AC.2005.0025

TA - AC.2005.0025 - 2005-12-07 - Pradervand, Leiglon, Joller, Klossner, Reinisch, Niedzwiecka, Audemars c/Département des institutions et des relations extérieures, Service de l'environnement et de l'

7 décembre 2005Français20 min

Violation du droit d'être entendu prévu au nouvel art. 58 LATC, en vigueur depuis le 1er janvier 2004. Cette disposition, relative à la procédure d'adoption des plans d'affectation, prévoit que les opposants, s'ils le demandent, sont entendus par la municipalité ou une délégation de celle-ci à la fin de l'enquête publique en vue d'une éventuelle conciliation. Avant cette modification, la municipalité avait uniquement la faculté d'entendre les opposants. En l'espèce, la municipalité n'a pas donné suite à la requête des opposants d'être entendus; elle se prévalait du fait qu'elle avait transmis son préavis au conseil communal avant l'entrée en vigueur de cette nouvelle disposition; pourtant, le conseil communal a statué sous le nouveau régime sans respecter le droit des opposants d'être entendus par l'exécutif communal et la procédure de conciliation ne peut plus être mise en oeuvre après la décision du conseil communal. La violation du droit d'être entendu ne peut être réparée devant le Tribunal administratif, qui ne peut substituer sa propre appréciation à celle de la commune en matière d'aménagement du territoire, même dans le contrôle de l'opportunité. Les décisions attaquées doivent ainsi être annulées et le dossier retourné à la municipalité pour entendre les opposants.

Faits

Vu les faits suivants

Le plan partiel d’affectation (PPA) de la Commune de

Gingins, dit « du Bourg », adopté par le Conseil communal le 6 mai

1993 et approuvé par le Département des travaux publics, de l’aménagement et

des transports, le 3 septembre 1996, définit une zone à traiter par plan de

quartier. Le périmètre de cette zone, constitué par la parcelle n° 94 du

cadastre communal, est bordé au Nord par la zone agricole et au Sud par la zone

du Bourg. L’art. 3.1 du règlement sur les constructions et l’aménagement du

territoire de la Commune de Gingins est libellé en ces termes :

« La zone du Bourg (ZBO) s’étend à la partie

ancienne de la localité et à quelques terrains adjacents. Elle est réservée à

l’habitation, aux exploitations agricoles, aux commerces, à l’artisanat, aux

services et aux équipements d’utilité publique. L’activité professionnelle y

est admise, même s’il en résulte quelque inconvénient pour l’habitation ».

L’art. 3.9 du même règlement précise que :

« La zone à occuper par plan spécial (ZPS)

nécessite une étude particulière en raison de sa situation géographique dans le

prolongement du noyau ancien de la localité. Préalablement à toute

construction, un plan de quartier ou un plan d’extension partiel doit être

établi sur les bases suivantes :

- destination des bâtiments : idem zone du

bourg ;

architecture : en harmonie avec le bourg, en faisant

notamment un large usage de l’ordre contigu ;

- circulation

: par voie d’accès (rue) raccordée à ses deux extrémités au domaine

public existant ».

Un plan de quartier « En Labory » a été élaboré

afin de mettre en valeur la zone à occuper par plan spécial. Ce plan propose l’aménagement

d’un nouveau quartier d’habitation à proximité du centre du village, dont les

principales modalités sont les suivantes: 4 bâtiments pour 24 appartements au

maximum ; des activités compatibles avec le village sont prévues ; le

stationnement des véhicules est organisé en partie dans un parking en sous-sol

et un parking en surface ; les accès à la zone se font depuis la route

communale existante ; la superficie du terrain est d’environ 5'800

m2 ; le plan englobe une portion de la zone agricole, mais une compensation

est proposée par la modification du périmètre du PPA du Bourg (Addenda au PPA

du Bourg). Ce projet est intégré au plan directeur localisé du Bourg et à la

révision du PPA du Bourg qui sont en cours d’examen préalable par le canton. Le

plan de quartier a été approuvé par la Municipalité de Gingins (ci-après :

la municipalité) le 26 mars 2002 avant d’être déposé à l’enquête publique du 23

avril 2002 au 23 mai 2002. Il a suscité 6 oppositions de la part de

propriétaires de parcelles directement concernés par le plan de quartier, en

substance pour les motifs suivants : problèmes de densité de la circulation,

existence d’un plan directeur communal à l’examen, besoin de protection de

l’ensemble urbanistique de la zone du Bourg ; insuffisance des accès à la

construction projetée ; protection de l’environnement et de la nature. Les

opposants ont également requis d’être entendus par la municipalité et de

pouvoir consulter certains documents, dont le projet de plan de quartier et son

règlement. Le développement d’un nouveau quartier d’habitation à proximité du

centre du village a été préavisé favorablement par les services cantonaux

consultés.

Par décision du 25 mai 2004, le Conseil communal de

Gingins a adopté le préavis municipal qui lui avait été transmis le 17 décembre

2003 concernant la modification du périmètre du PPA du Bourg et le plan de

quartier « En Labory », et il a statué sur les réponses motivées aux

opposants. Le Département des institutions et des relations extérieures (DIRE)

a approuvé préalablement le plan de quartier « En Labory » et

l’addenda au PPA du Bourg et il a admis la dérogation exceptionnelle à

l’intangibilité des 25 ans de la zone agricole, par décision du 24 décembre

2004.

a) Sandra Pradervand Leiglon, Philippe Leiglon, Myriam et

Christian Joller, Martin Klossner, Annette et Dirk Reinisch, Dorota Niedzwiecka

Audemars et Olivier Audemars, ont recouru auprès du Tribunal administratif

contre ces deux décisions le 14 février 2005 en concluant à leur annulation,

ainsi qu’à l’annulation des décisions de toutes les autorités cantonales,

prises en relation avec le projet de plan de quartier « En Labory »

et son règlement, ainsi qu’avec l’addenda au PPA du Bourg. Les intéressés reprennent

les motifs soulevés dans leur opposition et ils soutiennent notamment que la

municipalité n’a pas donné suite à leur demande d’être entendus et de pouvoir

consulter les documents requis et ils invoquent une violation du droit d’être

entendu en application de l’art. 58 LATC.

b) La municipalité s’est déterminée sur le recours

le 4 mai 2005 en concluant à son rejet. S’agissant de la violation du droit

d’être entendu, elle pourrait de toute manière être guérie lorsque la décision

querellée est soumise à une instance supérieure, à la condition que cette instance

jouisse du même pouvoir d’examen que l’autorité de 1ère instance. La

municipalité ne conteste pas pour le surplus de n’avoir pas donné suite aux

requêtes des intéressés, mais elle soutient que c’est l’art. 58 LATC ancienne

version qui devrait s’appliquer.

c) Le Service des routes a déposé ses observations

le 15 mars 2005 en concluant au rejet du recours ; l’augmentation de

trafic qui résulte du nouveau quartier d’habitation pouvait être considérée

comme faible et donc absorbée par le réseau existant. La voie d’accès prévue

pour gagner le périmètre du plan de quartier litigieux serait en outre

suffisante et adaptée.

d) Le Service de l’environnement et de l’énergie

(SEVEN) a déposé ses observations le 17 mars 2005 ; le projet de plan de

quartier ne soulèverait pas de problèmes en matière de protection contre le

bruit, mais le dossier de demande de permis de construire devra contenir la

preuve, si nécessaire, que toutes les exigences légales en ce domaine sont

respectées.

e) Le même jour, le Service de l’aménagement du

territoire (SAT) a également conclu au rejet du recours.

f) Le 18 mai 2005, la société TP Parc SA,

propriétaire de la parcelle n° 94 du cadastre communal de Gingins constituant

le périmètre du plan de quartier « En Labory », s’est déterminée sur

le recours en concluant à son rejet.

g) Les intéressés ont déposé un mémoire

complémentaire le 15 août 2005. La municipalité a dupliqué le 26 septembre

2005.

Le tribunal a tenu une audience le 29 septembre 2005

à Gingins. Le compte rendu résumé de cette audience a la teneur suivante :

« Les représentants de la municipalité produisent

l'aperçu de l'état de l'équipement ainsi que le plan des zones en vigueur et

son règlement. Les zones à bâtir légalisées présenteraient une capacité

permettant d'accueillir 100 à 150 habitants sans le plan de quartier litigieux

et 200 à 250 habitants avec le plan de quartier litigieux. Le plan contesté

présenterait un indice d'utilisation du sol de l'ordre de 0,63; selon le

représentant du Service de l'aménagement du territoire, une telle densité

correspondrait à l'occupation admissible d'une zone de village. Les

représentants de la municipalité expliquent que la réglementation du plan

partiel d'affectation de la zone du bourg actuellement en vigueur serait trop

restrictive et c'est la raison pour laquelle la révision de ce plan a été

entreprise. Le plan contesté aurait été pris en considération dans le cadre de

l'étude de la révision du plan partiel d'affectation de la zone du bourg. Le

représentant du Service de l'aménagement du territoire confirme qu'une

densification judicieuse des zones de village et de bourg est en principe

acceptée par le Service de l'aménagement du territoire.

Les recourants confirment les critiques déjà formulées dans

leur écriture en ce qui concerne l'intégration du projet dans le village. Ils

évoquent à cet égard les travaux préparatoires de l'inventaire ISOS et

notamment les objectifs visant à assurer un dégagement sur le territoire

concerné. Les recourants reprochent également à la municipalité de ne pas les

avoir entendus après la clôture de l'enquête. Le représentant de la

municipalité explique à cet égard que la nouvelle disposition légale

introduisant la possibilité pour les opposants d'être entendus par la

municipalité n'était pas encore en vigueur lorsqu'elle a transmis son préavis

au conseil communal.

En ce qui concerne le pronostic de trafic et le respect des

dispositions fédérales en matière de protection contre le bruit, le

représentant du Service de l'environnement et de l'énergie précise que même

dans une estimation la plus pessimiste, les exigences fédérales sont respectées

pour un degré de sensibilité III. Les recourants mettent en cause toutefois les

dangers pour les piétons que provoquerait l'accroissement du trafic sur la rue

de Derrière. La municipalité précise à la demande du tribunal qu'elle n'a pas

effectué de comptage sur cette route communale. Les représentants de la

municipalité donnent en outre des explications sur le nombre total de places de

stationnement ainsi que sur les places qui seraient réservées aux propriétaires

de ne disposant pas de surface nécessaire sur leur parcelle pour aménager des

places de stationnement et qui ont dû payer une contribution compensatoire.

Le tribunal procède ensuite à une visite des lieux en présence

des parties. Il prend connaissance de la situation des bâtiments des recourants

par rapport au projet contesté. Le tribunal apprécie encore la relation de

proximité entre les parties privées des habitations construites sur les

parcelles 460 et 461 et les places de stationnement prévues à l'extérieur par

le plan contesté. Les constructeurs produisent encore une étude d'intégration

montrant les gabarits des bâtiments prévus par le plan litigieux avec les

constructions avoisinantes. Après avoir levé l'audience, le tribunal examine

encore les problèmes posés par les phares des voitures empruntant dans le sens

de la sortie l'accès au plan contesté par rapport à l'habitation construire sur

la parcelle 100 (bâtiment ECA 80) ».

Les parties ont disposé de la possibilité de se

déterminer sur le compte rendu résumé de l’audience.

Considérants

1.

a) La portée du droit d’être entendu et les modalités de

sa mise en œuvre sont tout d’abord déterminées par la législation cantonale,

dont le Tribunal fédéral ne revoit l’application que sous l’angle de

l’arbitraire. Lorsque la protection accordée par le droit cantonal est

inférieure ou équivalente aux garanties minimales déduites du droit

constitutionnel fédéral, dont le Tribunal fédéral vérifie librement le respect,

le justiciable peut invoquer celles-ci directement (cf. ATF 126 I 15 consid. 2a

p. 16). Tel qu'il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale

de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (art. 4 aCst), le droit d'être

entendu comprend le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision

ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de

nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, de

participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur

son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF

126.

I 15 ; ATF 124 I 49 et les réf. cit.). De nature formelle, le droit d’être

entendu doit être respecté sous peine d’annulation de la décision attaquée,

indépendamment du mérite des moyens avancés sur le fond par les parties (RDAF

1997.

I 79 ; ATF 120 Ib 379 consid. 3b ; 116 Ia 54). Toutefois, selon

la théorie de la guérison, sa violation peut être réparée lorsque l’administré

a la possibilité de s’adresser à une autorité de recours qui a le pouvoir

d’examiner librement toutes les questions qui pouvaient être soumises à

l’autorité inférieure (ATF 119 V 208 ; 116 Ia 95 consid. 2 ; 110 Ia

81).

b) L’art. 58 de la loi du 4 décembre 1985 sur

l’aménagement du territoire et les constructions (ci-après : LATC) relatif

à l’adoption par le conseil général ou communal des plans d’affectation et des

plans de quartier de compétence municipale a été modifié par la novelle du 4

mars 2003 qui est en vigueur depuis le 1er janvier 2004. Il est

libellé en ces termes :

« 1 Après la fin de l’enquête publique, les opposants,

s’ils le demandent, sont entendus par la municipalité ou une délégation de

celle-ci lors d’une séance de conciliation. La municipalité transmet au

département [en charge de l’aménagement du territoire et de la police des

constructions] pour information les procès-verbaux de la séance de conciliation

et les déterminations des opposants au sujet de ceux-ci. La municipalité

transmet au département pour information les oppositions, les retraits

d’opposition, et le cas échéant, les décisions sur la conciliation.

2.

La municipalité établit à l’intention du conseil de la

commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des observations ainsi

que des propositions de réponse aux oppositions non retirées. Les conclusions

du préavis indiquent s’il y a lieu les modifications proposées au projet soumis

à l’enquête.

3.

Le conseil de la commune statue sur les réponses motivées

aux oppositions non retirées en même temps qu'il se prononce sur l'adoption du

plan et du règlement dans un délai de huit mois dès la clôture de l’enquête

publique.

4.

Lorsque le conseil de la commune adopte le projet sans

modification susceptible de porter atteinte à des intérêts dignes de

protection, le dossier est adressé sans délai par la municipalité au Service de

l'aménagement du territoire en vue de son approbation par le département.

5.

Si le conseil apporte des modifications plus importantes,

celles-ci sont soumises à une enquête complémentaire de trente jours, après

l'examen préalable du Service de l'aménagement du territoire. Les oppositions

ne sont alors recevables que dans la mesure où elles visent les modifications

mises à l'enquête publique. Le conseil de la commune adopte le projet dans un

délai de huit mois dès la clôture de l'enquête publique complémentaire. Les

alinéas 1 à 4 sont applicables pour le surplus.

6.

L'envoi au Service de l'aménagement du territoire, à

l'intention du département, du plan et du règlement définitivement adoptés par

le conseil de la commune est accompagné de toutes les pièces utiles, notamment

du préavis municipal, de l'extrait du procès-verbal des séances du conseil de

la commune comportant les décisions prises, en particulier les décisions sur

les oppositions ».

Dans la version de cette disposition antérieure au 1er

janvier 2004, la municipalité avait uniquement la faculté d’entendre les

opposants.

c) En l’espèce, les recourants soutiennent que la

municipalité n’a pas donné suite à leur requête d’être entendus après la fin de

l’enquête publique lors d’une séance de conciliation. La municipalité ne le

conteste pas, mais elle soutient que c’est l’ancienne version de l’art. 58 LATC

qui devrait s’appliquer, car la disposition dans sa nouvelle teneur n’était pas

encore en vigueur au moment où elle avait transmis son préavis au conseil

communal. Ce point de vue ne saurait être suivi, même s’il est vrai que le

préavis municipal a été transmis le 17 décembre 2003. En effet, le but de cette

disposition est de permettre la recherche de solutions de compromis, de trouver

des terrains d’entente entre les différentes parties, qui peuvent le cas

échéant entraîner des modifications du projet. En d’autres termes, cette

modification a été introduite car il s’est avéré indispensable de favoriser la

conciliation au niveau communal (cf. BGC janvier-février 2003 p. 6578).

L’expérience a en effet montré qu’il était utile de pouvoir expliquer les

objectifs de la planification aux opposants et de pouvoir les entendre (BGC

précité, p. 6579). Or, au 1er janvier 2004, le conseil communal ne

s’était pas encore prononcé. A la lecture de l’art. 58 LATC, il est constaté

que la procédure introduite avant la sanction du législatif communal revêt une

importance particulière. En effet, les procès-verbaux tenus lors de la séance

de conciliation, les déterminations des opposants à leur sujet, ainsi que les

éventuelles décisions sur la conciliation doivent être transmis au département

pour information. Il y a donc une réelle volonté d’intégrer dans le processus

d’adoption du plan les observations des opposants, afin de trouver une solution

qui tienne compte des différentes positions adoptées. Sous l’empire de l’ancien

droit, si la conciliation n’était pas tentée au niveau des oppositions, elle

pouvait l’être encore au stade de la première instance de recours qui jouait un

rôle de filtre par rapport à la seconde instance de recours qui était le

Tribunal administratif. Cette première instance de recours ayant été supprimée,

il est encore plus important de favoriser un effort de concertation

supplémentaire à l’échelon communal (BGC précité, p. 6579).

Cette procédure de conciliation ne peut plus être mise

en œuvre après la décision du conseil communal et ce vice de procédure ne peut

être réparé devant le Tribunal administratif. En effet, conformément à l’art. 2

al. 3 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT),

les autorités chargées de l’aménagement du territoire veillent à laisser aux

autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d’appréciation

nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches. Ainsi, l’autorité cantonale,

même dans le contrôle de l’opportunité, doit laisser aux communes le choix

entre plusieurs solutions possibles et opportunes. L’autorité cantonale ne peut

donc pas substituer sa propre appréciation à celle de la commune et examiner

librement toutes les questions qui pouvaient être soumises à l’autorité municipale

(ATF 112 Ia 268 = JdT 1988 I 421 consid. 2b ; ATF 110 Ia 51 = JdT 1986 I

541.

consid. 3). Par exemple, le tribunal a constaté que les places de

stationnement prévues à l’extérieur par le plan contesté sont, avec les

habitations construites sur les parcelles n° 460 et 461, dans un rapport de

proximité qui ne tient pas suffisamment compte des intérêts privés des

recourants. Or, ce point se prête particulièrement bien à une concertation ou à

une éventuelle médiation lors de la séance de conciliation à organiser par la

municipalité. Il en résulte qu’au stade de la procédure devant le Tribunal

administratif, le vice de la violation du droit d’être entendu ne peut être

réparé, et qu’ainsi, les décisions attaquées doivent être annulées, sans

examiner les griefs soulevés au fond.

2.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours

doit être partiellement admis et les décisions attaquées annulées. Le dossier

est retourné à la Municipalité de Gingins afin qu’elle organise l’audition des

recourants et procède conformément aux exigences posées par le nouvel art. 58

LATC.

En ce qui concerne la répartition des frais et

dépens, l’art. 55 al. 2 LJPA permet de mettre un émolument à la charge des

communes et de leur allouer des dépens. Cependant, la jurisprudence du tribunal

a posé le principe suivant : lorsque la procédure met en présence, outre le

recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les

intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie

adverse, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée

ou modifiée, de supporter les frais et dépens (RDAF 1994 p. 324). Ce principe,

applicable à la procédure de permis de construire lorsque le constructeur est

opposé à un tiers (voisin, opposant, etc.), est également valable en l’espèce.

En effet, les plans d’affectation spéciaux relatifs à des projets concrets ont

une portée matérielle comparable à celle d’une décision préjudicielle en

matière d’autorisation de bâtir lorsqu’ils sont suffisamment détaillés (cf. ATF

116.

Ib 185 = JdT 1992 I 420 ; ATF 121 II 72 consid. 1d p. 76 ; arrêt

TF 1A.56/1999,1P.166/1999, du 31 mars 2000, consid. 2c). Il résulte de cette

jurisprudence qu’un émolument de justice, arrêté à 1'500 fr., doit être mis à

la charge de la société propriétaire et constructrice TP Parc SA, qui est la

bénéficiaire de la procédure engagée par la commune ; elle devra s’acquitter

en outre d’une indemnité de 1'500 fr. à l’égard des recourants à titre de

dépens, ces derniers ayant procédé par l’intermédiaire d’un mandataire

professionnel.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est partiellement admis.

II.

Les décisions du Conseil communal de Gingins du 25 mai

2004 et du Département des institutions et des relations extérieures du 24

décembre 2004 sont annulées ; le dossier est retourné à la Municipalité de

Gingins afin qu’elle procède conformément aux considérants du présent arrêt.

III.

Un émolument de justice, arrêté à 1'500 (mille cinq cents)

francs, est mis à la charge de la société TP Parc SA.

IV.

La société TP Parc SA est débitrice à l’égard des

recourants d’une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de

dépens.

Lausanne, le 7 décembre 2005/kl

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.