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Décision

AC.2005.0068

TA - AC.2005.0068 - 2006-04-25 - BOTET, SPIRIG/Municipalité de Vevey, Police cantonale du commerce, Service de l'environnement et de l'énergie

25 avril 2006Français39 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

José Botet et Markus Spirig sont propriétaires et

exploitants de l'établissement public café-restaurant "Le National"

(ci-après : Le National ou l’établissement), sis à la rue du Torrent 9, à

Vevey, depuis le mois de juillet 1999. L'établissement précité comprend un café

(49 places), une salle à manger (24 places) un bar (30 places), ainsi qu'une

terrasse (60 places). Son exploitation fait l'objet d'une licence de

"café-restaurant" délivrée le 15 janvier 2004 par la Cheffe du

Département de l'économie, l'autorisation d'exercer ayant été accordée à José

Botet et l'autorisation d'exploiter à la société Natwork SA, à Vevey.

Le bâtiment des recourants, compris entre la rue du

Torrent côté Nord et la rue Louis Meyer côté Sud, est régi par le PPA

"Galeries du Rivage" du 9 juillet 1993 (ci-après : le PPA).

Situé dans le secteur 2 du PPA, il est destiné à l'habitation, au commerce, à

l'hôtellerie et aux activités tertiaires, avec un degré de sensibilité au bruit

III.

B.

En décembre 2002, les recourants ont soumis à la Municipalité

de la Commune de Vevey (ci-après : la municipalité) un projet de changement

d'affectation partiel de leur établissement visant à l'obtention d'une licence

de discothèque pour le bar afin de bénéficier d'un horaire d'exploitation

jusqu'à 5 h du matin. Cette démarche n'a pas eu de suite concrète.

C.

Le 1er mars 2003, les intéressés ont renouvelé

leur requête en déposant un dossier explicatif dont le contenu est notamment le

suivant :

INTRODUCTION :

Voici maintenant plus de trois années que

l’ensemble du Café Resto Bar NATIONAL est en exploitation.

Fort d’avoir porté une attention particulière

au respect de son voisinage, l’exploitant peut constater que ce lieu, par une

gestion rigoureuse, n’entraîne point de nuisances notoires. Il n’y eut en effet

aucune plainte orale ou écrite depuis le début de l’exploitation. La sortie des

clients par la terrasse de l’établissement au sud y est pour beaucoup, mais la

qualité des travaux réalisés (isolation sonore notamment) fait que le niveau

sonore intérieur n’occasionne aucune gêne importante.

INTENTIONS :

Le but de la présente demande est la

prolongation de l’ouverture de nuit d’une partie de l’établissement,

matériellement séparée du Café Resto Bar NATIONAL.

Une très forte demande a en effet été

rencontrée par les exploitants pour un établissement de nuit, tel que le

représente le “Sauna”, situé au sous-sol de l’établissement. L’objectif est

ainsi de répondre à la demande pour un établissement d’un type normalement

courant pour un centre-ville, mais absent à Vevey. Le choix de la surface du

sous-sol est celui d’un local dont on ne perçoit, aujourd’hui déjà, aucune

nuisance sonore malgré l’exploitation sonore forte actuelle, qui se prolonge

jusqu’à 2 heures du matin.

L’exploitation régulière de ce local est prévue

pendant la saison froide uniquement.

Pour le reste de la saison, l’accent est mis

sur l’exploitation de la terrasse, et le “Sauna" n'est exploité qu’en cas

de demandes de particuliers, et de manière très ponctuelle.

PRINCIPE D’ORGANISATION:

Le principe est figuré sur les plans ci-joints.

Il est important de préciser que la volonté des

exploitants est de gérer comme jusqu’à ce jour de manière soignée et efficace

les sorties tardives de la clientèle. Les principes sont les suivants:

·

L’accès nord A côté “Rue du

Torrent” sera fermé, comme à présent selon le schéma ci-après afin de respecter

le voisinage pour qui de nombreuses chambres à coucher se trouvent sur cette

rue.

Etat actuel des heures de fermeture de

l’accès A” Rue du Torrent”

dimanche - lundi - mardi mercredi

- jeudi vendredi - samedi

24h.00 01h.00 02h.00

Etat futur des heures de fermeture de

l’accès A” Rue du Torrent”

dimanche - lundi - mardi mercredi

- jeudi vendredi - samedi

24h.00 01h.00 02h.00

·

L’accès B “Rue Louis Meyer”

restera ouvert jusqu’à 04h.00 respectivement 05h.00 afin d’accéder au “SAUNA”.

·

Le sous-sol (teinte orange) restera

le lieu des activités sonores importantes; comme mentionné plus haut, cet

espace a fait l’objet de travaux d’isolation phonique importants pour

éviter toutes nuisances extérieures.

·

Enfin, et au vu de la configuration

des lieux un espace transitoire est aménagé avec ses circulations (teinte

orange). Cet espace “chill-out” sert à calmer les esprits et les oreilles avant

la sortie sur l’extérieur de la clientèle; il fait par conséquent partie

intégrante de la demande de modification d’affectation.

·

Les surfaces teintées en grises sont

des accès, sortie de secours, espaces technique et sanitaires.

·

Les fermetures (fixes ou mobiles

selon leur situation) séparant les 2 affectations sont représentées en teintes

rouges sur les plans.

DESCRIPTIF GENERAL:

Café Resto Bar NATIONAL

Description: Exploitation

de type restaurant avec service de mets à consommer sur place.

Heures d’ouverture: dimanche

“Actuel & futur” lundi

mardi 11h00-24h00

mercredi

jeudi 11h00-24h00

vendredi

samedi 11h00-02h00

Bar

le "SAUNA"

Description: Exploitation de type bar avec

service de boissons non alcoolisées et alcoolisées. Ainsi que de mets à

consommer sur place.

Projections diverses,

animation dj’s et vd’j

Au rez de chaussée,

côté sud uniquement: “chili-oui”, ambiante calme.

Heures ouverture au sous-sol:

"Actuel" mercredi 18h00

— 01h00 dès 11h00 au rez

vendredi

samedi 18h00 — 02h00 dès 11h00 au rez

Heures ouverture au sous-sol:

"Futur" lundi à jeudi 18h00 — 04h00 dès 12h00 au rez

vendredi

samedi

dimanche 18h00

— 05h00 dès 12h00 au rez"

D.

Ce projet de changement d'affectation a fait l'objet d'une

enquête publique du 20 juin au 10 juillet 2003. Cette enquête a suscité une intervention

déposée le 23 juin 2003 par Marie-Claude Rod-Seppy et une opposition le 8

juillet 2003 déposée par Julien Cornamusaz.

E.

Le 4 septembre 2003, l'exploitation de la terrasse du

National a suscité une plainte de la part des habitants résidants à la rue du

Torrent, dont le contenu est le suivant :

"(…)

L'été n'est pas encore achevé et nos limites sont largement

dépassées. La terrasse du restaurant susmentionné nous apporte son lot

quotidien de nuisances sonores, et ce à des heures très tardives.

Effectivement, l'horaire de fermeture du restaurant ainsi que

de la terrasse est de 0100 en semaine et de 0200 les vendredis et samedis. Nous

avons averti la Police de Vevey à de nombreuses reprises afin de leur signaler

un niveau sonore trop élevé, mais rien n'y fait.

De plus, ces horaires nous semblent totalement incompatibles

avec la Loi sur la Protection de l'environnement (LPE) dont l'application par

le SEVEN préconise les fermetures des terrasses en ville aux alentours de

2300-2330.

Nous attirons donc votre attention sur cet état de fait, que

nous ne pourrons plus supporter longtemps. En marge de la mise à l'enquête

concernant l'exploitation du sauna en tant que discothèque, il nous semble

qu'une appréciation globale de l'installation sur le plan des nuisances serait

nécessaire. (…)".

F.

La municipalité a adopté le 22 avril 2004 un nouveau

règlement des établissements publics (ci-après : le Règlement), qui a été

approuvé par le Conseil d'Etat le 23 juin 2004.

G.

Le Département des infrastructures, secrétariat général

(Centrale des autorisations CAMAC) a adressé à la municipalité, en date du 3

mars 2005, une correspondance contenant les positions des différentes services

cantonaux concernés, dont celle de la Police cantonale du commerce et du SEVEN comprenant

notamment ce qui suit :

"(…)

Le Service de l'économie, du logement et du tourisme -

Police Cantonale du Commerce (SELT-PCC) préavise favorablement au présent

projet dont l'exécution devra respecter les conditions impératives ci-dessous :

(…)

2. Compte tenu de la séparation des locaux, il devra être délivré

deux licences pour l’exploitation de l’établissement en cause : une licence de

café-restaurant au sens de l’article 12 de la loi du 26 mars 2002 sur les

auberges et les débits de boissons (LADB), d’une part, et une licence de

discothèque sans restauration au sens de l’article 16 LADB, d’autre part.

3. L’enseigne ou dénomination de l’établissement devra correspondre

au type de licence qui lui sera attribué et être différente de celle des autres

établissements de la commune.

4. La personne qui sera désignée pour exploiter l’établissement en

question devra solliciter une licence dans les formes requise par la LADB et, à

cet effet, remplir toutes les conditions exigées par la loi sur la matière,

notamment être en possession d’un certificat cantonal d’aptitudes pour

café-restaurant.

5. L’ouverture du café-restaurant, respectivement du dancing, ne

pourra intervenir tant qu’une licence ou autorisation n’aura pas été délivrée

par le département.

(…).

Le Service de l'environnement et de

l'énergie, Division environnement (SEVEN) préavise

favorablement au présent projet dont l'exécution devra respecter les conditions

impératives ci-dessous :

LUTTE CONTRE LE BRUIT

Les exigences en matière de lutte contre le

bruit de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) du 7

octobre 1983 ainsi que celles décrites dans l'ordonnance fédérale sur la

protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB) sont applicables.

L'annexe No 6 de l'OPB fixe les valeurs limites

d'exposition au bruit de l'industrie des arts et métiers (bruits

d'exploitation). Ces valeurs limites sont aussi valables pour le bruit causé

par les installations techniques des immeubles (chauffage, ventilation,

climatisation), par les parcs à voitures situés hors des routes et par le

trafic de l'aire d'exploitation.

Les exigences décrites dans la directive du 10

mars 1999 concernant la détermination et l'évaluation des nuisances sonores

liées à l'exploitation des établissements publics (DEP) sont applicables.

Les études acoustiques faites par le bureau

Gartenmann (13 mai et 8 décembre 2004) montrent que les exigences légales en

matière de protection contre le bruit peuvent être respectées à condition que

des travaux d'isolation phonique soient faits.

Le SEVEN préavise favorablement au projet cité

en titre aux conditions suivantes :

1)

Toutes les mesures d'assainissement

proposées par l'expert doivent être exécutées.

2)

Le SEVEN demande qu'une mesure de

contrôle soit faite avant l'ouverture de la discothèque. Pour ce contrôle, les

locaux "source" du restaurant (rez) et de la discothèque (sous-sol) doivent

être pris en compte. Le rapport de mesures devra être approuvé par le SEVEN

avant l'ouverture de la discothèque. Le cas échéant, des restrictions

d'exploitation pourront être exigées en fonction des résultats de la

mesure."

H.

Par décision du 18 mars 2005, la municipalité a délivré le

permis de construire requis en intégrant notamment les conditions spéciales

mentionnées ci-dessus.

I.

José Botet et Markus Spirig ont recouru contre cette

décision auprès du Tribunal administratif le 12 avril 2005 en concluant principalement

à la réforme de la décision du SELT-PCC en ce sens que la licence de

café-restaurant englobe l'espace véranda, l'heure d'ouverture de cet espace

étant toutefois fixée à 10 h, et que la licence de discothèque est accordée

avec restauration, à la condition que les deux licences (de café-restaurant et

de discothèque) soient attribuées aux mêmes exploitants, soit à eux-mêmes conjointement.

Ils concluent également à la confirmation de la décision entreprise "en

tant qu'elle intègre à la délivrance du permis de construire la décision

cantonale attaquée telle qu'elle sera réformée" et enfin à ce que

l'exploitation de la terrasse extérieure soit autorisée, pendant la belle

saison, jusqu'à minuit la semaine et jusqu'à 2 h du matin les vendredis et

samedis, l'octroi d’autorisations ponctuelles d'un horaire d'exploitation plus

étendu demeurant réservé.

Les recourants se sont acquittés en temps utile de

l'avance de frais requise.

J.

Par décision incidente du 10 juin 2005, le juge

instructeur du Tribunal administratif a rejeté la requête d'effet suspensif et

de mesures provisionnelles contenue dans le recours.

K.

La Police cantonale du commerce (ci-après : PCC) s'est

déterminée le 30 mai 2005 en concluant au rejet du recours. Elle fait notamment

valoir ce qui suit :

(…)

2.- Les

recourants souhaitent obtenir principalement trois heures de plus

d'exploitation pour leur bar du sous-sol, soit de fermer à 5 heures du matin au

lieu de 2 heures. Ils n'ont pas choisi de transformer l'ensemble de leur

établissement actuel en discothèque. En effet, ils auraient dû renoncer à

ouvrir le rez-de-chaussée avant 16 heures, heures d'ouverture des

établissements de nuit sur la commune de Vevey.

De plus, ils ne sont pas

contentés de transformer le bar du sous-sol en discothèque (ce qui aurait été

plus simple), ils ont souhaité avoir une zone "tampon" au

rez-de-chaussée et donc exploiter cette petite salle de 20 places environ avec

la discothèque. En réalité, les recourants souhaiteraient exploiter cette salle

à la fois avec le café-restaurant (service de mets à midi) et avec la

discothèque (durant la nuit avec une musique plus modérée).

Or, la LADB (art. 39), et plus

particulièrement l'art. 27 alinéa 1er RLADB, ne permettent pas

d'utiliser une même salle pour deux établissements soumis à des licences

distinctes, de plus bénéficiant d'horaires différents. Nous avons donc dû

rattacher la salle du rez-de-chaussée à la licence de discothèque et lui imposer

l'heure d'ouverture de l'établissement de nuit, soit 16 heures. Nous aurions

également pu refuser d'inclure la salle du rez-de chaussée dans les locaux de

la discothèque et imposer une autre sortie que celle prévue pour la

discothèque. Sur ce point, nous avons cependant tenu compte de l'argument de la

zone" tampon" pour permettre une sortie plus calme des clients de la

discothèque entre 2 heures et 5 heures du matin.

Quant à la cuisine, comme il n'y

en qu'une pour deux établissements, on ne peut pas délivrer une licence de

discothèque avec service de mets et une licence de café-restaurant, permettant

le service de mets. En revanche, tant que les deux licences sont détenues par

le même exploitant, il est évident que nous ne pouvons nous opposer au service de

mets dans les deux établissements durant la période d'exploitation où les deux

établissements sont ouverts en même temps, soit de 16 heures à 2 heures du

matin (de même, s'agissant de la salle-véranda qui peut être utilisée dès 16

heures). Cette pratique permet d'atténuer les effets des conditions fixées dans

notre autorisation spéciale. Nous rappelons qu'un établissement doit pouvoir

être vendu à un tiers ou remis en gérance libre en tout temps. Enfin, si notre

Service permet l'utilisation de mêmes locaux pour deux établissements

différents, nous verrons très vite tous les cafés-restaurants continuer leur

exploitation en discothèque durant la nuit. (…)".

L.

La Municipalité et le SEVEN ont déposé leur réponse respective

les 2 et 8 juin 2005 en concluant également au rejet du recours.

M.

Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire le 25

juillet 2005 dans lequel ils ont confirmé leurs conclusions. Se référant à la

réforme partielle de la décision attaquée du SELT-PCC, qui a admis dans ses

déterminations du 30 mai 2005 que le service de mets était possible dans les

deux établissements pendant la période d'exploitation commune, soit de 16 h à 2

h du matin, ils ont précisé que seule demeuraient litigieuse la question de

l'exploitation de la salle véranda au bénéfice de deux licences différentes et

celle des horaires de la terrasse extérieure.

N.

La municipalité a déposé ses écritures finales le 23 août

2005 en confirmant ses conclusions tendant au rejet du recours. De même, la PCC

et le SEVEN ont maintenu leur position dans leurs écritures respectives des 24

et 25 août 2005.

O.

Le Tribunal administratif a procédé à une inspection

locale le 7 novembre 2005 en présence des parties et de leurs mandataires

respectifs en ce qui concerne les recourants et la municipalité. A cette

occasion, un représentant de la PCC a notamment déclaré que la principale

raison pour laquelle celle-ci s'opposait à la possibilité d'exploitation d'un même

local au moyen de licences de catégorie différente était la crainte d'un

précédent. De son côté, le conseil de la municipalité a confirmé cette crainte,

ainsi que celle de voir apparaître des abus quant aux horaires de travail du

personnel de l'établissement. Le tribunal a par ailleurs constaté que du côté

de la rue Louis Meyer où se trouve la terrasse litigieuse, l’immeuble ne

comportait, dans ses étages supérieurs, que deux logements d'habitation, dont

celui des recourants.

P.

Le tribunal a délibéré à huis clos.

Q.

Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous

dans la mesure utile.

Considérants

1.

Déposé dans le délai légal de l'art. 35 al. 1 LJPA par les

destinataires de la décision entreprise, le recours est manifestement

recevable.

2.

Comme l'ont relevé les recourants dans leur mémoire

complémentaire, seule demeure litigieuse, s'agissant du statut de la véranda,

la question de son exploitation au bénéfice de deux licences différentes, soit

une licence de café-restaurant pour la tranche horaire de 10h00 (au lieu de

5h00 prévu dans le règlement communal, les recourants étant prêts à n'ouvrir

leur établissement qu'à partir de 10h00) à 16h00 et une licence de discothèque

pour la tranche horaire de 2h00 à 5h00. Pendant les heures d'ouvertures

communes du restaurant et du bar, soit de 16h00 à 2h00 (en réalité 24h00, avec

possibilité d’obtenir une autorisation jusqu’à 2h00, cf. art…. Règlement), la PCC

n'est plus opposée, tant que les deux licences demeurent détenues par le même

exploitant, à ce que des mets soient servis dans ces deux établissements.

a) Dans le cadre de l'exploitation de leur

établissement public, et plus particulièrement de la véranda litigieuse, les

recourants peuvent se prévaloir du respect de leur liberté économique au sens

de l'art. 27 Cst. Cette liberté confère notamment un libre accès à une activité

économique lucrative privée. L'Etat peut toutefois y apporter des restrictions

notamment par des mesures de police justifiées par l'intérêt public. Sont en

revanche prohibées les mesures qui interviennent dans la libre concurrence pour

assurer ou favoriser certaines branches de l'activité lucrative ou certaines

formes d'exploitation et qui tendent à diriger l'activité économique selon un

certain plan. Pour satisfaire à l'art. 27 Cst, ces restrictions doivent

respecter les conditions définies à l'art. 36 Cst. dont la teneur est la

suivante :

« 1 Toute

restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les

restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger

sérieux, direct et imminent sont réservés.

2.

Toute

restriction d'un droit fondamental doit être justifié par un intérêt public ou

la protection d'un droit fondamental d'autrui.

3.

Toute

restriction d'un droit fondamental doit être proportionné au but visé.

4.

L'essence

des droits fondamentaux est inviolable. »

Toute mesure étatique portant atteinte à la liberté

économique doit donc en vertu de l'art. 36 al. 1 Cst être fondée une base

légale claire et précise, répondre à un intérêt public et respecter les

principes de la proportionnalité et de l'égalité entre concurrents directs (Jean-François

Aubert et Pascal Mahon, Petit Commentaire de la Cst. féd. de la Confédération

suisse, Zurich, Bâle, Genève, 2003, ad art. 27 Cst., p. 234 ss). La

jurisprudence distingue la base légale formelle de la base légale matérielle.

Une base légale formelle est une règle de droit adoptée par le législateur, qui

est en général assujettie au référendum; la base légale matérielle est une

règle de droit adoptée par un autre organe que le législateur, en vertu d'une

délégation législative (André Grisel,

Traité de droit administratif, volume I, p. 313-314). Lorsque la restriction au

droit fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la

jurisprudence fixe les conditions que doit respecter la délégation législative.

Pour être valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution

cantonale, être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être

limitée à un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la

réglementation à adopter (André Grisel,

op. cit. vol I, p. 323-325). Par ailleurs et comme le relève la doctrine, les

atteintes graves aux droits fondamentaux doivent dans tous les cas figurer dans

une loi au sens formelle (art. 36 al. 1er 2ème phrase). « il

ne suffit pas qu'une restriction ait une base dans une loi ou éventuellement

dans une ordonnance. Il faut encore que cette base présente une certaine

"densité normative", c'est-à-dire qu'elle soit suffisamment claire et

précise. Plus une restriction est importante, plus la base légale doit être

claire et précise. Cette exigence découle du principe général de la légalité,

mais aussi de la sécurité du droit et de l'égalité devant la loi : les

personnes concernées doivent pouvoir prévoir, à un degré raisonnable dans les

circonstances de la cause, les conséquences qui résulteront d'un acte déterminé"

(Jean-François Aubert et Pascal Mahon, op. cit. ad art. 36, spéc. ch. 9 p. 324

et les réf. cit). Selon le Tribunal fédéral, "pour déterminer quel degré

de précision on est en droit d'exiger de la loi, il faut tenir compte de ses

destinataires, et de la gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits

fondamentaux [...] Une atteinte grave exige en principe une base légale

formelle, claire et précise, alors que les atteintes plus légères peuvent, par

le biais d'une délégation législative, figurer dans des actes de niveau

inférieur à la loi, ou trouver leur fondement dans une clause générale.

[…]" (ATF 123 II 112).

b) En l'espèce, la PCC fonde son refus de soumettre

l'exploitation de la véranda litigieuse à deux licences distinctes, sur les art. 39

LADB et. 27 al. 1 du Règlement d'exécution de cette loi du 26 mars 2002

(ci-après : RLADB). A ses yeux, l'utilisation d'une même salle pour deux

établissements distincts bénéficiant d'horaires différents crée un risque

d'abus du personnel qui pourrait être tenu de travailler en continuité dans

cette salle. Quant à la municipalité, elle invoque, pour sa part, l'art. 28 RLADB.

Les dispositions susmentionnées ont la teneur

suivante :

Article 39

LADB

« 1

Tout établissement doit répondre aux exigences en matière de police des

constructions, de protection de l'environnement, de police du feu ainsi qu'en

matière sanitaire et d'hygiène alimentaire.

2.

Les

établissements bénéficiant d'une licence ou d'une autorisation simple au sens

de l'article 4 permettant la préparation de mets doivent être dotés d'un

agencement répondant aux exigences fixées par le règlement d'exécution. »

Art.

27.

RLADB

« 1 Tous

les locaux d'un établissement à créer ou à transformer doivent former un

ensemble et être reliés entre eux par des liaisons internes indépendantes des

autres communications de l'immeuble où ils se trouvent.

