplois à Servion afin que

le village ne se transforme pas en cité dortoir. La proposition de réponse de

la municipalité apporte encore la précision suivante sur l’avenir de la zone

intermédiaire :

"La

possibilité de construire à l'avenir, sur les parcelles actuellement en zone

intermédiaire n'est pas hypothéquée et peut être réexaminée en fonction des

besoins futurs. Elle est simplement suspendue tant que les besoins en

construction à Servion peuvent être contenus dans les zones prévues à cet

effet".

c) Lors de sa séance du 13 mai 2004,

le Conseil communal de Servion a adopté le plan général d'affectation et son

règlement d'une part, ainsi que les propositions de réponse aux opposants,

d'autre part. Le Département des infrastructures (ci-après: le département) a

approuvé préalablement le plan et son règlement le 25 août 2004. Il a notifié

simultanément les réponses de la Commune aux opposants.

G.

a) Le 21 septembre 2004, Albert,

Daniel, Michel et Robert George ont recouru auprès du Tribunal administratif

contre la décision du département et du conseil communal); ils demandent pour

l'essentiel que la parcelle n°414 soit classée en zone à bâtir jusqu'à la

limite de l'aire forestière de la parcelle n°400, par égalité de traitement

avec les héritiers Guignet et Cevolani-Guignet.

b) Le Service de l'aménagement du

territoire (ci-après: le SAT) s'est déterminé sur le recours en concluant à son

rejet. La municipalité s'est également déterminée sur les recours le 15

novembre 2004 en concluant à leur rejet.

c) Le 24 février 2005, le Tribunal a

tenu une audience sur place. Le procès-verbal mis au net à la suite de

l'audience comporte les éléments suivants:

"Les recourants

Robert George et consorts ont précisé encore les différents points qui feraient

l’objet de leur recours. Ils souhaitaient critiquer les dispositions de la

nouvelle réglementation communale concernant l’application d’un coefficient

d’occupation et d’utilisation du sol ainsi que la prise en compte des

dépendances dans le calcul du coefficient d’occupation du sol.

Le tribunal

devra examiner si ces griefs entrent dans le cadre des conclusions qui ont été

déposées dans le délai de recours.

Des

représentants de la municipalité ont expliqué de quelle manière la population a

été associée à l’élaboration du nouveau plan. Ils ont précisé que la

municipalité a travaillé en collaboration avec la commission d’urbanisme

composé de neuf personnes élues par le Conseil général. En outre, l’urbaniste a

interrogé cinquante personnes domiciliées dans les différents quartiers de la

commune. En outre, des séances d’information ont été organisées dans la salle

communale et l’ensemble de la population a été invitée avec la possibilité de

formuler des remarques sur un ouvrage. Les recourants Robert George et consorts

ont soutenu qu’ils n’avaient pas eu connaissance de la possibilité d’inscrire

des observations lors des séances d’information.

Les

représentants de la municipalité ont expliqué que la commune a voulu mieux

contrôler le développement de la population sur son territoire. Elle a constaté

que l’augmentation du nombre d’habitants entraînait une augmentation des

charges bien supérieures aux revenus qui pouvaient en résulter. La municipalité

a souhaité ainsi assumer les charges d’équipement et d’infrastructure avant

d’augmenter à nouveau la population par l’ouverture de nouvelles zones à bâtir.

Le tribunal a

procédé à l’examen des capacités du plan des zones adoptées par le Conseil

communal. Dans le quartier de villa « En Derrey Mont », trois

parcelles sont encore disponibles (n° 470, 405 et 453). Dans le secteur

« En Peyvraz » et « En Praz la Vellaz » six parcelles sont

disponibles (n° 25, 420, 603, 161, 151 et 164). Dans le quartier de villa

« Aux Channey » trois parcelles sont disponibles (n° 555, 517 et 45)

et plusieurs parcelles disposent d’une surface suffisante pour permettre la

construction d’une seconde villa (n° 437, 40, 466 et 496). La parcelle n°552,

partiellement en zone de villa, permet également la construction d’un nouveau

bâtiment. Dans le secteur « Clos aux Faves », une partie de la

parcelle n° 43 est classée en zone de villa et permet la construction d’au

moins deux villas. Dans le secteur « En Rutty », la parcelle n° 423

permet d’accueillir une villa et les zones localisées sur la parcelle n°377

permettraient d’accueillir encore deux villas. Dans le secteur de « La

Crausaz », deux parcelles sont encore libres (n° 601 et 397) alors que la

parcelle n° 333 permettrait probablement la construction d’une seconde villa.

Dans le secteur « Aux Planches », quatre parcelles sont encore

disponibles (n° 338, 441, 442 et 324). Dans le secteur « Praz du

Perey », la parcelle n° 356 permet d’accueillir encore une villa. En outre

les parcelles n° 488 et 490 sont encore libres. Dans le secteur « En Praz

Bovet », la parcelle n° 224 permet d’accueillir encore une construction en

zone de village P. Les parcelles n° 518 et 460 sont encore libres dans la zone

de village A. Enfin, le représentant de la municipalité a précisé encore que la

commune réalisera différents bâtiments dans la zone d’utilité publique qui

pourra accueillir des logements. Enfin, les possibilités de transformation des

bâtiments existants en zone agricole restent encore très limitées et les

constructions rurales dans la zone de village ont toutes déjà fait l’objet de

travaux de transformation en logement à l’exception des bâtiments d’une

exploitation agricole toujours en cours.

Les représentants de la municipalité ont

précisé que la commune cherche à trouver un équilibre dans le développement et

les investissements nécessaires à la réalisation des infrastructures qui

doivent être créées lors de l’accueil de nouveaux habitants.

Les recourants Robert George et consorts

ont expliqué l’évolution de la planification depuis 1960. La volonté de la

population communale à l’époque était bien une ouverture pour permettre

l’accueil d’une population citadine. Le plan des zones avait alors été étudié

de manière à assurer une répartition équitable des droits à bâtir dans le

village. Le plan des zones avait permis de réduire le taux de l’impôt de 140% à

100% avec même un rabais de 10%. Les mesures à suivre avaient nécessités un

redimensionnement des zones à bâtir et le recourant Robert George avait à

l’époque voulu montrer l’exemple en laissant la parcelle des planches

provisoirement inconstructibles. Les recourants Robert George et consorts ont

expliqué que l’exploitation de la scierie a régulièrement été entravée par des

incendies importants. Il a précisé encore qu’il contestait le petit secteur

maintenu en blanc à la limite entre la parcelle n°414 et la parcelle n°400.

Le représentant du Service de

l’aménagement du territoire a expliqué que cette bande de terrain est classée

en zone agricole et qu’il ne s’agit pas d’un accès. Le conseil de la recourante

Bluette Cevolani a demandé de son côté si la municipalité ne disposait pas

d’une liste plus détaillée des capacités des zones à bâtir légalisées avec un

état d’équipement. Les représentants de la commune ont expliqué q’un état de

l’équipement avait été récemment établi et qu’il allait ainsi être produit au

tribunal. En outre, le plan directeur communal produit par le Service de

l’aménagement du territoire sera transmis au conseil de la recourante Bluette

Cevolani qui pourra se déterminer sur ces documents en même qu’il se prononcera

sur le procès-verbal résumé mis au net à la suite de l’audience.

Les représentants de la municipalité ont

précisé encore qu’il existe une forte demande en terrain à bâtir sur le

territoire communal mais que la commune entendait précisément maîtriser cette

demande et freiner le développement pour l’adapter à ses capacités financières

et ses infrastructures.

Le tribunal a ensuite procédé à la

visite des lieux notamment de la parcelle n° 414 des recourants Robert George

et consorts et puis de la parcelle n° 554 de la recourante Bluette

Cevolani. »

H.

a) Les parties ont eu la possibilité

de se déterminer sur le compte rendu de l'audience. Les recourants Georges et

consorts sont encore intervenus à la suite de l’audience du 24 février 2005. Ils

ont produits le 11 mars 2005 les différents documents concernant le classement

de la parcelle n°414 en zone à occuper par plan spécial, décidé en 1981 avec

les pièces concernant l’établissement d’un projet de plan d’extension partiel au

lieu dit « Aux Planches ».

b) En date du 3 mai 2005, le recourant

Robert Georges rappelle qu’il avait évoqué, lors de l’audience du 24 février

2005, un projet désigné « Machek » dont le plan de quartier prévoyait

un giratoire dans la montée de la route « Vers-chez-Favez et se

développerait en dehors de la zone à bâtier de chaque côté de la route. Il

demande que la municipalité transmette ce projet au tribunal. La municipalité

répondait le 18 mai 2005 que le projet « Machek » visait à transférer

en zone constructible un terrain situé en zone intermédiaire, mais que ce

projet n’était jamais arrivé à chef car il avait été retiré par la municipalité

avant d’être soumis au vote du Conseil communal.

c) Le recourant Robert Georges est

intervenu les 27 juin et 6 août 2005 pour transmettre au tribunal des coupures

de presse concernant respectivement l’état des finances communales et

l’assouplissement des coefficient d’utilisation et d’occupation du sol. Le

recourant Robert George est encore intervenu le 5 octobre 2005 pour se plaindre

des retards imputables à la commune et pour demander que les nouveaux

cœfficients d’utilisation et d’occupation du sol ne s’appliquent pas aux

parcelle n°400 et 414. Le 24 octobre 2005, il a estimé que l’évaluation des

capacités disponibles faite lors de l’audience de février n’était pas conforme

à la situation. Il relevait que les parcelles n°45, 397, 423, 441, 452, 481 et

486 étaient déjà bâties ; sur la parcelle n°338, la commune avait autorisé

un dépôt couvert ; les parcelles n°333, 377, 490, 437, 40 et 466 n’étaient

pas à vendre ; enfin la parcelle n°517 appartenait à la commune. Il

demandait encore si le tribunal avait requis et obtenu la production du projet

de plan de quartier « Machek ». Il relève qu’après avoir mis au point

le plan directeur, la municipalité avait accepté et mis à l’enquête publique ce

projet qui concernant la zone agricole.

En date du 31 octobre 2005, la

municipalité a confirmé au tribunal que le projet « Machek » n’était

plus d’aucune utilité car elle l’avait retiré de sorte qu’il n’a pas été soumis

au vote du Conseil communal. Le 8 novembre 2005, le recourant Robert Georges a

précisé que l’arrêté fédéral imposant des mesures urgentes en matière d’aménagement

du territoire avait permis une réduction importante des zones à bâtir estimée à

30%. Il demande que les possibilités de construire prévues pour le projet

« Machek » soit transférée sur la parelle n°414. Il rappelle que le

classement de la parcelle n°414 en zone à occuper par plan de quartier

résultait des mesures AFU et que les effets d’une telle mesure devaient prendre

fin.

d) Le 28 mars 2006, le tribunal a

disjoint pour le jugement les recours formés d’une part par Bluette Cevolani et

par les recourants Robert Georges et consort d’autre part.

Considérant

Considérants

1.

a) La procédure de recours en matière de plan

d’affectation a connu de nombreux développements dont il convient de retracer

l’évolution. A la suite de l'entrée en vigueur de la loi fédérale

sur l'aménagement du territoire le 1er janvier 1980 (LAT), l'ancienne loi

vaudoise sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5 février 1941

(LCAT) a dû être adaptée pour satisfaire aux exigences de protection juridique

prévues à l'art. 33 al. 2 et 3 LAT. Cette disposition exige des cantons

l'organisation d'une voie de recours au moins contre les décisions et les plans

d'affectation fondés sur la LAT et sur les dispositions cantonales et fédérales

d'exécution. Or, la procédure résultant de l'ancienne LCAT ne prévoyait aucun

moyen de droit permettant de contester la décision communale adoptant un plan

d'affectation. Par arrêté du 28 janvier 1981, fondé sur l'art. 36 al. 2 LAT, le

Conseil d'Etat a introduit une voie de droit permettant à l'opposant de

contester la décision prise par l'autorité d'adoption du plan rejetant

l'opposition. L'instruction de la "requête" était confiée au

département, le Conseil d'Etat statuant par une décision d'ensemble portant sur

l'approbation du plan, les oppositions et les éventuelles requêtes. Ces mesures

provisionnelles ont été prolongées par un règlement du 19 octobre 1983

concernant la protection juridique en matière d'opposition aux plans

d'extension, dont la procédure a été reprise lors de l'adoption de la nouvelle

loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985

(LATC). Selon l'ancien art. 60 LATC (ci-après : aLATC), l'envoi du plan en

vue de l'approbation par le Conseil d'Etat comprenait simultanément la

notification des décisions communales sur les oppositions avec l'indication de

la possibilité de déposer une requête auprès du Conseil d'Etat tendant au

réexamen de l'opposition (al. 1). La requête n'était recevable qui si

l'opposant avait un intérêt digne de protection (al. 2). Préalablement à

l'approbation du plan par le Conseil d'Etat, le département instruisait les

requêtes déposées par les opposants puis les transmettait avec son préavis au

Conseil d'Etat en même temps que le dossier complet du projet (art. 61 al. 1

aLATC); le Conseil d'Etat statuait tant en légalité qu'en opportunité et se

prononçait sur les oppositions et les requêtes en même temps sur l'approbation

du plan et du règlement (art. 61 al. 2 aLATC; voir aussi RDAF 1986 p. 213 ss).

b) Pour adapter la procédure de légalisation des

plans d'affectation aux exigences de l'art. 6 § 1 de la Convention européenne

des droits de l'homme (CEDH), le Conseil d'Etat a modifié les règles

applicables aux requêtes par arrêté du 9 février 1994. La compétence de statuer

sur les requêtes a été transférée du Conseil d'Etat au département qui statuait

avec un libre pouvoir d’examen requis par l’art. 33 let. a LAT et dont la

décision pouvait faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif qui

exerçait un contrôle limité à la légalité de la décision attaquée (art. 36

LJPA) ; le Conseil d'Etat statuant sur l'approbation du plan à l'issue de

la procédure de recours. Cependant, alors que les exigences de protection

juridique posées à l'art. 33 LAT sont applicables à tous les plans d'affectation

(voir notamment ATF 111 Ib 12 et 15), les exigences d'un tribunal indépendant

posées par l'art. 6 § 1 CEDH ne concernent que les contestations qui portent

sur des plans touchant des droits et obligations à caractère civil. A cet

égard, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme a précisé

que le caractère civil des droits et obligations en cause ne pouvait

s'interpréter par une simple référence au droit interne de l'Etat. Pour être

qualifiés de civils, il suffisait que l'issue de la procédure en cause soit

déterminante sur les droits et obligations de nature privée telle que, par

exemple, la révocation d'un permis d'exploiter une gravière (arrêt Cour eur. Fischer

c/Autriche du 26 avril 1995 publié au vol. 312 voir en particulier l'avis de la

commission en page 45). Le Tribunal fédéral a

précisé dans sa jurisprudence que le droit à un tribunal indépendant

s'appliquait essentiellement aux plans ayant un caractère "quasi

expropriatif" comme les arrêtés de classement en matière de protection de

la nature, des monuments et des sites (ATF 121 I 34 consid. 5c) ou les plans

dont l'approbation confère au maître de l'ouvrage le droit d'exproprier les

terrains nécessaires à la réalisation (ATF 120 I 27 consid. 3a). Le Tribunal

administratif a cependant jugé que l'extension de la garantie du tribunal

indépendant prévue à l'art. 6 § 1 CEDH à toutes les contestations relatives aux

plans d'affectation par l'arrêté du 9 février 1994 était admissible même si ce

procédé paraissait critiquable (voir arrêt AC 94/0057 du 7 septembre 1994

publié à la RDAF 1995 p. 78 et ss en particulier 83). Le Grand Conseil a, par

la suite, admis une telle extension à tous les plans d'affectation en adoptant

le 20 février 1996 une modification de la loi sur l'aménagement du territoire

et les constructions, généralisant ainsi la double voie de recours

auprès du département en première instance, puis du Tribunal administratif en

deuxième et dernière instance cantonale (voir l’art. 60a aLATC).

c) La nouvelle procédure de recours en matière de

plan d'affectation a été adoptée par la loi du 4 mars 2003 modifiant la loi sur

l'aménagement du territoire et les constructions. L’objectif recherché était de

limiter tant le pouvoir d'examen du Service de l’aménagement du territoire

(ci-après : SAT) à un contrôle en légalité lors de l'examen préalable d'un

plan d'affectation (art. 56 al. 2 LATC) que celui du département à un contrôle

en légalité lors de la procédure d'approbation des plans d'affectation (art. 61

al. 1 LATC). La modification a aussi pour effet du supprimer l'instance

intermédiaire de recours auprès du département pour permettre aux opposants de

contester directement auprès du Tribunal administratif la décision d'adoption

d'un plan d'affectation communal; elle introduit enfin une nouvelle procédure

de notification des décisions du conseil de la commune sur les oppositions;

alors que l'ancien art. 60 al. 1 LATC prévoyait que la municipalité notifiait

les décisions communales sur les oppositions en même temps qu'elle transmettait

le dossier au département, le nouvel art. 60 al. 1 LATC précise que c'est le

département qui notifie à chaque opposant la décision communale sur son

opposition avec l'indication des voies et délais de recours auprès du Tribunal

administratif. L'art. 61 LATC introduit en outre une nouvelle procédure

d'approbation préalable du plan d'affectation communal. La décision

d'approbation préalable est alors notifiée aux opposants et à la commune en

même temps que le département notifie les décisions sur opposition (al. 1).

L'art. 61 al. 2 LATC précise que la décision d'approbation préalable est aussi

susceptible d'un recours auprès du Tribunal administratif. Enfin, le nouvel

art. 61a LATC prévoit que le département se prononce définitivement sur le plan

et le règlement si aucun recours n'est déposé (al. 1) et qu'il peut aussi

mettre en vigueur la partie du plan et du règlement non contestée par les

recours dans la mesure où l'effet suspensif n'a pas été accordé sur cette

partie, Enfin, il approuve définitivement et met en vigueur le plan ou la

partie du plan concernée par le recours après l'entrée en force des arrêts du

Tribunal administratif sur les éventuels recours des opposants (al. 3 ). Le

Tribunal administratif doit alors statuer sur les recours avec le libre pouvoir

d'examen requis par l'art. 33 al. 3 let. b LAT (BGC janvier-février 2003 p.

6570, et 6577).

d) L'approbation du plan d'affectation par une

autorité cantonale est une exigence du droit fédéral de l'aménagement du

territoire. L'art. 26 LAT précise en effet qu'une autorité cantonale approuve

les plans d'affectation et leurs adaptations (al. 1); l'approbation du plan

d'affectation par l'autorité cantonale leur confère alors force obligatoire

(al. 3). L'approbation du plan d'affectation par l'autorité cantonale est alors

une condition préalable nécessaire à la mise en vigueur du plan d'affectation.

L'art. 26 al. 2 LAT précise encore que l'autorité doit examiner si le plan

d'affectation est conforme aux plans directeurs cantonaux approuvés par le

Conseil fédéral, mais cette disposition ne définit pas de manière exhaustive le

pouvoir d'examen de l'autorité d'approbation, laquelle doit encore examiner si

les plans d'affectation sont bien conformes à toutes les indications devant

figurer dans le rapport prévu par l'art. 47 OAT, si l'autorité de planification

a bien respecté les principes de planification et de coordination mentionnés à

l'art. 2 OAT et si elle a effectué une pesée complète de l'ensemble des

intérêts en présence, requise par l'art. 3 OAT, dont ceux des propriétaires

touchés par le plan et ceux des collectivités ou organisations concernées par

la planification et qui auraient un droit de recours contre le plan. Par

exemple, la jurisprudence fédérale a précisé que le contrôle en légalité de

l'autorité d'approbation porte aussi bien sur les besoins de terrains à bâtir

(art. 15 let. b LAT) et de terres agricoles (art. 16 LAT) que la pesée des

intérêts entre ces deux besoins et leur conciliation ( ATF 114 Ia 371 consid.

4b. p. 373 et les références citées). Seule la décision d'approbation fixant

définitivement le contenu du plan d'affectation a force contraignante et peut

être attaquée par la voie du recours de droit public (ATF 118 Ia 165 consid. 2a

p. 168).

e) L'ancien art. 61 aLATC précisait que le département

se prononçait sur l'approbation du plan et du règlement, en règle générale, en

même temps que sur les recours des opposants contre la décision communale. Une

telle procédure permettait à l'autorité d'approbation d'exercer un examen

global de la planification et de prendre en considération l'ensemble des

intérêts publics et privés déterminants dans le cadre de la pesée générale

d'intérêt requise tant par la jurisprudence fédérale (voir notamment ATF 117 Ia

302.

consid. 4b p. 307, 115 Ia 350 consid. 3d p. 353, 114 Ia 371 consid. 5b p.

374) que par l'art. 3 OAT. Les nouveaux art. 60 et 61 LATC ont dissocié la

procédure d'approbation du plan d'affectation de la procédure de recours contre

les décisions communales sur les oppositions. L'approbation préalable apparaît

ainsi comme une formalité qui ne peut à elle seule déployer les effets de

l'approbation requise par l'art. 26 al. 3 LAT et ne permet ainsi pas l'entrée

en vigueur du plan. Si la décision communale levant les oppositions ne fait pas

l'objet de recours, une nouvelle décision d'approbation définitive est

nécessaire pour mettre en vigueur le plan (art. 61a al. 1 LATC) ; de même

une nouvelle décision d'approbation définitive du plan est nécessaire pour

mettre en vigueur la partie du plan non concernée par le ou les recours, et

pour autant que l'effet suspensif n'ait pas été accordé sur l'ensemble du plan

(art. 61a al. 2 LATC); enfin, lorsque le tribunal a statué sur les recours

formés contre la décision communale, le plan entre en force seulement après la

décision d'approbation définitive. La procédure d'approbation préalable

apparaît ainsi comme une procédure incidente préparatoire à l'approbation

définitive du plan, qui fixe les intentions du département sur l'approbation

définitive dans l'attente des différentes conditions et incertitudes auxquelles

la procédure d'approbation est subordonnée; il s'agit notamment de savoir si

des recours ont été déposés par les opposants contre la décision communale

levant leur opposition, quelles sont les parties du plan concernées par les

éventuels recours, si l'effet suspensif est limité aux parties du plan

concernées par les recours ou s'il concerne tout le plan et finalement l'issue

de ces recours. Mais il est aussi possible que le département envisage de ne

pas approuver un plan d'affectation ou une partie du plan sans que le plan ou

le secteur concerné fasse l'objet d'une opposition ou d'un recours, ou encore,

qu'il envisage de refuser l'approbation pour des motifs autres que ceux faisant

l'objet du recours ou de l'opposition. L'art. 61 al. 2 LATC prévoit dans une

telle situation que la décision d'approbation préalable est susceptible d'un

recours auprès du Tribunal administratif; mais le département doit encore

inviter les parties concernées à se prononcer sur un éventuel refus

d'approbation préalable, afin qu'elles puissent exercer leur droit d'être

entendu.

2.

a) Dans un

contrôle en légalité, l’autorité d'approbation du plan doit examiner aussi bien

les besoins en terrains à bâtir (art. 15 let. b LAT) et en terrains agricoles

(art. 16 LAT) que la pesée des intérêts entre ces deux besoins et leur

conciliation ( ATF 114 Ia 371 consid. 4b. p. 373 et les références citées). Son

contrôle doit aussi porter sur les différents points, qui font l'objet du

rapport que l'autorité de planification doit adresser à l'autorité

d'approbation du plan, en vertu de l'art. 47 de l'ordonnance sur l'aménagement

du territoire du 28 juin 2000 (ci-après: OAT). Il s'agit notamment d'examiner

la conformité du plan d'affectation au plan directeur (art. 26 al. 2 LAT), aux

conceptions et plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), aux buts et

principes de l’aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), les observations

émanant de la population (art. 4 al. 2 LAT) ainsi que les exigences découlant

des autres dispositions du droit fédéral, notamment la législation sur la

protection de l'environnement au sens large ayant trait à la protection du

patrimoine naturel et culturel et en particulier la protection de la nature, du

paysage, des forêts et des monuments historiques (art. 47 al. 1 in fine OAT).

L'autorité d'approbation du plan doit encore s'assurer dans un contrôle en

légalité que les principes de planification prévus aux art. 2 et 3 OAT sont

respectés et que la mesure s'intègre au programme d'équipement (cf. BGC

janvier-février 2003 p. 6565; arrêt TA 2001/0220 du 17 juin 2004 ).

b) Le Tribunal administratif doit en revanche

statuer en exerçant le libre pouvoir d'examen requis par l'art. 33 al. 3 let. b

LAT. Selon cette disposition, le droit de procédure cantonal doit prévoir au

moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation basés

sur la LAT et les dispositions cantonales et fédérales d'exécution et accorder

à une autorité de recours au moins un libre pouvoir d'examen. Ce principe n'est

pas restreint par l'art. 2 al. 3 LAT selon lequel "les autorités chargées

de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont

subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur

tâches". L'autorité de recours doit examiner si cette liberté

d'appréciation a été exercée de façon correcte et objective, mais en ayant

conscience qu'elle est autorité cantonale de recours et non pas autorité

communale de planification (ATF 109 Ib 123 c. 5 b et c = JdT 1985 I 542; JdT

1990.

I 461).

c) L'exigence fédérale relative à la liberté

d'appréciation des autorités subordonnées ne réduit pas le libre pouvoir

d'examen de l'autorité de recours à un simple examen de la légalité. Même là où

il n'existe aucune exigence spécifique du droit positif, le plan d'affectation

attaqué doit être examiné complètement, mais de façon différenciée, justement

en raison du rôle de l'autorité de recours quant au fond et

institutionnellement. En ce qui concerne le fond, l'examen du Tribunal s'exerce

avec retenue dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la

connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance

(art. 4 LAT). Mais l'examen doit aller aussi loin que le requièrent les intérêts

supérieurs à sauvegarder par le canton, notamment celui de la délimitation des

zones à bâtir (art. 3 al. 3 et 15 LAT). Sous l'angle institutionnel, l'autorité

de recours doit se limiter à sa fonction de contrôle, c'est-à-dire qu'elle ne

peut créer quelque chose de nouveau, mais doit juger la planification communale

d'après le développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990

I 462). Ainsi, le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue et il ne

permet pas à l'autorité de recours de substituer son appréciation à celle de

l'autorité de planification, notamment sur les points concernant les intérêts

locaux; en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération

d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être

imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242, voir aussi

ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid. 2).

