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Décision

AC.2005.0217

TA - AC.2005.0217 - 2006-02-13 - LABROUCHE/Département des institutions et des relations extérieures, CONSEIL COMMUNAL DE ROUGEMONT

13 février 2006Français14 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Le règlement sur le plan général d’affectation et la

police des constructions de la Commune de Rougemont (ci-après : RPGA) a

été approuvé par le Conseil d'Etat le 16 décembre 1988.

Dans sa séance du 25 octobre 2004, la municipalité a

adopté un projet de modification de l’art. 48 RPGA ainsi libellé :

Teneur

actuelle :

La surface bâtie est mesurée à l’étage de la

construction présentant les plus grandes dimensions du plan, compte non tenu

des terrasses non couvertes, des seuils, des perrons, des galeries, des

balcons, des piscines privées non couvertes et des garages enterrés. Sont

considérés comme enterrés, les garages dont les ¾ du volume sont situés

en dessous du niveau du terrain naturel, dont une face au plus est apparente

une fois le terrain aménagé et dont la toiture est recouverte d’une couche de

terre végétale de 30 cm. d’épaisseur.

La municipalité peut toutefois autoriser

l’aménagement de places de stationnement sur la toiture de ces constructions,

si la création et le maintien de surfaces de verdures suffisantes sont alors

garantis.

Modification

proposée :

La surface bâtie est mesurée à l’étage de la

construction présentant les plus grandes dimensions du plan, compte non tenu

des terrasses non couvertes, des seuils, des perrons, des galeries, des

balcons, des piscines privées non couvertes et des constructions enterrées.

Sont considérées comme enterrées, les constructions dont les ¾ du volume

sont situés en dessous du niveau du terrain naturel, dont une face au plus

est apparente une fois le terrain aménagé et dont la toiture est recouverte

d’une couche de terre végétale de 30 cm. d’épaisseur.

La municipalité peut toutefois autoriser

l’aménagement de places de stationnement sur la toiture de ces constructions,

si la création et le maintien de surfaces de verdures suffisantes sont alors

garantis.

Après avoir été soumis avec succès à l'examen

préalable du Service de l’aménagement du territoire (SAT), le projet a été mis

à l’enquête publique du 29 mars au 28 avril 2005. Il a suscité le 27 avril 2005

une opposition de la part de M. et Mme Forester et Stéphanie Labrouche,

propriétaires de la parcelle No 355 du cadastre de Rougemont.

B.

Par préavis du 30 mai 2005, la municipalité a invité le

conseil communal à adopter la modification de l'art. 48 LPE en invoquant les

motifs suivants :

"En raison de la topographie de notre commune, les

constructeurs s’orientent de plus en plus vers des solutions architecturales

prévoyant des constructions enterrées au sens de l’art. 48 du règlement

communal.

Dans le cadre de demandes de permis de construire, la

Municipalité a, d’une manière générale, admis ces dernières années de ne pas

prendre en considération les parties de bâtiment enterrées au sens de l’art. 48

du règlement communal dans le calcul de la surface d’utilisation au sol.

Ainsi, elle a régulièrement délivré des permis de

construire pour des constructions dont les surfaces construites en sous-sol

n’étaient pas prises en considération dans le calcul de la surface

d’utilisation du sol.

(…)

De fait, les règles applicables aux garages enterrés

ont été, par extension, admises pour toutes les constructions enterrées

répondant aux critères applicables aux garages enterrés.

Il s’agit donc d’adapter le texte du règlement à la

pratique en remplaçant "garages enterrés" par "constructions

enterrées".

La municipalité a encore précisé :"Il est

important de relever qu’un recours dirigé contre l’octroi d’un permis de

construire est actuellement pendant au Tribunal administratif. L’un des points

litigieux est précisément l’interprétation large de l’article 48. C’est ce cas

qui a fait prendre conscience à la Municipalité de la nécessité d’adapter la réglementation

sur ce point".

Le recours en question a été déposé par M. et Mme

Labrouche contre l’octroi d’un permis de construire sur une parcelle voisine de

la leur (affaire AC.2004.0200).

C.

Le 28 juin 2005, le Conseil communal de Rougemont a

accepté par 29 voix et 2 abstentions la modification proposée. Il a également

adopté la proposition de réponse à l'opposition de M. et Mme Labrouche, par 28

voix et 3 abstentions.

Le 25 août 2005 le Département des

institutions et des relations extérieures (DIRE) a décidé "d'approuver

préalablement, sous réserve des droits des tiers, la modification de

l'art. 48 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des

constructions du 16.12.1988 de la Commune de Rougemont." Cette

décision, de même que celle du conseil communal sur l'opposition de M. et Mme

Labrouche, a été envoyée au mandataire de ces derniers le 1er

septembre 2005 et reçue le lendemain.

D.

Par acte déposé le 22 septembre 2005, M. et Mme Labrouche

ont interjeté recours contre la décision du DIRE du 25 août 2005.

La Commune de Rougemont s’est déterminée par mémoire

du 5 décembre 2005. Le SAT a renoncé pour sa part à déposer de nouvelles

observations, renvoyant à son rapport d’examen préalable.

L’argumentation des parties sera reprise ci-après

dans la mesure utile.

Considérants

1.

Déposé en temps utile, le recours satisfait aux conditions

formelles énoncées à l’art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction

et la procédure administratives (LJPA).

2.

L'art. 37 al. 1 LJPA reconnaît le droit de recourir à

quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de

protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette délimitation correspond

à celle des art. 103 lit. a OJ et 48 PA (v. exposé des motifs et projet de loi

modifiant la LJPA, BGC février 1996, p. 4487 ss); elle peut être interprétée à

la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces deux

dispositions (RDAF 1997 I 146). Un intérêt de fait suffit, mais le recourant

doit être touché de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver

avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en

considération (ATF 125 I, consid. 3c, p. 9; 124 V 398 consid. 2b et les

références); il faut en outre que l'admission du recours lui procure un

avantage, de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 121 II 43, consid. 2c

aa). Pour qu'une relation suffisante avec l'objet du litige existe, il faut

qu'il y ait véritablement un préjudice porté de manière immédiate à la

situation personnelle du recourant (Pierre Moor, Droit administratif, vol.

II, 2ème éd., ch. 5.6.2.1, p. 630). Le recourant doit éprouver

personnellement et directement un préjudice juridique ou de fait. Un simple

intérêt indirect ou un intérêt exclusivement général - sans le rapport étroit

qui est exigé avec l'objet du litige lui-même - n'habilite pas à recourir (v.

ATF 125 I 7, précité; 123 II 376, consid. 2, p. 378, et les références).

En excluant de la surface bâtie non seulement les

garages, mais toutes les constructions enterrées, la modification de l'art. 48 RPGA

accroît les possibilités de bâtir, spécialement dans la zone de chalets, qui

est la seule pour laquelle le RPGA prévoit un coefficient d'occupation du sol

(COS) maximum. En cela, elle apporte un avantage aux recourants, et non une

restriction à leur droit de propriété. Le fait que cet avantage profite

également à leurs voisins ne peut leur conférer un intérêt digne de protection

à recourir que si, de cet avantage procuré à des tiers, résulte aussi pour eux

un inconvénient.

A cet égard, en excluant de la surface bâtie des

locaux enterrées autres que des garages, la nouvelle réglementation permet un

accroissement non négligeable de la surface brute de plancher utile et,

partant, de l'habitabilité de la construction projetée sur la parcelle voisine,

même si ces locaux supplémentaires ne sont pas des pièces d'habitation au sens

strict. Il sera ainsi possible de loger dans cette construction un plus grand

nombre de personnes, avec pour conséquence une utilisation plus intensive d'une

parcelle de dimension réduite. Dans ces conditions, on peut admettre que les

recourants ont un intérêt digne de protection au maintien de la réglementation

en vigueur.

3.

Les recourants invoquent une violation de l’art. 84 LATC

dont le contenu est le suivant :

« Le

règlement communal peut prévoir que les constructions souterraines ou

semi-enterrées ne sont pas prises en considération :

-

dans le calcul de la distance aux limites ou entre

bâtiments

-

dans le coefficient d’occupation ou d’utilisation du

sol.

Cette réglementation

n’est applicable que dans la mesure où le profil et la nature du sol ne sont

pas sensiblement modifiés et s’il n’en résulte pas d’inconvénient pour le

voisinage ».

Ils allèguent que l’art. 48 RPGA nouveau ne respecte

pas la législation cantonale, car il ne reprend pas les restrictions

mentionnées à l’art. 84 al. 2 LATC. Ce grief doit être écarté. En effet, de

telles restrictions de droit cantonal s’imposent aux communes et aux

particuliers sans qu'il soit nécessaire de les reproduire dans les règlements communaux.

Pour le surplus, la modification proposée s'inscrit parfaitement dans le cadre

légal, puisqu’il s’agit de substituer à la notion de "garages enterrés"

celle, expressément prévue par l’art. 84 LATC, de "constructions enterrées",

reprise du reste par de nombreux règlements communaux.

4.

Les recourants allèguent que la modification litigieuse

instaure une inégalité de traitement entre les nouveaux projets de construction

et ceux déjà autorisés qui respectent la teneur de l’art. 48 du règlement

actuel.

C'est argument est spécieux. Les

modifications législatives impliquent par définition que les situations

auxquelles elles s'appliquent soient traitées différemment avant et après leur

entrée en vigueur. Le principe de l’égalité de traitement exige que la loi

elle-même et les décisions qui la mettent en œuvre traitent de façon égale des

choses égales et de façon différente des choses différentes. Il n’a pas pour effet

d’empêcher une autorité communale de modifier sa réglementation dans le respect

des dispositions cantonales.

Au demeurant, le fait que

la modification réglementaire vienne, comme l'affirme la municipalité, entériner

une pratique antérieure constante, ou qu'une telle pratique ne soit pas démontrée,

comme le prétendent les recourants, est dépourvu de toute pertinence : le

conseil communal peut parfaitement modifier des règles de police des

constructions qui, jusque là, n'auraient jamais fait l'objet de dérogations.

Enfin, le fait qu'une

disposition réglementaire soit modifiée, alors même qu'une procédure de recours

concernant son application est pendante, n'a rien d'exceptionnel, ni de choquant.

Il arrive au contraire qu'un cas d'application fasse prendre conscience aux

autorités de la nécessité d'adapter ou de modifier les règles en vigueur.

5.

Les recourants prétendent que la modification litigieuse "permettra

un environnement qui ne respecte pas l'esthétique des lieux et les

caractéristiques de la zone chalet, de telle sorte que leur propriété s'en

trouvera fortement dévaluée." Cet argument ne paraît pas plus convaincant

que les précédents.

La modification contestée élargit les possibilités

d'utilisation des constructions enterrées exclues du calcul de la surface

bâtie, qui ne se limitent plus désormais au seul usage de garage. Les

conditions à remplir pour qu'un volume soit considéré comme enterré demeurent

inchangées. Les recourants tentent de démontrer que la nouvelle réglementation

donnerait la possibilité, dans un terrain en pente, "d'aménager au

niveau du sous-sol, des avants corps importants et imposants dont l'entier

d'une face, en maçonnerie, pourra[it] être visible. Outre les problèmes

d'intégration et d'esthétique que de telles constructions ne manquer[aient]

pas de poser, il en résultera[it] un risque évident d'utilisation par

la suite de ces surfaces intitulées sous-sol, mais qui pourr[aient] un

jour être affectées à l'habitation".

Qu'une face d'une construction semi enterrée au sens

de l'art. 48 RPGA puisse être visible résulte déjà de la réglementation en vigueur,

laquelle continuera d'exclure que les volumes non pris en compte dans la

surface bâtie puissent être affectés à l'habitation. Celle-ci est en effet

interdite dans les sous-sols (art. 59 RPGA). Pour que des locaux ne soient pas

considérés comme sous-sol, il faut que leur plancher ne soit pas plus de 1 m 50

au-dessous du point le plus élevé du sol extérieur au droit desdits locaux et

qu'une face au moins de ceux-ci soit complètement dégagée (v. art. 59 RPGA 2ème

phrase). Ces conditions ne peuvent pas être remplies par une construction

enterrée au sens de l'art. 48 RPGA, dont seule une face peut être apparente une

fois le terrain aménagé et dont la toiture doit être couverte d'une couche de

terre végétale de 30 cm d'épaisseur, ce qui signifie que, sauf sur la face

dégagée, le sol extérieur se trouve nécessairement à plus d'un 1 m 50 au-dessus

du plancher. Il n'y a ainsi aucun risque de voir apparaître, comme le suggèrent

les recourants, un étage habitable supplémentaire percé d'une multitude de

portes et de fenêtres. Les esquisses qu'ils présentent pour accréditer leur

thèse (planches 1 et 2) sont à cette égard révélatrices : le volume qu'elles

représentent en tant que sous-sol ne remplit pas les conditions de l'art. 48 RPGA;

ses faces latérales sont partiellement dégagées et sa partie supérieure n'est

pas enterrée, mais forme une terrasse au niveau du rez-de-chaussée du bâtiment;

au surplus, la construction représentée comporte trois étages sous la panne

sablière, ce qui contreviendrait à l'art. 20 RPGA.

On observera enfin que l'impact visuel des

constructions semi enterrées restera limité en raison de l'art. 84 al. 2 LATC,

et que la municipalité peut s'opposer à des ouvrages qui ne présenteraient pas

un aspect architectural satisfaisant ou ne s'intégreraient pas à

l'environnement (art. 86 LATC, 39 al. 1, 41 al. 1 et 42 al. 1 RPGA).

6.

Compte tenu de la portée finalement limitée de la

modification de l'art. 48 RPGA, la pesée des intérêts en présence à laquelle se

sont livrées les autorités compétentes, telle qu'elle résulte notamment du

rapport explicatif selon l'art. 47 OAT et du préavis municipal du 30 mai 2005,

apparaît amplement suffisante. Il n'y a pas lieu de donner suite à la requête

d'inspection locale formulée par les recourants, ni de procéder à un second

échange d'écritures.

7.

Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument de

justice sera mis à la charge des recourants déboutés, qui supporteront

également les dépens auxquels peut prétendre la Commune de Rougemont, qui a

procédé par l’intermédiaire d’un avocat et obtient gain de cause.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Département des institutions et des

relations extérieures du 25 août 2005 est confirmée.

III.

Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la

charge de Stéphanie et Forester Labrouche, solidairement.

IV.

Stéphanie et Forester Labrouche verseront solidairement à

la Commune de Rougemont la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 13 février 2006

Le président : La

greffière :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint