AC.2005.0109

JI - AC.2005.0109 - 2005-08-26 - PRO NATURA VAUD, PRO NATURA, WWF SUISSE, FONDATION SUISSE POUR LA PROTECTION ET L'AMENAGEMENT DU PAYSAGE (FP), HELVETIA NOSTRA, SOS Arvel, BIANCA, BIANCA, BIANCA, BIAN

26 août 2005Français18 min

L'art. 47 LFo selon laquelle les autorisations délivrées sur la base de cette loi ne prennent effet que lorsqu'elles sont entrées en force ne recèle aucune lacune procédant d'une inadvertance du législateur. Celui-ci a au contraire délibérément exclu que l'effet suspensif du recours puisse être levé par l'autorité. Pour le surplus, aucune des parties n'invoque un motif d'imprévisibilité qui permettrait de recourir à la clause générale de police qui supposerait d'ailleurs que l'exécution du défrichement soit la seule mesure envisageable alors qu'apparemment, l'évacuation de la zone menacée - si elle l'est réellement de manière imminente - devrait aussi entrer en considération.

Faits

Vu les faits suivants

Le 15 juillet a été rendue dans le dossier AC 2005.0109

une décision sur effet suspensif dont le texte est le suivant:

"A. Carrière d'Arvel SA est au bénéfice de divers

permis d'exploiter successifs pour les deux sites du Châble du Midi et de la

Planche Boetrix situés sur les pentes des Monts d'Arvel au-dessus de

Villeneuve.

La carrière d'Arvel est incluse dans le secteur "Tour

d'Aï - Dent de Corjon" porté à l'Inventaire fédéral des paysages, sites et

monuments naturels d'importance nationale (IFP, objet no 1515).

B En 1998 a été mise à l'enquête une

extension de la carrière. Comme l'indique la décision finale sur étude d'impact

du 21 novembre 2001 dont il sera question plus loin, il s'agit d'une procédure

de plan d'extraction avec demande simultanée de permis d'exploiter au sens des

art. 6 et 15 de la loi cantonale sur les carrières. Etait également mis à

l'enquête un dossier de défrichement.

C. L'enquête a suscité 181 oppositions. Un nouveau

projet dit "Arvel 4", réduit, a été élaboré, avec complément du

rapport d'impact et nouveau dossier de défrichement. Les opposants ont été

entendus le 28 mars 2000 par le département intimé.

Ont ensuite été notifiées simultanément:

- une

décision finale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (plan

d'extraction de carrière, demande simultanée de permis d'exploiter, carrière de

calcaire d'Arvel 4 - commune de Villeneuve) rendue le 22 novembre 2001 par le

Département de la sécurité et de l'environnement (DSE), qui adopte le plan

d'extraction relatif à l'extension de la carrière d'Arvel, sous réserve de

l'entrée en force de l'autorisation de défricher, et prévoit la délivrance des

permis d'exploiter par étapes successives;

- une autorisation

de défrichement délivrée le 25 septembre 2001 par le même DSE, Service des

forêts, de la faune et de la nature, sous diverses conditions, notamment la

réalisation de mesures de compensation.

Conformément aux voies de droit indiquées dans ces décisions,

des recours ont été déposés:

- au

Tribunal administratif contre l'autorisation de défrichement

- au Département des Institutions et des relations extérieures DIRE

contre la décision finale sur étude d'impact.

Les recourants contestaient toutefois la compétence du

Tribunal administratif en faisant valoir que le (DIRE) devait

être saisi également, par attraction de compétence, des recours dirigés contre

les autorisations spéciales (telles que l'autorisation de défricher) délivrées

simultanément à la décision finale sur étude d'impact. Ils invoquaient le

principe de coordination de l'art. 33 al. 4 LAT, ainsi que la jurisprudence du

Tribunal administratif (AC 1995/0251 du 21 décembre 1995).

Après l'avoir contestée (courrier du Service de

justice, de l'intérieur et des cultes du 8 janvier 2002), le département (celui

de l'Economie, compétent suite à la récusation du chef du DIRE) a admis

sa compétence par courrier du 6 novembre 2003. Saisi du dossier

suite au dessaisissement du Tribunal (décision du juge instructeur du 31

décembre 2003, AC.2001.0243), le Département de l'Economie a rendu une

décision du 9 mai 2005 qui déclare irrecevables certains recours et rejette les

autres.

E. Le recours de Pro Natura, déposé le 30 mai 2005,

tend à l'annulation de la décision du Département de l'Economie du 9 mai 2005. Il demande l'effet suspensif. Il fait valoir les moyens

suivants:

- Il réclame

une nouvelle enquête publique.

- Il conteste

la portée du plan directeur des carrières.

- Il invoque

l'absence de toute planification pour l'exploitation des roches dures en

relation avec la protection du paysage.

- Il conteste

l'existence d'un intérêt national prépondérant.

- Il juge

illusoires les mesures de compensation prévues.

- S'agissante

des besoins en ballast des CFF il faut valoir, en demandant que l'instruction

porte sur ces points:

- que les

CFF devraient recycler le ballast,

- que le

ballast devrait être exploité en cavernes,

- qu'il faudrait

se le procurer dans d'autres carrières,

- ou à

l'étranger.

- Il allègue

que la société exploitante exporte du ballast en France

- Il fait

valoir que le tribunal administratif n'est pas lié par les préavis de la CCPN

et de la CFNP.

- Il

réclame des photomontages.

Le recours de WWF et consorts, déposé le 30 mai 2005 également,

est dirigé contre la décision du Département de l'Economie du 9

mai 2005. Il tend à son annulation et à "mettre à néant les autorisation

délivrées dans ce cadre à Carrière d'Arvel SA". Il demande l'effet

suspensif. Il fait valoir les moyens suivants:

- Il conteste

le refus de la qualité pour recourir à certains recourants.

- Il réclame

une enquête publique complémentaire en raison de la modification consistant

dans le choix du système d'exploitation en dent creuse et de ses conséquences

du point de vue de la sécurité.

- Il fait

valoir qu'en maintenant le périmètre d'exploitation dans l'objet 1515 de

l'inventaire IFP (contrairement à la requête de la CFNP), le Conseil fédéral

entendait exclure l'extension de la carrière d'Arvel.

- Selon les

recourants, la conservation intégrale du paysage postulée par la CFNP est

incompatible avec le projet contesté quelles que soient les mesures de

compensation.

- Il conteste

l'existence d'un intérêt prépondérant d'importance nationale en critiquant les

indications chiffrées contenues dans la décision attaquée; il requiert une

expertise neutre.

- Il

demande la réactualisation de l'examen du respect des valeurs limites OPB et

OPAir.

Le recours de WWF et consorts mentionne également d'autres

décisions dans sa rubrique "Recevabilité", qui a la teneur suivante:

I. Recevabilité

1. La décision attaquée a été notifiée au plus

tôt le 10 mai 2005. Le délai de vingt jours stipulé par le droit cantonal vaudois

est ainsi valablement observé.

2. Les recourants considèrent que deux autres

décisions qui ont été curieusement notifiées les 4 et 9 mai 2005 (pièces 18 à

20), notamment à la FSPAP, doivent implicitement être traitées dans le cadre du

présent recours. Leur connexité évidente avec la décision attaquée l'impose

déjà en vertu du principe de coordination. En outre, conformément à l'art. 12a

al. 1 in fine LPN, le délai de recours contre ces deux décisions devrait être

de 30 jours, de telle sorte qu'elles doivent être réputées être contestées en

temps utile devant l'autorité compétente.

Les décisions en question sont les suivantes:

- Autorisation

de défrichement du 18 avril 2005 (pièce 18) mentionnant "Commune de

Villeneuve - Addenda au Plan partiel d'affectation "d'Arvel" -

Demande de défrichement et boisements compensatoires", notifiée par l'intermédiaire

du SAT le 2 mai 2005 à divers destinataires parmi lesquelles figurent certaines

des associations recourantes

- lettre

du SAT du 2 mai 2005 communiquant à la recourante FP la décision du Conseil

communal de Villeneuve levant son opposition au "Plan partiel

d'affectation "Arvel" - Addenda" (pièce 19).

- décision

du DIRE approuvant préalablement le "Plan partiel d'affectation

"d'Arvel" - Addenda" (pièce 20).

A première vue, ces décisions concernent l'extension d'une

décharge contrôlée (avec défrichement) entraînant la modification d'un plan

d'affectation communal.

F. Par acte du 29 juin 2005, WWF, FP Fondation

suisse pour la protection et l'aménagement du paysage et SOS Arvel ont déposé

un recours contre une décision du Département de la sécurité et de

l'environnement (DSE) du 8 juin 2005 dont l'intitulé est le suivant:

"Levée d'opposition aux

travaux de sécurisation (LCar)

Notification d'autorisation de défrichement (LFo)

Carrière du "Châble du Midi 2"

Assainissement en rive gauche du châble

Demande de défrichement et boisements compensatoires

Arvel à VILLENEUVE : 561.950/137.150"

Cette décision semble être en réalité la lettre d'envoi d'une

autorisation de défrichement du 25 mai 2005 concernant le même objet. Le

recours tend à l'annulation de la décision en faisant valoir que la

sécurisation du site serait mieux garantie par l'abandon de l'exploitation.

L'effet suspensif est requis dans la lettre d'envoi du recours.

Diverses mesures d'instruction sont ordonnées ce jour.

Considérants

1.

En l'état actuel du dossier, et abstraction

faite des questions de recevabilité qui restent à résoudre, la présente cause

concerne des décisions relatives à trois objets différents:

a) l'extension

de la carrière d'Arvel (décision du Département de l'économie du 9 mai 2005)

b) l'extension

d'une décharge contrôlée ("Addenda au Plan partiel d'affectation

d'Arvel") où ont apparemment été rendue une décision du Conseil communal

de Villeneuve, une approbation préalable du plan par le DIRE et une

autorisation de défrichement

c) une

décision du DIRE intitulée "Levée d'opposition aux travaux de sécurisation

(LCar) Notification d'autorisation de défrichement (LFo)" relative à la

Carrière du "Châble du Midi 2"

2.

La principale décision attaquée, rendue par le

Département de l'économie le 9 mai 2005, rejette ou déclare irrecevable les

recours interjetés contre la décision finale sur étude d'impact du 22 novembre

2001.

qui adoptait le plan d'extraction relatif à l'extension de la carrière

litigieuse, ainsi que contre la décision de défrichement du 25 septembre 2001

relative au même objet.

Les recourants ont été interpellés sur la question de savoir

quelles sont les mesures d'exécution dont ils demandaient la suspension durant

la procédure de recours. Chacun des groupes des recourants, expose, par lettre

du 13 juin 2005 de chacun d'entre eux, que le défrichement pourrait être

réalisé si l'effet suspensif n'était pas accordé. Ils font en outre valoir que

le permis d'exploiter pourrait être délivré en application de l'art. 16 al. 4

LCar qui prévoit cette délivrance sans enquête publique lorsque toutes les

conditions réglant l'extraction ont été définies par le plan de manière

précise.

3.

La loi fédérale sur les forêts (LFo) du 4

octobre 1991 contient la disposition suivante :

Art.

47LFo - Validité des autorisations et autres décisions

Les

autorisations délivrées et les autres décisions prises sur la base de la

présente loi ne prennent effet que lorsqu’elles sont entrées en force.

Dans le projet de loi présenté par le Conseil fédéral, l'art.

47.

LFo, intitulé "effet suspensif du recours", prévoyait que les

recours contre des décisions permettant une atteinte aux forêts avait un effet

suspensif. Selon l'exposé des motifs du Conseil fédéral, il s'agissait

d'accorder un effet suspensif de par la loi en raison du temps considérable que

peut prendre la réparation des atteintes aux forêts. Toutefois, le message

précisait que les autorités de recours étaient libres de lever cet effet

suspensif si une demande fondée leur était présentée (FF 1988 III 200). Le

texte qui a finalement été adopté exclut carrément l'octroi de l'effet

suspensif. On se trouve donc en présence d'un cas dans lequel une disposition

du droit fédéral paralyse l'application de la règle cantonale de l'art. 45

LJPA, qui prévoit ceci :

Art.

45.

LJPA - Effet suspensif

dépôt du recours ne suspend pas l'exécution de la décision attaquée, sauf

décision contraire prise, d'office ou sur requête, par le magistrat

instructeur.

Il résulte de l'art. 47 LFo qu'en matière de défrichement, le

recours a effet suspensif de par la loi. L'autorité de recours n'a pas non plus

le pouvoir de lever l'effet suspensif. Il s'en suit qu'il n'y a pas lieu de

statuer sur l'effet suspensif en matière de défrichement.

4.