2.

Les

directives du Département de la sécurité et de l'environnement nécessaires à

l'application de l'article 39, alinéa 1, de la loi sont réservées.

3.

Les

établissements bénéficiant d'une licence ou d'une autorisation simple

permettant la préparation de mets doivent être dotés d'un agencement conforme

aux directives précitées. »

Art.

28.

RLADB

« 1

Toute forme de mise à disposition d'une partie des locaux d'un

établissement existant par le titulaire de la licence, de l'autorisation

d'exercer, de l'autorisation d'exploiter ou de l'autorisation simple, en vue

d'y exploiter un autre établissement est interdite.

2.

(…) ».

Force est toutefois de constater que, contrairement

à ce qu'affirment les autorités intimées, aucune des deux premières dispositions

mentionnées ci-dessus n'interdit expressément qu'une même surface faisant

partie d'un seul établissement puisse être soumise à deux licences distinctes. L'art.

39.

LADB se borne en effet à exiger la conformité des locaux aux prescriptions

de police des constructions, de protection de l'environnement, de police du feu,

ainsi qu'en matière sanitaire et d'hygiène alimentaire. Quant à l'art. 27 RLADB,

il se rapporte également à des questions relevant de la police des

constructions et de l'hygiène sanitaire (cf. arrêt TA AC.2002.0127 du 23 avril

2003). L'Exposé des motifs de la LADB (cf. BGC session de janvier à mars 2002,

p. 7740 ss) ne comporte par ailleurs aucun commentaire sur cette prétendue

interdiction de principe. Il semble donc que ces deux dispositions aient

exclusivement pour objectif d'assurer la protection des consommateurs (cf. art.

1.

litt. d LADB) en soumettant les établissements publics à un contrôle des

conditions d'exploitation et d'entretien de leurs locaux, notamment pour des

motifs de sécurité publique. Or, ni la PCC ni la municipalité n'invoquent en

quoi la délivrance de deux licences d'exploitation différentes pour le même

local porterait atteinte aux intérêts protégés par les 39 LADB et 27 RLADB.

Le seul argument allégué par les intimées consiste à

prévenir le risque d'une exploitation en continu de ce local et, plus

particulièrement, le risque d'abus qu'il pourrait en découler pour le personnel

de l’établissement concerné. Si cet argument est certes digne de considération,

il ne résiste toutefois pas à l'examen. Ni l'art. 39 LADB ni l'art. 27 RLADB ne

répondent en effet à un souci de protection des travailleurs, lequel qui relève

d'autres dispositions légales, dont la loi fédérale sur le travail du 13 mars

1964.

A cela s'ajoute le fait que, comme a pu le constater le tribunal lors de

l'inspection locale, la véranda litigieuse n'a pas la vocation d'une véritable

discothèque. Il s'agit d'un local où la danse et la musique bruyante ne sont

pas prévues. Simple élément de liaison entre la discothèque sise au sous-sol et

la sortie sud de cet établissement par la rue Louis Meyer, cette pièce

constitue en réalité une zone de tampon destinée à favoriser une sortie plus

calme de la clientèle à une heure tardive. La PCC a elle-même été sensible à

cet argument puisqu'elle a rattachée la véranda à la licence discothèque et lui

a imposé les horaires d'exploitation d'une discothèque. Au vu de ces

circonstances, la position de la PCC ne résiste pas à l'examen et doit être

écartée.

L'examen de l'art. 28 RLADB invoqué par la municipalité

ne conduit pas à un autre résultat. Cette disposition interdit au titulaire

d'une licence de mettre à disposition - manifestement d'un tiers - une

partie de ses locaux en vue d'y exploiter un autre établissement. Or, les

recourants n'entendent pas renoncer à exploiter leur véranda personnellement,

mais souhaitent seulement l'exploiter sous le couvert de deux licences

distinctes. Cette disposition n'est donc pas applicable au cas d'espèce.

En résumé, aucune des dispositions légales ou

réglementaires alléguées par les autorités intimées ne permet de conclure que

le législateur vaudois aurait formellement et expressément interdit de

soumettre un établissement public, respectivement une partie de celui-ci, à

deux licences distinctes dès l'instant où les exploitants demeurent les mêmes.

Ne pouvant se fonder sur une base légale claire et précise, la décision

attaquée porte atteinte à la liberté économique des recourants. Elle doit donc

être annulée sur ce point.

3.

Les recourants se plaignent en second lieu des horaires

d'exploitation de leur terrasse fixés par la nouvelle réglementation communale.

a) Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur

la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (ci-après : LPE) le 1er

janvier 1985, et de l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15

décembre 1986 (ci-après : OPB) le 1er avril 1987, la protection des

personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes - notamment contre le

bruit - est réglée par le droit fédéral. Cette législation l'emporte sur les

règles de droit cantonal ou communal limitant quantitativement les nuisances,

telles que les dispositions des plans et règlement d'affectation (art. 65 LPE;

ATF 118 Ib 590 ss consid. 3a, 116 Ib 175 ss consid. 1b/bb, 115 Ib 456 ss

consid. 1c, 114 Ib 214 ss consid. 5). Les dispositions de droit cantonal

gardent une portée propre lorsqu'elles complètent le droit fédéral en visant notamment

des objectifs particuliers d'urbanisme; répondent à cette définition les règles

d'affectation du sol destinées à définir ou à préciser les caractéristiques

d'un quartier - en y excluant par exemple certains types d'activités gênantes,

pour autant que l'examen de conformité ne repose pas uniquement sur les

nuisances concrètes engendrées par l'installation (ATF 118 Ia 112 ss consid.

1a, 117 Ib 147 ss, consid. 5a, 116 Ia 491 ss consid. 1a). Gardent également une

portée propre les règles cantonales qui ont pour but de limiter des nuisances

secondaires ne faisant pas l'objet de la réglementation fédérale, comme les

difficultés de parcage ou le danger accru pour les piétons (ATF 114 Ib 214 ss

consid. 5) ou encore la crainte d'une augmentation des délits autour d'un

centre pour les drogués (ATF 118 Ia 112 ss consid. 1a).

b) Il ressort de l'art. 7 al. 1 LPE, aux termes

duquel "par atteintes, on entend les pollutions atmosphériques, le

bruit, les vibrations, les rayons, les pollutions des eaux et les autres interventions

dont elles peuvent faire l'objet, les atteintes portées au sol, les

modifications du matériel génétique d'organismes et les modifications de la

composition naturelle de biocénose qui sont dus à la construction ou à

l'exploitation d'installations, à l'utilisation de substances, d'organismes ou

de déchets ou à l'exploitation des sols", pour qu'un bruit soit

considéré comme une atteinte au sens du droit fédéral, il faut qu'il soit

produit par la construction ou l'exploitation d'une installation. La notion

d'installation est définie à l'art. 7 al. 7 LPE: on entend par là les

bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes, ainsi que les

modifications de terrain; les outils, les machines, véhicules, bateaux et

aéronefs qui sont assimilés aux installations. La législation fédérale ne

s'applique toutefois pas uniquement aux bruits d'origine technique; les bruits

de comportement des hommes ou des animaux, liés directement à l'exploitation

d'une installation, sont aussi visés (ATF 123 II 74 consid. 3b).

En ce qui concerne les bruits de voix humaines

émanant d'une installation, le Tribunal fédéral a précisé qu'ils tombaient sous

le coup de LPE, même s'ils étaient usuels et conformes au caractère de la zone,

comme ceux occasionnés par les places de jeux dans les zones d'habitation ou

ceux émanant de la terrasse d'un établissement public. En ce qui concerne les

mesures à prendre contre les nuisances émanant des établissements publics, la

Haute Cour a jugé que les règlements de police fixant les heures limites d'exploitation

de tels établissement n'avaient plus de portée propre, mais conservaient tout

au plus la valeur de règles d'exécution du droit fédéral (ATF 123 II 74; ATF du

28.

mars 1996 in DEP 1996 p. 197; voir également sur cette question, Anne-Christine

Favre, Le bruit des établissements publics, in RDAF 2000 p. 2 ss, spéc. p. 1, 3

et 18 et les réf. cit). La réglementation communale fixe toutefois le cadre

maximum à l'intérieur duquel les règles de droit fédéral de la protection de

l'environnement s'appliquent pour fixer les heures d'ouvertures de ces

établissements selon le seul critère déterminant de la gêne sensible pour le

voisinage, correspondant au critère des valeurs limites d'immission au sens de

l'art. 15 LPE (cf. arrêt TA AC.2003.0022 du 13 juillet 2005 et les réf. cit.)

c) L'application des prescriptions en matière de

protection de l'environnement constitue une tâche générale de droit fédéral que

les cantons comme les communes doivent observer dans l'exercice de leurs

attributions, même en l'absence de loi d'exécution cantonale (voir ATF 115 Ia

42). Le législateur vaudois a créé une autorisation spéciale cantonale en

matière de protection contre le bruit pour les installations particulièrement

bruyantes et pour les locaux à usage sensible au bruit lorsque les valeurs

limites d'immissions ne peuvent être respectées par des mesures adéquates (art.

120.

litt. c LATC et annexe II au RATC). En dehors de ces deux cas, l'examen des

questions relatives à la protection de l'environnement incombe d'une manière

générale à la municipalité (art. 104 al. 1 LATC). L'article 2 al. 2 du

règlement d'application de la LPE du 8 novembre 1989, modifié le 23 décembre

1993, précise en effet que lorsqu'il y a lieu à autorisation spéciale au sens

des articles 120 ss LATC, c'est le département désigné par l'annexe II RATC qui

est compétent pour examiner la conformité de l'installation aux règles du droit

fédéral de la protection de l'environnement (Anne-Christine Favre, Quelques

questions soulevées par l'application de l'OPB, in RDAF 1992, p. 320).

d) Ainsi, lorsqu'un projet est soumis à une

autorisation spéciale cantonale, comme c'est le cas en l'espèce (voir annexe II

au RATC), les questions relatives à l'application du droit fédéral de la

protection de l'environnement sont du ressort du département désigné par

l'annexe précitée, lequel doit fixer notamment les conditions de situation, de

construction, d'exploitation et les éventuelles mesures de surveillance, sans

préjudice des dispositions relatives aux plans et aux règlements communaux

d'affectation que la municipalité doit faire observer (art. 123 LATC).

L'autorité communale reste compétente pour déterminer quel type d'activité est

compatible avec la définition des différentes zones du plan d'affectation et pour

fixer les conditions nécessaires à la limitation des nuisances secondaires qui

ne font pas l'objet de la réglementation fédérale. C'est ainsi que la

municipalité pourrait interdire une installation qui respecterait toutes les

conditions du droit fédéral de la protection de l'environnement, si cette

installation ne correspondait pas aux caractéristiques définies par la zone en

question ou provoquerait des nuisances secondaires excessives.

4.

En l'espèce, l'exploitation de la terrasse litigieuse est

soumise à autorisation spéciale au sens de l'art. 120 litt. c LATC du

Département de l'économie (ci-après: le département); c'est donc cette autorité

qui, sur la base d'un préavis notamment du SEVEN, est compétente pour se

prononcer sur la question de la protection de l'environnement. Les recourants font

valoir que c'est exclusivement en vertu de l'art. 2 al. 3 du Règlement, selon

lequel « sous réserve d'horaires plus restrictifs imposés par la

Municipalité, ou de prolongations ponctuelles, les terrasses des établissements

situées sur le domaine public et privé seront fermées au plus tard à 24

heures", que l'horaire d'exploitation de sa terrasse a été ramené de

1h00 du matin à minuit, du dimanche au jeudi, et de 2h00 du matin à minuit, les

vendredis et samedis. Or, en tant que mesure de limitation des émissions au

sens de l'art. 12 al. 1 litt. c LPE, ce règlement n'aurait, à leurs yeux, pas

de portée propre et ce serait au seul département compétent qu'il incomberait

de fixer l'horaire d'exploitation. Il convient donc de déterminer si le règlement

conserve une portée propre pour fixer les horaires d'exploitation de la

terrasse privée d'un établissement public ou si cette question est régie par le

seul droit fédéral de la protection de l'environnement.

En l'occurrence et contrairement à l'opinion des

recourants, les règlements de police fixant les heures limites d'exploitation des

établissements publics imposent une limitation préventive des émissions au sens

de l'art. 11 al. 2 LPE et constituent donc bien à cet égard des règles

d'exécution du droit fédéral. Ils définissent le cadre à l'intérieur duquel

s'appliquent les règles, généralement plus strictes, de protection de

l'environnement. Or, il ressort de la décision attaquée, respectivement des

écritures du SEVEN du 8 juin 2005, que cette autorité, après avoir procédé à

une évaluation globale des nuisances sonores basée sur la directive des établissements

publics du 10 mars 1999 et sur l'art. 15 LPE, n'a pas restreint plus sévèrement

les horaires d'exploitation de la terrasse litigieuse que ceux déjà fixés dans

la réglementation communale. Dès lors et eu égard à la jurisprudence

susmentionnée, l'argumentation des recourants selon laquelle la fixation de

l'horaire de leur établissement relèverait de la seule compétence du département

tombe à faux et doit être écartée.

5.

Les recourants s'en prennent encore à la

constitutionnalité de l'art. 2 al. 3 du Règlement en invoquant les art. 26 (garantie

de la propriété) et 27 Cst (liberté économique). Ils se prévalent enfin d'une

situation de droits acquis dans la mesure où leur terrasse a bénéficié de 1999

à 2004 d'horaires d'exploitation plus larges que ceux prévus par la nouvelle

réglementation. Dans la mesure où la décision attaquée n'a pas directement pour

objet la question de la soumission de l'établissement public des recourants,

respectivement de leur terrasse, au Règlement - ce dernier s'appliquant de fait

à tous les établissements publics de la commune de Vevey depuis son entrée en

vigueur sans que la municipalité n'ait dû prendre pour chacun d'entre eux une

décision individuelle et concrète - l'argumentation des recourants devrait être

d'emblée écartée. A toutes fins utiles, le tribunal observe toutefois ce qui

suit.

a) Qu'il s'agisse de l'art. 26 Cst ou de l'art. 27

Cst, les restrictions à ces libertés fondamentales sont soumises aux conditions

fixées à l'art. 36 Cst. S'agissant plus particulièrement de l'art. 27 Cst, il a une portée comparable à celle

de l’art. 31 de l’ancienne Constitution fédérale de 1874 (aCst) garantissant la

liberté du commerce et de l’industrie. Le tribunal peut donc se référer à la

jurisprudence rendue en application de l’art. 31 aCst. pour déterminer si les

restrictions imposées à la recourante sont compatibles avec la garantie

constitutionnelle précitée, dont le contenu a été exposé au considérant 2a

ci-dessus. On le rappelle, les restrictions apportées à ce droit fondamental

ont été jugées compatibles avec la Constitution lorsqu’elles reposent sur une

base légale (formelle ou matérielle), sont justifiées par un intérêt public ou

par la protection d'un droit fondamental d'autrui et sont proportionnées au but

visé (ATF 113 Ia 138 consid. 8 et art. 36 al. 1 à 3 déjà cité ci-dessus). A la

différence des autres droits fondamentaux, comme la garantie de la propriété

(v. ATF 111 Ia 93 consid. 2b p. 98), n’importe quel intérêt public ne suffit

pas à justifier une restriction à la garantie de la liberté économique. La

jurisprudence a tout d’abord limité l’intérêt public aux mesures de police

destinées à protéger la population dans les domaines de la santé publique, de

l’ordre et de la tranquillité publique, ainsi que de la bonne foi et de la

correction dans les affaires (par exemple ATF 116 Ia 118 consid. 3 p. 122 et

les références citées), puis elle a étendu la notion d’intérêt public

justifiant des restrictions à la liberté économique aux motifs de politique

sociale (ATF 97 I 499 ss et les ATF 120 Ia 126 consid. 4a p.132, 119 Ia 59

consid. 6a, p. 67 ) et enfin aux mesures d’aménagement du territoire (ATF 102 Ia

115.

ss et les ATF 110 Ia 173; 109 Ia 269). Sont exclues en revanche les mesures

de politique économique destinées à favoriser certaines branches d’activité ou

formes d’exploitation, ou encore à diriger l’économie selon un plan, qui ne

seraient pas fondées sur une norme constitutionnelle spéciale (ATF 120 Ia 67

consid. 2a p. 70; 111 Ia 93 ss).

b) Dans le cas présent, la restriction imposée aux

recourants impliquant l'obligation de soumettre leur terrasse, sise sur le

domaine privé, aux mêmes horaires d'exploitation que ceux imposés aux terrasses

sises sur le domaine public, repose sur une base légale, soit sur les art. 2 du

Règlement et 22 al. 1 LADB. Aux termes de cette dernière disposition,

"Le règlement communal de police fixe l'horaire

d'exploitation des établissements. Il peut opérer une distinction entre les

différents types d'établissements et les différentes zones ou quartiers de la

commune. Il peut aussi fixer des conditions particulières visant à protéger les

riverains des nuisances excessives."

Les recourants ne contestent ni l'existence d'une

base légale ni celle d'un intérêt public, constitué en l’occurrence par la

sauvegarde de l'ordre et de la tranquillité publics définis à l'art. 1 litt. b

LADB. En revanche, ils remettent en cause la proportionnalité de la mesure,

l'exploitation de leur terrasse n'ayant jamais par le passé, et alors même qu'elle

était au bénéfice d'horaires d'exploitation plus larges, fait l'objet de

plaintes de la part du voisinage. En vertu du principe de la proportionnalité, l'autorité

ne doit se servir que de moyens adaptés aux buts d'intérêt public visés; elle

doit ménager le plus possible la liberté du citoyen et n'intervenir que dans la

mesure où il existe un rapport raisonnable entre le résultat prévu et la mesure

envisagée (voir notamment RDAF 1984 p. 39). C'est au regard de cette double

exigence du rapport raisonnable entre le but de la mesure et les intérêts

compromis (ATF 126 I 219, 117 Ia 446; ATF 113 Ia 134) et de l'adaptation d'une

mesure à son but (Tauglichkeit, ATF 112 Ia 70 consid. 5c) que la restriction

d'horaires litigieuse résultant du Règlement doit être appréciée.

La terrasse du National est située en zone de

sensibilité III et donne, côté Sud, sur la rue Louis Meyer. L’établissement ne

comporte, dans ses étages supérieurs, que deux logements d'habitation, dont

celui des recourants. S'il est donc vrai que les nuisances générées par

l'exploitation de cette terrasse n'entraîne pas d'inconvénients majeurs pour les

quelque voisins directs, il n'en demeure pas moins qu'un grand mur lisse

construit côté Lausanne est de nature à réfléchir les bruits générés par la

clientèle de la terrasse, ce qui pourrait expliquer les nuisances subies par

les habitants de la rue du Torrent. Comme l'atteste la plainte déposée le 4 septembre

2003, ces derniers souffrent directement de ces nuisances sonores. Dès lors, et

quand bien même l'ouverture de terrasses, sur domaine public ou privé, dans une

ville touristique comme Vevey répond à un intérêt public visant à offrir un

lieu de détente aux habitants et aux touristes, le tribunal estime, nonobstant

le degré de sensibilité III applicable à la zone en question, qu'il y a lieu de

protéger la phase de sommeil des habitants du quartier allant de minuit au petit

matin. Les habitants, et plus particulièrement les voisins de l'établissement

public en cause, sont en effet en droit d'exiger que tous les bruits cessent

dès 24h00, y compris les opérations de rangement et de nettoyage de la terrasse,

et ce, quel que soit le jour de la semaine. Comme on ne saurait agir

directement sur la clientèle pour atteindre cet objectif, le seul moyen de

lutter contre les nuisances sonores excessives engendrées par l'exploitation

des terrasses consiste, comme l'a fait la municipalité, à réglementer leurs

horaires d'ouverture. La nécessité des dispositions critiquées qui s'appliquent

tant aux terrasses sises sur le domaine public qu'à celles sises le domaine privé

est pleinement justifiée dans la mesure où elles génèrent toutes deux le même

type de nuisances. Il en résulte que seule une mesure frappant de la même

manière les deux catégories de terrasses peut s'avérer efficace contre l'excès

de bruit nocturne. Le moyen tiré de la violation des art. 26 et 27 Cst s'avère

donc totalement infondé.

Enfin, les recourants ne peuvent se prévaloir d'une

situation de droits acquis. Si jusqu'à l'entrée en vigueur du Règlement, ils ont

certes bénéficié d'horaires d'exploitation plus large pour leur terrasse, cela ne

signifie pas pour autant que leur situation ne pouvait plus jamais être

modifiée en fonction de l'évolution de la réglementation communale. Les

principes généraux du droit, dont celui de la légalité et de l'égalité de

traitement, n'interdisent en effet pas au législateur de procéder à des

modifications législatives et plus particulièrement à une autorité communale de

modifier sa réglementation dans le respect des dispositions cantonales. Ces

modifications impliquent par définition que les situations auxquelles elles

s'appliquent soient traitées différemment avant et après leur entrée en

vigueur.

6.

En définitive, le recours de José Botet et Markus Spirig

doit être partiellement admis, soit uniquement en ce sens que la décision de la

municipalité est confirmée alors que la décision du département du 3 mars 2005,

en tant qu'elle refuse de soumettre la véranda des recourants simultanément à

une licence de café-restaurant et à une licence de discothèque, est annulée.

Conformément à l'art. 55

al. 1 LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les

parties qui succombent (art. 55 al. 1 LJPA). Lorsque la procédure met en

présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres

parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à

la partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la

décision est annulée ou modifiée, de supporter les frais et dépens (RDAF 1994

p. 323). La règle n'est toutefois pas absolue. Des frais de procédure entraînés

exclusivement par une erreur administrative peuvent ainsi avoir pour

conséquence d'obliger l'autorité à prendre en charge les frais et les dépens

d'une partie qui succombe.

Dans le cas présent, l'autorité

cantonale est totalement déboutée. Quant aux recourants et la municipalité, ils

obtiennent partiellement gain de cause. Un émolument partiel sera donc mis à la

charge de José Botet et Markus Spirig. S’agissant des dépens, ils peuvent être compensés

(art. 55 al. 1 et 2 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est partiellement admis.

II.

La décision de la de la Police cantonale du commerce du 3

mars 2005 est annulée.

III.

La décision de la Municipalité de Vevey du 18 mars 2005 est

partiellement modifiée, soit uniquement en ce qu’elle impose aux recourants

l’obligation d’obtenir deux licences pour l’exploitation de l’établissement public

café-restaurant « Le National », à Vevey ; elle est maintenue

pour le surplus.

IV.

Un émolument partiel de 1'250 (mille deux cent cinquante)

francs est mis à la charge des recourants.

V.

Les dépens sont compensés.

Lausanne, le 25 avril 2006

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint