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Décision

AC.2004.0214

TA - AC.2004.0214 - 2007-06-22 - WWF SUISSE, WWF Vaud/Département des institutions et des relations extérieures, Service de l'aménagement du territoire, Service des forêts, de la faune et de la nature

22 juin 2007Français72 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

a) Par décision du 24 août 2004, le Département des

institutions et des relations extérieures (ci-après : DIRE) a rejeté les

recours formés par l’Association WWF Vaud et par la Fondation WWF Suisse contre

la modification du plan partiel d’affectation « Entre le Village et le

Port » à Chevroux et la décision rejetant leur opposition à l’arrêté de

classement d’une fraction du lac de Neuchâtel et de la rive et ses abords sur

le territoire de la Commune de Chevroux.

b) L’autorité cantonale a estimé en substance que

l’extension de la place de parc du port sur une partie de la roselière

existante résultait d’une pesée d’intérêts conforme aux prescriptions fédérales

applicables en matière de protection de l’environnement.

c) L’ Association WWF

Vaud et la Fondation WWF Suisse ont contesté cette décision par le dépôt d’un

recours auprès du Tribunal administratif le 22 septembre 2004. Elles concluent

à l’annulation de la décision du DIRE du 24 août 2004 et également à l’annulation

de la décision du Département de la sécurité et de l’environnement du 15

décembre 2003, afin qu’il soit constaté que la surface relative à

l’extension du parking de 12’000 m² soit englobée, respectivement ajoutée au

plan de classement mis à l’enquête publique en novembre – décembre 1995 et

adopté le 10 novembre 2000. L’association et la fondation recourantes demandent

également l’annulation de la décision du Conseil général de la Commune de

Chevroux du 17 juin 2002 adoptant la modification du plan partiel d’affectation

« Entre le Village et le Port ».

d) La Municipalité de

Chevroux (ci-après : la municipalité), le Service de justice, de l’intérieur et

des cultes, le Centre de conservation de la faune et de la nature, le Service

de l’aménagement du territoire (ci-après : SAT) ainsi que l’Office fédéral

de l’environnement, des forêts et du paysage se sont déterminés sur le recours

en concluant à son rejet.

B.

Le 29 novembre 2004, l’Association WWF Vaud et la Fondation

WWF Suisse ont également recouru auprès du Tribunal administratif contre la

décision du Département des infrastructures du 24 août 2004 approuvant le plan

partiel d’affectation « Entre le Village et le Port » et son

règlement, en demandant la jonction de la cause avec le recours formé le 22

septembre 2004 contre l’arrêté de classement et la décision communale

d’adoption de la modification du plan partiel d’affectation « Entre le

Village et le Port ». Les différentes autorités concernées se sont

également déterminées sur le recours en concluant à son rejet.

C.

a) Le Tribunal administratif a tenu une audience le 8 juin

2006 à Chevroux en présence des parties. Préalablement à l'audience, le

tribunal avait ordonné une expertise sur la justification du besoin

d’agrandissement du parking et sur les mesures de compensation écologiques

prévues, en mandatant à cette fin l’ingénieur Pedro de Aragao du bureau

CERT-ARAGAO ainsi que le Dr Alain Maibach du bureau d’étude en environnement

AMAibach Sàrl.

b) Les experts ont répondu de la manière suivante

aux questions posées :

« Quels

sont les besoins en places de stationnement compte tenu des différentes

fonctions que la place doit remplir?

Le parking du

port de Chevroux remplit différentes fonctions:

-en hiver,

il est utilisé pour l'entreposage des bateaux ("hivernage");

-en été,

il est utilisé par les usagers du port et par ceux de la plage pour le

stationnement de leurs véhicules; les observations menées sur place permettent

de constater que la grande majorité des voitures qui s'y parquent appartiennent

aux usagers du port (propriétaires de bateaux et plaisanciers), la plupart des

usagers de la plage arrivant plus tard en seconde partie de la matinée et dans

l'après-midi et ne trouvant plus de place dans le parking;

quelque 80

bers restent entreposés en été le long de la bande séparant le parking de la

roselière;

les clients

du magasin d'alimentation situé au nord-ouest du parking disposent de cinq

places réservées; l'accès à ces places est pratiquement impossible le dimanche

dès 11h00 du matin, la route du port étant barré dès que le parking est

complet;

le

café-restaurant "La Roselière" n'a pas de places spécifiques pour ses

clients, ceux-ci sont supposés utiliser les places du parking du port; en

pratique et pour les raisons indiquées ci-dessus, le dimanche ces clients ne

peuvent pas accéder au parking du port dès le milieu ou la fin de la matinée vu

que la route d'accès est barrée et le parking totalement plein.

En hiver, de

nombreuses dizaines de bateaux restent à l'eau, dans le port, car le parking

n'est pas assez grand pour accueillir toutes les embarcations devant être

entreposées à terre pour éviter les dégâts dûs au gel. De même, en hiver,

quelque 350 bers sont entreposés le long de la ligne du stand de tir, en

lisière de forêt, par manque de place sur l'aire du parking.

En été, par

beau temps, quelque 300 voitures ne trouvant pas de place au parking du port

doivent stationner sur les terrains de foot et de pétanque et aux abords de ces

terrains. La très grande majorité de ces véhicules appartiennent aux usagers de

la place, arrivant plus tard que les usagers du port, ceux-ci ayant pu se garer

au parking du port.

Les autorités

communales dénomment le parcage de ces 300 voitures "stationnement

sauvage". Cette dénomination n'est pas exacte dans le sens où le parcage

sur le terrain de foot et les parcelles voisines est parfaitement organisé: les

véhicules y sont guidés et canalisés par des agents d'une entreprise de

sécurité mandatée par le municipalité et le stationnement y est payant. On peut

néanmoins comprendre l'expression dans le sens où ce parcage se fait sur des

surfaces non prévues et non aménagées à cet effet, au détriment des usages

(sportifs et de loisirs) pour lesquels ils ont été conçus.

Les observations n'ont pas permis de déceler un véritable

"stationnement sauvage" ailleurs dans le village, si ce n'est:

- le long et

surtout à l'extrémité du chemin du Stade, en lisière de forêt;

- le long du

chemin du camping;

probablement

sur des places réservées aux restaurants au centre du village, notamment celui

du café du port.

Par contre,

un véritable parcage "sauvage" est relevé à l'intérieur même du

parking du port: les voies de connexion des allées de circulation et les

extrémités des bandes de stationnement sont accaparées par les véhicules

n'ayant pas trouvé de place sur des cases balisées; la pelouse et les

accotements de la route du port à proximité immédiate de l'entrée du parking

sont eux aussi accaparés par des voitures ayant pu y arriver avant que la route

du port soit barrée à l'amont par les agents de sécurité.

Les

besoins en places de parc en relation avec le fonctionnement du port et l'usage

de la plage sont les suivants:

- en hiver,

il faut 475 places d'hivernage pour les bateaux (offre actuelle: 313 bateaux);

- en été, il faut 720 places de parc pour le stationnement des usagers du port

(325 places de parc) et de la plage (395 places de parc) et 430 places

d'entreposage pour les bers (offre actuelle: 387 places "voitures" et

80 places d'entreposage pour les bers).

Les

observations menées sur place dans le cadre de la présente expertise ont permis

de conclure qu'il serait intéressant de réduire la "pression" du

stationnement le long des chemins du Stade et du camping, ceci pour favoriser

les déplacements piétonniers et cyclables et de réduire l'accaparement de

l'espace public par les voitures. Cette limitation du parcage sur la voirie

publique rend nécessaire la mise à disposition d'au moins 40 places de parc

publiques supplémentaires. La prise en compte de cet objectif fait qu'au final

le besoin total en places de parc "voitures", en été, est évalué à 760

places.

2) Quelle

est la surface nécessaire pour répondre à ces besoins?

La surface

nécessaire pour répondre aux besoins évalués ci-dessus est estimée comme suit:

- en hiver,

il faut quelque 19'000 m2 pour l'hivernage des bateaux ;

- en été, il faut quelque 21'000 à 21'400 m2 pour le stationnement

des usagers du port et de la plage et 2'600 m2 places d'entreposage

pour les bers, soit un total de 23'600 à 24'000 m2.

3) Est-ce

qu'une extension de la place de stationnement actuelle est nécessaire pour

répondre à ces besoins et dans l'affirmative quelle est la surface de l'agrandissement

de la place de stationnement qui serait nécessaire?

Les besoins

estivaux sont plus élevés que ceux de l'hiver, ils sont donc déterminants pour

la définition de la surface totale nécessaire à la satisfaction des besoins en

parcage liés au port et à la plage.

L'expertise

permet de conclure qu'une extension de la place de stationnement actuelle est

nécessaire pour répondre aux besoins estivaux et hivernaux: cet agrandissement

est justifié. La surface totale nécessaire est comprise entre 23'600 et 23'800

m2, soit le double de la surface du parking actuel (12'000 m2).

Quelle est

l'organisation de la place de stationnement et des circulations qui permettrait

de limiter l'importance de l'agrandissement?

Si le parking

ne devait être utilisé que par des voitures, il serait possible de trouver des

principes d'aménagement permettant de limiter l'ampleur des surfaces

nécessaires (places de stationnement étroites et disposées obliquement par

rapport aux allées de circulation mises à sens unique, allées de circulation

étroites…). Or, l'hivernage des bateaux et leur manutention (manœuvres de

transport et de parcage, besoins de place pour dégager les bateaux que l'on

veut remettre à l'eau, "coincés" derrière d'autres bateaux qui ne

seront remis à l'eau que plus tard…) fait que la marge de manœuvre pour réduire

l'importance de l'agrandissement est faible.

La figure

4.a, chapitre 4 du présent rapport illustre schématiquement une solution

d'aménagement de l'extension, reproduisant le principe d'organisation du

parking actuel. On constate qu'il est possible, dans l'emprise prévue pour

l'extension, de dégager une zone-tampon de 10 mètres de large à l'extrémité

nord-est du parking agrandi, séparant la dernière rangée de stationnement de

voitures du périmètre de la roselière. Cette zone-tampon est ainsi plus large

que les 6 mètres disponibles aujourd'hui, en bordure du parking actuel.

5) Quelles

sont les mesures à prévoir, dans l'aménagement de la place de stationnement,

notamment pour assurer une compensation écologique des emprises sur la

roselière?

Les experts

définissent différents types de mesures directes et d'accompagnement,

véritablement indispensables pour que l'on puisse admettre la réalisation de

l'extension du parking.

Dans le

domaine des déplacements et du stationnement, il importe de définir les

principes et mesures d'accompagnement suivantes:

élaboration

d'une stratégie multimodale des déplacements et de stationnement dans le

village, englobant l'ensemble de la voirie publique, y compris le chemin du

Stade, la route du port et le chemin du camping, et portant également sur les

principes de signalisation et d'information des usagers;

dès la mise

en service de l'extension du parking, suppression définitive de tout

stationnement temporaire ou durable sur les terrains de foot et de pétanque;

mise en œuvre

d'une modération du trafic et d'une diminution des possibilités de

stationnement le long des chemins du Stade et du camping;

mise en

œuvre, en saison estivale, d'un contrôle strict et régulier du trafic et du

stationnement dans le village et à l'intérieur du parking agrandi, de façon à

éliminer toute pratique de stationnement "sauvage".

Dans le domaine

de la protection et de la gestion des milieux naturels, les mesures sont

les suivantes:

A) Déplacement

des plantes rares touchées par le remblayage

L'objectif

spécifique de cette mesure est la conservation d'espèces végétales rares et

menacées.

Mesure

complémentaire obligatoire: ces interventions seront

effectuées sous la direction d'un expert botaniste. D'une manière plus

générale, le requérant promoteur de l'extension du parking devrait s'engager à

s'attacher les services d'un responsable biologiste pour un suivi

environnemental du chantier.

B) Exécution

des travaux hors période de reproduction et de développement de la faune, soit

entre la mi-août et la mi-mars

L'objectif

spécifique de cette mesure est la limitation des impacts directs et indirects

sur la faune.

Mesure

complémentaire obligatoire: compte tenu de la valeur

des sites et de leur grande sensibilité, le requérant promoteur de l'extension

du parking devrait s'engagera à s'attacher les services d'un responsable

biologiste pour un suivi environnemental du chantier.

C) Abandon

de la ligne de tir de l'ancien stand de Chevroux pour le stockage des bers en

été et des bateaux en hiver

L'objectif

spécifique de cette mesure est la restitution des terrains de la ligne de tir à

une gestion nature au sein du périmètre "Zone alluviale d'importance

nationale".

Mesure

complémentaire obligatoire: les bers devront être

évacués dès l'ouverture du nouveau parking.

Autre

mesure complémentaire: nous suggérons que cette

surface soit gérée en lisière étagée, avec manteau buissonnant et ourlet.

D) Recreusage

d'un étang atterri sur une surface de 1'600m2 dans les marais

adjacents au nord-est et liaison avec le lac par un chenal long de 90m par 5 de

large

Cette mesure

correspond à la compensation principale à l'extension du parking sur une

surface de marais d'importance nationale.

Les objectifs

spécifiques de cet aménagement sont de permettre d'augmenter le potentiel

biologique des roselières intérieures et de contribuer à compenser la

régression des plans d'eau constatée ces dernières décennies, non seulement

dans la région de Chevroux, mais tout au long de la Grande Cariçaie.

E) Elaboration d'un cahier des charges du projet d'exécution

contenant les points suivants:

Mode de

remblayage.

Nature des

matériaux utilisés pour le remblayage. De préférence, des matériaux graveleux

et/ou sableux issus directement du Lac de Neuchâtel seront utilisés. On

renoncera en particulier à l'utilisation de matériaux terreux ou graveleux liés

à la destruction de bâtiments ou autres.

Nature du

revêtement du parking. Hormis les surfaces de roulement, nous recommandons un

revêtement graveleux et perméable favorisant l'infiltration des eaux pluviales.

Nature des

éclairages : Si ceux-ci sont jugés indispensables, nous recommandons qu'ils

soient limités à la zone centrale du parking et dirigés uniquement sur les

bandes de roulement. Seule l'utilisation d'ampoules pauvres en UV (de type

Sodium-xénon) devrait être utilisée.

Garantir

l'interdiction d'utilisation d'installations d'amplification du son dans toute

l'aire du parking et du restaurant.

Définir une

zone de transition entre le parking et le talus, utilisée exclusivement pour le

dépôt des bers, afin de limiter la pression des utilisateurs du parking en

limite du marais.

Un biologiste

spécialisé en botanique devra être consulté pour planifier le transfert des

espèces végétales menacées (mesure a).

Etude de faisabilité

pour la mesure d.

Plan de

financement des mesures compensatoires (en particulier pour la mesure d).

Prévoir des

aménagements spécifiques sur le talus qui fera transition entre le parking

projeté et le marais. L'aménagement de ce talus se fera selon le croquis en

annexe 4. Dans le but de renforcer le caractère peu attractif du talus du

parking pour le public et de limiter la pénétration dans le marais, un fossé

continu sera aménagé au pied du talus. Le détail technique de cet aménagement

devra être précisé dans le projet d'exécution. On veillera notamment à vérifier

l'absence de toute néophyte envahissante sur la terre végétale avant de

l'amener sur le talus, afin de préserver les marais de toute colonisation

accidentelle. Les arbustes à planter devront être choisis parmi les espèces

déjà en place sur le talus actuel.

Les experts

insistent sur la nécessité de procéder à l'élaboration d'une stratégie

multimodale des déplacements et de stationnement dans le village, englobant

l'ensemble de la voirie publique, et à l'établissement de l'étude de

faisabilité et du plan de financement des mesures de compensation écologiques,

en préalable au début des travaux de l'agrandissement du parking. »

c) La possibilité a été donnée aux parties de se

déterminer sur le rapport d’expertise.

Considérants

1.

La Fondation WWF Suisse conteste les motifs pour lesquels

le recours, formé contre la décision levant son opposition à l'arrêté de

classement, a été déclaré irrecevable.

a) La décision du DIRE du 24 août 2004 comporte la

motivation suivante, en ce qui concerne la recevabilité du recours de la Fondation

WWF Suisse :

« Toutefois, le

recours de WWF Suisse contre cette décision n’est pas recevable. En effet, dans

son arrêt du 14 février 2000 (AC 97/0025), le Tribunal administratif a déclaré

le recours formé par cette association à l’encontre de la décision du DAIC du 2

avril 1996 irrecevable pour cause de tardiveté. Il en résulte que, en tant

qu’elle concerne WWF Suisse, cette décision est entrée en force. Le fait que le

recours de WWF Vaud ait été admis par le Tribunal administratif et qu’une

nouvelle décision la concernant ait été rendue par le DSE n’a pas pour effet de

rouvrir une voie de recours à WWF Suisse. »

b) La décision du Département de la sécurité et de

l’environnement du 15 décembre 2003 levant l’opposition de la Fondation WWF

Suisse a été retirée à la poste le 23 décembre 2003. Cette décision pouvait faire

l’objet d’un recours auprès du DIRE dans un délai de 20 jours, dès sa

notification. Déposé dans le délai fixé au 12 janvier 2004, le recours de la Fondation

WWF Suisse auprès du DIRE a été formé en temps utile. Il remplit les conditions

de recevabilité formelles fixées par l’art. 31 LJPA, applicable par le renvoi

de l’art. 2 al. 2 du règlement du 22 octobre 1997 fixant la procédure de

recours devant les autorités administratives inférieures.

c) Le fait que la Fondation WWF Suisse ait agit

tardivement contre la décision du Département de la justice, de la police et

des affaires militaires du 3 mars 1997 ne permet toutefois pas de considérer

que le recours, formé contre la décision du Département de la sécurité et de

l’environnement du 15 décembre 2003, soit également irrecevable alors qu'il a

été déposé en temps utile. La Fondation WWF Suisse s’était d'ailleurs opposée

avec l’Association WWF Vaud lors de la procédure d’enquête publique du projet

d’arrêté de classement, ouverte du 7 novembre au 6 décembre 1995. Le fait que

la Fondation WWF Suisse n’ait pas respecté le délai de recours contre la

première décision de 1997 levant son opposition ne permet pas de déclarer irrecevable

le recours ultérieur formé contre la nouvelle décision de 2003 levant son

opposition. Le recours de la Fondation WWF Suisse, en tant qu’il est dirigé

contre le chiffre I du dispositif de la décision du DIRE du 24 août 2004, doit

être admis et la décision réformée, en ce sens que le recours est déclaré

recevable.

2.

Les recourants dénoncent une violation de l’article 61 al.

1.

et 2 LATC par le fait que l’autorité, qui a statué sur les recours formés

contre la modification du plan partiel d’affectation « Entre le Village et

le Port », n’a pas statué en même temps sur l’approbation de ce plan.

L’approbation a par ailleurs fait l’objet d’une décision distincte contestée

par la Fondation WWF Suisse et l'Association WWF Vaud le 29 novembre 2004.

a) La procédure de recours en matière de plan

d’affectation a connu de nombreux développements dont il convient de retracer

l’évolution. A la suite de l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur

l'aménagement du territoire le 1er janvier 1980 (LAT), l'ancienne loi vaudoise

sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5 février 1941 (LCAT) a

dû être adaptée pour satisfaire aux exigences de protection juridique prévues à

l'art. 33 al. 2 et 3 LAT. Cette disposition exige des cantons l'organisation

d'une voie de recours au moins contre les décisions et les plans d'affectation

fondés sur la LAT et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution.

Or, la procédure résultant de l'ancienne LCAT ne prévoyait aucun moyen de droit

permettant de contester la décision communale adoptant un plan d'affectation.

Par arrêté du 28 janvier 1981, fondé sur l'art. 36 al. 2 LAT, le Conseil d'Etat

a introduit une voie de droit permettant à l'opposant de contester la décision

prise par l'autorité d'adoption du plan rejetant l'opposition. L'instruction de

la "requête" était confiée au département, le Conseil d'Etat statuant

par une décision d'ensemble portant sur l'approbation du plan, les oppositions

et les éventuelles requêtes. Ces mesures provisionnelles ont été prolongées par

un règlement du 19 octobre 1983 concernant la protection juridique en matière

d'opposition aux plans d'extension, dont la procédure a été reprise lors de

l'adoption de la nouvelle loi sur l'aménagement du territoire et les

constructions du 4 décembre 1985 (LATC).

Selon l'ancien art. 60 LATC (ci-après : aLATC),

l'envoi du plan en vue de l'approbation par le Conseil d'Etat comprenait

simultanément la notification des décisions communales sur les oppositions avec

l'indication de la possibilité de déposer une requête auprès du Conseil d'Etat

tendant au réexamen de l'opposition (al. 1). La requête n'était recevable que

si l'opposant avait un intérêt digne de protection (al. 2). Préalablement à

l'approbation du plan par le Conseil d'Etat, le département instruisait les

requêtes déposées par les opposants puis les transmettait avec son préavis au

Conseil d'Etat en même temps que le dossier complet du projet (art. 61 al. 1

aLATC); le Conseil d'Etat statuait tant en légalité qu'en opportunité et se

prononçait sur les oppositions et les requêtes en même temps que sur

l'approbation du plan et du règlement (art. 61 al. 2 aLATC; voir aussi RDAF

1986.

p. 213 ss). Pour les plans d'affectation cantonaux, l'ancien Département

des travaux publics statuait sur les oppositions et notifiait sa décision aux

opposant en leur impartissant un délai de 10 jours pour déposer, le cas

échéant, un recours motivé auprès de l'ancien Département de la justice, de la

police et des affaires militaires.

b) Pour adapter la procédure d'approbation des

plans d'affectation aux exigences de l'art. 6 § 1 de la Convention européenne

des droits de l'homme (CEDH), le Conseil d'Etat a modifié les règles

applicables aux requêtes par arrêté du 9 février 1994. La compétence de statuer

sur les requêtes a été transférée du Conseil d'Etat au département qui statuait

avec un libre pouvoir d’examen requis par l’art. 33 let. a LAT et dont la

décision pouvait faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif qui

exerçait un contrôle limité à la légalité de la décision attaquée (art. 36

LJPA), le Conseil d'Etat statuant sur l'approbation du plan à l'issue de la

procédure de recours. Cependant, alors que les exigences de protection

juridique posées à l'art. 33 LAT sont applicables à tous les plans

d'affectation (voir notamment ATF 111 Ib 12 et 15), les exigences d'un tribunal

indépendant posées par l'art. 6 § 1 CEDH ne concernent que les contestations

qui portent sur des plans touchant des droits et obligations à caractère civil.

A cet égard, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme a

précisé que le caractère civil des droits et obligations en cause ne pouvait

s'interpréter par une simple référence au droit interne de l'Etat. Pour être qualifiés

de civils, il suffisait que l'issue de la procédure en cause soit déterminante

sur les droits et obligations de nature privée telle que, par exemple, la

révocation d'un permis d'exploiter une gravière (arrêt Cour eur. Fischer

c/Autriche du 26 avril 1995 publié au vol. 312 voir en particulier l'avis de la

commission en page 45). Le Tribunal fédéral

a précisé dans sa jurisprudence que le droit à un tribunal indépendant

s'appliquait essentiellement aux plans ayant un caractère "quasi

expropriatif" comme les arrêtés de classement en matière de protection de

la nature, des monuments et des sites (ATF 121 I 34 consid. 5c) ou les plans

dont l'approbation confère au maître de l'ouvrage le droit d'exproprier les

terrains nécessaires (ATF 120 I 27 consid. 3a).

Le Tribunal administratif a alors jugé que

l'extension de la garantie du tribunal indépendant prévue à l'art. 6 § 1 CEDH à

toutes les contestations relatives aux plans d'affectation par l'arrêté du 9

février 1994 était admissible même si ce procédé paraissait critiquable (voir

arrêt AC 94/0057 du 7 septembre 1994 publié à la RDAF 1995 p. 78 et ss en

particulier 83). Le Grand Conseil a, par la suite, admis une telle extension à

tous les plans d'affectation en adoptant le 20 février 1996 une modification de

la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions, généralisant ainsi

la double voie de recours auprès du département en première instance,

puis du Tribunal administratif en deuxième et dernière instance cantonale (voir

l’art. 60a aLATC). Pour les plans d'affectation cantonaux, il a également été

prévu que la décision sur recours de l'ancien Département de la justice de la

police et des affaires militaires puisse faire l'objet d'un recours auprès du

Tribunal administratif (voir art. 73 al. 3 in fine aLATC)

c) Une nouvelle procédure de recours en matière

de plan d'affectation a été adoptée par la loi du 4 mars 2003 modifiant la loi

sur l'aménagement du territoire et les constructions. L’objectif recherché

était de limiter tant le pouvoir d'examen du Service de l’aménagement du

territoire (ci-après : SAT) à un contrôle en légalité lors de l'examen

préalable d'un plan d'affectation (art. 56 al. 2 LATC) que celui du département

à un contrôle en légalité lors de la procédure d'approbation des plans d'affectation

(art. 61 al. 1 LATC). La modification a aussi pour effet de supprimer

l'instance intermédiaire de recours auprès du département pour permettre aux

opposants de contester directement auprès du Tribunal administratif la décision

d'adoption d'un plan d'affectation communal; elle introduit enfin une nouvelle

procédure de notification des décisions du conseil de la commune sur les

oppositions; alors que l'ancien art. 60 al. 1 LATC prévoyait que la

municipalité notifiait les décisions communales sur les oppositions en même

temps qu'elle transmettait le dossier au département, le nouvel art. 60 al. 1

LATC précise que c'est le département qui notifie à chaque opposant la décision

communale sur son opposition avec l'indication des voies et délais de recours

auprès du Tribunal administratif. L'art. 61 LATC introduit en outre une

nouvelle procédure d'approbation préalable du plan d'affectation communal. La

décision d'approbation préalable est alors notifiée aux opposants et à la

commune en même temps que le département notifie les décisions sur opposition

(al. 1). L'art. 61 al. 2 LATC précise que la décision d'approbation préalable

est aussi susceptible d'un recours auprès du Tribunal administratif qui statue avec

le libre pouvoir d'examen requis par l'art. 33 al. 3 let. b LAT (BGC janvier-février

2003.

p. 6570, et 6577). Enfin, le nouvel art. 61a LATC prévoit que le

département se prononce définitivement sur le plan et le règlement si aucun

recours n'est déposé (al. 1), et il approuve définitivement et met en vigueur

le plan ou la partie du plan concernée par le recours après l'entrée en force

des arrêts du Tribunal administratif sur les éventuels recours des opposants

(al. 3 ).

d) L'approbation du plan d'affectation par une

autorité cantonale est une exigence du droit fédéral de l'aménagement du

territoire. L'art. 26 LAT précise en effet qu'une autorité cantonale approuve

les plans d'affectation et leurs adaptations (al. 1); l'approbation du plan

d'affectation par l'autorité cantonale leur confère alors force obligatoire

(al. 3). L'approbation du plan d'affectation par l'autorité cantonale est alors

une condition préalable nécessaire à sa mise en vigueur. L'art. 26 al. 2 LAT

précise encore que l'autorité doit examiner si le plan d'affectation est

conforme aux plans directeurs cantonaux approuvés par le Conseil fédéral, mais

cette disposition ne définit pas de manière exhaustive le pouvoir d'examen de

l'autorité d'approbation, laquelle doit encore examiner si les plans

d'affectation sont bien conformes à toutes les indications devant figurer dans

le rapport prévu par l'art. 47 OAT, si l'autorité de planification a bien

respecté les principes de planification et de coordination mentionnés à l'art.

2.

OAT et si elle a effectué une pesée complète de l'ensemble des intérêts en

présence, requise par l'art. 3 OAT, dont ceux des propriétaires touchés par le

plan et ceux des collectivités ou organisations concernées par la planification

et qui auraient un droit de recours contre le plan. Par exemple, la

jurisprudence fédérale a précisé que le contrôle en légalité de l'autorité

d'approbation porte aussi bien sur les besoins de terrains à bâtir (art. 15

let. b LAT) et de terres agricoles (art. 16 LAT) que la pesée des intérêts

entre ces deux besoins et leur conciliation ( ATF 114 Ia 371 consid. 4b. p. 373

et les références citées). Seule la décision d'approbation fixant

définitivement le contenu du plan d'affectation a force contraignante et peut

être attaquée par la voie du recours de droit public (ATF 118 Ia 165 consid. 2a

p. 168).

e) Toutefois, les modifications liées à la procédure

d’adoption et d’approbation des plans d’affectation ne sont pas applicables aux

plans qui ont déjà été adoptés par le Conseil de la commune avant l’entrée en

vigueur de la loi du 4 mars 2003 pour les plans d’affectation communaux; pour

les plans d’affectations cantonaux, la nouvelle procédure n'est pas applicable

aux plans adoptés par le département compétent avant l’entrée en force de ces

nouvelles dispositions. En conséquence, c’est bien l’ancien article 61 al. 1 et

2.

aLATC qui était applicable à la procédure de recours et d’approbation du plan

partiel d’affectation « Entre le Village et le Port » ainsi qu’à la

procédure de recours contre la décision du Département de la sécurité et de

l’environnement du 15 décembre 2003 levant les oppositions de l’Association WWF

Vaud et de la Fondation WWF Suisse au projet d'arrêté de classement. L'art. 61

al. 1 aLATC prévoit que le département statue « en règle générale » sur

l’approbation du plan en même temps que sur les recours formés contre la

décision communale. Ainsi, le législateur n’a pas exclu la possibilité d’une

approbation différée ou préalable à la décision sur les recours formés contre

le plan d’affectation communal. Par ailleurs, l'art. 73 LATC prévoit une voie

de recours distincte pour les plans d’affectation cantonaux.

f) Le principe de coordination, tel qu’il résulte de

l’art. 25a LAT et de la jurisprudence fédérale, prévoit en principe une

notification commune ou simultanée des différentes décisions applicables à un

projet, de manière à ce qu’une seule autorité de recours puisse effectuer la

pesée générale des intérêts en présence (voir ATF Ib 50, consid. 4b, p. 57-59).

Ce principe de coordination concernant les différentes autorisations spéciales dans

la procédure d'autorisation de construire est également valable pour la

procédure d’adoption et d’approbation des plans d’affectation (art. 25a al. 4

LAT). Il en résulte qu’une seule autorité de recours devait à la fois connaître

le litige concernant l’opposition de l’association et de la fondation

recourantes à l’arrêté de classement et à la fois connaître le recours

concernant la modification du plan partiel d’affectation « Entre le

Village et le Port ». La pesée des intérêts a donc pu être effectuée en

joignant les deux procédures de recours auprès de la même autorité, à savoir le

DIRE. Par ailleurs, la procédure d’approbation du plan partiel d’affectation

« Entre le Village et le Port » concernait essentiellement

l’extension de la place de stationnement sur le secteur que l’association et la

fondation recourantes entendaient intégrer dans le périmètre de l’arrêté de

classement. Il est vrai que l'autorité d'approbation du plan doit aussi

coordonner sa décision avec la décision de l'autorité recours de première

instance, dans la mesure où la décision implique une modification du plan

d'affectation. Mais, en l'espèce, les recours formés contre les deux décisions

permettent d'assurer cette coordination devant le Tribunal administratif.

3.

Les recourants invoquent également l’article 22 al. 2 LPN,

en soutenant que l’autorisation spéciale, requise par cette disposition, aurait

dû être délivrée dans le cadre de la procédure d’adoption et d’approbation du

plan partiel d’affectation « Entre le Village et le Port ».

a) La loi fédérale du 1er juillet 1966

sur la protection de la nature et du paysage (LPN) comporte des dispositions

spécifiques sur la protection de la végétation des rives. L’art. 21 LPN prévoit

que la végétation des rives (roselière et jonchère, végétation alluviale et

autres formations végétales naturelles riveraines) ne doit pas être essartée,

ni recouverte ou détruite d’une autre manière (al. 1). Dans la mesure du

possible, les cantons veillent à ce que les rives soient couvertes d’une

végétation suffisante ou, du moins, à ce que soient réalisées les conditions

nécessaires à son développement (al. 2). L’art. 22 LPN règle les exceptions

autorisées. Selon cette disposition, l’autorité cantonale compétente peut, à

des fins scientifiques, pédagogiques et thérapeutiques, et sur des territoires

déterminés, permettre des exceptions pour la récolte et la déplantation de

plantes protégées ainsi que pour la capture d’animaux (al. 1). Elle peut

autoriser aussi la suppression de la végétation existante sur des rives, dans

le cas de projets qui ne peuvent être réalisés ailleurs et qui ne

contreviennent pas à la législation en matière de police des eaux et de

protection des eaux (al. 2). Le Tribunal fédéral a toutefois interprété cette

disposition en ce sens que l’autorité peut autoriser la suppression de la

végétation existante sur les rives uniquement dans les cas admis par les

législations sur la police ou la protection des eaux pour les projets imposés

par la destination (ATF 130 II consid. 3.3 à 3.7, p. 317 à 320).

b) La loi fédérale sur la protection des eaux du 24

janvier 1991 (LEaux) a pour but de protéger les eaux contre toute atteinte

nuisible et vise notamment à préserver la santé des êtres humains, des animaux

et des plantes, à garantir l’approvisionnement en eau potable et en eau d’usage

industriel, à sauvegarder les biotopes naturels abritant la faune et la flore

indigène, à sauvegarder les eaux piscicoles, à sauvegarder les eaux en tant

qu’éléments du paysage, à assurer l’irrigation des terres agricoles et à

permettre l’utilisation des eaux pour les loisirs (art. 1 LEaux). La

législation fédérale sur la protection des eaux touche à de nombreux domaines;

elle réglemente notamment la construction des réseaux de canalisations

publiques aboutissant à une station d’épuration, l'obligation de raccordement et

les conditions à l'octroi d'un permis de construire (art. 6 à 18 LEaux); la

législation fédérale porte également sur les prélèvements dans les cours d’eau

(art. 29 LEaux), ainsi que la couverture ou la mise sous terre des cours d’eau

et les endiguements et corrections de cours d’eau (art. 37 et 38 LEaux). De son

côté, la loi fédérale sur l’aménagement des cours d’eau du 21 juin 1991 (LACE)

a pour but essentiel de protéger les personnes et les biens matériels

importants contre l’action dommageable des eaux, en particulier celle causée

par l’inondation, les érosions et les alluvionnements (protection contre les

crues). La protection contre les crues doit être assurée par les cantons par

des mesures d’entretien et de planification ou, si cela est nécessaire, par les

corrections, endiguements, réalisations de dépotoirs à alluvions et de bassins

de rétention des crues, ainsi que toutes les autres mesures propres à empêcher

les mouvements de terrains (art. 3 al. 2 LACE).

c) L'examen de la conformité d'un projet à la

législation sur la protection des eaux, tel qu'il est requis par l'art. 22 LPN,

n'a pas une portée absolue et ne permet pas en particulier d'exclure

l'application de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire. Dans

sa jurisprudence, le Tribunal fédéral a réglé la question de la relation entre

les dispositions de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin

1979.

(LAT) et les dispositions légales qui règlent les travaux d’assainissement

et de correction fluviale. Selon la jurisprudence fédérale, la législation

fédérale sur l’aménagement du territoire ne doit pas simplement céder le pas

aux législations spéciales. L’application de différentes législations doit au

contraire se faire de manière coordonnée (ATF 114 Ib 227 consid. 5, 112 Ib 424

ss). Le Tribunal fédéral a ainsi jugé que l'art. 24 LAT doit s’appliquer aux

travaux d’assainissement et de correction fluviale, qui nécessitent une pesée

de l’ensemble des intérêts en présence (ATF 115 Ib 472, consid. 2b). Selon la

jurisprudence fédérale, il faut prendre en considération les exigences majeures

de l’aménagement du territoire se rapportant au cas d’espèce et examiner

notamment si les intérêts de la protection de la nature et du paysage

s’opposent à la réalisation du projet, qui reposait sur l’obligation faite aux

autorités cantonales d’écarter les menaces d’inondation. Le Tribunal fédéral a

relevé que les intérêts de l'aménagement du territoire à prendre en compte

touchaient notamment la protection des bases naturelles de la vie, telles que

le sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage (art. 1er al. 2 let. a

LAT), la conservation des sites naturels et des territoires servant au

délassement (art. 3 al. 2 let. d LAT). L’exigence de la pesée générale des intérêts

en présence est encore rappelée à l’art. 3 OAT. Ainsi, lors de travaux touchant

la végétation riveraine, les critères à prendre en considération sont

principalement les exigences de la protection de la nature et du paysage, ainsi

que les buts et principes régissant l’aménagement du territoire (art. 1er

et 3 LAT, ATF 112 Ib 33 consid. 5 et 101 III consid. 4b).

d) Ainsi, il apparaît que l’art. 22 al. 2 LPN pose

des exigences spécifiques complémentaires à celles de la législation fédérale

sur la protection des eaux et sur l’aménagement des cours d’eau, qui doivent

être coordonnées dans le cadre des dispositions de la loi fédérale sur

l’aménagement du territoire (voir article 1er al. 1, 2 al. 1, 8 let.

a, 13 al. 1 LAT). En l’espèce, le projet d’agrandissement de la place de

stationnement n’est pas prévu dans le cadre d’une procédure d’autorisation de

construire au sens de l’art. 24 LAT, mais dans le cadre d’un plan d’affectation

au sens des art. 14 ss LAT. Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral s’est

expressément félicité de ce que, pour la réalisation de projets d’une certaine

importance et réalisés en dehors des zones à bâtir, la voie de la modification

du plan d’affectation ait été choisie (ATF 113 Ib 372 consid. 5). Toutefois,

selon la jurisprudence, la voie du plan d’affectation ne dispense pas les

autorités de planification de respecter les mêmes exigences que pour l’octroi d’une

dérogation selon l’art. 24 LAT (ATF 114 Ib 125 consid. 4 ; 113 Ib 230 consid.

2c). C’est ainsi que l’article 24 LAT exige un examen détaillé de

l’implantation imposée par les circonstances, examen opéré de tous les intérêts

en présence par une même autorité, y compris d’éventuelles solutions de

rechange. La jurisprudence du Tribunal fédéral ne pose pas d’exigence absolue

pour la réalisation de cette condition ; il suffit que des motifs

particulièrement importants fassent apparaître l’implantation comme

objectivement conditionnée par la destination de l’ouvrage et sensiblement plus

avantageuse que d’autres (ATF 112 Ib 48 consid. 5a ; voir aussi ATF 115 Ib

472.

consid. 2d). Ainsi, les conditions spécifiques, posées par l’article 22 al.

2.

LPN concernant le respect de la législation fédérale sur la protection des

eaux, n’ont pas une portée plus étendue que la jurisprudence fédérale relative

à la notion d’implantation imposée par la destination au sens de l’article 24

LAT.

e) En tous les cas, la seule conformité à la

législation fédérale sur la protection des eaux ne permet pas en elle-même

l'octroi de l'autorisation spéciale requise par l'art 22 al. 2 LPN. En effet,

tout projet de construction, dont les eaux usées sont raccordées à un

collecteur public aboutissant à une station d’épuration conformément aux

exigences des articles 10 et 11 LEaux, est conforme au droit fédéral de la

protection des eaux, ce qui ne signifie pas pour autant qu'une autorisation au

sens de l'art. 22 LPN puisse être délivrée. A cela s’ajoute le fait que

l’autorisation prévue par l’art. 22 al. 2 LPN implique nécessairement des

mesures de remplacement et de compensation spécifiques, prévues par l’art. 18

al. 1ter LPN, qui doivent être étudiées dans le cadre d'une solution d’ensemble

comprenant également les particularités du paysage (voir notamment ATF 115 Ib

224.

ss). Il convient donc de déterminer si l’autorité d’approbation du plan

d’affectation et de l’arrêté de classement ainsi que l’autorité de recours de

première instance ont procédé à une pesée consciencieuse de l’ensemble des

intérêts en présence, permettant d'assurer le respect des conditions

matérielles requises par l'art. 22 al. 2 LPN (voir ATF 115 Ib 508 ss).

4.

L’association et la fondation recourantes invoquent l’art.

78.

al. 5 de la Constitution fédérale (Cst.) ainsi que les art. 18 b al. 1 LPN

et 22 al. 2 LPN. Les différents intérêts d’ordre constitutionnel que ces normes

défendent doivent être examinés dans le cadre de la pesée générale des intérêts

en présence requise par l’article 3 OAT. Ainsi, la jurisprudence fédérale a

précisé que, dans la mesure où le droit constitutionnel voulait qu’elle règle

de façon concrète certains aspects de la pesée générale des intérêts, c’est

d’abord selon ces normes qu’il faut examiner les projets de construction en

procédure d’autorisation de bâtir (ATF 114 Ib 228 consid. 3b et 4). Dans la

procédure de planification préalable à la procédure d’autorisation de

construire, la pesée des intérêts doit également porter sur tous les éléments

essentiels nécessaires à l’octroi des autorisations ultérieures, l’obligation

de la coordination étant également applicable à la procédure de planification

(art. 25a al. 4 LAT).

a) L’art. 78 al. 5 Cst. pose la règle

suivante :

« Les marais et les

sites marécageux d’une beauté particulière qui présentent un intérêt national

sont protégés. Il est interdit d’y aménager des installations ou d’en modifier

le terrain. Font exception les installations qui servent à la protection de ces

espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins agricoles. »

aa) L’article 23a LPN prévoit que les articles 18a,

18c et 18d LPN s’appliquent à la protection des marais d’une beauté

particulière et d’importance nationale. L’article 18a LPN charge le Conseil

fédéral de désigner les biotopes d’importance nationale, de déterminer leur

situation et de préciser les buts visés par la protection (al. 1); les cantons

règlent la protection et l’entretien de ces biotopes (al. 2). Pour désigner les

biotopes d’importance nationale, le Conseil fédéral établit des inventaires

(art. 5 al. 1 LPN). Il a ainsi été établi un inventaire sur les zones alluviales

d’importance nationale que le Conseil fédéral a adopté dans le cadre de l’ordonnance

sur la protection des zones alluviales d’importance nationale le 28 octobre

1992.

(ordonnance sur les zones alluviales). L’inventaire comporte les grèves de

Chevroux, répertoriées sous le numéro 206. Un

inventaire des bas-marais d’importance nationale fait l’objet de l'ordonnance

sur la protection des bas-marais d’importance nationale (ordonnance sur les

bas-marais) adoptée le 7 septembre 1994. Cet inventaire comporte, sous le

numéro 647, les grèves du lac sur le territoire de la Commune de Chevroux. Par

ailleurs, l’article 23b LPN charge le Conseil fédéral de désigner les sites

marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale, en travaillant

en étroite collaboration avec les cantons et en prenant l’avis du propriétaire

foncier concerné. En application de cette disposition, le Conseil fédéral a

adopté le 1er mai 1996 l’ordonnance sur la protection des sites

marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale qui comprend

sous le numéro 416 la Grande Cariçaie sur le territoire du Canton de Vaud.

bb) Ces différents inventaires ont toutefois été

modifiés pour permettre la réalisation de l'extension de la place de

stationnement. C’est ainsi que le 1er mai 1996, le Conseil fédéral a

exclu le secteur litigieux de l’ordonnance sur les sites marécageux à la suite

d’une mise au point du périmètre avec les autorités cantonales. De même, le 14

janvier 1998, le Conseil fédéral a également exclu du périmètre de l’inventaire

des bas- marais la surface nécessaire à l’extension de la place de

stationnement. Enfin, le Conseil fédéral a également modifié le 15 juin 2001 le

périmètre de l’inventaire fédéral des zones alluviales d’importance nationale

basé sur l’ordonnance sur les zones alluviales et celui de la réserve d’oiseaux

d’eau d’importance nationale et internationale basé sur l’ordonnance du 21

janvier 1991 sur les réserves d’oiseaux d’eau et de migrateurs d’importance

internationale et nationale (OROEM). En substance, les recourants estiment que

ces modifications sont contraires à la Constitution fédérale et que la surface

d’environ 12'000 m², exclue des inventaires, présente des qualités naturelles

et biologiques correspondant aux exigences requises pour l’inscription à

l’inventaire. Cependant, ni le Tribunal fédéral, ni à plus forte raison le

Tribunal administratif, ne sont en mesure de contrôler les inventaires adoptés

par le Conseil fédéral (voir ATF 1A.14/1999 du 7 mars 2000 consid. 2a publié in

DEP 2001 p. 437 ou RDAF 2000 I p. 261). Ainsi, le tribunal constate que le

Conseil fédéral a effectué directement la pesée des intérêts concernant la protection

des marais et que cette pesée des intérêts, entre le besoin de l’extension de

la place de stationnement et les intérêts de la protection de la nature visés

par la délimitation des biotopes d’importance nationale et aux inventaires

fédéraux relevant de la protection constitutionnelle des marais de l'art. 78

al. 5 Cst., ne peut être réexaminée dans le cadre de la procédure devant le

Tribunal administratif.

b) Les

recourants dénoncent encore une violation des art. 18b et 22 al. 2 LPN.

aa) L’art. 18 al. 1 LPN dispose que « la

disparition d’espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le

maintien d’un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par

d’autres mesures appropriées ». L’art. 18 al. 1 bis LPN énumère les

biotopes qu’il y a lieu de protéger en particulier les rives, les roselières et

les marais, (…) et autres milieux qui jouent un rôle dans l’équilibre naturel

ou présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses.

Le Conseil fédéral a toutefois constaté que ces dispositions n'avaient pas

permis de protéger avec suffisamment d'efficacité les biotopes. Dans son

message concernant l'initiative Rothenthurm, il a relevé que de nombreuses

espèces végétales et animales indigènes diminuaient ou étaient même menacées

d'extinction. La gravité des menaces qui pèsent sur la faune et la flore

indigènes pouvait se constater par l'allongement des listes rouges des espèces

végétales et animales menacées et rares établies par les institutions

scientifiques. Ces menaces n'étaient pas dues uniquement à l'expansion de la

construction et des activités de loisir, ni au morcellement du paysage

résultant d'un réseau de communication toujours plus dense, mais aussi aux

méthodes d'exploitation du sol. Le message du Conseil fédéral précise que pour

des motifs éthiques, les plantes et les animaux méritaient d'être protégés

« en tant que partie de la création » (FF 1985 II p. 1468). Dans le

contre-projet à l'initiative Rothenthurm, le Conseil fédéral a ainsi proposé de

renforcer les dispositions concernant la protection des biotopes en soumettant

directement à la protection du droit fédéral les biotopes d'importance

nationale (art. 18a LPN) et en chargeant les cantons de protéger les biotopes

d'importance régionale et locale (art. 18b LPN). Ces dispositions, adoptées le

19.

juin 1987, sont entrées en vigueur le 1er février 1988.

bb) Le droit fédéral ne définit pas précisément la

notion de biotope. Il ressort toutefois de la jurisprudence du Tribunal

fédéral, que les exigences de l’art. 18 LPN ne s’appliquent pas à tout milieu

biotique offrant à un peuplement animal et végétal bien déterminé des

conditions d’habitat relativement stables ; le concept de biotope auquel se

réfère la législation fédérale en la matière se rapporte à « un espace vital

suffisamment étendu » (voir ATF 121 II 161, consid. 2a/bb ; 116 Ib 203, consid.

4b). L’art. 18 al. 1 ter LPN prévoit par ailleurs que seules les atteintes aux

« biotopes dignes de protection » doivent en principe être évitées. La notion

« d'espace vital suffisamment étendu » implique une grande marge

d'appréciation; l'imprécision de la notion ainsi que la diversité des

situations impliquent que les cantons désignent les biotopes entrant en ligne

de compte et fixent les buts visés par leur protection, car ceux-ci ne

ressortent tout simplement pas des notions imprécises dont se sert la loi. La

jurisprudence fédérale précise que les cantons sont tenus d'assurer leur devoir

de protection des biotopes d'importance locale et régionale au sens de l'art.

18b LPN et qu'il leur incombe à cet effet de réglementer la procédure de

désignation des biotopes pour assurer la mise en œuvre du mandat impératif qui

leur est assigné (ATF 116 Ib 203 consid. 5e p. 212). L'art. 14 al. 5 OPN

prévoit à cet effet que les cantons doivent prévoir une procédure de

constatation appropriée pour prévenir toute détérioration de biotopes dignes de

protection. En outre, l'art. 14 al. 6 OPN précise qu'une atteinte d’ordre

technique qui peut entraîner la détérioration de biotopes dignes de protection

ne peut être autorisée que si elle s’impose à l’endroit prévu et qu’elle

correspond à un intérêt prépondérant. Cette disposition a pour effet de

soumettre au régime d'une autorisation préalable tous travaux touchant un

biotope digne de protection, procédure qui a été instaurée par l'adoption du

nouvel art. 4a de la loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la

nature, des monuments et des sites (ci-après : LPNMS).

cc) Le canton de Vaud n'a toutefois pas encore

adopté une procédure claire permettant de désigner les biotopes dignes de

protection au sens de l'art. 18b LPN alors même que la procédure de

l'inventaire prévue par les art. 12 ss LPNMS se prête à la constatation de

biotopes d'importance régionale et locale; il est vrai que l'exigence de la

mise en place d'une procédure de désignation des biotopes d'importance locale

ou régionale est requise tant par la jurisprudence (ATF 116 Ib 203 consid. 5i

p. 215) que par l'art. 14 al. 5 OPN. Mais si le canton ne satisfait pas à son

obligation de désigner les biotopes d'importance régionale et locale ou si la

désignation de ces biotopes est incomplète ou encore si elle ne peut, en raison

de la diversité des situations, être exhaustive, cela ne signifie pas que la

protection voulue par le législateur fédéral ne s'applique pas. Les autorités

sont simplement privées de l'instrument de coordination permettant de prévenir

les éventuelles atteintes à des biotopes qui n'ont pas été répertoriés ni

identifiés comme étant dignes de protection et soumis à la protection du droit

fédéral. Dès lors, nonobstant le fait que les cantons n’ont pas délimité de manière

anticipée des zones à considérer comme biotopes d’importance régionale ou

locale, c’est lors de la procédure de planification ou encore au stade de la

procédure d'autorisation de construire que leur existence et leur emplacement

doivent être déterminés au moyen d’une pesée des intérêts en jeu (ATF 121 II

161.

consid. 2b/bb p. 164, 118 Ib 485; voir aussi

Keller/Zufferey/Fahrländer/Maurer, op. cit., art. 18 no 22 ).

dd) Aussi bien la délimitation du biotope digne de

protection que la définition des objectifs de protection imposent à l’autorité

de procéder à la pesée des intérêts publics et privés en présence. Plus les espèces

en question sont rares, plus les mesures à prendre quant à la protection des

espèces dont la survie est menacée doivent être sévères (voir ATF 118 Ib 485

114.

Ib 272, consid. 4a). Les restrictions au droit de propriété que nécessitent

les mesures de protection des biotopes doivent être justifiées par un intérêt

public important et respecter le principe de proportionnalité. Il est toutefois

nécessaire de déterminer le plus rapidement possible les divers intérêts en

cause et d'assurer la coordination dans le cadre des plans directeurs

notamment; le cas échéant, la protection d'un biotope peut nécessiter la

modification d'un plan d'affectation lorsque les conditions fixées par l'art.

21.

LAT sont remplies (ATF 116 Ib 213 consid. 5g). La protection des biotopes

que le droit fédéral impose peut entraîner une modification des conditions

d'utilisation du sol définies par les plans d'affectation (art. 14 al. 1 LAT)

qui devrait s'accomplir, dans le cadre du processus de planification prévu par

la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, le cas échéant, par la

création de zones protégées au sens de l’art. 17 al. 1 LAT ou par d’autres

mesures du droit cantonal selon l'art. 17 al. 2 LAT (voir Moor, Commentaire LAT

ad. art. 17 n° 65 à 72), pour autant que celles-ci soient adéquates (ATF du 19

novembre 1999, publié in DEP 2000, 369).

ee) En l’espèce, il convient de déterminer si la

surface prévue pour l’extension de la place de stationnement répond à la

définition de biotope d’importance régionale et locale au sens de l’article 18b

LPN. L’expertise ordonnée par le tribunal montre que la surface prévue pour

l’extension du parking est un milieu naturel de grande valeur, comprenant plus

de 48 espèces rares reconnues comme potentiellement menacées sur le plan

régional par la liste rouge, dont huit ont le statut d’espèces vulnérables au

niveau régional et une en danger d’extinction au niveau régional. Ainsi, le

périmètre d’extension du parking est situé dans des formations marécageuses

rares. Les surfaces marécageuses situées aux abords du parking actuel sont

d’une richesse floristique élevée et typique, malgré les activités humaines à

proximité. En ce qui concerne la faune, l’expert relève que la zone de marais

et de transition avec le parking apparaît comme remarquablement riche,

présentant de nombreuses espèces inscrites dans la liste rouge ou considérées

comme rares et souvent strictement inféodées en marais de plaine. Bien que le

parking actuel engendre une coupure des échanges, l’expert remarque une

relative bonne intégration de celui-ci, en raison d’une transition étroite et

naturelle entre le parking et le marais. Ainsi, il apparaît que les conditions

requise par l'art. 14 OPN sont remplies pour qualifier la surface de

l'extension du parking de biotope d'importance régionale ou locale au sens de

l'art. 18b LPN.

c) Il convient de déterminer si, dans le cadre de la

pesée générale des intérêts en présence, les besoins liés à l'extension du

parking justifient l'emprise prévue sur le biotope et, dans l'affirmative, si

les conditions matérielles des art. 24 LAT et 22 LPN sont remplies pour

admettre l'extension du parking d'une part et si les mesures de compensation et

de remplacement prévues sont conformes à l'art. 18 al. 1 ter LPN d’autre part.

A cet égard, il convient d'examiner la justification des besoins invoqués par

la commune et les différentes possibilités qui permettraient de répondre à ces

besoins sans entamer le secteur soumis à la protection des biotopes selon

l'art. 18b LPN.

aa) En ce qui concerne l'évaluation des besoins,

l'expertise a permis de compléter les indications du rapport d'impact par une

analyse détaillée des différentes fonctions du parking. Pendant la saison

hivernale, le parking actuel permet d'offrir des conditions d'hivernage pour un

peu plus de 300 bateaux; 200 bateaux sont répartis dans le village (camping,

chantier naval, terrain de pétanque, ligne de tir du stand de tir en lisière de

forêt etc.) et 160 bateaux doivent rester à l'eau pendant l'hiver. Durant la

saison estivale, un peu plus de 400 véhicules sont stationnés dans le parking

et ses abords immédiats, y compris le stationnement sauvage. Les jours de forte

affluence, le parking est saturé à 11h00 et les voitures sont dirigées, soit

vers la place de pétanque, soit sur le terrain de football (environ 300

voitures); 350 bers sont stationnés le long de la ligne de tir en lisière de

forêt et 80 bers le long du côté est du parking. Ainsi, le parking est

complètement affecté à l'entreposage des bateaux en hiver et il est utilisé en

été par les usagers suivants : les usagers du port, les usagers de la plage

(baigneurs), les clients du restaurant "La Roselière" et le

propriétaire des bers. Les experts ont en outre estimé le nombre de visiteurs

et d'utilisateurs dans une fourchette variant entre 1970 à 2360 personnes

réparties à raison de 41 % pour l'activité de plaisance (bateaux) et 59% pour

la plage, le restaurant et les autres visiteurs du village. C'est ainsi que les

experts ont estimé nécessaire de prévoir une surface complémentaire au parking

existant permettant de stationner quelque 180 bateaux de plus en hiver et 370

voitures en été, ce qui correspond à une surface de l'ordre de 12'000 m²

(expertise p. 11 à 15).

bb) Les experts ont examiné les différentes

possibilités permettant une extension des surfaces nécessaires au stationnement

des voitures et des bateaux en fonction des contraintes à prendre en

considération. En ce qui concerne les contraintes, les experts ont relevé la

nécessité de préserver le milieu naturel de la roselière, la disponibilité des

surfaces nécessaires pour répondre à l'ensemble des besoins et les conditions

d'exploitation du parking en relation avec les activités portuaires (manutention

des bateaux à la fin de l'été et à la fin de l'hiver, le transport de matériel

entre les plaisanciers et leurs bateaux) et avec les autres usagers (plage). En

ce qui concerne les objectifs recherchés, les experts ont relevé notamment la

minimisation des impacts sur l'environnement, la sécurité des usagers, la préservation

des lisières de forêt et la valorisation des espaces publics dans le village.

aaa) Pour la variante concernant l'utilisation du

terrain de football et des surfaces annexes (pétanque), les experts relèvent

que la surface du terrain de football, de moins de 6000 m², n'offre pas la

surface nécessaire au parcage et il ne permet pas non plus d'organiser

l'entreposage des bers en remplacement du site actuel en lisière de forêt. En

hiver, la solution ne permet pas l'entreposage de tous les bateaux, compte tenu

de l'espace nécessaire pour les manœuvres de circulation et pour la

maintenance. La solution du terrain de football préserve la roselière, mais

elle est insuffisante pour répondre aux besoins et elle implique la

reconstruction d'un terrain de football à un autre emplacement, ainsi que la

suppression du terrain de pétanque.

bbb) La variante relative à la construction d'un

parking en haut du village présente de nombreux inconvénients. La distance à

vol d'oiseau entre le port, la plage et cet emplacement est trop importante. Si

la distance entre le secteur du port et le parking actuel est de 220 mètres, elle

est portée à 550 mètres s’agissant du terrain de football et elle atteindrait 1'150

mètres entre le port et une implantation éventuelle du parking dans les hauts

du village; de plus, le parcours réel à effectuer pour atteindre la zone du

port serait de 650 mètres depuis le terrain de football et de 1’300 mètres

depuis les hauts du village. La solution d'un parking dans les hauts du village

ne permet pas d'atteindre les objectifs de sécurité, de minimisation des

impacts sur l'environnement (bruit, émissions polluantes), d'efficacité, de

performance, de simplicité et d'économie de moyen ; une telle solution

pourrait générer un trafic parasite considérable traversant le village (estimé

à environ 1’600 mouvements de véhicules/jour) induit par les automobilistes

devant déposer leurs passagers ou leur matériel avant de revenir au parking,

cet aller-retour pouvant se répéter plus tard pour rechercher les passagers.

ccc) Les experts relèvent que la solution consistant

à agrandir le parking actuel, par une extension au nord-est, constitue la

solution globalement la plus intéressante et la plus cohérente : elle permet de

mettre en œuvre une offre de stationnement et d'entreposage caractérisée par

une unité fonctionnelle et spatiale, offrant les meilleures garanties sur le

plan de la sécurité des usagers (notamment les piétons) et du potentiel de

requalification des espaces publics, de l'efficacité et de la simplicité de la

manutention des bateaux. En outre, compte tenu des surfaces nécessaires pour le

stationnement des véhicules et de l'entreposage des bers en été et pour l'entreposage

à terre des bateaux en hiver et étant donné l'objectif de supprimer tout

entreposage de bers en lisière de forêt, les experts estiment qu'une surface

complémentaire de 11'800 m² est nécessaire.

cc) Il ressort en définitive de l'analyse des besoins

que la création d'une aire de parcage pour véhicules, bateaux et bers,

complémentaire au parking existant, est justifiée; en outre, la solution

consistant à agrandir le parking actuel pour obtenir un parking unique, offrant

le nombre total de places nécessaires et permettant de supprimer l'utilisation

des terrains de football, de pétanque et l'accaparement de la ligne de tir en

lisière de forêt, tout en réduisant l'occupation de la voie publique par les

véhicules en parking "sauvage", constitue la solution la plus

cohérente. Enfin, le tribunal relève que la possibilité d'une extension sur le

côté ouest de la zone d'utilité publique était déjà prévue par le plan

directeur de la rive sud du lac de Neuchâtel (mesure 10.2.).

dd) Il ressort des considérants concernant la

justification des besoins, de la localisation et des dimensions de l'extension

du parking que la condition matérielle de l'implantation imposée par la

destination, requise par les art. 24 let. a LAT et 22 al. 2 LPN, est remplie;

le tribunal relève, en outre, qu'il s'agit en définitive de l'agrandissement

d'une installation déjà existante. Il convient donc de déterminer encore, dans

le cadre de la pesée des intérêts (art. 24 let. b LAT et 3 OAT), si les

intérêts de la protection de la nature s'opposent à l'extension projetée et, le

cas échéant, si les mesures de compensation prévues sont suffisantes. Les

experts relèvent à cet égard que les impacts potentiels directs et indirects

liés à l’extension de la place de stationnement sont importants, tant au niveau

du milieu naturel, de la flore que de la faune. Si les impacts ne pourront pas

être compensés de manière directe, puisqu’il n’est pas envisageable de créer

des surfaces de marais supplémentaires, ils estiment cependant que ces impacts

peuvent être compensés indirectement à l’aide de mesures spécifiques ailleurs

dans le marais adjacent à la surface d’extension projetée. Il n’y a ainsi pas

d’entrave majeure à l’extension du point de vue de la nature, pour autant que

des mesures de compensation adaptées et proportionnelles aux impacts puissent

être trouvées et que des mesures additionnelles de limitation des impacts

soient également mises en place. L'expertise comporte à cet effet une analyse des

mesures de compensation prévues par le rapport d’impact avec l'indication des

compléments nécessaires :

« 5.5

Mesures compensatoires

5.5.1

Objectifs des mesures prévues

Selon l'article 18 (al. 1ter) de la Loi sur la protection de la

nature et l'article 14 (al. 5),

"l'auteur ou le responsable d'une atteinte doit être tenu de prendre des

mesures optimales pour assurer la protection, la reconstitution ou, à défaut,

le remplacement adéquat du biotope".

L'expertise de Biol

Conseils SA de 2001, conclut à l'impossibilité de compenser directement les

atteintes du fait de l'impossibilité de recréer des surfaces équivalentes de

marais.

Ce constat a fait l'objet

de discussions entre la Municipalité, le Conservateur de la nature du canton de

Vaud (M. Ph. Gmür), les mandataires (en particulier le bureau Biol Conseils SA)

et le GEG et ont abouti à la proposition de mesures compensatoires.

Les mesures proposées par

Biol Conseils SA, par ailleurs toujours d'actualité, visent les objectifs

suivants:

- limiter les atteintes sur

le site même (mesures a à c)

- compenser la perte

quantitative et qualitative du marais et si possible constituer un gain

écologique pour la Grande Cariçaie (mesure d)

5.5.2

Analyse des

mesures prévues par Biol Conseils SA

Mesure a: "Déplacement

des plantes rares touchées par le remblayage"

L'objectif de cette mesure

est la conservation d'espèces végétales rares et menacées.

Appréciation: Compte tenu de la

rareté des espèces végétales et des conclusions exprimées au paragraphe 3.3.5

("Plusieurs espèces menacées au niveau

national pourraient voir leur population baisser significativement au niveau de

la réserve de Chevroux par la disparition des colonies situées à l'intérieur du

périmètre d'extension"), cette mesure est jugée essentielle et

devrait être mise en œuvre avant toute intervention dans la surface

marécageuse.

Mesure complémentaire obligatoire:

ces interventions seront effectuées sous la direction d'un expert botaniste.

D'une manière plus générale, le requérant promoteur de l'extension du parking

devrait s'engager à s'attacher les services d'un responsable biologiste pour un

suivi environnemental du chantier.

Mesure b: "Exécution

des travaux hors période de reproduction et de développement de la faune, soit

entre la mi-août et la mi-mars"

L'objectif de cette mesure

est la limitation des impacts directs et indirects sur la faune.

Appréciation: Aucune intervention

dans le marais ne devra être effectuée hors de la période allant de mi-août à

mi-mars. En cas de retard des travaux, ils devront être ipso facto reportés à l'année suivante.

Mesure complémentaire obligatoire:

compte tenu de la valeur des sites et de leur grande sensibilité, le requérant

promoteur de l'extension du parking devrait s'engagera à s'attacher les

services d'un responsable biologiste pour un suivi environnemental du chantier.

Mesure c: "Abandon

de la ligne de tir de l'ancien stand de Chevroux pour le stockage des bers en

été et des bateaux en hiver"

L'objectif de cette mesure

est la restitution des terrains de la ligne de tir à une gestion nature au sein

du périmètre "Zone alluviale d'importance nationale".

Appréciation: nous jugeons cette

mesure essentielle, puisqu'elle correspond à une des justifications mêmes de

l'extension du parking.

Mesure complémentaire obligatoire:

les bers devront être évacués dès l'ouverture du nouveau parking.

Autre mesure complémentaire: nous

suggérons que cette surface soit gérée en lisière étagée, avec manteau

buissonnant et ourlet.

Mesure d: "Recreusage

d'un étang atterri sur une surface de 1'600m2 dans les marais

adjacents au nord-est et liaison avec le lac par un chenal long de 90m par 5 de

large"

Cette mesure correspond à

la compensation principale à l'extension du parking sur une surface de marais

d'importance nationale.

Les objectifs de cet

aménagement sont d'augmenter le potentiel biologique des roselières intérieures

et de contribuer à compenser la régression des plans d'eau constatée ces

dernières décennies, non seulement dans la région de Chevroux, mais tout au

long de la Grande Cariçaie.

Appréciation: nous considérons cet

aménagement comme prioritaire et proposons qu'il soit réalisé au plus tard

simultanément à l'extension du parking.

La revitalisation et

l'aménagement d'un étang au sein des roselières de la région de Chevroux est

conforme aux priorités de gestion du Groupe d'étude et de gestion (GEG). En

effet, et selon le rapport du GEG de décembre 2000 (Commune de Chevroux, "Avant-projet - mesures de revitalisation d'étangs"),

la surface des étangs a diminué de moitié en 60 ans sur le territoire de la

commune de Chevroux, soit une perte estimée à plus de 1.3 ha, alors que cette

proportion atteint les 80% sur l'ensemble de la rive sud du Lac de Neuchâtel.

Nous estimons que cette mesure est adaptée à la compensation indirecte de la

perte de quelque 12'000m2

de marais.

Cet aménagement doit ainsi

constituer la véritable compensation qualitative à la perte de 12'000m2 de

végétation de marais, selon l'art. 18 LPN. Nous estimons que la réalisation

devrait être obligatoire et déterminante pour l'obtention du permis de

remblayer.

Analyse du projet et de sa faisabilité:

Nous approuvons l'aménagement proposé au titre de compensation générale au

projet.

Le projet établi par le GEG

prévoit la création d'un étang d'une surface avoisinant 1'600m2, par

décapage d'une couche de 50cm de substrat. Le projet prévoit aussi la création

d'un chenal d'accès au lac de 90m de longueur et de 5m de largeur. Il a été

convenu lors d'une entrevue avec Mme Strehler-Perrin et M. Antoniazza du GEG;

qu'ils doivent encore déterminer si la liaison avec le lac est réellement pertinente,

à savoir si les risques d'érosion de la rive et de comblement rapide de la

liaison ne sont pas trop élevés.

Nous estimons cependant,

que l'ampleur (taille, surface) de cette compensation est insuffisante. En

effet, le dimensionnement prévu pour cet aménagement dans le rapport du GEG de

décembre 2000, est d'environ 1'600m2 pour l'étang, ce qui est beaucoup plus faible que la

surface détruite par les aménagements. Nous estimons que la surface d'eau libre

devrait atteindre au moins le tiers de la surface d'extension du parking, soit

de 4'000 à 4'500m2.

En outre, nous estimons que

la faisabilité technique de la mesure n'est pas suffisamment établie. Le projet

prévoit un "transport et mise en place des matériaux au bord du lac, si

possible". Compte tenu de la dynamique érosive, cette solution n'est

peut-être pas souhaitable et l'évacuation des matériaux vers l'arrière-pays

sera vraisemblablement nécessaire. En préalable à l'octroi du permis

d'extension du parking, nous recommandons l'établissement d'un projet

d'aménagement et d'un projet d'exécution de cet aménagement.

Enfin, à l'instar du

préavis déposé par la Commission de gestion du GEG (2001), nous constatons que

le coût de cette mesure a vraisemblablement été sous-estimé. Le projet du GEG

prévoyait des volumes à excaver de l'ordre 2'500m3 pour le creusement de l'étang

et de la liaison avec le lac. Les coûts ont été évalués à Fr. 67'000.- pour la

variante sans évacuation des matériaux. La participation de la commune de

Chevroux devait alors se monter à un peu moins du tiers du prix, soit à Fr.

20'000.-.

Les points suivants tendent

à montrer la sous-estimation des coûts :

Les coûts de réalisation

ont été estimés 25.-/m3.

Or compte tenu de la difficulté des conditions, ce coût unitaire devrait plutôt

approcher 30.-/m3.

Comme exprimé ci-dessus, la

surface totale des aménagements à réaliser par décapage devrait correspondre à

au moins le ⅓ de la surface qui sera remblayée par l'extension du

parking, soit environ 4'000 à 4'500m2.

Il est vraisemblable que le

GEG estime dans son analyse que le dépôt des matériaux sur la rive du lac n'est

finalement pas souhaitable. Ces matériaux devraient donc être évacués. Cette

opération se monterait environ à 30.-/m3.

Compte tenu de ce qui

précède, les coûts révisés de cet aménagement pourraient être les suivants:

Libellé

Unité

Quantité

Prix unitaires (SFr)

Montants estimatifs (SFr)

Débroussaillages

et préparation des surfaces

m2

4'500m2

2.

-

9'000.-

Terrassement

du plan d'eau; dépôt des matériaux à pont de camion pour évacuation

m3

5'000m3 (soit

env. 4'250m2)

20.

-

100'000.-

Transport

et évacuation en décharge

m3

5'000m3

30.

-

150'000.-

Total estimatif

259'000.-

Nous estimons qu'en l'état,

la réalisation de cette mesure n'est pas garantie et nous recommandons qu'une

étude de faisabilité (à inclure dans le projet d'exécution) soit mise en place

en amont de toute décision d'octroi du permis de remblayer. Cette étude devrait

comporter une estimation plus précise des coûts et devrait comprendre un plan

de financement validé par les différentes parties, soit la commune de Chevroux

promoteur de l'extension du parking, le canton de Vaud représenté par la

Conservation de la nature, le GEG (N.B.: le bas-marais étant déjà d'importance

nationale, il n'est pas certain que la Confédération s'implique financièrement

dans une compensation).

Ces problèmes de

faisabilité, d'importance de la compensation en terme de surface notamment et

de garantie de financement sont cruciaux et à éclaircir en priorité, car nous

estimons que cette mesure devrait être réalisée au plus tard simultanément au

démarrage du remblayage du marais.

5.5.3

Mesures additionnelles

a)

Etablissement d'un projet d'exécution

La présente expertise a

montré que les atteintes et le dérangement occasionnés par le parking actuel se

sont relativement bien "cicatrisés" au cours du temps, hormis les

effets de coupure. Ce constat est lié à la façon dont le parking a été réalisé

et à son utilisation actuelle.

Les modalités

d'aménagement, de réalisation et d'exploitation du futur parking pourraient en

effet engendrer des impacts. Il est cependant aujourd'hui difficile de les

estimer sans connaître le projet définitif. C'est pourquoi nous recommandons la

mise en place d'un projet d'exécution, incluant une étude de faisabilité des

mesures de compensation, qui comprendrait une étude technique, une estimation

des coûts et un plan de financement. Ce projet devrait en outre être soumis aux

autorités compétentes, et en particulier au Service de la forêt, de la faune et

de la nature.

b) Cahier

des charges d'un projet d'exécution

Le cahier des charges du

projet d'exécution devrait contenir les points suivants:

Mode de remblayage.

Nature des matériaux

utilisés pour le remblayage. De préférence, des matériaux graveleux et/ou

sableux issus directement du Lac de Neuchâtel seront utilisés. On renoncera en

particulier à l'utilisation de matériaux terreux ou graveleux liés à la

destruction de bâtiments ou autres.

Nature du revêtement du

parking. Hormis les surfaces de roulement, nous recommandons un revêtement

graveleux et perméable favorisant l'infiltration des eaux pluviales.

Nature des éclairages : si

ceux-ci sont jugés indispensables, nous recommandons qu'ils soient limités à la

zone centrale du parking et dirigés uniquement sur les bandes de roulement.

Seule l'utilisation d'ampoules pauvres en UV (de type sodium-xénon) devrait

être utilisée.

Garantir l'interdiction

d'utilisation d'installations d'amplification du son dans toute l'aire du

parking et du restaurant.

Définir une zone de

transition entre le parking et le talus, utilisée exclusivement pour le dépôt

des bers, afin de limiter la pression des utilisateurs du parking en limite du

marais.

Un biologiste spécialisé en

botanique devra être consulté pour planifier le transfert des espèces végétales

menacées (mesure a).

Etude de faisabilité pour

la mesure d.

Plan de financement des

mesures compensatoires (en particulier pour la mesure d).

Prévoir des aménagements

spécifiques sur le talus qui fera transition entre le parking projeté et le

marais. L'aménagement de ce talus se fera selon le croquis en annexe 4. Dans le

but de renforcer le caractère peu attractif du talus du parking pour le public

et de limiter la pénétration dans le marais, un fossé continu sera aménagé au

pied du talus. Le détail technique de cet aménagement devra être précisé dans

le projet d'exécution. On veillera notamment à vérifier l'absence de toute

néophyte envahissante sur la terre végétale avant de l'amener sur le talus,

afin de préserver les marais de toute colonisation accidentelle. Les arbustes à

planter devront être choisis parmi les espèces déjà en place sur le talus

actuel.

5.6

Conclusions

Les surfaces marécageuses

situées aux abords du parking actuel constituent des milieux naturels de haute

valeur biologique, tous protégés par l'OPN. La perte des milieux naturels due à

l'extension du parking constitue un impact local important, que nous estimons

cependant quasiment négligeable à l'échelle de la Grande Cariçaie.

Sur la surface d'extension,

la richesse floristique est élevée, malgré les activités humaines qui ont lieu

à proximité. Plusieurs espèces menacées au niveau national pourraient voir leur

population baisser significativement au niveau de la réserve de Chevroux.

L'impact estimé est non négligeable.

Concernant la faune, la

suppression des surfaces de marais prévues pour l'extension du parking

engendrerait une réduction locale des potentialités et une augmentation de

l'effet de barrière sur les échanges de part et d'autre du parking. Selon nos

estimations, les conséquences devraient cependant rester mineures sur les

populations d'espèces sensibles.

Au vu des impacts

potentiels que nous identifions, nous estimons qu'il n'y a pas matière à

interdire l'extension projetée du point de vue des milieux naturels, pour

autant que des compensations adaptées, proportionnelles et garanties du point

de vue financier, soient mises en oeuvre au plus tard au début des travaux

projetés.

Il est clair que seules des

compensations indirectes peuvent être proposées, puisqu'il n'est pas

envisageable de créer de nouvelles surfaces de marais. Les mesures de

compensations projetées, complétées par les adaptations que nous proposons

devraient compenser les impacts de manière indirecte en aménageant des surfaces

pionnières inondées, qui devraient s'avérer très favorables à une grande partie

des espèces végétales et animales touchées par le projet d'extension.

Ces compensations

s'inscrivent dans la stratégie de gestion de l'ensemble des marais de la Grande

Cariçaie et devraient également profiter au niveau régional à d'autres espèces

sensibles, dont quelques unes des espèces cibles définies par le GEG.

Les mesures additionnelles

que nous proposons visent à limiter les impacts pouvant être engendrées

indirectement par l'extension, notamment en proposant de conserver pour

l'extension, les mêmes options choisies pour création du parking actuel, qui

s'avèrent très peu dommageables pour milieux naturels adjacents.

En

conclusion, nous estimons que du point de vue de la nature, le projet

d'extension est acceptable moyennant l'adaptation des mesures de compensation

projetées et la mise en place de mesures additionnelles."

ee) Ainsi, il ressort clairement de l'expertise que

l'extension du parking touche un milieu naturel protégé constituant un biotope

au sens de l'art. 18b LPN avec une végétation riveraine protégée par l'art. 21

LPN, mais que les mesures de compensation et de remplacement permettent de

compenser les impacts sur la faune et la flore de manière indirecte par

l'aménagement de surfaces pionnières inondées, particulièrement favorables à

une grande partie des espèces végétales et animales touchées par le projet.

La pesée générale des intérêts en présence,

comprenant l'examen d'autres implantations éventuelles, permet de constater que

l'extension prévue du parking se justifie. Les solutions de variantes étudiées

par l'expertise, concernant d'une part la transformation des terrains de

football et de pétanque et d'autre part l'aménagement d'un nouveau parking dans

les hauts du village, présentent des inconvénients importants et ne répondent

ni aux objectifs recherchés, ni aux contraintes liées à l'exploitation du

parking, notamment en ce qui concerne la sécurité des usagers (piétons,

enfants). L'extension du parking existant apparaît ainsi comme la solution nécessaire,

offrant les meilleures garanties pour la sécurité des piétons et répondant aux

impératifs d'exploitation de la place de stationnement en assurant une

meilleure protection de l'environnement dans le village (bruit, émission de

polluants). L'extension de la place de stationnement sur le milieu naturel

protégé peut, en outre, être compensée de manière conforme à l'art. 18 al. 1

ter LPN par des mesures assurant une compensation qualitative très importante

pour l'ensemble du milieu naturel de la Grande-Cariçaie. Toutefois, les mesures

de compensation prévues par le rapport d’impact doivent être complétées et renforcées

par les mesures préconisées par l’expert ; la réalisation de ces mesures

doit être assurée par des dispositions expresses du règlement du plan partiel

d’affectation « Entre le Village et le Port ». A cet égard, l’article

20.

du règlement doit être complété par un nouvel article 20bis dont la teneur

est la suivante :

« L’extension de la

zone de stationnement A (chiffre 4 de la légende du PPA “Entre le Village et le

Port”) est subordonnée à la réalisation des mesures de compensation prévue sous

chiffre 8.4 du rapport d’impact sur l’environnement du 16 juillet 2001 avec les

mesures complémentaires indiquées par l’expertise sur les mesures de compensation

écologiques de février 2007comprenant le recreusage d'un étang de 4000 à 4500

m2(chiffres 5.5.2 et 5.5.3 de l'expertise du Dr Alain Maibach).

Le dossier de la demande de

permis de construire de l’extension du parking comportera un projet d’exécution

des mesures de compensation et un cahier des charges du projet d’exécution

mentionné sous chiffre 5.5.3 let. b de l’expertise sur les mesures de

compensation écologiques de février 2007. »

Le tribunal relève en outre que les volumes de terre

excavés pour la création de l'étang pourraient être réutilisés pour le

comblement lié à l'extension de la place de stationnement. Ainsi, le tribunal

arrive à la conclusion que la planification contestée résulte d'une pesée

consciencieuse et correcte de tous les intérêts à prendre en considération et

qu'elle s'intègre à la planification directrice cantonale, notamment au plan

directeur de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat,

approuvé par les Conseils d’Etat des cantons de Fribourg et de Vaud les 1er

juin et 28 mai 1982; ce plan prévoit en effet pour la Commune de Chevroux, des

mesures d’encouragement en faveur de la commune pour la réalisation des

possibilités d'extension et de mise en valeur du périmètre (mesure 10.2.). La

pesée des intérêts permet de confirmer aussi la décision du Département de la

sécurité et de l'environnement du 15 décembre 2003 refusant d'étendre le

périmètre de l'arrêté de classement de la réserve naturelle de Chevroux. Les

besoins d'extension de place de stationnement et leur localisation répondent à

des critères sérieux et bien étudiés qui s'intègrent aux objectifs

d'aménagement du territoire. De plus, les mesures de compensation prévues sont

conformes à l'art. 18 al. 1 ter LPN en permettant de reconstituer les milieux

naturels endommagés par la création d'un nouvel étang dans le périmètre de

l'arrêté de classement.

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que

le recours est partiellement admis, en ce sens que le recours de la Fondation

WWF Suisse devait être déclaré recevable; en outre, les mesures de compensation

doivent être complétées par l'adjonction d'un nouvel article 20bis au règlement du plan partiel d’affectation

« Entre le Village et le Port ». Les décisions attaquées sont

maintenues pour le surplus. La commune, qui obtient pour l’essentiel gain de

cause, a droit aux dépens qu’elle a requis, arrêtés à 2'000 fr. L’expertise a

permis une analyse des différentes solutions alternatives et elle a montré la

nécessité de compléter la réglementation du plan partiel d’affectation et les

mesures de compensation envisagées ; les frais d'expertise, arrêtés à 27'853

fr. 45 peuvent donc être répartis, à raison de 6'000 fr. à la charge des

recourantes, de 6'000 fr. à la charge de la Commune de Chevroux et de 6'000 fr.

à celle du Département des infrastructures; le solde de 9'853 fr. 45 étant

laissé à la charge de l’Etat.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête :

I.

Le recours de la Fondation WWF Suisse, dirigé contre le

chiffre I du dispositif de la décision du Département des institutions et des

relations extérieures du 24 août 2004, est admis et le chiffre I réformé, en ce

sens que le recours formé devant la première instance cantonale est recevable.

II.

Le recours formé par l’Association WWF Vaud et par la

Fondation WWF Suisse contre la décision du Département des institutions et des

relations extérieures du 24 août 2004 est partiellement admis et le chiffre III

du dispositif de la décision est réformé, en ce sens que le règlement du plan

partiel d’affectation « Entre le Village et le Port » est complété

par un nouvel article 20bis dont la teneure est la suivante :

«Art. 20bis

L’extension

de la zone de stationnement A (chiffre 4 de la légende du PPA “Entre le Village

et le Port”) est subordonnée à la réalisation des mesures de compensation

prévue sous chiffre 8.4 du rapport d’impact sur l’environnement du 16 juillet

2001 avec les mesures complémentaires indiquées par l’expertise sur les mesures

de compensation écologiques de février 2007 comprenant le recreusage d'un étang

de 4000 à 4500 m2 (chiffres 5.5.2 et 5.5.3 de l'expertise) .

Le

dossier de la demande de permis de construire de l’extension du parking

comportera un projet d’exécution des mesures de compensation et un cahier des

charges du projet d’exécution mentionné sous chiffre 5.5.3 let. b de

l’expertise sur les mesures de compensation écologiques de février 2007. »

III.

La décision du Département des institutions et des

relations extérieures est maintenue pour le surplus.

IV.

Le recours formé contre la décision d'approbation du Département

des infrastructures du 24 août 2004 est partiellement admis, en ce sens que le règlement

du plan partiel d’affectation « Entre le Village et le Port » est

modifié par l'adjonction d'un nouvel art. 20bis, conformément au chiffre II du

dispositif du présent arrêt. Il est rejeté pour le surplus.

V.

L’Association WWF Vaud et la Fondation WWF Suisse sont

débitrices solidairement entre elles de la Commune de Chevroux d’une indemnité

de 2'000 (deux mille) francs, à titre de dépens.

VI.

Les frais d’expertise, arrêtés à 27'853 francs 45,

sont mis à la charge de :

a) l’Association WWF Vaud et la Fondation WWF Suisse, solidairement entre

elles, à raison de 6'000 (six mille) francs,

b) la Commune de Chevroux à raison de 6'000 (six mille) francs,

c) et le Département des infrastructures à raison de 6'000 (six mille)

francs également.

Le solde

des frais d’expertise par 9'853 francs 45 est laissé à la charge de

l’Etat.

VII. Les frais de justice sont laissés

la charge de l’Etat.

Lausanne, le 22 juin 2007/gb

Le président : La

greffière :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.