En ce qui concerne la décision finale sur

l'étude d'impact qui porte approbation du plan d'extraction relatif à

l'extension de la carrière litigieuse, il s'agit en principe d'une décision à

laquelle pourrait d'appliquer l'art. 45 LJPA cité ci-dessus. Toutefois, la

décision finale sur étude d'impact du 22 novembre 2001, que confirme la

décision attaquée rendue par le Département de l'économie le 9 mai 2005,

prévoyait expressément qu'elle adoptait le plan d'extraction relatif à

l'extension de l'exploitation de la Carrière d'Arvel sous réserve de l'entrée

en force de l'autorisation de défricher. Cette réserve n'a jamais été contestée

par l'exploitante, ni évidemment par les recourants. Il en résulte que le Tribunal

administratif n'aurait de toute manière pas le pouvoir de la lever. Cela

signifie aussi qu'il n'y a pas lieu non plus de statuer sur l'effet suspensif

puisque l'autorisation de défricher ne pourra entrer en force qu'à l'issue de

la procédure de recours cantonale actuellement pendante devant le Tribunal

administratif.

5.

Il en va de même pour les autres objets

litigieux (abstraction faite des question de recevabilité qui seront résolues

ultérieurement), à savoir pour l'extension d'une décharge contrôlée ("Addenda

au Plan partiel d'affectation d'Arvel") ainsi que pour la "Levée

d'opposition aux travaux de sécurisation (LCar) concernant la Carrière du

"Châble du Midi 2" car cet objet-là incorpore également la notification

d'une autorisation de défrichement (LFo).

Dispositif

Par ces motifs

le juge instructeur:

dit qu'il n'y a pas lieu de statuer sur l'effet suspensif."

Par lettre du 26 juillet 2005, le Service des eaux, sols

et assainissement a requis le refus de l'effet suspensif en expliquant qu'il

agissait dans le délai de recours contre la décision du 15 juillet 2005 mais

sous la forme d'une requête puisque le recours n'est pas ouvert aux services ou

au département.

Les parties ont été informées qu'une décision serait

rendue sur la requête du SESA dès le 22 août 2005. La section des recours a

enregistré cette requête comme recours incident (dossier RE.2005.0027). Des

déterminations ont été déposées dans le cadre de ce dossier-là. Le SESA est

encore intervenu par lettre du 2 août 2005.

Et considère en droit :

Est seule en cause dans la présente décision la requête du

Service des eaux, sols et assainissement tendant au refus de l'effet suspensif

au recours dirigés contre la décision du Département de la sécurité et de

l'environnement du 8 juin 2005 concernant la levée d'opposition aux travaux de

sécurisation et l'autorisation de défrichement relative à la Carrière du Châble

du Midi 2. Ce recours a été déposé par les recourants WWF et consorts. Les

recourants Pro Natura ont précisé par lettre du 11 août 2005 qu'ils ne contestent

que l'extension de la Carrière d'Arvel.

On peut tout d'abord se demander si le SESA, qui admet que

le recours à la Section des recours du Tribunal administratif ne lui est pas

ouvert, peut contourner cette absence de qualité pour recourir en déposant une

"requête" qui tend en somme à la reconsidération de la décision sur

effet suspensif rendue le 15 juillet 2005. Cela paraît douteux, du moins en

l'absence de circonstances nouvelles postérieures à la décision attaquée

susceptibles de conduire à la reconsidération de cette dernière. La question

peut cependant rester ouverte au vu des considérants qui suivent.

Le SESA soutient qu'en adoptant l'art. 47 LFo qui attribue

l'effet suspensif au recours sans prévoir de dérogation, le législateur n'a pas

envisagé l'urgence, ce qui constitue une lacune de la loi.

Cette argumentation est insoutenable au vu d'un

examen détaillé des travaux préparatoires. Le projet du Conseil fédéral

contenait un art. 47 dont le texte était le suivant (FF 1988 III p. 222):

"Art. 47 - Effet suspensif du recours

Les recours contre des décisions portant une atteinte aux

forêts ont un effet suspensif".

Comme le relève l'exploitante dans ses

déterminations du 12 août 2005 adressées à la Section des recours, le Message

du Conseil fédéral précisait que "les autorités de recours sont libres de

lever cet effet suspensif si une demande fondée leur est présentée" (FF

1988 III p. 200).

Lors du premier débat du Conseil des Etats (BOCE

1989 p. 276, 13 juin 1989), une proposition tendant à biffer purement et

simplement l'art. 47 du projet a été retirée lors des débats après que son

auteur avait obtenu l'assurance que la possibilité pour l'autorité d'en décider

autrement était bien ouverte également avant l'entrée en force de chose jugée.

En effet, le Conseil des Etats a adopté le 13 juin 1989 le texte proposé par sa

commission, qui avait la teneur suivante :

"Art 47 - Validité des autorisations et des règlements

Pour autant que l'autorité n'en décide autrement, les

autorisations délivrées et les règlements adoptés sur la base de la présente

loi ne prennent effet que lorsqu'ils ont passé en force de choses jugées".

Le Conseil national est entré en matière sur le

projet deux ans plus tard (BOCN 1991 p. 283, 6 mars 1991). S'agissant de l'art.

47, il a simplement adhéré au projet du Conseil fédéral (BOCN 1991 p. 323).

Dans le cadre de l'élimination des divergences, le

Conseil des Etats a finalement adopté une proposition de sa commission qui

supprimait les mots "pour autant que l'autorité n'en décide autrement"

figurant dans le texte qu'il avait adopté le 13 juin 1989. Le rapporteur

expliquait qu'il s'agissait d'adopter une réglementation claire (BOCE 1991 p.

556, 19 juin 1991).

Le Conseil national a alors adhéré à la décision du

Conseil des Etats (BOCN 1991 p. 1526, 18 septembre 1991). La question n'a plus

été discutée jusqu'au vote final (BOCE 1991 p. 804 et 920, BOCN, 1991 p. 1790

et 2036).

C'est ainsi qu'a été adopté l'art. 47 LFo dont la

teneur est la suivante :

"Art. 47 Validité des autorisations et autres

décisions

Les autorisations et les autres décisions prises sur la base

de la présente loi ne prennent effet que lorsqu'elles sont entrées en

force".

On observera au passage que le terme

"règlement" a été remplacé par "autres décisions" dans la

version française mais que la version allemande ("Anordnungen") n'a

pas subi de modification sur ce point par rapport au texte adopté le 13 juin 1989

par le Conseil des Etats. Le Tribunal fédéral a eu l'occasion d'examiner la

portée de l'art. 47 LFo au sujet d'une décision de constatation de nature

forestière: tout en rappelant que l'ancienne ordonnance sur les forêts de 1965

prévoyait déjà que les autorisations de défrichement ne pouvaient être

utilisées qu'après l'écoulement non utilisé du délai de recours, le Tribunal

fédéral a constaté que ce régime avait été étendu aux autres décisions,

notamment aux décisions de constatation de nature forestière. Le Tribunal

fédéral a donc déclaré sans objet une requête de mesures provisionnelles

dirigée contre une telle décision (ATF 119 Ib 302).

Dans ces conditions, la règle de l'art. 47 LFo selon

laquelle les autorisations délivrées sur la base de cette loi ne prennent effet

que lorsqu'elles sont entrées en force ne recèle aucune lacune procédant d'une

inadvertance du législateur. Celui-ci a au contraire délibérément exclu que

l'effet suspensif du recours puisse être levé par l'autorité.

On observera pour terminer qu'aucune des parties n'invoque

un motif d'imprévisibilité qui permettrait de recourir à la clause générale de police

(sur cette notion voir par exemple AC.2004.0236 du 26 avril 2005), qui

supposerait d'ailleurs que l'exécution du défrichement soit la seule mesure

envisageable alors qu'apparemment, l'évacuation de la zone menacée - si elle

l'est réellement de manière imminente - devrait aussi entrer en considération.

Vu ce qui précède, la requête de reconsidération présentée

par le Service des eaux, sols et assainissement ne peut, à supposer qu'elle

soit recevable, qu'être rejetée.

Par ces motifs

le juge instructeur

décide :

La demande de reconsidération est rejetée dans la mesure

où elle est recevable.

II.

La décision sur effet suspensif du 15 juillet 2005

constatant qu'il n'y a pas lieu de statuer sur l'effet suspensif est maintenue.

Lausanne, le 26 août 2005

juge instructeur :

JI - AC.2005.0109 - 2005-08-26 - PRO NATURA VAUD, PRO NATURA, WWF SUISSE, FONDATION SUISSE POUR LA PROTECTION ET L'AMENAGEMENT DU PAYSAGE (FP), HELVETIA NOSTRA, SOS Arvel, BIANCA, BIANCA, BIANCA, BIAN

Composition

Objet

Faits

Considérants

1.

2.

2001.

3.

47.

45.

4.

5.

Dispositif