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Décision

AC.2004.0288

TA - AC.2004.0288 - 2005-08-24 - Palermo Frères Garage - Carrosserie/Municipalité de Gland

24 août 2005Français14 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Giovanni et Ignazio Palermo sont propriétaires de la

parcelle 664 du cadastre de la commune de Gland, sise à l'avenue du Mont-Blanc

32. Cette parcelle, colloquée en zone industrielle B selon le règlement

communal sur le plan d'extension et la police des constructions approuvé par le

Conseil d'Etat le 13 mars 1996 (ci après: RC), supporte un bâtiment. Ce dernier

abrite le cabaret "Le Flirt" au rez-de-chaussée. Le premier étage est

affecté à un appartement de gardiennage ainsi qu'à des bureaux. On précisera

que, selon l'art. 40 al. 4 RC, un appartement d'une surface maximale de 120 m2

de plancher n'est toléré dans la zone industrielle B que pour le gardiennage ou

pour un autre motif jugé valable par la municipalité.

B.

Les exploitants du cabaret "Le Flirt" utilisent

l'appartement et les bureaux du 1er étage pour loger les artistes

qui y travaillent. La présence des artistes de cabaret a suscité une réaction des

propriétaires de la parcelle voisine no 663, qui se sont plaints de nuisances

sonores. Suite à cette plainte, la commission communale de salubrité a procédé

à une visite des lieux le 12 novembre 2004. Il résulte du rapport établi à

cette occasion que la totalité du 1er étage est utilisée pour loger

neuf artistes de cabarets, qui y demeurent pendant un mois avant d'être

remplacés par d'autres artistes.

C.

En date du 26 novembre 2004, la Municipalité de Gland a dénoncé

Ignazio Palermo à la préfecture du district de Nyon pour avoir contrevenu aux

dispositions de l'art. 40 al. 4 RC et 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur

l'aménagement du territoire et les constructions (LATC).

D.

Par décision du même jour, la municipalité a imparti à

Giovanni et Ignazio Palermo un délai au 20 décembre 2004 pour mettre en

conformité les locaux, à savoir les réaffecter à des bureaux.

En date du 2 décembre 2004, Ignazio et Giovanni

Palermo ont écrit à la municipalité pour lui demander un délai minimum de trois

mois pour remettre en état les locaux. A cette occasion, ils ont indiqué

vouloir respecter la décision municipale, tout en relevant les difficultés

auxquelles ils sont confrontés pour reloger les artistes de cabaret à un autre

endroit et pour trouver des nouveaux locataires pour les locaux réaffectés en bureaux.

En date du 10 décembre 2004, la municipalité a informé Ignazio et Giovanni

Palermo qu'elle maintenait sa décision et le délai au 20 décembre 2004 pour

procéder à la mise en conformité.

E. Giovanni et Ignazio Palermo ont recouru

au Tribunal administratif contre l'ordre municipal de remise en état en date du

16 décembre 2004, en concluant implicitement à son annulation. La municipalité

a déposé sa réponse le 4 février 2005 en concluant, avec suite de frais et

dépens, au rejet du recours. En date du 15 avril 2005, les recourants ont

demandé la suspension de la procédure dans l'attente du jugement pénal devant

être prononcé par le tribunal de police de l'arrondissement de La Côte. Le juge

instructeur a rejeté cette requête en date du 25 avril 2005.

Les recourants n'ont pas déposé d'observations complémentaires

dans le délai au 30 mai 2005 qui leur avait été imparti à cet effet. Interpellée

à ce sujet, la municipalité a précisé dans des observations des 4 et 27 juillet

2005 qu'elle avait pour pratique de faire respecter l'exigence de l'art. 40

al. 4 RC selon laquelle seuls des logements de gardiennage sont autorisés dans

la zone industrielle B. Elle a indiqué en outre que le voisin qui s'est plaint

des nuisances sonores liées à l'occupation du bâtiment litigieux occupe un appartement

qui a été autorisé comme appartement de gardiennage avec un permis d'habiter

délivré le 8 janvier 1987.

F. En date du 8 février 2005, le préfet du

district de Nyon a condamné Ignazio et Giovanni Palermo à une amende de 5'000 francs

chacun et les a astreints à verser une créance compensatrice de 7'975 francs.

Considérants

1.

a) Les recourants admettent que la totalité du premier

étage du bâtiment litigieux est utilisée pour loger les artistes du cabaret,

ceci en violation des dispositions régissant la zone industrielle B. Ils soutiennent

toutefois que, dès lors que la municipalité a autorisé l'aménagement d'un

cabaret au rez-de-chaussée du bâtiment, elle devrait admettre que les artistes

puissent loger dans le même bâtiment. Ils invoquent essentiellement à cet égard

les difficultés pour loger ces personnes en zone d'habitation, compte tenu notamment

de la nature de leurs activités.

b) L'art. 105 LATC prévoit que la municipalité, à

son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant,

supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas

conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Il s'agit ici de

déterminer si l'ordre de remise en état des lieux dont est recours doit être

confirmé.