3.

a) La coordination entre la

planification du territoire et la protection de l'environnement signifie que

les questions et problèmes que pose la planification ne peuvent être résolus

sans examiner conjointement leur compatibilité avec les exigences de la

protection de l'environnement. La base constitutionnelle du droit de

l'aménagement du territoire (art. 75 Cst.) est de même niveau que celle du

droit de la protection de l'environnement (art. 74 Cst). L'aménagement du

territoire vise avant tout une utilisation mesurée du sol (art. 1er al. 1 LAT),

ce qui implique la protection des bases naturelles de la vie tels que le sol,

l'air, l'eau, la forêt et le paysage (art, 1er al. 2 let. a) et la création ou

le maintien d'un milieu bâti favorable à l'habitat et à l'exercice des

activités économiques (art. 1 al. 2 let. b). La loi fédérale sur la protection

de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) a pour but essentiel de protéger les

hommes des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er al. 1 LPE); elle tend

à limiter à titre préventif les émissions de polluant et à éviter, ou à réduire

si nécessaire, les atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1 al. 2 et 11

LPE) (arrêt TA AC 1009/0134 du 26 février 1998).

b) Pour atteindre les buts fixés par

ces deux législations sur l'aménagement du territoire et sur la protection de

l'environnement, les cantons établissent des plans directeurs en veillant à

définir le développement souhaité de manière à réduire à un minimum les

atteintes à l'environnement (art. 6 al. 3 et 8 LAT; art. 2 al. 1 lit. d OAT;

voir aussi l'ATF 116 Ib 268 consid. 4c). Le Conseil fédéral a défini, à cette

fin notamment, les stratégies d'organisation du territoire en Suisse dans son

rapport sur les Grandes lignes de l'organisation du territoire suisse du 22 mai

1996.

(FF 1996 III p. 526 et ss). Les stratégies de l'organisation du territoire

constituent un ensemble cohérent de principes appelés à orienter - conformément

aux buts et principes énoncés aux art. 1 et 3 LAT - les activités liées à la

planification (rapport sur les Grandes lignes, FF 1996 III p. 559). Elles

visent à garantir les conditions d'un développement durable "en ce sens

que les mesures prévues sont orientées vers une vision globale et vers un

maintien à long terme du potentiel de développement des différentes

régions". Un développement est durable selon le Conseil fédéral, s'il

tient compte des contraintes économiques, sociales et écologiques, et s'il

garantit que les besoins de la génération actuelle sont satisfaits sans porter

préjudice aux facultés des générations futures de satisfaire leurs propres

besoins (rapport sur les Grandes lignes, FF 1996 III p. 563). A cette fin, le

développement de l'urbanisation doit davantage être canalisé vers l'intérieur

du milieu bâti afin de mettre progressivement un terme à l'extension débordante

des agglomérations. Il y a donc lieu de satisfaire les besoins futurs en

matière de construction en premier lieu dans le tissu déjà urbanisé, ce qui

permet d'utiliser plus rationnellement les infrastructures existantes de

transports, d'approvisionnement et d'élimination des déchets. L'un des

objectifs prioritaires de la politique du développement en Suisse tend à

consolider le réseau polycentrique des villes afin que les petites et moyennes

villes, bien desservies par le rail, offrent une solution de rechange à

l'extension débordante des agglomérations. Il en résulte que le développement

doit être localisé à proximité des arrêts de transports publics les mieux

desservis qui se prêtent particulièrement bien à une densification de l'habitat

ou à la localisation de pôles de développement (rapport sur les Grandes lignes,

FF 1996 III p. 566 à 569 et 571 à 573).

c) Le plan directeur cantonal a été

adopté par le Grand Conseil par décret du 20 mai 1987. L’art. 2 du décret

précise que les éléments du plan directeur qui lient les autorités sont les

objectifs et les éléments prospectifs contenus dans les cartes. A cet égard, la

carte du plan général d'urbanisation (carte 1.1.1) met en place un réseau de

centres urbains bien desservi par les transports publics en prévoyant

expressément de "soutenir le rôle dévolu aux centres notamment par la

concentration d'activités économiques et de services diversifiés et par la

densification de l'habitat" (objectif 1.2.b du plan directeur cantonal).

Le plan directeur cantonal distingue différents milieux d’habitat, soit le

milieu urbain, périurbain rural et le milieu de montage. La commune de Servion

se situe à la limite des milieux rural et périurbain. Le milieu périurbain est

constitué par la rencontre des milieux urbain et rural ; il est

moyennement occupé mais très hétérogène. Les agglomérations ont pénétré

l’espace rural en profondeur, transportant une part du mode de vie urbain dans

les villages et déterminant un nouvel espace investi surtout par l’habitat

individuel, qui s’étale plus ou moins largement (plan directeur cantonal p.

109). Dans le milieu périurbain, le plan directeur fixe les objectifs

suivant : d’une part, « Distinguer les espaces homogènes les plus

propices à l‘agriculture, qui doivent lui être réservés en priorité, des

espaces largement urbanisés qui seront consacrés si nécessaire à l’extension

des localités » (objectif 1.5.h), et d’autre part, « Restructurer

rationnellement les aires à urbaniser, notamment en luttant contre la

dispersion, en favorisant de nouvelles formes d’habitat, et en soutenant la

mise en place de foyers d’activités, d’équipement et de transports

collectifs » (objectif 1.5.i). Pour économiser le sol et favoriser les

relations sociales, il faut développer un habitat plus groupé, à proximité

immédiate des villages. Il est également nécessaire de restructurer et de

vivifier ces aires, en y favorisant l'implantation d'activités non gênantes et

d'un minimum de services courants (plan directeur cantonal p. 111).

4.

a) Le plan d'affectation doit être

élaboré sur la base des plans directeurs (art. 43 al. 1 LATC et 26 al. 2 LAT).

L’art. 48 al. 2 LATC confirme encore que les zones à bâtir doivent être

délimitées dans le cadre fixé par les plans directeurs ; cette disposition

précise encore que les zones à bâtir doivent comprendre les terrains déjà

largement bâtis ou probablement nécessaires à la construction dans les 15 ans à

venir et qui seront équipés dans ce délai. Cette règle n'a cependant pas de

portée propre par rapport à l’art. 15 LAT, précisant que les zones à bâtir

comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement

bâtis (let. a) ou seront probablement nécessaires à la construction dans les 15

ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (let. b).

b) Il convient donc de déterminer si

la parcelle n°414 des recourants fait partie des terrains largement bâtis au

sens de l'art. 15 let. a LAT. Selon la jurisprudence, le

terrain largement bâti au sens de l'art. 15 al. 1 let. a LAT comprend un

territoire construit de manière regroupée avec ses brèches dans la continuité

du tissu bâti (Baulücken) (ATF 119 Ib 136 consid. 4b). Il doit appartenir de

manière cohérente au milieu bâti et en partager les qualités (ATF 117 Ia 437).

En revanche, les parties de territoire situées à la périphérie, même

partiellement bâties, ainsi que les périmètres non construits qui ont une

fonction autonome par rapport à l'environnement construit ne peuvent pas être

considérés comme des terrains largement bâtis. De même, les brèches importantes

dans le milieu bâti, qui servent à l'aération du tissu urbain ainsi qu'à la

création d'aires de délassement ne font pas partie du milieu déjà largement

bâti (ATF 121 II 424 consid. 5a). Ainsi pour qualifier un

terrain de largement bâti, l'on doit se trouver en présence d'un groupement de

constructions formant un noyau (ATF 116 Ia 335 consid.

4a p. 337), soit un milieu bâti de manière compacte comportant des accès et des

infrastructures, comprenant également des surfaces non bâties, formant des

brèches dans le tissu bâti ; mais il doit s'agir de surfaces de peu

d'importance par rapport à l'étendue du milieu bâti dans lequel elles

s'insèrent (ATF 122 II 462 consid.

6a). En l’espèce, la parcelle n°414 couvre une surface de plus de 20'000 m2

libre de toute construction et qui trouve son prolongement sur un milieu

naturel formé par la rive boisée du cours du Flon. Il s’agit en fait d’un vaste

secteur non bâti qui présente une fonction indépendante du tissu construit et

qui ne peut être assimilé à un territoire déjà largement bâti au sens de l’art.

15.

let. a LAT.

c) Il se pose donc encore la question

de savoir si le classement de la parcelle n°414 en zone à bâtir se justifie en

raison des besoins prévisibles dans les 15 ans à venir au sens de l’art. 15

let. b LAT. Le critère du besoin prévisible dans les

quinze ans à venir fixé à l'art. 15 al. 1 lit. b LAT a été relativisé par la

jurisprudence. Il constitue l'un des éléments à prendre en considération dans

la pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à justifier

l'extension de zones à bâtir (ATF 116 Ia 341-342 consid. 3b/aa; 114 Ia 368 à

370.

consid. 4). La question de savoir si une commune dispose de réserves

suffisantes s'apprécie en tenant compte des objectifs des plans directeurs et

en fonction de la situation locale et régionale ainsi que des autres besoins à

prendre en considération, notamment dans le domaine de la protection des

terrains agricoles et du paysage (ATF 118 Ia 158 consid. 4d; 116 Ia 339 consid

3a p. 341,115 Ia 360 consid. 3f/bb). Selon la jurisprudence, une planification

orientée uniquement selon le critère du besoin n’est pas possible car elle

serait contraire à l’objectif principal visé par la loi fédérale consistant à

veiller à une utilisation mesurée du sol (art. 1er al. 1 LAT). Les

autorités doivent procéder à une pesée de l’ensemble des intérêts en présence.

Les zones à bâtir ne peuvent continuellement s’agrandir et finalement

supplanter tous les autres intérêts (ATF 117 Ia 434 consid. 3f p. 438 439). La

loi fédérale prévoit expressément de limiter l’étendue des territoires réservés

à l’habitat (art. 3 a. 3 LAT). Aussi, le Tribunal fédéral admet-il que les

mesures restrictives dans ce domaine sont admissibles et défendable sous

l’angle de la Constitution. Le fait que le terrain litigieux dispose de

l’équipement de base n’entraîne pas non plus l’admission du recours. Selon la

jurisprudence, même des terrains équipés peuvent – et même doivent – être

attribués à une zone de non bâtir si après pesée de tous les intérêts en

présence, une telle mesure s’impose (ATF 117 Ia 434 consid. 3g p. 439, ATF 116

Ia 197 consid. 2b p. 201 et ATF 113 Ia 367 consid. 2b).

aa) En l’espèce,

les recourants invoquent le besoin en terrain constructible. A cet égard, le

plan directeur communal précise que la capacité théorique des zones à bâtir

légalisée s’élève à 1240 habitants (920 + 320). Le préavis municipal du 22 mars

2004.

précise que la population de Servion s’élevait à 1044 habitant à la fin de

l’année 2003, ce qui laisse subsister une capacité disponible permettant

d’accueillir environ 200 nouveaux habitants. Il est vrai que l’augmentation de

la population était supérieure à 400 habitants les quinze dernières années,

soit depuis 1990. Mais c’est précisément pour lutter contre les effets

défavorables d’une urbanisation non contrôlée que les autorités communales ont

révisé le plan général d’affectation et ainsi assurer une meilleure maîtrise du

développement et une amélioration du cadre de vie pour les années à venir. Le

recourant soutient toutefois que de nombreuses parcelles, encore disponibles,

ne seraient pas à vendre. La jurisprudence fédérale a cependant précisé que la

surface des zones à bâtir ne doit pas se déterminer seulement selon les vœux

des personnes privées. Le fait de ne pas inclure dans la réserve de terrain à

bâtir les terrains « stockés » par leur propriétaire aurait pour

conséquence, d’une part, que le « stockage » présenterait un plus

grand attrait et d’autre part, que la planification des zones échapperait à la

collectivité pour dépendre des seules intentions des propriétaires. Il y a donc

lieu de prendre en considération l’ensemble des données et tenir compte de la

réserve des terrains constructibles même lorsque leur propriétaire n’ont pas,

au moment de la délimitation de la zone, l’intention de les vouer à la

construction (ATF 116 Ia 328 consid. 4c p. 333-334).

bb) La mesure de planification

communale est par ailleurs conforme au plan directeur communal qui tend à

limiter l’urbanisation extensive en préservant la structure aérée du village

(but général B2 de l’organisation de l’espace, voir aussi l’objectif O2). Ce

qui implique une utilisation prioritaire des espaces situés à l’intérieur des

zones à bâtir (M2.32). La parcelle n°414, par ses dimensions et sa situation,

ne fait pas partie des zones largement bâties mais elle est incluse dans les

espaces stratégiques qui constituent des réserves à moyen et à long terme pour

les générations futures (voir mesure M 3.15 concernant les espaces

stratégiques). Les objectifs de développement retenus par les autorités

communales dans le plan directeur sont compatibles et conformes au plan

directeur cantonal qui tendent à distinguer les espaces homogènes non

construits qui doivent être réservés en priorité à l’agriculture des espaces largement urbanisés qui seront consacrés si nécessaire à

l’extension des localités (objectif 1.5.h du plan directeur cantonal). La

parcelle n°414 ne fait pas partie en effet des espaces largement urbanisés de

la commune. Le tribunal relève aussi que la Commune de Servion, appartenant

au milieu périurbain essentiellement, et proche du milieu rural, ne dispose

toutefois pas de services de transports publics Enfin, la volonté

communale de mieux maîtriser le développement et de freiner l’extension de

l’urbanisation est conforme dans son principe aux buts de la loi fédérale qui

tendent à limiter l’étendue des territoires réservés à l’habitat (art. 3 al. 3

LAT). Le Tribunal fédéral a par ailleurs jugé que l’objectif d’une commune qui

souhaite mieux maîtriser sa croissance et la freiner par la création de zone de

réserve (zone intermédiaire) était admissible (ATF 114 Ia 364 consid. 4 p.

370).

5.

Il convient encore de déterminer si les

restrictions qui résultent de la planification sont conformes à la garantie de

la propriété. Des restrictions à la garantie constitutionnelle de

la propriété (art. 26 al. 1 Cst) sont admissibles et compatibles avec la

Constitution si elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un

intérêt public suffisant et respectent le principe de proportionnalité (art. 36

al. 1 Cst, voir aussi ATF 126 I 219 consid. 2a et 2c p. 221/222, voir encore

ATF 121 I 117 consid. 3b p. 120 et 120 I a 126 consid. 5a p. 142; 119 I a 348

consid. 2a p. 353).

a) En ce qui concerne la condition de

la base légale, il y a lieu de distinguer la base légale formelle de la base

légale matérielle. Une base légale formelle est une règle de droit adoptée par

le législateur et qui est en général assujettie au référendum; la base légale

matérielle est une règle de droit adoptée par un autre organe que le

législateur, en vertu d'une délégation législative. Lorsque la restriction au

droit fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la

jurisprudence fixe les conditions que doit respecter la délégation législative.

Pour être valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution

cantonale, être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être

limitée à un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la

réglementation à adopter. Mais la délégation de compétence en faveur du

législateur communal n'a pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à

son objet qu'une délégation en faveur de l'autorité exécutive cantonale ou

communale; en pareil cas la délégation législative ne fait que préciser la répartition

des compétences entre cantons et communes sans porter atteinte au principe de

la séparation des pouvoirs et au contrôle démocratique (voir ATF 122 I 305

consid. 5a p. 312; ATF 120 consid. Ia 265 consid. 2a p. 266-267; voir aussi ATF

104.

Ia 340 consid. 4b = JT 1979 I 342 et ATF 102 Ia 10

consid. 3b = JT 1978 I 371). Dans le domaine de

l'aménagement du territoire, il faut encore que le principe même de la

restriction prévue par un plan d'affectation communal soit contenu dans la

délégation législative cantonale (ATF 106 Ia 364 consid. 2 p. 366). Par

ailleurs, une atteinte grave à un droit fondamental doit être réglée pour

l'essentiel de manière claire et non équivoque dans une loi au sens formel (ATF

123.

I 296 consid. 3 p. 303 et les arrêts cités). Une atteinte est

particulièrement grave lorsque la propriété foncière est enlevée de force

(expropriation) ou lorsque des interdictions ou des prescriptions rendent

impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol conforme à sa

destination (ATF 121 I 117 consid. 3a/bb p. 120; 115 Ia 363 consid. 2a p. 365

et les arrêts cités).

aa) La zone intermédiaire fait partie

des territoires non affectés ou de ceux dont l’affectation est différée au sens

de l’art. 18 al. 2 LAT et constitue une zone de réserve. La zone de réserve

n’est pas une zone d’affectation et les constructions ne peuvent y être

édifiées qu’en application de l’art. 24 LAT. L’obligation générale de planifier

prévue par l’art. 2 LAT ne permet pas de renvoyer sans raison valable

l’attribution de terrain à une zone d’affectation. En l’absence d’un motif

justifiant l’ajournement d’un classement précis, la commune doit manifester ses

intentions par exemple, créer une zone de verdure, ou une zone d’habitation ou

même les deux en les délimitant de façon raisonnable (ATF 115 Ia 333 consid. 6a

p. 341). Il est en revanche admissible que des terrains contigus à une zone

constructible et prévus pour un éventuel classement ultérieur en zone à bâtir

soient classés dans un territoire sans affectation spéciale avec une fonction

de réserve pour les 20 à 25 ans à venir si le développement urbain n’est pas

encore clairement perceptible et que les modalités pratiques de leur classement

dans une des différentes zones sont encore incertaines (ATF 121 I 245 consid.

8c/aa p. 250).

bb) Lorsqu’un terrain remplit toutes

les conditions d’un classement en zone à bâtir, c’est à dire non seulement

lorsqu’il satisfait aux exigences de l’art. 15 LAT (largement bâti et

nécessaire à la construction dans les 15 ans) mais aussi quand aucun motif

comme la protection d’un site ou de terres agricoles ne s'opposent à cette

affectation, il convient de l’affecter directement à la zone à bâtir. Le fait

que des motifs particuliers d’urbanisme nécessite une étude soignée pour

assurer l’intégration des constructions dans le paysage ne suffit pas à justifier

un classement en zone de réserve ou en zone intermédiaire ; de telles

difficultés peuvent être résolues par l’adoption d’un plan d’aménagement de

détail et il suffit que la comme prévoit une obligation spéciale de planifier

sur le secteur en cause (ATF 123 I 175 consid. 3b p. 183 et ATF 115 Ia 333

consid. 4 et 5 p. 338 ss) ou encore, le cas échéant,adopte une zone réservée au

sens des art. 27 LAT et 46 LATC. En résumé, les terrains qui font partie de la

zone à bâtir ne peuvent être attribués à une zone de réserve ou intermédiaire

(ATF 112 Ia 155 consid. 2c p. 158, 281 consid. 7e p. 288 et ATF 110

Ia 51 consid. 4 p.53), de même que la zone de réserve ou intermédiaire ne peut

pas remplacer l’établissement d’une zone agricole fixée de manière précise et

comprenant les terrains définis à l’art. 16 LAT (ATF 110 Ib 266 consid. 4 p.

267).

cc) En revanche, l’adoption d’une zone

intermédiaire ou de réserve se justifie lorsqu’il s’agit de réduire l’étendue

de zone à bâtir surdimensionnées (ATF 116 Ia 328 consid. 4 p. 331) ou lorsque

l’adoption ou l’extension d’une zone à bâtir ne se justifie pas par rapport au

niveau régional (ATF 117 Ia 430 consid. 4b p. 432) ou encore lorsque les

objectifs d’aménagement retenus par la commune tendent à mieux maîtriser sa

croissance et même freiner le développement de l’urbanisation (ATF 114 Ia 364

consid. 4 p. 369 370). En pareil cas, l’attribution d’une parcelle à la zone

intermédiaire ou de réserve et, par conséquent son non classement en zone

constructible, trouve sa base légale à l’art. 15 LAT (ATF 113 Ia 444 consid. 4a

p. 448 ss). En l’espèce, la municipalité a précisément classé la parcelle n°414

comme une zone de réserve destinée à assurer, à moyen ou long terme, le

développement de la commune afin de mieux maîtriser et de freiner le

développement trop rapide et important que la commune a connu ces 20 dernières

années. Ainsi, le classement de la parcelle n°414 en zone intermédiaire

correspond à la fonction dévolue à une telle affectation, à savoir une fonction

de réserve pour les années à venir alors même que les modalités du

développement de cette zone ne sont pas encore clairement perceptibles,

notamment en ce qui concerne les problèmes de raccordement au réseau routier

cantonal, soulevés déjà lors de l’examen préalable du projet de plan

d’extension partiel « Aux Planches Le nouveau plan général

d'affectation précise à l'art. 18 du règlement la portée de la zone

intermédiaire, qui n’est pas constructible tant que les besoins en construction

à Servion peuvent être contenus dans les zones prévues à cet effet. En cas

d’extension des zones à bâtir, certaines parcelles pourront être libérées, sur

la décision du Conseil général, et affectées à de nouveaux besoins. La zone

intermédiaire mise en cause par le recours vise donc le but de gestion et de

maîtrise du développement de sa population et, du développement progressif et

harmonieux des zones à bâtir et trouve une base légale claire aux art. 47 al. 2

ch. 9 et 48 al. 1 et 51 al. 1 LATC ainsi qu'à l'art. 1 al. 1, 15 al. 1 et 18

al. 2 LAT.

b) Il faut encore déterminer si la

mesure communale répond à un intérêt public prépondérant par rapport à

l’intérêt des propriétaires concernés. A cet égard, les mesures destinées à la maîtrise

du développement d’une commune et en particulier de ses zones à bâtir répondent

à un intérêt public et constituent même l’un des buts essentiels de

l’aménagement du territoire (voir art. 1 al. 1 et 2 let. b LAT). Cet intérêt

public est encore confirmé par l’art. 3 al. 3 LAT précisant que les territoires

réservés à l’habitat et à l’exercice des activités seront aménagés selon les

besoins de la population et leur étendue limitée. En l'espèce, le tribunal a

constaté que la parcelle n°414 est située en bordure de forêts. Dès lors, le

classement en zone intermédiaire répond au but recherché par le plan directeur

communal et concrétisé par le plan d’affectation visant à constituer des

réserves de terrains à moyen ou long terme dans les secteurs, en particulier

« Aux Praz du Perey » et « Aux Planches », où précisément

se situent les parcelles litigieuses ; de cette manière, la planification

correspond aux objectifs d’aménagement du territoire développés par la

municipalité et à la situation de chaque espace ainsi qu’aux besoins et vœux de

la collectivité. Cette situation justifie les mesures restrictives prises par

la commune afin de maîtriser son développement. Il est vrai que la parcelle en

cause pourra le moment venu, faire l’objet d’un classement en zone à

bâtir ; mais en l’état, il ressort du plan directeur communal que le

village de Servion, atypique dans sa morphologie par rapport au village

traditionnel, est à l’image de sa nature environnante, très étendu et

entrecoupé de larges espaces naturels ou cultivés. Cet équilibre, à la fois

original et fragile, marque le caractère du lieu. La population, appréciant

cette particularité, souhaite fortement la préserver. Le plan directeur

communal a été élaboré sur l’appréciation de la situation et l’augmentation

immédiate des possibilités constructives aurait pour effet d’augmenter l’aspect

hétéroclite et menacerait le village de Servion de perdre totalement son aspect

aéré et l’unité de ses secteurs. L’analyse du plan de zones a mis en évidence

une zone « village » très étendue, des zones intermédiaires et à

occuper par plan spéciaux importantes. En contrepartie, le centre ne dispose

que de peu d’espace pour affirmer son véritable rôle. Il ressort du plan

directeur communal qu’il existe des zones à consolider que sont les secteurs du

centre et d’habitation Auberge/centre et des espaces stratégiques qui sont

définis comme les espaces majeures dont l’évolution sera décisive pour l’avenir

de la commune, compte tenu de leur emplacement, leur destination, leur rôle ou

leur qualité et dont les parcelles litigieuses font partie. Dans le cadre du

plan directeur, ces espaces font l’objet de propositions de sauvegarde ou

d’aménagement à court ou long terme. La parcelle n°414 fait partie de ces

espaces stratégiques et l’intérêt visant à assurer la maîtrise du développement

par le classement de ce secteur en zone intermédiaire l’emporte sur l’intérêt

privé des recourants à obtenir immédiatement un classement en zone à bâtir,

alors qu’elle ne fait en outre pas partie des terrains nécessaires au

développement de la commune dans les 15 ans à venir.

c) L'importance majeure de l'intérêt

public en cause ne suffit pas encore à justifier toutes les restrictions qui

résultent de la planification communale. Conformément au principe de la

proportionnalité, les mesures doivent non seulement être justifiées par un

intérêt public prépondérant, mais encore se limiter à ce qui est nécessaire

pour la protection de celui-ci (ATF 117 Ia 318, consid. 4b, et les références

citées). L'adaptation d'une mesure à son but (Tauglichkeit) est un aspect de ce

principe (ATF 112 Ia 70 consid. 5c). En matière de planification, le principe

de proportionnalité a une portée particulière précisée par l'art. 4 LATC; selon

cette disposition, lorsque plusieurs mesures permettent d'atteindre l'objectif

recherché, l'autorité doit alors appliquer celle qui lèse le moins les

intéressés (art. 4 LATC). En l'espèce, il n'existe pas d'autres mesures de

planification permettant d'atteindre les objectifs de développement du centre

qui représente le village traditionnel d’une part, et d’autre part, de

conservation de larges espaces naturels ou cultivés recherchés par les zones

intermédiaires compte tenu de la maîtrise de son territoire souhaitée par la

municipalité et des voeux de la population de préserver un équilibre entre

espace bâti et non bâti.

d) Selon l’art. 21 al. 2 LAT,

les plans peuvent et doivent faire l’objet des adaptations nécessaires lorsque

les circonstances se sont sensiblement modifiées. D’une part, la planification

doit être, au besoin, mise en accord avec la situation concrète ; d’autre

part, un plan de zones ne peut atteindre son but que s’il a une certaine

stabilité. Il ne peut et ne doit être modifié que pour des motifs

importants ; plus il est récent, plus on doit pouvoir compter sur sa

stabilité. Ainsi la pesée des intérêts publics et privés qui doit précéder

l’adoption de mesures de planification n’est complète que si l’exigence de la

stabilité du plan est suffisamment prise en considération (ATF 113 Ia 444 = JdT

1989.

consid. 5 p. 435, voir aussi ATF 119 Ia 480 consid. 5c, ATF 114 Ia 32

consid. 6 p. 33 et les arrêts ATF 109 Ia consid. 3 et 102 Ia 333 consid. 1 et

3d). Par ailleurs, la garantie de la propriété ne confère pas directement un

droit au maintien du régime applicable en vertu d’un plan d’affectation (ATF

118.

Ia 510 consid. 4b). Mais un propriétaire foncier peut, en se prévalant de

la garantie de la propriété, demander le réexamen et l’adaptation d’un plan

d’affectation en vue d’obtenir la révision du régime applicable à son propre

bien-fonds, et aussi pour faire modifier et adapter la réglementation

applicable aux fonds voisins (ATF 123 Ia 227 consid. 2c p. 233).

En l’espèce, le plan des zones de 1984 a été

approuvé après l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur l’aménagement du

territoire le 1er janvier 1980 et il a permis une importante

réduction des zones à bâtir du premier plan de 1960, qui a notamment entraîner

le classement de la parcelle n°414 en zone à occuper par plan spécial. Le

projet de plan mis à l’enquête publique prévoyait bien une zone intermédiaire,

mais la zone à occuper par plan spécial a finalement été adoptée par le Conseil

communal puis approuvée par le Conseil d’Etat. A l’époque, la zone à occuper

par plan spécial a pu être considérée, dans la pratique et par les autorités,

comme une zone à bâtir soumise à une obligation spéciale de planifier. Mais ni

l’ancienne loi sur les construction et l’aménagement du territoire du 5 février

1941.

(LCAT), ni l’actuelle loi sur l’aménagement du territoire et les

constructions du 4 décembre 1985 ne comportent de base légale permettant

l’adoption de planification obligatoire. De fait, l’ancienne réglementation

communale applicable à la zone à occuper par plan spécial déploie les mêmes

effets juridiques que la zone intermédiaire. Si l’art. 55 bis du règlement

communal de 1984 précise bien que la zone est destinée à l’extension de

l’agglomération, elle reste soumise à l’adoption d’un plan de quartier ou d’un

plan d’extension partiel pour la définition des possibilités de construire et

elle est grevée par le même régime transitoire que celui de la zone

intermédiaire qui rend le terrain inconstructible jusqu’à la légalisation des

plans spéciaux (art. 55 bis al. 2 et art. 47 bis du règlement de 1984). Le

classement éventuel de la parcelle n°414 en zone à bâtir restait bien soumis à

l’adoption d’un plan de quartier ou d’un plan partiel d’affectation qui devait

respecter l’un comme l’autre les objectifs d’aménagement de la commune et les

principes applicables à l’extension des zones à bâtir (art. 66 al. 1 LATC pour

les plans de quartier et l’art. 48 al. 2 LATC pour les plans partiel

d’affectation), c’est-à-dire que le transfert de la parcelle en zone à bâtir

restait soumis au respect des conditions essentielles fixée par l’art. 15 LAT. La mesure de planification prévue par le plan de 1984 était ainsi, dans

ses effets juridiques, comparable à la zone intermédiaire qui fait l’objet du

recours. Dès lors que la parcelle n°414 des recourants ne remplit pas les

conditions requises par l’art. 15 LAT pour un classement en zone à bâtir (ci-dessus

consid. 4c), le tribunal constate que l’ancien plan

de zones déjà était conforme aux exigences de la loi fédérale; si les

circonstances se sont modifiées depuis l’approbation du plan de 1984 par une

urbanisation et une croissance démographique non maîtrisée, cette nouvelle

situation justifie les mesures prises pour mieux maîtriser le développement de

l’urbanisation par le maintien de la parcelle n°414 en zone de réserve et s’oppose

à une affectation immédiate en zone à bâtir.

Le tribunal relève encore que la zone

à occuper par plan de quartier ne peut être assimilée à une zone à bâtir ;

il n’est en effet pas compatible avec le droit fédéral de concevoir des zones à

bâtir de manière telle qu’une partie d’entre elles ne pourra être utilisée pour

la construction qu’après une nouvelle procédure de classement en zone à bâtir

définitive. Selon la jurisprudence fédérale, une zone à bâtir doit être prête à

être utilisée dans son ensemble et la réalisation de construction ne doit pas

être entravée par des obstacles comparables à un nouveau classement (ATF 112 Ia

155.

consid. 2c p. 258-259). Or, l'établissement d’un plan de quartier ou d’un

plan partiel d’affectation est soumise à la décision d’adoption du conseil

général ou communal (art. 58 et 67 al. 3 LATC), soumise au contrôle

démocratique par la voie du référendum facultatif (art. 107 et ss de la loi sur

l’exercice des droits politiques du 16 mai 1989). Il est vrai que la loi a été

modifiée en 1998 pour introduire la possibilité d’adopter des plans de quartier

de compétence municipale, mais les conditions requises pour de tels plans de

quartier à l’art. 72b LATC n’étaient manifestement pas remplies ; de plus,

la procédure prévue aux art. 72a à 72d LATC ne prévoit pas l’approbation de

l’autorité cantonale exigée par l’art. 26 LAT et pourrait violer dans cette

mesure le droit fédéral.

6.

a) Les recourants se plaignent aussi d’une inégalité de

traitement. Ils relèvent que la nouvelle planification communale prévoit une

extension de la zone à bâtir sur les parcelles n°356, 406 et 564 au lieu dit

« Praz du Perey » qui étaient classées en zone intermédiaire par le

plan de 1984 ; ils ont fait état également d’une extension de la zone à

bâtir au lieu dit « Clos aux Favez » (parcelle n°43).

b) Le principe de l’égalité de traitement commande

de manière générale à l’autorité de traiter de façon semblable deux situations

semblables et de façon différente, deux situations différentes. Le Tribunal

fédéral a cependant nuancé l’application de ce principe en matière

d’aménagement du territoire. Un propriétaire foncier ne peut pas déduire du

droit à l’égalité, prévu par l’art. 8 Cst, un droit à être traité, lors de

l’établissement d’un plan des zones, de la même façon que tous les autres

propriétaires touchés par des mesures d’aménagement du territoire. Selon la

jurisprudence, « il est dans la nature même de l’aménagement local que des

zones soient constituées et délimitées avec un certain schématisme et que des

terrains de même situation et de même nature puissent être traités différemment

quant à leur attribution à une zone et à leur possibilité d’utilisation ».

Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit

objectivement soutenable, c’est-à-dire justifiée par des considérations

d’urbanisme objectives et bien étudiées ; tel n’est pas le cas si la

mesure contredit une planification raisonnable ou est fondée sur des motifs

étrangers aux buts poursuivis » (ATF 114 Ia 254 consid. 4a p. 257 ; 111

Ia 93 consid. 3 p. 100 ; 107 Ib 339 consid. 4a ; 103 Ia 258). Le

Tribunal fédéral a encore précisé que l’on ne saurait déduire du principe de

l’égalité de traitement le droit à une planification contraire aux exigences

fédérales. Ce principe ne peut déployer ses effets que dans le cadre d’une

planification conforme au droit fédéral et c’est avant tout dans les cas

vraiment douteux qu’on peut aussi prendre en considération ce principe, car

lorsque les conditions de l’art. 15 LAT sont manifestement remplies, le droit

d’obtenir un classement en zone à bâtir existe déjà en vertu de cette

disposition (ATF 113 Ia 444 consid. 6 p. 456).

c) En l’espèce, l’extension de la zone à bâtir dans

le secteur « Praz du Perey » concerne essentiellement des terrains

déjà construits (parcelle n°406 et 554) ainsi qu’une fraction de la parcelle n°356,

enserrée entre deux biens-fonds déjà bâtis et qui présente déjà une situation

qui n’est pas comparable avec la parcelle n°414 des recourants. Quant à

l’extension de la zone de villa sur la parcelle n°43 au « Clos des

Favez », sa surface est nettement moins importante que celle de la

parcelle n°414 et elle est compatible avec les objectifs recherchés par le plan

directeur communal. Au demeurant, les conditions de l’art. 15 LAT pour le

classement de la parcelle n°414 en zone à bâtir ne sont manifestement pas

remplies et il ne s’agit nullement d’un cas limite visé par la jurisprudence

fédérale ; ainsi, le principe de l’égalité de traitement ne permet de

toute manière pas d’exiger une affectation en zone à bâtir (ATF précité 113 Ia

444.

= JdT 1989 consid. 6 p. 435).

7.

a)

En résumé, les objectifs de la Commune de mieux maîtriser, voire de freiner son

développement, s’inscrivent dans les buts et principes régissant l’aménagement

du territoire (art. 1 al. 1 et art. 3 al. 3 LAT) et les restrictions qui en

résultent pour les recourants sont compatibles avec la garantie de la

propriété. Il n’a en effet pas été démontré que les parcelles en cause soient

nécessaires à la construction dans les 15 années à venir. Au demeurant, les

options de planification prises par la Commune de Servion n’excluent pas tout

développement, mais elles doivent conduire l’autorité de planification à

diriger et limiter l’extension des zones à bâtir de manière adaptée aux infrastructures

en place et aux caractéristiques locales. La mesure est ainsi conforme aussi au

plan directeur cantonal et correspond aux fonctions et au rôle de la localité

de Servion et le niveau de qualité de sa desserte en transport public et répond

aussi dans cette mesure aux impératifs du développement durable (art. 73 Cst.).

Le classement de la parcelle n°414 en zone intermédiaire résulte ainsi d’une

pesée consciencieuse de l’ensemble des intérêts à prendre en considération et

la mesure permet à la commune de mieux diriger et limiter l’extension des zones

à bâtir de manière adaptée aux fonctions de la localité dans le territoire

cantonal, à ses infrastructures, aux possibilités limitées de l’offre en

transport public et aux caractéristiques locales. En revanche, la partie de la

parcelle n°400 qui n’est pas soumise au régime forestier doit aussi être

intégrée dans la zone intermédiaire. La création d’une zone agricole sur cette

bande de terrain n’est en effet pas conforme à l’art. 16 LAT.

b) Le tribunal constate encore que le maintien des

parcelles n°360 et 501 en zone artisanale ne semble pas tenir compte de la

situation effective. La parcelle n°501, déjà occupée par une habitation

individuelle, se trouve dans un autre compartiment du territoire que les terrains

industriels situés plus en aval (parcelle n°361 et 362), le long de la route

cantonale. La parcelle n°501, tout comme la partie supérieure de la parcelle

voisine n°360, sont plutôt en relation spatiale avec la zone de villas au lieu

dit « La Crausaz », située sur l’autre versant du cours de Flon. Il

se pose alors la question de savoir si ces bien fonds devraient être classés en

zone de villas également. Mais cette question ne fait pas l’objet du recours et

seul le département, dans le cadre de la procédure d’approbation définitive,

pourrait envisager une modification de la zone, qui ne semble pas, au demeurant,

toucher les intérêts de tiers (art 58 al. 4 LATC par analogie).

8.

Les recourants ont aussi critiqué à l’audience

l’instauration de cœfficients d’utilisation et d’occupation du sol, applicables

cumulativement aux constructions. La réglementation communale poserait ainsi

aux art. 31 et 32 des contraintes excessives et les contraintes posées à l’art.

34.

pour les logements seraient excessives.

a) Les cœfficients d’occupation et d’utilisation du

sol visent des objectifs différents. La loi vaudoise sur

l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985

(ci-après : LATC) ne définit pas la notion de coefficient d'occupation du sol

qui est simplement mentionnée à l'art. 48 al. 3 LATC. Il ressort de l'art. 47

al. 1 LATC que le législateur cantonal a délégué aux communes la compétence de

fixer de manière précise dans leurs plans et règlements d'affectation les

prescriptions relatives à la mesure de l'utilisation du sol, par quoi il faut

entendre également la définition du coefficient d'occupation du sol (arrêt AC

1999/0213 du 27 avril 2001). Le coefficient d'occupation du sol (COS), ou

indice d'occupation du sol (IOS) indique la proportion de la surface occupée

par les bâtiments sur un terrain donné. Il a pour fonction d'assurer une

limitation de l'emprise des constructions sur les parcelles en maintenant des

espaces de verdure non construits autour de chaque bâtiment; il permet donc

d'assurer à la fois des conditions d'aération et d'ensoleillement des bâtiments

en limitant la densité de la surface construite au sol dans une zone déterminée

et en maintenant une proportion de surface verte (voir notamment Jean-Luc Marti, Distance, coefficient et

volumétrie des constructions en droit vaudois, p. 151-152). La définition du

coefficient ou de l'indice d'occupation influence la structure, la trame et la

forme urbaine d'un quartier donné et il permet aussi de définir ou de maintenir

les caractéristiques du tissu bâti (AC 2004/0100 du 27 décembre 2004). La

jurisprudence a encore précisé que le coefficient ou indice d’occupation du sol

a également pour fonction de permettre l'aménagement des prolongements

extérieurs des logements et l’aménagement d’espaces communs tels que les places

de jeux; et il garantit à cette fin des dégagements suffisants par rapport à

l'importance de la construction et de son emprise au sol (arrêt AC 2005/0069 du

31.

octobre 2005, AC 2004/0199 du 19 juillet 2005, voir aussi ATF non publié

rendu le 10 décembre 1986 en la cause F contre M).

b) Le coefficient d’utilisation du sol

(CUS) ou indice d’utilisation du sol (IUS) est le rapport entre la surface

brute de plancher utile et la surface de la parcelle. Il a pour fonction

essentielle de déterminer la densité constructible des zones. Il fixe la

surface de plancher habitable admissible en fonction de la surface de la

parcelle. En fixant le coefficient d’utilisation du sol, l’autorité de

planification fixe de manière déterminante la densité admissible de la zone et

ses caractéristiques essentielles. C’est ainsi qu’un coefficient d’utilisation

du sol d’une zone de villa ne devrait pas dépasser 0.3 alors que pour des

bâtiments d’habitation collective, un coefficient du sol de 0,45 à 0,65 serait

pleinement justifié (Jean-Luc Marti,

op. cit. p. 164). Ainsi la réglementation concernant les coefficients

d’utilisation et d’occupation du sol sont complémentaires en poursuivant des

objectifs distincts. La réglementation du cœfficient d’occupation du sol est en

quelque sorte une norme de qualité du milieu bâti en déterminant indirectement

la proportion de surface de verdure qui doit être maintenue sur une parcelle

construite et le coefficient d’utilisation du sol fixe la densité, soit la

surface de plancher admissible en fonction de la surface de la parcelle.

c) En l’espèce, les coefficients

d’occupation du sol fixés par l’art. 31 du règlement communal paraissent

adaptés à chacune des zones concernées en tenant compte des caractéristiques de

ces zones ; il en va de même pour les coefficient d’utilisation du sol

fixés à l’art. 32 du règlement communal et qui tiennent compte aussi dans la

zone de village A et B de l’objectif communal visant à maîtriser et freiner la

croissance de la commune. Enfin l’art. 34 du règlement communal fixe une règle

complémentaire à celle du coefficient d’utilisation du sol pour l’habitation en

mentionnant pour chaque bâtiment une surface moyenne des logements de 80 m2 à

laquelle s’ajoute une surface moyenne en dépendance de 10 m2. Cette règle n’est

toutefois pas absolue et réserve les besoins spécifiques du propriétaire ;

elle n’apporte pas, en outre, des restrictions graves au droit de propriété en

permettant seulement d’assurer un niveau de qualité et de confort des logements,

qui est profitable à la fois au propriétaire et au locataire des logements

concernés. La réglementation communale peut ainsi se fonder sur l’art. 47 al. 2

ch. 1 LATC, qui permet aux communes de fixer par voire réglementaire les

conditions de construction des bâtiments et notamment la destination des

niveaux ; dès lors que l’on n’est pas en présence d’une restriction grave

au droit de propriété, la base légale est suffisante. La règle communale répond

en outre à un intérêt public important visant à assurer un habitat de qualité

(voir art. 1 al. 2 let. b LAT et art. 3 al. 3 LAT). Ainsi, à supposer que les

griefs des recourants concernant les coefficients d’utilisation et d’occupation

du sol soient recevables, ils devraient de toute manière être rejetés.

9.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours

n’est que très partiellement admis. La décision communale ainsi que la décision

d’approbation préalable sont réformées en ce sens que la partie de la parcelle n°400,

qui n’est pas soumise au régime forestier, doit être classée en zone

intermédiaire. Pour le surplus, le recours est rejeté et la décision communale

maintenue. Dès lors que les recourants n’obtiennent pas gain de cause sur le

grief essentiel concernant l’affectation de la parcelle n°414, il y a lieu de

mettre à leur charge un émolument de justice de 1500 fr. La commune, qui a

consulté un homme de loi et qui obtient gain de cause pour l'essentiel, a droit

aux dépens qu’elle a requis, arrêtés à 1500 fr.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est très partiellement

admis.

II.

La décision du Conseil communal de

Servion du 13 mai 2004 et la décision du Département des infrastructures du 25

août 2004 concernant le plan général d’affectation sont réformées en ce sens

que la partie de la parcelle n°400, qui n’est pas comprise dans l’aire

forestière, est classée en zone intermédiaire.

III.

Elles sont maintenues pour le

surplus.

IV.

Un émolument de justice de 1500 fr.

est mis à la charge des recourants Daniel George, Frédéric George, Michel George

et Robert George, solidairement entre eux.

V.

Les recourants Daniel George,

Frédéric George, Michel George et Robert George sont solidairement débiteurs de

la commune de Servion d’une indemnité de 1500 fr. à titre de dépens.

Lausanne, le 22 juin 2006

Le

président : La

greffière :

Le présent arrêt

est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Dans la mesure

où il applique le droit public fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet,

dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif

au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).