AC.2005.0026

TA - AC.2005.0026 - 2006-03-03 - SWISSCOM MOBILE SA/Municipalité de Chavornay, KÄNEL, Service de l'environnement et de l'énergie, PELLATON, Service de l'aménagement du territoire, Conservation de la f

3 mars 2006Français15 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Propriété de Samuel Känel, la parcelle n° 1005 de la

Commune de Chavornay se trouve hors zone à bâtir, soit en zone agricole dite de

protection au sens du règlement général sur les constructions et l'aménagement

du territoire de cette commune (ci-après: RCAT). Un projet de construction

d'une station de communication mobile sur cette parcelle a été mis à l'enquête

publique du 15 octobre au 3 novembre 2004 pour le compte de Swisscom Mobile SA

(ci-après: Swisscom). Ce projet prévoit la construction d'un local technique d'une

emprise au sol de 3,85 mètres sur 5,05 mètres, surmonté d'une antenne de 25,6

mètres de hauteur; il a soulevé 24 oppositions, totalisant 200 signatures.

Le 2 décembre 2004, la centrale des autorisations CAMAC a

transmis sa synthèse à la Municipalité de Chavornay (ci-après: la municipalité).

Furent intégrés à cette synthèse les décision et préavis des autorités cantonales

concernées, soit:

- la décision du Service de l'aménagement du

territoire (SAT) autorisant l'implantation en zone agricole d'une construction

imposée par sa destination pour des motifs techniques tenant à la couverture du

réseau de téléphonie,

- le préavis positif du Service des forêts, de la

faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (SFFN-CCFN)

constatant une emprise sur le terrain agricole limitée au strict minimum ainsi

qu'un impact visuel déjà atténué par rapport à un précédent projet, n'imposant d'autre

amélioration de l'intégration dans le site que des plantations paysagères,

- le préavis favorable du Service de l'environnement

et de l'énergie, Division environnement (SEVEN) quant au choix du site, compte

tenu du respect de la réglementation sur la protection contre le rayonnement

non ionisant et de la correcte application de la convention assurant une

coordination entre les opérateurs disposant d'installations de téléphonie dans

la région concernée,

- enfin, le préavis favorable du Service de la

mobilité (SM) auquel fut jointe une copie de l'autorisation d'implantation

délivrée par l'Office fédéral de l'aviation civile (OFAC).

Cette synthèse mentionnait la voie et le délai de

recours auprès du Tribunal administratif, tant contre les décisions rendues que

contre les conditions dont celles-ci étaient assorties.

La municipalité a refusé d'octroyer le permis de

construire sollicité par décision du 21 janvier 2005, dont on extrait ce qui

suit: " (…) Durant cette enquête un grand nombre d'oppositions ont été

formulées. ces oppositions émanent des habitants proches de l'antenne qui,

d'une part, craignent d'être victimes du rayonnement et, d'autre part,

s'opposent à une construction en zone agricole protégée. Force est, en effet,

de constater qu'actuellement les avis divergent tant sur la sécurité des

émissions d'ondes que sur le système UMTS qui laisse apparaître un certain

nombre d'interrogations. La Municipalité maintient son préavis négatif et

estime que d'autres zones plus éloignées d'un quartier d'habitations et

réputées constructibles feraient mieux l'affaire. (…)".

Par acte de recours du 14 février 2005, Swisscom a déféré

cette décision devant le Tribunal administratif et conclu principalement à

l'octroi du permis de construire sollicité, subsidiairement à l'annulation de

son refus.

E. Le SEVEN s'est déterminé au sujet du

pourvoi par acte du 4 mars 2005, se rapportant à son préavis positif établi le

17 novembre 2004 et tel que transcrit dans la synthèse CAMAC. La municipalité a

conclu au rejet du pourvoi dans le cadre de sa réponse au recours produite le 4

avril 2005. Par acte de leur conseil du 18 avril 2005, plusieurs opposants ont

déclaré se rallier aux conclusions prises par la municipalité, mais renoncé à

prendre formellement part à la procédure. Dans ses déterminations produites le

17 mai 2005, le SFFN fit valoir qu'aucune disposition de droit fédéral ou

cantonal relevant de sa compétence ne s'opposait au projet, se rapportant au

surplus à son préavis positif figurant dans la synthèse CAMAC. Par acte du 24

mai 2005, le SAT s'est également rapporté aux motifs exposés dans la synthèse

CAMAC quant à l'octroi l'autorisation spéciale délivrée. La recourante, par

réplique du 9 juin 2005, puis la municipalité, par duplique du 15 décembre

2005, ont fait valoir d'ultimes observations.

Les arguments des parties seront repris ci-après

dans la mesure utile.

Considérants

1.

a) Les autorisations spéciales cantonales

présentent un caractère accessoire par rapport à la décision communale relative

à la demande de permis de construire; elles viennent se greffer sur cette

dernière, dans une procédure qui permet la coordination de l'examen successif

par diverses autorités d'un seul et même projet de construction. En particulier,

une autorisation spéciale cantonale n'a de validité que dans le cadre d'un

projet déterminé; elle est caduque lorsque celui-ci est abandonné - notamment

si le constructeur laisse le permis communal se périmer.

Selon la jurisprudence, la commune qui conteste

l’application du droit fédéral par l’autorité cantonale doit recourir contre la

décision de celle-ci et ne peut pas se contenter de refuser le permis de

construire pour des motifs tirés du droit fédéral ; dans cette dernière

hypothèse, le recours du constructeur ne conduit à examiner le refus municipal

que sous l’angle du droit communal, les autorisations cantonales devant être

tenues pour acquises (Tribunal administratif, AC.2000/0186 du 2 décembre 2004

et les arrêts cités ; divergents toutefois ATF 1a.179/1996 et AC.1997/0012

du 25 novembre 1997, où un contrôle de la validité des autorisations cantonales

a été admis pour des motifs visant à protéger la bonne foi de la municipalité).

b) En l’espèce, la Municipalité de Chavornay n’a pas

recouru contre la décision du SAT, laquelle autorise l’antenne litigieuse en

zone agricole, applique la LPE sur préavis du SEVEN au sujet des rayons non

ionisants (art. 24 LAT ; 2 al. 2 du règlement vaudois d’application de la

LPE ; RSV 814.01.1) et retient, en se rapportant aux déterminations du SFFN,

que le projet ne porte pas atteinte aux intérêts dignes de protection relevant de

la législation protégeant le paysage et l'environnement. Il n’y a donc pas à

tenir pour litigieuse l’application du droit fédéral à l’antenne en cause de

sorte que la seule question qui doit être résolue est de savoir si le droit

communal autorisait l’autorité intimée a refusé le permis de construire

sollicité.

2.

Selon la jurisprudence, la municipalité

qui refuse un permis de construire n’a pas à communiquer la synthèse CAMAC aux

opposants; pour ceux-ci, le délai de recours contre une autorisation spéciale

cantonale ne court qu’à compter de la notification de la décision municipale

octroyant le permis de construire (Tribunal administratif, AC.1996.0225 du 7

novembre 1997, publié in RDAF 1998 I 197). Il n’y a donc pas en l’espèce à nier

aux opposants tout droit à contester les autorisations cantonales

susmentionnées motif pris de ce qu’elles n’ont pas été attaquées par un recours

de la municipalité. La question est toutefois de savoir si, dans l’hypothèse où

la décision de la municipalité n’était pas maintenue, la cause devrait être

renvoyée à celle-ci pour notifier aux opposants les autorisations cantonales et

provoquer ainsi le cas échéant un nouveau recours ou s’il faudrait plutôt

considérer que le litige est noué non seulement entre le constructeur et la

municipalité celle-ci statuant en droit communal, mais également entre les

opposants et les autorités cantonales celles-ci statuant en droit fédéral. La

seconde alternative tendrait assurément à satisfaire le principe de l’économie

de la procédure puisqu’elle éviterait le cas échéant et aux opposants et au

Tribunal administratif d’intervenir à deux reprises. Mais elle impliquerait

d'inviter les opposants, après leur avoir formellement communiqué les décisions

cantonales contenues dans la synthèse CAMAC, ce qui est de la compétence

municipale (art. 123 al. 3 LATC), à prendre des conclusions à l'encontre de

celles-ci sans connaître le sort du recours du constructeur contre le prononcé

municipal qui leur est favorable. Un tel procédé se conçoit mal s’agissant de

décisions qui n’ont de portée qu’accompagnant le prononcé municipal. Aussi

longtemps que celui-ci règle leur situation juridique de manière à leurs yeux

satisfaisante, les opposants ne peuvent pas être contraints de s'en prendre à

une ou des décisions accessoires qui n'ont pas de portée en elles-mêmes et

contre lesquelles ils n'ont ainsi pas qualité pour recourir. A cela s'ajoute

que l'objet du litige, qui n'est ici vu l'acte de recours que le refus du

permis de construire, ne peut pas être élargi par les conclusions des parties

(JAAC 63/1999 no 14 et les auteurs cités), ici à des décisions cantonales.

Cela étant, le Tribunal administratif distingue le

contentieux divisant le constructeur d’avec la municipalité en matière de droit

communal et celui qui pourrait diviser les opposants d’avec l’autorité

cantonale en matière de droit fédéral en ne traitant que le premier (arrêt AC

2004/0255 du 31 octobre 2005).

3.

a) Invoquant la garantie de l'autonomie

communale en matière d'aménagement local du territoire, l'autorité intimée fait

valoir que l'examen du projet litigieux sous l'angle de l'esthétique et de

l'intégration dans le paysage relève de sa seule compétence de faire respecter

la réglementation communale en la matière (art. 17 et 86 LATC, 10.1 RCAT),

d'autant qu'il s'agit en l'espèce d'une zone agricole dite protégée devant

faire l'objet d'un souci de préservation particulier de dégagements ou d'espaces

agricoles ayant valeur de sites (art. 2.9 RCAT). Elle motive ainsi son refus

d'autoriser l'antenne litigieuse par le fait que celle-ci ne trouverait pas à

s'intégrer dans la zone, respectivement serait de nature à altérer des espaces

agricoles et un environnement protégés. La question est de savoir si elle a la

faculté d'adopter à cet égard une position particulière par rapport à celle de

l'autorité cantonale.

b) Selon l'art. 24 LAT, une autorisation dérogatoire

peut être accordée pour des constructions hors de la zone à bâtir lorsque

l'implantation de ces constructions est imposée par leur destination (let. a)

et lorsque aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Pour que

l'implantation soit imposée par la destination d'une construction, celle-ci

doit être adaptée aux besoins qu'elle est censée satisfaire et ne pouvoir

remplir son rôle que si elle est réalisée à l'endroit prévu: une nécessité

particulière, tenant à la technique, à l'exploitation ou à la nature du sol,

doit exiger de construire à cet endroit et selon les dimensions projetées;

seuls des critères objectifs sont déterminants, à l'exclusion des préférences

dictées par des raisons de commodité ou d'agrément (ATF

124.

II 252 consid. 4a p. 255;

123.

II 499 consid. 3b/cc p. 508 et la jurisprudence citée). L'implantation

d'un ouvrage peut aussi être imposée par sa destination en raison des nuisances

qu'elle provoque, incompatibles avec la zone à bâtir (cf. par exemple ATF

118.

Ib 17). La pesée des intérêts exigée par l'art. 24 let. b LAT comprend,

selon l'art. 3 de l'OAT (RS 700.1), la détermination de tous les intérêts,

publics et privés, touchés par le projet (art. 3 al. 1 let. a OAT). Il s'agit

évidemment d'abord des intérêts poursuivis par la LAT elle-même , soit notamment

la préservation des terres cultivables, l'intégration des constructions dans le

paysage, la protection des rives, sites naturels et forêts - art. 3 al. 2 LAT

-, la protection des lieux d'habitation - art. 3 al. 3 let. b LAT), mais

aussi des autres intérêts protégés dans les lois spéciales (ainsi la loi

fédérale sur la protection de l'environnement [LPE; RS 814.01], loi fédérale

sur la protection de la nature et du paysage [LPN; RS 451], LFo, OPB,

ordonnance sur la protection de l'air [OPAir; RS 814.318.142.1]); les intérêts

privés sont également pris en compte. L'autorité doit ensuite apprécier ces

intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des

implications qui en résultent (art. 3 al. 1 let. b OAT). La pesée des

intérêts proprement dite tient compte, dans la mesure du possible, de

l'ensemble des intérêts en présence, et doit être motivée (art. 3 al. 1 let. c

et al. 2 OAT).

c) Au vu de ce qui précède, dans le cas d'une

installation hors zone à bâtir, l'autorit¿communale n'a pas à procéder à la

pesée d'intérêts prévue à l'art. 24 lit. b LAT, que la loi attribue au SAT.

Celui-ci, à la lettre de la disposition précitée, n'a certes à examiner que si

un "intérêt prépondérant" s'oppose à une implantation hors zone à

bâtir. On pourrait donc en déduire qu'il subsiste des intérêts moindres ayant

trait à l'esthétique des constructions, dont la sauvegarde demeurerait, comme

le soutient l'autorité intimée, en mains de l'autorité communale. En réalité,

une intervention de celle-ci en matière d'esthétique, comme cela est prévu à

l'art. 86 LATC, ne se justifie de toute manière qu'en présence d'un intérêt

public prépondérant (ATF 115 Ia 363; Tribunal administratif, arrêt du 10 mai

2004.

dans la cause AC.2003.0261, consid. 2 b ). Il faut donc admettre

que, lorsque le SAT, tenant compte de l'ensemble des intérêts en présence (ATF

129.

II 63, consid. 3.1), veille à l'intégration d'une installation dans le

paysage au sens de l'art. 3 al. 2 let. b LAT, il ne laisse pas subsister

d'appréciation à effectuer par l'autorité communale (Tribunal administratif,

arrêt AC 2004/0255 du 31 octobre 2005 s'agissant d'une affaire similaire). En

l'espèce d'ailleurs, lorsqu'elle soutient que l'antenne litigieuse est

inesthétique, l'autorité intimée ne se place pas sur un autre terrain que celui

de l'intégration paysagère. Il n'est enfin pas concevable qu'une réglementation

communale particulière prétendument restrictive, telle que celle invoquée en

l'espèce, puisse avoir pour effet de priver l'autorité cantonale de compétences

que lui reconnaît le droit fédéral, sauf à violer le principe de la force

dérogatoire de ce droit (art. 49 de la Constitution fédérale).

Cela étant, ne partageant pas l'avis du SAT au sujet

de l'implantation de l'antenne litigieuse, l'autorité intimée n'avait que la

faculté de le contester par un recours, sans pouvoir imposer son point de vue

par une décision d'autorité. Elle ne pouvait pas davantage se borner à invoquer

le grand nombre d'oppositions au projet pour refuser celui-ci. Il se justifie

par conséquent d'annuler sa décision et de l'inviter à délivrer le permis de

construire sollicité, non sans avoir formellement notifié aux opposants les

décisions cantonales en question.

4.

La recourante obtient gain de cause sur sa

conclusion subsidiaire en annulation, tandis que la municipalité est déboutée

de ses conclusions tendant à la confirmation de la décision entreprise. Ayant

procédé par l'intermédiaire d'un avocat, la recourante a donc droit à des

dépens, dont il convient de fixer le montant à 1'500 fr., qui seront mis à la

charge de la seule autorité intimée dès lors que les opposants ont renoncé à

prendre formellement part à la procédure (art. 55 LJPA). Pour le même motif, un

émolument de justice ne sera mis à la charge que de l'autorité intimée.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision rendue le 21 janvier 2005 par la Municipalité

de Chavornay est annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité pour statuer

à nouveau dans le sens des considérants.

III.

La Commune de Chavornay versera à la société Swisscom

Mobile SA la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

IV.

Les frais de la cause, arrêtés à 2'000 (deux mille)

francs, sont mis à la charge de la Commune de Chavornay.

Lausanne, le 3 mars 2006

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis

d'envoi ci-joint.

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente

jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal

fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale

d'organisation judiciaire (RS 173.110).