L'ordre de démolir une construction édifiée sans

permis et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en

principe pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité doit

certes renoncer à une telle mesure à certaines conditions, notamment si les

dérogations à la règle sont mineures et si l'intéressé pouvait de bonne foi se

croire autorisé à agir (ATF 111 Ib 221; 108 Ia 216; 104 Ib 303). Mais le

principe reste que celui qui place l'autorité devant le fait accompli doit

s'attendre à ce qu'elle accorde plus d'importance à la nécessité de rétablir

une situation conforme au droit (et aux intérêts des autres propriétaires

concernés) qu'aux inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108

Ia 218). Le Tribunal administratif se montre strict à cet égard et confirme en

principe les ordres de remise en état (AC 1996/0123 du 21 septembre 1996,

AC 1997/0007 du 30 mai 1997, AC 1997/0205 du 22 septembre 1998 et AC 1998/0142

du 23 novembre 1998; AC 2002/0008 du 6 juin 2002), ne renonçant

à cette sévérité que lorsqu'il est possible de remédier aux irrégularités (AC 1996/0206

du 15 mai 1998 et AC 1999/0007 du 28 avril 1999; AC 2002/0008 du 6 juin

2002). Ces principes, qui s'appliquent généralement aux ordres de démolition de

constructions illicites et de remise en état des lieux, doivent également

s'appliquer lorsqu'est en cause un changement illicite d'affectation.

c) En l'occurrence, il convient d'examiner en

premier lieu si le changement d'affectation litigieux pourrait être reconnu

comme conforme au droit.

aa) A cet égard, on relève en tout d'abord que les

recourants ne peuvent pas se prévaloir de la faculté d'aménager un logement

pour le gardiennage en zone industrielle B dès lors que l'utilisation qui est

faite du 1er étage de leur bâtiment n'a manifestement aucun lien avec le

gardiennage.

bb) Reste à examiner si la municipalité aurait dû autoriser

le logement des artistes de cabaret dans le bâtiment "pour un autre motif

jugé valable" (cf. art. 40, al. 4 RC in fine).

L'autorisation de créer un logement en zone

industrielle B pour d'autres motifs que le gardiennage est fondée sur une

"kannvorschrift"; autrement dit, une telle autorisation repose sur

une décision laissée à la libre appréciation de la municipalité. Dès lors que

cette dernière dispose d'un pouvoir d'appréciation, l'autorité de recours ne

peut sanctionner qu'un excès ou un abus de ce pouvoir (cf. art. 36 al 1 let. a

de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure

administratives). Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui

sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui

appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celle qui

s'offre à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir

négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté

d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment P. Moor, Droit administratif,

vol. 1, Berne 1994, n° 4.3.2.3; André Grisel, Traité de droit administratif,

1984, vol I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas :

l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne

ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais

pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut

également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement

arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou

principes constitutionnels (voir notamment TA arrêts AC.2000/0091 du 3 juillet

2002, AC.1999/0172 du 16 novembre 2000, AC 1999/0047 du 29 août 2000, AC 1999/0199

du 26 mai 2000).

En l'occurrence, l'argument des recourants selon

lequel il serait préférable de loger les danseuses dans le bâtiment abritant le

cabaret en zone industrielle plutôt que dans un immeuble sis dans un quartier

voué principalement à l'habitation n'est pas dénué de pertinence, cette

solution étant effectivement susceptible d'éviter des problèmes de voisinage

encore plus importants. On relève également, avec les recourants, que ceux-ci

risquent de rencontrer des difficultés pour loger les artistes du cabaret dans

un autre endroit. Si ces éléments auraient pu, cas échéant, justifier que la

municipalité autorise, à titre exceptionnel, le maintien de l'affectation

litigieuse, ceci ne signifie toutefois pas qu'elle ait abusé du large pouvoir

d'appréciation qui lui est conféré par l'art. 40, al. 4 RC en refusant de

déroger au principe selon lequel, en zone industrielle B, seuls des logements

en relation avec le gardiennage peuvent être autorisé. On peut notamment

comprendre que la municipalité ne souhaite pas créer un précédent, ce d'autant

que la présence des artistes de cabaret a suscité des plaintes du voisinage

d) On note au surplus que le changement

d'affectation litigieux implique une violation du règlement communal qui ne

saurait être qualifiée de mineure et que les recourants ne sauraient se

prévaloir de leur bonne foi dès lors qu'ils ont agi sans autorisation et en

sachant que la nouvelle affectation n'était pas conforme au règlement communal.

On relèvera enfin que le retour à l'affectation initiale devrait être possible

sans qu'il soit nécessaire de procéder à des travaux importants (contrairement

par exemple au cas où une construction illégale doit être démolie) et

n'impliquera dès lors pas de frais disproportionnés.

e) Vu ce qui précède, il n'existe pas en l'espèce de

circonstances particulières qui justifieraient de s'écarter du principe selon

lequel celui qui place l'autorité devant le fait accompli doit s'attendre à ce

qu'elle accorde plus d'importance à la nécessité de rétablir une situation

conforme au droit qu'aux inconvénients qui en découlent pour le constructeur ou

le propriétaire.

2.

Bien que ce moyen n'ait pas été soulevé par les

recourants, il convient d'examiner si la décision querellée respecte le principe

d'égalité de traitement, prévu à l'art. 8 nCst.

a) Le principe de l'égalité de traitement interdit

notamment qu'une même autorité rende des décisions contradictoires (André

Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, p. 361). Deux décisions sont

contradictoires lorsqu'elles règlent de façon différente des situations dont la

ressemblance exige un traitement identique, ou encore, lorsqu'elles règlent de

façon semblable des situations dont la différence requiert un traitement

distinct. Mais une mauvaise application ou la fausse application de la loi dans

un cas particulier n'attribue pas à l'administré le droit d'être traité par la

suite illégalement (ATF 115 Ia 81, consid. 2, p. 83). L'égalité devant la loi

ne protège pas le particulier qui requiert aussi le même traitement illégal que

l'autorité a pu accorder à un tiers; il n'y a en principe pas d'égalité dans

l'illégalité, à défaut de quoi, le principe constitutionnel aurait pour effet

d'inviter l'autorité qui s'est trompée à persévérer dans l'erreur (André

Grisel, op. cit., p. 362). Toutefois, la jurisprudence déroge

exceptionnellement à cette règle dans le cas où l'autorité manifeste clairement

son intention de poursuivre une pratique illégale (ATF 103 Ia 242, consid. 3a,

p. 244), et pour autant qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne soit

touché.

b) Dans le cas d'espèce, la municipalité,

interpellée à cet égard, soutient qu'elle n'a jamais autorisé en zone industrielle

B d'autres logements que ceux prévus pour le gardiennage. Le tribunal de céans

n'a pas de raison de mettre en doute cette affirmation. Cela étant, on peut se

poser la question de savoir si la municipalité intervient dans tous les cas

pour ordonner le rétablissement d'une situation conforme au droit lorsque des

logements autorisés à l'origine pour le gardiennage sont occupés ultérieurement

par des personnes n'exerçant pas ou plus ce type de fonctions. Il n'apparaît

ainsi pas certain que les personnes qui ont dénoncé les recourants auprès de la

commune, qui habitent également un logement sis en zone industrielle B,

exercent une fonction de gardiennage, la municipalité se bornant à constater

que leur logement a été autorisé à l'origine comme appartement de gardiennage (cf.

observations finales du 27 juillet 2005). On peut ainsi imaginer qu'il

existe une certaine tolérance de la part de la municipalité et que celle-ci est

intervenue à l'encontre des recourants essentiellement en raison des plaintes du

voisinage et du type d'activité exercé par les occupantes des locaux litigieux.

S'agissant de l'affaire mentionnée par le conseil de la municipalité dans ses

observations du 4 juillet 2005 (traitée par le tribunal administratif sous la

référence AC 2003/0011), on note que la municipalité semble être

intervenue essentiellement au motif que des bureaux situés au sous sol d'un

bâtiment sis en zone industrielle B avaient été transformés en logement, en

invoquant une violation de l'art. 96 RC qui prévoit, de manière générale, l'interdiction

de l'habitation en sous-sol pour des raisons de salubrité. On ne saurait ainsi

déduire de cette affaire que la municipalité intervient systématiquement en

cas de violation de l'art. 40 al. 4 RC.

Les constatations faites ci-dessus n'impliquent

toutefois pas qu'on soit en présence d'une violation du principe de l'égalité

de traitement. Ceci impliquerait en effet qu'il soit établi que la municipalité

renonce systématiquement à intervenir et à ordonner le rétablissement d'une situation

conforme au droit dans des situations comparables à celle qui est ici

litigieuse. Or, ceci n'est pas démontré.

3.

Il résulte des considérants qui précèdent

que le recours doit être rejeté et la décision municipale confirmée. Vu le sort

du recours, les frais sont mis à la charge des recourants. Ces derniers

verseront en outre des dépens à la municipalité, qui a agi par l'intermédiaire

d'un mandataire professionnel.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité de Gland du 26 novembre

2004 est confirmée.

III.

Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à

la charge des recourants Ignazio et Giovanni Palermo, solidairement.

IV.

Un montant de 1'000 (mille) francs est alloué à la Commune

de Gland à titre de dépens, à la charge des recourants Ignazio et Giovanni

Palermo, solidairement.

mm/Lausanne, le 24 août 2005.

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint