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Décision

AC.2004.0243

TA - AC.2004.0243 - 2006-04-28 - Troilo/Service de l'aménagement du territoire, Municipalité de Savigny

28 avril 2006Français31 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

a) May Troilo est propriétaire au no 14 de la rue des

Miguettes de la parcelle no 115 du cadastre de Savigny, totalisant une surface

de 2'381 m², sur laquelle est sise sa villa. Dite parcelle est affectée

en secteur 1 (zone villas), selon le PPA Les Miguettes, approuvé par le

Département des infrastructures (ci-après: DINF) le 19 janvier 1999.

Le périmètre du PPA les Miguettes se trouve à 700 m

au sud-ouest du village. Il se situe principalement le long de la route des

Miguettes et de la route de l'Ancienne Poste. Au nord-est, il confine avec un

cours d'eau et son massif forestier. Au sud-ouest, il est limité par un cours d'eau

et son massif forestier, puis par la zone agricole.

Il est ressorti de l'inspection locale du 5 décembre

2004 que deux places de parc, sises sur la parcelle de la recourante, bordent

la rue des Miguettes, à la hauteur du portail ouvrant sur le jardin. Le jardin

est traversé par un escalier de 20 à 30 mètres qui mène à l'entrée principale

du bâtiment. Cet escalier se prolonge par quelques marches supplémentaires, sur

10 à 15 mètres, permettant d'accéder à un second accès à l'arrière du bâtiment.

b) En septembre 2003, May Troilo a donné mandat au

bureau de géomètres Roger Jourdan SA d'étudier la faisabilité d'un accès

routier reliant la rue des Miguettes à l'entrée arrière de sa villa. Dans un

rapport du 11 septembre 2003, ce bureau conclut qu'un accès construit

exclusivement sur la parcelle no 115 serait impraticable du fait qu'il

présenterait une pente oscillant entre 24 et 28%. Il propose en conséquence d'implanter

l'accès en partie sur la parcelle voisine, no 192, propriété de Jean-François

Decombaz. Cette parcelle de 26'626 m2 est colloquée en secteur 4 (zone destinée

à l'agriculture) par le PPA Les Miguettes.

Le bureau de géomètres a encore sollicité l'avis

préalable du Service de l'aménagement du territoire (ci-après SAT) et de la

commune, auxquels il a soumis une esquisse réalisée au 1:500.

Par courrier du 29 septembre 2003, la Commune de

Savigny s'est prononcée en ces termes:

"(…).

Nous accusons réception de votre projet du 11 septembre 2003,

concernant le projet cité en titre et vous en remercions.

(…)

- La parcelle RF no 192, propriété de M. Jean-François

Decombaz, est située en zone agricole, ainsi que vous l'avez relevé à juste

titre. Dès lors et selon toute vraisemblance, l'accord du canton est également

requis pour cette construction.

La configuration du débouché sur la Route des Miguettes n'est

pas détaillée et pourrait s'avérer problématique. Aussi, nous vous invitons à

prendre contact avec MM… (….).

- Quand bien même notre accord de principe vous est donné, le

résultat de l'enquête publique reste dans tous les cas réservé".

Le SAT a émis l'avis suivant par courriel du 1er

décembre 2003 :

"(…)

Ce PPA comprend un certain nombre de secteurs (5 secteurs).

Les secteurs 1 à 3 sont clairement des zones à bâtir. Par contre, en ce qui

concerne le secteur 4, secteur sur lequel devrait passer l'accès projeté à la villa

ECA 697, il y a lieu de préciser que, dans une décision récente (12 février

2003), il a été considéré que, selon sa réglementation hybride, ce secteur

devrait être considéré comme une zone à bâtir. Les projets, sis à l'intérieur

de ce secteur 4 ne nécessitent donc pas l'octroi d'une autorisation spéciale au

sens des art. 81 à 120 lettre a LATC. C'est donc à la Municipalité d'appliquer

la réglementation relative au PPA "Les Miguettes" (sauf secteur 5

clairement en zone agricole)."

c) Le 1er juin 2004, May Troilo a soumis

à la sanction de la Municipalité de Savigny des plans pour un accès routier direct,

correspondant à l'esquisse du bureau de géomètres Roger Jourdan SA.

Le projet a été mis à l'enquête publique du 25 juin

au 15 juillet 2004. Dans son rapport de synthèse du 23 août 2004 adressé à la

Municipalité de Savigny, la Centrale des autorisations CAMAC dépendant du DINF (ci-après

: CAMAC) recommande le refus du permis de construire pour les raisons suivantes

:

"(…)

Le Service de l'aménagement du territoire, Arrondissement rural

(SAT-ARU3) refuse de délivrer l'autorisation spéciale requise.

Le SAT constate que le chemin d'accès projeté pour desservir

le bâtiment ECA no 697 (parcelle no 115 situé dans le secteur 1 (zone de

villas) du PPA "Les Miguettes" approuvé par le DTPAT le 19 janvier

1999 empiète sur la parcelle no 192, située dans le secteur 4 du PPA (zone

destinée à l'agriculture). Au vu de sa localisation (formant un ensemble spatial

avec la zone agricole sise au Nord-Ouest du périmètre du PPA) et de sa réglementation

(art. 17 RPPA), cette zone doit donc être considérée comme une zone spéciale au

sens de l'article 50a LATC, à laquelle l'article 25 LAT est applicable. Une

autorisation du Département au sens des art. 81 et 120 lettre a LATC est dès

lors nécessaire.

L'accès privé, à travers cette zone, à une maison situé en

zone de villas n'est pas conforme aux règles de la zone spéciale (art. 17

RPPA), ni aux règles de la zone agricole auxquelles l'art. 17 al. 4 RPPA

renvoie pour le reste.

Dès lors, le projet n'est pas conforme à la zone; par

ailleurs, les conditions d'une dérogation fondée sur l'article 24 LAT ne sont

manifestement pas réunies. Dès lors, l'autorisation requise doit être refusée.

L'accès prévu doit être localisé entièrement dans la zone à bâtir. Seul un

projet modifié dans le sens de ce qui précède pourrait être admis, dans le

cadre d'une nouvelle enquête publique. (…)".

Le 2 septembre 2004, le SAT a adressé un courriel au

bureau de géomètres Roger Jourdan SA, dont le contenu est le suivant :

(…)"

Après analyse de la situation ainsi d'un cas antérieur dans

le même secteur, je suis obligé de vous confirmer que le secteur concerné doit

effectivement être considéré comme une zone spéciale selon l'art. 50a LATC.

L'art. 17 al. 4 du règlement du PPA stipule en effet

clairement que "pour le reste, les règles propres à la zone agricole sont

applicables". Notre Service est donc compétent pour statuer sur la

conformité à l'affectation de la zone du projet soumis en application de l'art.

25 al. 2 LAT ("Pour tous les projets de construction situés hors de la

zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes

à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée.").

Le renseignement donné le 1er décembre 2003 par courriel

est donc erroné qui se basait sur une décision du SAT en date du 12 février

2003 (synthèse CAMAC no. 53084) qui est également contraire à l'art. 25 LAT.

Nous sommes désolés de cette situation et comprenons votre étonnement.

Néanmoins, on ne saura tirer profit d'une erreur administrative pour demander

une nouvelle décision contraire au droit. En effet, il n'y a pas d'égalité de

traitement dans l'illégalité si l'autorité compétente montre clairement sa

volonté d'appliquer la législation en vigueur.

(…)

Dès lors notre service n'est pas en mesure de réviser sa

décision. Il appartient aux requérants, le cas échéant, de déposer un recours

au Tribunal administratif dans le délai légal s'ils contestent notre décision. (…)".

B.

Le 22 septembre 2004, la Municipalité de Savigny a adressé

un courrier recommandé à May Troilo dont le contenu est le suivant :

"(…)

Le projet susnommé a été soumis à l'enquête publique du 25

juin au 15 juillet 2004.

Le Département des infrastructures (DINF) nous a adressé la

synthèse des services cantonaux consultés, en l'espèce, le Service de

l'aménagement du territoire (SAT), datée du 23 août 2004, dont nous vous

remettons ci-joint une copie.

A la lecture de celle-ci, vous constaterez que le Service de

l'aménagement du territoire (SAT) refuse en substance de délivrer l'autorisation

spéciale requise, au motif que le projet n'est conforme ni aux règles de la

zone spéciale (PPA "Les Miguettes" du 19 janvier 1999), ni aux règles

de la zone agricole.

Vous avez la possibilité de faire recours contre cette

décision auprès du Tribunal administratif, av. Eugène-Rambert 15, 1014

Lausanne. (…)"

Elle a annexé à sa lettre la synthèse CAMAC du 23 août

2004, comprenant le refus du SAT de délivrer l'autorisation spéciale.

C.

Par acte du 11 octobre 2004, May Troilo a requis du SAT

principalement le réexamen de sa décision et, subsidiairement, la transmission

de son courrier en tant que recours au Tribunal administratif. Le SAT a

transmis cet acte à l'autorité de céans le 26 octobre 2004.

Le 30 novembre 2004, la Municipalité de Savigny a

déclaré être favorable à la réalisation du chemin-d'accès contesté et s'en remettre

à justice sur le sort du recours.

Le 10 janvier 2005, le SAT a conclu principalement à

l'irrecevabilité du recours pour cause de tardiveté et subsidiairement à son

rejet.

La recourante a déposé des écritures les 28 janvier

2005, 8 février 2005, 23 février 2005 et 18 mars 2005 et le SAT, les 10

janvier, 7 et 24 février 2005.

La recourante a notamment produit la lettre du 27

janvier 2005 de R. Jourdan SA. Ce bureau affirme que la construction du chemin

d'accès uniquement sur la parcelle de la recourante n'est pas possible vu sa

déclivité et qu'il n'y a pas d'autres possibilités raisonnables de construire

un chemin d'accès situé uniquement en secteur 3 (recte : 1) du PPA.

L'argumentation développée dans les écritures des

parties sera reprise dans les considérants en droit.

D.

Une audience a été organisée sur place le 5 décembre 2005.

Les parties ont été entendues dans leurs explications et le tribunal a procédé

à l'inspection des lieux. Les déclarations et observations faites à cette

occasion seront reprises, en tant que besoin, dans les considérants juridiques

qui suivent. Les parties se sont déterminées sur le compte-rendu de l'audience.

En outre, Jean-François Decombaz a été interpellé à propos de l'existence d'une

décision de la Commission foncière de ne pas soumettre sa parcelle à la loi

fédérale sur le droit foncier rural. Il a répondu ne pas être en possession

d'une telle décision.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

a) Dans ses observations du 10 janvier 2005, le SAT fait

valoir que le recours est tardif. Celui-ci aurait dû être interjeté à son sens

contre sa "décision" du 2 septembre 2004 adressée par courrier

électronique au mandataire technique (bureau Roger Jourdan SA) de la

recourante.

b) Il appartient à la municipalité, en règle

générale, de délivrer ou de refuser le permis de construire; cette règle

générale de compétence ressort de l'art. 104 al.1 LATC. Le refus du permis est

communiqué au requérant sous pli recommandé (art. 115 al. 1 LATC), la décision

précisant en outre la voie, le mode et le délai de recours (ibid. al. 2). En

vertu de l'art. 120 lit. a, les constructions ou installations sises hors de la

zone à bâtir font cependant l'objet d'une autorisation spéciale que seul le

DINF, par le SAT; est compétent pour octroyer ou refuser, vu l'art. 121 lit. a

LATC. L'art. 73a al. 1 RATC précise encore que "les décisions relatives

aux autorisations spéciales et aux approbations cantonales font l'objet d'une

communication unique de la CAMAC à la Municipalité". Le DINF (via le SAT)

ne notifie cependant pas lui-même ses décisions; il appartient à la

municipalité, à teneur de l'art. 123 al. 3 LATC, de communiquer elle-même les

décisions cantonales, conformément aux art. 114 à 116 LATC, avec mention aux

destinataires des délais et voies de recours. Il en résulte que la décision de

l'autorité cantonale compétente d'octroyer ou de refuser une autorisation

spéciale fait l'objet d'une notification unique avec la décision sur le permis

de construire requis (cf. AC.2003.0200, du 16 décembre 2003; RDAF 1992 p. 377).

Les autorisations spéciales cantonales présentent en

effet un caractère accessoire par rapport à la décision communale relative à la

demande de permis de construire; elles viennent se greffer sur cette dernière,

dans un procédure qui permet la coordination de l'examen successif par diverses

autorités d'un seul et même projet de construction (v. RDAF 1975, p. 243). Dès

lors le Tribunal administratif, confirmant cette jurisprudence, a jugé que,

compte tenu du principe de coordination et de sa concrétisation à l'art. 123

al. 3 LATC, le délai de recours pour contester une autorisation spéciale

cantonale ne court, pour les opposants, à tout le moins, qu'à compter de la

notification de la décision municipale sur la demande de permis de construire

(TA AC.1996.0225 du 7 novembre 1997 in RDAF 1998 I 197).

c) En l'espèce, on ne saurait soutenir que le

recours devait être interjeté dans les vingt jours dès l'envoi du courriel du 2

septembre 2004. En effet, au vu des dispositions légales et de la jurisprudence

susmentionnées, la recourante pouvait de bonne foi s'attendre que la décision

du SAT lui soit communiquée par la Municipalité de Savigny et qu'un délai de

recours soit alors ouvert. En outre, l'envoi d'un courrier électronique ne

constitue pas un mode de notification conforme à l'art. 115 al. 1 LATC ni à la

LJPA, ni aux usages. De plus, la décision du SAT ne contient pas d'indication

du délai de recours. Le recours a donc été interjeté en temps utile. Enfin,

dans la mesure où la décision de la Municipalité de Savigny ne fait que se

référer au refus du SAT du 23 août 2004, il est considéré que ce service est

autorité intimée dans le cadre de la présente procédure.

2.

a) La recourante fait valoir que la parcelle no 192

(propriété de Jean-François Decombaz) ne nécessite aucune autorisation spéciale

du DINF, dès lors qu'elle est affectée en zone spéciale. Elle se réfère à ce

sujet à l'argumentation développée par le SAT dans son premier courriel du 1er

décembre 2003.

b) aa) L'art. 25 al. 3 LAT dispose que pour les

projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale

compétente doit décider si ceux-ci sont conformes à la zone ou s'ils peuvent

faire l'objet d'une dérogation. Comme déjà mentionné, l'art. 120 lit. a LATC reprend

en substance cette disposition en prévoyant qu'une "autorisation

spéciale" doit être délivrée. Pour le surplus, on se réfère à la procédure

déjà décrite plus avant.

bb) L'art. 50a al. 1 LATC dispose:

"Les communes peuvent définir des zones spéciales:

a. pour assurer le maintien de petites entités urbanisées

sises hors de la zone à bâtir (zones de hameaux, zones de maintien de l'habitat

rural, etc.) ou

b. pour permettre l'exercice d'activités spécifiques (sports,

loisirs, extraction de gravier, etc.) dont la localisation s'impose hors de la

zone à bâtir".

Selon la doctrine et la jurisprudence fédérale, le

plan d'affectation spécial définit, dans un secteur délimité, une

réglementation détaillée qui, en plus du mode et de la mesure d'utilisation du

sol, fixe avec précision toutes les contraintes que doit respecter le

constructeur. Réglementant en général des secteurs de la zone à bâtir, le plan

d'affectation spécial peut aussi s'appliquer dans des zones non constructibles

comme les zones agricoles, les zones à protéger ou les autres zones. Le plan

d'affectation spécial ne peut pas déroger sans autre au plan d'affectation

général. Si le plan d'affectation spécial ne déroge qu'à la mesure

d'utilisation du sol, sans porter atteinte au principe de la séparation entre

les zones constructibles et inconstructibles, des exceptions sont en principe

admises. Ainsi, on peut par exemple régler par le biais d'un plan d'affectation

spécial les modalités de constructions de serres en zone agricole. Si le plan

d'affectation spécial déroge à l'affectation de la zone et qu'il porte atteinte

au principe de la séparation des zones constructibles et non constructibles, la

dérogation admise dépend de l'affectation envisagée. Si le plan d'affectation

spécial étend la zone à bâtir ou en crée une nouvelle, son admissibilité dépend

de l'importance de l'extension. Il peut aussi arriver que le plan d'affectation

spécial affecte les terrains à une autre zone non constructible, au sens de

l'art. 18 LAT. Par exemple, il peut s'agir de projets soumis à une obligation

de planifier, dont l'implantation est imposée hors de la zone à bâtir (par ex.

les activités citées à l'art. 50a lit. b LATC). Il peut aussi y avoir lieu de

maintenir l'habitat rural traditionnel, en délimitant une zone de hameaux

moyennant une inscription préalable au plan directeur cantonal (art. 33 OAT).

Dans cette hypothèse, il ne s'agit pas de zones à bâtir car de nouvelles

constructions ou des transformations importantes ne sont pas admises (v. P.

Zen-Ruffinen, Ch. Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,

expropriation, Berne 2001, p. 131-134, ainsi que les doctrine et jurisprudence citées).

cc) Il ressort du rapport d'aménagement selon l'art.

26.

OAT que le but de l'adoption du PPA Les Miguettes était de densifier la

zone, ainsi que de traiter certaines parcelles de façon différenciée. Il

s'agissait aussi de maintenir des zones à caractère agricole, autrement dit des

zones inconstructibles. Ce rapport (p. 3) précise :

"L'adoption de 5 secteurs distincts à l'intérieur du

périmètre du PPA permet d'en nuancer leur traitement. Il apparaît en effet

important, tout en développant les possibilités d'aménagement, de conserver

l'orientation actuelle donnée au traitement urbanistique des divers secteurs.

En cela, cette démarche correspond à la volonté exprimée par les propriétaires

en question, qu'il s'agisse des zones pouvant être bâties ou à caractère

agricole".

Ce même rapport (p. 4), s'agissant plus particulièrement

du secteur 4 (auquel appartient la parcelle no 192), indique ceci :

"L'intégration de cette partie de la parcelle no 192,

actuellement en zone agricole selon le RPE, dans le périmètre du PPA, tend à

régler, comme pour le secteur 3, les problèmes liés à l'affectation des anciens

bâtiments agricoles qui s'y trouvent et qui caractérisent le quartier.

Pour le reste, ce secteur demeure soumis aux même règles que

celles régissant la zone agricole."

L'art. 3 du règlement d'application du PPA Les

Miguettes, du 19 janvier 1999 (ci-après : règlement), dispose que sont

autorisées dans le secteur 1, auquel appartient la villa de la recourante,

l'habitation individuelle, l'habitation groupée, ainsi que les activités

artisanales non gênantes.

Le secteur 4, intitulé par le règlement

d'application "zone destinée à l'agriculture", est régi par l'art. 17

qui a la teneur suivante :

"Ce secteur est affecté à l'exploitation agricole.

Les bâtiments (ECA 69 et 70) peuvent être entretenus et

transformés, en respectant leur implantation et leur gabarit actuel, sous

réserve de légères modifications admises par la Municipalité.

Au cas où l'agriculture ne représenterait plus l'activité

principale, celles décrites à l'art. 15, al. 2, pourront être conservées.

Pour le reste, les règles propres à la zone agricole sont

applicables".

L'art. 15 du règlement, auquel se réfère la

disposition précédente, régit la "zone mixte avec maintien d'activités

rurales". L'al. 2 de cette disposition est libellé ainsi :

"De plus, le maintien d'activités rurales, telles que

l'élevage d'animaux de basse-cour, de façon non industrielle, d'ovins, de

bovins ou de chevaux, y est autorisé ainsi que l'aménagement d'une surface non

couverte pour la pratique des sports équestres."

L'article 18 du règlement précise que le secteur 5 "zone

agricole" est destiné à l'agriculture (al. 1) et que les règles du RPE

propres à cette zone sont applicables (al. 2). L'article 47 RPE dispose en bref

que la zone agricole est destinée à l'agriculture et que seules sont autorisées

les constructions et installations nécessaires à la bonne marche des

exploitations agricoles.

Il ressort de ce qui précède que la parcelle no 192 n'appartient

plus à la zone agricole définie par le plan d'affectation communal, mais

appartient désormais à une zone spéciale au sens de l'art 50a LATC, définie par

le PPA Les Miguettes. Cette zone intitulée "zone destinée à

l'agriculture" est clairement non constructible. L'autorisation par le PPA

Les Miguettes d'entretenir et de transformer les bâtiments existants sur la

parcelle relève de la volonté de maintenir l'habitat rural traditionnel au sens

de l'art. 50a lit.a LATC, et non de celle de créer une portion de zone à bâtir

sur la parcelle n° 192. En effet, la volonté du législateur était clairement

exprimée dans le rapport 26 OAT. Cette volonté s'est concrétisée dans la

réglementation qui n'autorise que des transformations légères de ces bâtiments

et dans le renvoi aux règles de la zone agricole du règlement du PPA et du RPE.

La plus grande partie de cette très vaste parcelle doit en principe rester

vouée à l'agriculture au sens de l'art. 16 LAT. D'autres activités, qui ne

dérogent pas au principe d'inconstructibilité de la zone, peuvent y être

autorisées, au sens de l'art. 50a lit. b LATC, à condition que l'agriculture ne

soit plus l'activité principale. Il s'agit des activités énumérées à l'article

15.

al. 2 du règlement cité ci-dessus.

c) Lors de la séance du 5 décembre 2005, la

municipalité a déclaré qu'au moment de l'élaboration du PPA Les Miguettes, elle

avait l'intention d'affecter la parcelle no 192 en zone de villas et qu'elle a

maintenu cette parcelle en zone agricole, à la demande expresse du

propriétaire, car celui-ci avait manifesté la volonté d'exercer une activité

équestre sur son terrain. La non affectation à la zone villas permettait par

ailleurs d'empêcher la destruction de bâtiments ruraux, caractéristiques du

quartier. La municipalité a encore affirmé qu'aucun domaine agricole n'était relié

aux bâtiments sis sur la parcelle no 192, dans la mesure où les terres

agricoles de Jean-François Decombaz étaient actuellement en fermage. Elle a aussi

précisé que Jean-François Decombaz avait été autorisé à aménager des logements

dans ses bâtiments, dès lors qu'ils avaient perdu leur affectation première.

Le tribunal a constaté que des chevaux pâturaient sur

la parcelle no 192, aux abords des bâtiments existants. En outre, des activités

proprement agricoles sont toujours exercées sur la plus vaste portion de la

parcelle no 192, mise en fermage, tandis que des activités équestres sont

développées sur une portion mineure de la parcelle. Par ailleurs, l'habitat

rural maintenu a fait l'objet de transformations légères.

Quoi qu'il en soit, force est de constater que les

seules constructions possibles sont celles autorisées en zone agricole, dont

les règles sont applicables à titre supplétif, et celles décrites à l'art. 17

du règlement qui renvoie au RPE. Une autorisation spéciale du DINF est dès lors

requise dans les deux hypothèses au sens de l'art. 25 al. 2 LAT.

3.

La recourante allègue que l'inspection locale a démontré

que l'on se trouve en présence d'une "quasi zone à bâtir", au sens où

celle-ci est décrite dans l'arrêt TA AC.2004.0030, du 17 mai 2004. Elle en tire

l'argument que l'accès routier sollicité est conforme à la zone.

A teneur de l'art. 22 al. 2 LAT, l'autorisation est

délivrée si la construction ou l'installation projetée est conforme à

l'affectation de la zone (lit. a) et si le terrain est équipé (lit. b).

Dans l'arrêt AC.2004.0030, du 17 mai 2004, le TA

précise tout d'abord que les "autres zones d'affectation" au sens de

l'art. 18 al. 1 LAT peuvent aussi bien être des zones à bâtir que des zones de

non bâtir. Il se réfère à un arrêt plus ancien AC.1994.0224 du 13 juin 1995 où

il avait été amené à qualifier une zone affectée aux activités horticoles et

maraîchères de zone à bâtir à caractère spécifique, et non de zone agricole

spéciale. Cette ancienne jurisprudence n'a plus en principe à être appliquée

dans la mesure où l'art. 52a LATC relatif aux zones agricoles spécialisées est

entre-temps entré en vigueur: il régit les zones agricoles spécialisées

destinées aux activités dépassant le cadre de ce qui peut être admis au titre

de développement interne et liées à des exploitations agricoles, horticoles ou

viticoles existantes. Le passage auquel se réfère plus particulièrement la

recourante est celui-ci:

"Entre-temps, la loi cantonale a adopté l'art. 50a LATC

qui prévoit que les communes peuvent prévoir des zones de hameaux et des zones

liées à des activités spécifiques (extractions de gravier, sports, loisirs, etc.).

Dans la mesure où l'affectation de ces zones prévoit des constructions qui

n'ont rien à voir avec l'exploitation du sol, alors on est en présence d'une

quasi-zone à bâtir au sens du droit fédéral (BGC Janvier 1988, p. 7219)".

Ainsi, peuvent être créées hors de la zone à bâtir,

par le biais de plans d'affectation spéciaux, des zones spéciales dans

lesquelles sont autorisées certaines constructions liées à des activités

spécifiques. Ces constructions, qui peuvent être d'une certaine importance, n'auraient

pas pu être autorisées sous l'empire du plan d'affectation général. Peuvent

également être délimitées par le bais de plans spéciaux des zones à bâtir à

caractère spécifique, c'est ce que spécifiait l'arrêt cité AC.1994.0224. L'affectation

d'une parcelle dans une zone régie par un plan spécial n'implique donc pas

qu'elle est constructible; il convient d'étudier le contenu du plan spécial

dans chaque cas particulier. En l'espèce, la zone 4 du plan spécial en cause

est un secteur hors zone à bâtir, dans lequel ne sont autorisées que des

constructions spécifiquement conformes à cette zone. Que des modifications peu

importantes des bâtiments aient été autorisées pour assurer leur maintien, et

que des activités équestres aient été autorisées sur une portion minime de la

parcelle, n'indique dès lors en aucune manière que le secteur, au demeurant à

destination majoritairement agricole, appartienne à la zone à bâtir.

Lorsqu'une construction est projetée en dehors de la

zone à bâtir, comme en l'espèce, il faut examiner si elle est conforme aux

prescriptions de la zone et peut bénéficier d'une autorisation ordinaire selon

l'art. 22 al. 2 LAT. En l'occurrence, la villa de la recourante n'a aucune

relation avec des activités agricoles, des activités équestres ou d'autres

activités de type rural au sens de l'art. 17 du règlement. Il n'y a pas lieu de

s'étendre sur la non réalisation de la première condition de l'art. 22 al. 2

LAT, la recourante elle-même ne contestant pas que la construction projetée

relève d'une zone à bâtir.

4.

a) La recourante allègue à titre subsidiaire qu'une

dérogation à l'affectation de la zone au sens de l'art. 24 LAT aurait dû lui

être octroyée. Elle fait valoir que son terrain n'est pas équipé de façon

suffisante. Elle invoque en outre qu'elle a l'intention de diviser sa parcelle

pour que sa fille puisse y ériger une construction en amont de sa villa; or cette

nouvelle parcelle ne serait pas équipée. L'expertise du géomètre qu'elle a

mandaté aurait par ailleurs démontré que l'accès ne pouvait être construit que

sur la parcelle no 192. Un accès par d'autres parcelles voisines lui paraît

techniquement impraticable et impliquerait selon elle des frais pharaoniques. Elle

allègue finalement que le talus concerné par l'implantation du chemin n'a aucune

valeur du point de vue de l'agriculture.

b) Pour qu'une dérogation au sens de l'art.

24.

LAT soit octroyée, il faut que les deux conditions cumulatives de cette disposition,

l'implantation imposée par la destination de la construction projetée (lit. a)

et aucun intérêt prépondérant contraire (lit. b) soient réalisées (ATF 112 Ib

102).

De la première condition de l'art. 24 al. 1 LAT, il

ressort que l'implantation d'un ouvrage est imposée tout d'abord lorsque la

destination du bâtiment en cause entraîne nécessairement sa construction sur un

emplacement précis (nécessité de l'implantation sous un angle positif), la

nécessité étant à défaut admise, avec retenue, dans l'hypothèse où aucun autre

emplacement n'apparaît envisageable pour la construction ou l'installation

projetée (nécessité de l'implantation sous son angle négatif) (v. P.

Zen-Ruffinen, C. Guy-Ecabert, op. cit., p. 266). La première condition est

réalisée seulement lorsque la construction ne peut, pour des motifs techniques

et d'exploitation ou en raison de la nature du terrain, être érigée que dans un

endroit situé hors de la zone à bâtir. Il faut en juger selon des critères

objectifs, et non pas selon des critères de commodité ou d'agrément, soit selon

les idées et vœux subjectifs des particuliers (ATF 1A.256/2004 du 31 août 2005,

consid. 5; ATF 129 II 63, consid 3.1; ATF 123 II 499, consid.

3b/cc = JT 1998 I 512; ATF 118 Ib 335, consid. 2b = JT 1994 I 436). La

condition de l'implantation commandée par la destination de l'ouvrage est

relative, en ce sens que le requérant ne doit pas démontrer que seul l'endroit

choisi est approprié; il suffit que des motifs particulièrement importants

fassent apparaître l'implantation comme sensiblement plus avantageuse que

d'autres (ATF 115 Ib 295, JT 19991 I 452, ATF 115 Ib 472 = JT 1991 I 498). Le

Tribunal fédéral a eu l'occasion de se prononcer sur la nécessité d'implanter

des installations d'équipement hors de la zone à bâtir. Dans l'arrêt 1A.256/2004

précité, il a confirmé que les chemins d'accès en zone agricole ne sont

conformes à la zone que lorsqu'ils ont un lien fonctionnel direct avec

l'exploitation agricole et qu'il n'existe pas de droit à un accès conforme aux standards

actuels.

c) Pour qu'un terrain soit classé en zone

à bâtir, il doit être propre à la construction (art. 15 LAT). L'équipement

constitue à cet égard une des exigences fondamentales du droit fédéral. La

notion d'équipement est définie à l'art. 19 al. 1 LAT; cette disposition vise

en premier lieu à assurer l'accès aux bâtiments des utilisateurs et des

services d'urgence, à garantir leur alimentation en eau potable et en énergie,

à permettre l'évacuation des eaux sans risque de pollution, soit en d'autres

termes à mettre à disposition les ouvrages techniques nécessaire à la viabilité

de la construction. Cette disposition est directement applicable et les cantons

ne peuvent pas prévoir d'autres exigences (v. Jomini, Commentaire LAT, ad. art.

19, no 9-10, no 14). L'art. 19 al. 1 LAT exige des voies d'accès adaptées à

l'utilisation prévue (le texte allemand parle d'accès suffisant). Pour les

zones à bâtir, il s'agit en général de routes et l'on peut se référer aux

exigences formulées à l'art. 4 de la loi fédérale encourageant la construction

et l'accession à la propriété de logements du 4 octobre 1974 (routes et chemins

desservant la zone à équiper et routes de quartier auxquelles les terrains

peuvent être raccordés), tout en tenant compte des circonstances locales (ATF

121.

I 65 consid. 3c = JT 1996 I 452; Jomini, art. cité, no 18). Au regard de

l'art. 19 al. 1 LAT, il n'est donc pas exclu que dans certaines régions,

l'accès par un chemin pédestre, par le train ou par un téléphérique soit

considéré comme suffisant (Jomini, art. cité, loc. cit). En l'espèce, force est

de constater que la route des Miguettes borde directement la parcelle de la

recourante. La villa se situe à une distance raisonnable de cet accès routier,

notamment pour les services d'urgence. La parcelle est dès lors équipée au sens

de l'art. 19 LAT. La question de savoir si la future parcelle que voudrait

créer la recourante, en divisant sa propre parcelle, serait équipée, est une

question purement hypothétique que n'a pas à examiner la présente instance.

Enfin, il y a lieu de constater que la possibilité

de créer un chemin d'accès par les parcelles nos 1'214 et 194 sises en secteur

1.

n'a pas été examinée avec soin. Dans sa lettre du 27 janvier 2005, Jourdan

SA, retient qu'aucun accès autre que le projet litigieux n'est possible, sans

motiver cette affirmation. Or, un chemin dessert le haut de la parcelle no 196

en traversant la parcelle no 1'214 et il est vraisemblable qu'il puisse

rejoindre le haut de la parcelle de la recourante.

On déduira donc de ce qui précède que ce sont pour

de purs motifs de convenance personnelle que la recourante souhaite construire

un accès direct à sa maison. En outre, si un accès routier directement relié à

un bâtiment agricole ne pourrait que difficilement être autorisé en zone

agricole selon la jurisprudence précitée, il faut bien convenir qu'a fortiori, il

se justifierait d'autant moins d'implanter en zone agricole un accès à une

villa sis en zone à bâtir.

5.

Lors de la séance du 5 décembre 2005, la recourante s'est

prévalue encore du principe de l'égalité de traitement par rapport aux

parcelles voisines nos 160 et 161. Elle a fait valoir que l'ex-président Mobutu

avait été autorisé à ériger une villa en zone agricole.

Le principe de l'égalité de traitement interdit

notamment qu'une même autorité rende des décisions contradictoires (A. Grisel, Traité

de droit administratif, vol. I p. 361). Deux décisions sont contradictoires

lorsqu'elles règlent de façon différente des situations dont la ressemblance

exige un traitement identique, ou encore, lorsqu'elles règlent de façon

semblable des situations dont la différence requiert un traitement distinct.

Mais une mauvaise application ou la fausse

application de la loi dans un cas particulier n'attribue pas à l'administré le

droit d'être traité par la suite illégalement (ATF 115 Ia 81 consid. 2 p. 83).

L'égalité devant la loi ne protège pas le particulier qui requiert aussi le

même traitement illégal que l'autorité a pu accorder à un tiers; il n'y a en

principe pas d'égalité dans l'illégalité, à défaut de quoi, le principe

constitutionnel aurait pour effet d'inviter l'autorité qui s'est trompée à

persévérer dans l'erreur (A. Grisel, op. cit. p. 362). Toutefois, la

jurisprudence déroge exceptionnellement à cette règle dans le cas où l'autorité

manifeste clairement son intention de poursuivre une pratique illégale (ATF 103

Ia 242 consid. 3a p. 244), et pour autant qu'aucun intérêt public ou privé

prépondérant ne s'oppose au maintien de cette pratique (ATF 123 II 248, consid.

3c p. 254). Lorsqu'un tel intérêt est touché, le droit à l'égalité n'est plus

susceptible d'être invoqué efficacement pour exiger la poursuite d'une pratique

illégale (A. Grisel, op. cit. p. 363 et les références citées).

Le tribunal constate que les parcelles no 160 et 162

n'appartiennent pas au PPA Les Miguettes. Lors de la séance du 5 décembre 2005,

la Municipalité a précisé que ces parcelles avaient récemment été intégrées au

périmètre d'un plan spécial "Les Miguettes ouest", qui les colloquait

en zone où des installations telles que piscines et tennis sont autorisées.

Ainsi, la situation invoquée par la recourante n'est pas semblable à la sienne,

la parcelle no 192 n'étant pas affectée à la même zone que les parcelles 160 et

162.

En outre, quand bien même la Municipalité aurait toléré par le passé

qu'une construction étrangère à la zone agricole soit construite dans cette

zone, comme le soutient la recourante, il s'agirait clairement d'une situation

illégale dont la recourante ne saurait se prévaloir puisqu'il n'existe pas

d'égalité dans l'illégalité. Ce d'autant plus que la municipalité n'a pas

initié une pratique illégale avec l'intention de la poursuivre. Au contraire,

en colloquant les parcelles nos 160 et 161 en zone où des installations

sportives sont tolérées, elle a rétabli une situation légale, si tant est que

la situation précédente était effectivement illégale.

6.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être

rejeté et les décisions communales et du SAT confirmées. Un émolument est mis à

la charge de la recourante qui succombe.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours de May Troilo du 11 octobre 2004 est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité de Savigny du 22

septembre2004 et la décision du SAT du 23 août 2004 sont confirmées.

III.

Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est

mis à la charge de la recourante.

Lausanne, le 28 avril 2006

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente

jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal

fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale

d'organisation judiciaire (RS 173.110).