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Décision

AC.2005.0239

TA - AC.2005.0239 - 2006-06-29 - MOILLEN/Département des institutions et des relations extérieures, Municipalité d'Ormont-Dessus, Municipalité d'Ormont-Dessous

29 juin 2006Français40 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

a) L’Hoirie François Moillen est propriétaire de la parcelle

n° 3333 du cadastre de la Commune d’Ormont-Dessus qui occupe une surface de

13'390 m2. Cette parcelle est située entre le centre du village des Diablerets

et le domaine skiable du Meilleret ; elle occupe une place charnière dans

le domaine skiable des Diablerets, entre la route du Col de la Croix et la

piste d’accès aux installations du Meilleret. Un téléski pour enfants a été

construit sur la parcelle n° 3333 qui permet la liaison avec les pistes de ski

ainsi que la pratique du ski sur la partie supérieure du bien-fonds. Un ancien

chalet de 150 m2 au sol a été construit sur cette parcelle ; il

s’agit d’une ancienne construction rurale comprenant la partie habitable ainsi

que le rural proprement dit. Le chalet est actuellement inhabité.

b) La parcelle est classée en zone agricole et

alpestre. Le règlement communal du 1er novembre 1995 de la Commune

d’Ormont-Dessus sur le plan d’extension et de la police des constructions,

incluant l’attribution des degrés de sensibilité au bruit, partiellement

modifié par le Conseil communal le 23 mars 2001 et approuvé par le Conseil

d’Etat le 13 juillet 2001 (ci-après : le règlement communal), prévoit une

division du territoire communal en 9 zones. La zone des pistes de ski est régie

par l’art. 28, dont la teneur est la suivante:

« 5) Zone des pistes de ski

Art. 28 Cette

zone comprend les passages obligés des pistes de ski et sa libre utilisation

doit être garantie aux skieurs aussi longtemps que la saison en permet l’usage.

Sont

interdits, toutes constructions, toutes barrières et plantations, toutes

modifications du sol gênant la pratique normale du ski ainsi que le maintien

des clôtures dangereuses en bordure des pistes pendant la période de pratique

du ski.

S’agissant de la zone agricole et alpestre, le

règlement communal prévoit notamment les dispositions suivantes :

9)

Zone agricole et alpestre

Art.

35 La zone agricole et alpestre est réservée, d’une part à la

culture du sol et aux activités en relation étroite avec celle-ci et d’autre

part, à l’exploitation de la forêt.

Dans

cette zone, la pratique du ski est expressément réservée, de même que les

constructions et installations techniques et mécaniques qui lui sont liées.

Les

surfaces boisées sont régies par les législations forestières fédérales et

cantonales.

Art. 39 Le

passage des pistes de ski doit être laissé libre aux skieurs aussi longtemps

que la saison en permet l’usage. Les constructions nouvelles autorisées dans la

zone, ainsi que les plantations, doivent tenir compte des tracés préférentiels

des pistes de ski de fond et alpin.

Les

clôtures doivent être enlevées avant les premières chutes de neige.

B.

a) Le domaine skiable du Meilleret s’étend sur les

territoires des Communes d’Ormont-Dessus, d’Ormont-Dessous et d’Ollon. Ce

domaine se situe dans les zones agricoles et alpestres des plans d’extension

des Communes d’Ormont-Dessus et d’Ollon, et du plan général d’affectation de la

Commune d’Ormont-Dessous. Les zones agricoles et alpestres de ces trois

communes spécifient chacune que la pratique du ski est autorisée, de même que

les constructions et installations techniques liées au ski. Au cours de ces

dernières années, plusieurs projets (remontées mécaniques, correction de

pistes) ont été réalisés dans le but de moderniser le domaine skiable. Or, les

dispositions actuellement en vigueur se sont révélées insuffisantes pour régler

les problèmes de coordination entre les différents intérêts en présence. A la

demande des Services cantonaux, la Commune d’Ormont-Dessus a donc mis en œuvre

l’élaboration du plan partiel d’affectation du Meilleret (ci-après : le

PPA). L’objectif de ce PPA est de délimiter géographiquement et de régler les

activités de sport et de loisirs à l’intérieur de son périmètre, qui englobe

l’ensemble du domaine skiable du Meilleret sur les territoires des Communes d’Ormont-Dessus

et d’Ormont-Dessous. Il s’agit donc d’un plan intercommunal. Les secteurs

voisins du domaine skiable du Meilleret sont également intégrés au PPA, pour

lesquels des mesures d’affectation spécifiques sont définies. Le PPA concerne

prioritairement les activités hivernales, mais il traite également des

activités estivales qui prennent une place toujours plus importante dans

l’offre touristique des stations. Il vise particulièrement à permettre une coexistence

harmonieuse et rationnelle entre les activités touristiques et les autres

activités, notamment l’agriculture et la sylviculture.

b) Le règlement du projet de PPA prévoit notamment

que les articles 35 al. 2 et 39 du règlement communal ne s’appliquent pas à la

zone agricole et alpestre sise à l’intérieur du périmètre du PPA sur le

territoire de la Commune d’Ormont-Dessus. Le PPA prévoit plusieurs types

d’affectation dans les secteurs d’activité touristique du domaine skiable, dont

des zones spéciales d’activité touristique A, B et C. Les dispositions du

règlement du PPA relatives à ces trois zones spéciales sont libellées en ces

termes :

« Article 5 : Zone d’activité touristique

A

Cette zone spéciale, au sens de l’art. 50a LATC, est destinée

à l’exploitation et à l’entretien des pistes de ski et d’autres pistes pour des

activités sportives ou de loisirs non motorisées.

Sont notamment conformes à la zone :

a)

les remontées mécaniques, les pistes et leurs

équipements ;

b)

les petites constructions servant à l’exploitation ou à

l’entretien des pistes et des remontées mécaniques ainsi que celles qui sont

utiles pour les autres sports de glisse ;

c)

les aménagements de terrain et des interventions

techniques de peu d’importance, en particulier le nivellement des pistes, les

aménagements nécessaires pour le franchissement des routes ou des cours d’eau,

l’aménagement de plans d’eau d’une profondeur inférieure à 5,0 mètres ;

d)

les constructions et installations conformes à la zone

agricole et alpestre.

Sur les pistes existantes, lorsque des conditions

exceptionnelles le justifient, telles que l’organisation de compétitions

nationales ou internationales ou un manque de neige localisé, la Municipalité

peut autoriser l’enneigement technique de petits tronçons isolés. Dans ce cas,

elle fixe des limites claires concernant l’étendue, la quantité et la durée de

l’enneigement. Elle informe le DINF et le DES en précisant le genre de

manifestation et le périmètre concerné.

Article 6 : Zone d’activité touristique B

Cette zone spéciale, au sens de l’art. 50a LATC, est

superposée aux zones d’activité touristique A et C, ainsi qu’à la zone des

infrastructures touristiques.

En sus des règles applicables dans ces zones, elle permet

l’aménagement et l’exploitation d’installations destinées à l’enneigement

technique.

Article 7 : Zone d’activité touristique C

Cette zone spéciale, au sens de l’art. 50a LATC, est destinée

à l’aménagement d’infrastructures pour des activités de loisir dépassant le

cadre des sports de glisse traditionnels.

En sus des aménagements, équipements et activités autorisés

dans la zone d’activité touristique A, sont notamment conformes à la

zone :

• Les

bâtiments sans logement, destinés en particulier à l’accueil, à l’information,

à l’exploitation des équipements de sport et de loisir autres que les remontées

mécaniques.

• Les

installations fixes de sport et de loisir autres que les remontées mécaniques,

telles que bob-luge, tremplin avec construction en dur, manège, zoo, etc.

• Les parkings

permanents et temporaires.

Les

constructions ne doivent pas être équipées d’installations génératrices d’eaux

usées s’il n’est pas possible de les raccorder à la station d’épuration

centrale ».

La parcelle 3333 est classée dans sa totalité en

zones d’activité touristique A et C et dans sa partie supérieure en zone

d’activité touristique B, le long du téléski. Une zone de pistes de ski longe

la partie ouest du bien-fonds.

C.

a) Le PPA a été soumis à l’enquête publique du 8 avril au

8 mai 2003 et il a soulevé dix oppositions. L’Hoirie François Moillen a notamment

formé opposition au changement d’affectation de la parcelle 3333 en zones

d’activité touristique B et C.

b) Par décision du 8 avril 2004, le Conseil communal

d’Ormont-Dessus a approuvé le PPA, ainsi que les réponses de la municipalité

aux oppositions. Le 15 juin 2004, le Conseil communal d’Ormont-Dessous a

également approuvé le PPA et il a accordé à la Municipalité d’Ormont-Dessus (ci-après :

la municipalité) tout pouvoir afin de mener à terme le dossier. Le 10 septembre

2004, la municipalité a transmis le dossier relatif au PPA au Service de

l’aménagement du territoire (ci-après : le SAT) afin d’obtenir

l’approbation du canton. Le SAT a indiqué à la municipalité le 27 septembre

2004 que le conseil communal n’avait pas formellement pris de décision finale

sur le rapport d’impact relatif à l’enneigement artificiel. La procédure

d’approbation a donc été suspendue et le dossier retourné à la municipalité

pour qu’il soit complété. Le 12 novembre 2004, le Conseil communal d’Ormont-Dessus

a adopté la décision finale sur le rapport d’impact relatif à l’enneigement

artificiel. Le dossier a été à nouveau transmis au SAT pour approbation

préalable le 3 juin 2005. Le Service des forêts, de la faune et de la nature a

délivré une autorisation de défrichement pour la piste de luge et le tremplin

de saut le 2 septembre 2005.

c) Le 9 septembre 2005, le Département des

institutions et des relations extérieures (ci-après : le DIRE) a approuvé

préalablement le PPA « Territoires des Communes d’Ormont-Dessus et

d’Ormont-Dessous ».

D.

a) L’Hoirie François Moillen a recouru contre cette

décision le 21 octobre 2005 auprès du Tribunal administratif en concluant

implicitement à son annulation. Les intéressés s’opposent d’une part à la

collocation de leur parcelle 3333 en zones d’activité touristique B et C,

souhaitant son maintien en zone agricole et alpestre, et d’autre part, au tracé

de la piste de ski sur cette parcelle, pour le motif qu’il empièterait sur le

chemin d’accès au bâtiment.

b) La municipalité s’est déterminée sur le recours

le 13 décembre 2005 en concluant à son rejet ; s’agissant du changement d’affectation

de la parcelle 3333, il n’apporterait aucun désavantage aux propriétaires, mais

leur permettrait de valoriser leur parcelle en leur donnant la possibilité de

procéder à des aménagements conformes à la destination d’une zone d’activité

touristique. En outre, cette collocation serait justifiée sous l’angle de

l’aménagement du territoire.

c) Le tribunal a tenu audience le 11 avril 2006 aux

Diablerets. Le compte rendu résumé de cette audience a la teneur

suivante :

« Il est constaté que les trois zones d’activité

touristique A, B et C touchent la parcelle n° 3333 des recourants. Les

représentants de la municipalité soutiennent que le changement d’affectation de

la parcelle n’apporterait aucune restriction par rapport à la zone agricole et

alpestre, mais offrirait des possibilités supplémentaires aux recourants dans

les facultés d’utilisation de leur bien-fonds.

Les recourants estiment au contraire que le changement

d’affectation entraînerait une perte de valeur liée notamment à la piste de ski

coupant l’accès au chalet existant.

Le représentant du SAT précise que la planification du

domaine skiable ne peut être effectuée par parcelle, mais par secteur. Le

syndic ajoute que la parcelle n° 3333 occupe une place charnière dans le

domaine skiable des Diablerets et qu’elle doit être incluse dans la zone

d’activité touristique. Le conseil de la municipalité fait remarquer qu’un

téléski pour enfants (« pony ») dont René Moillen est propriétaire

est construit sur la parcelle n° 3333 (départ du téléski) et que le changement

d’affectation permettrait de rendre cette installation conforme à la zone.

S’agissant du tracé de la piste de ski, le syndic déclare que

la municipalité a choisi, après une pesée des intérêts, de le situer à

l’arrière du bâtiment (à l’ouest). Ce tracé pourrait toutefois être déplacé

devant le bâtiment (à l’est).

Le tribunal procède ensuite à une inspection locale. Il constate

que le tracé de la piste de ski prévu dans le PPA entraverait l’accès à

l’immeuble situé sur la parcelle n° 3333, qui est actuellement inhabité et

composé d’une partie habitable ainsi que d’un rural. Le tribunal constate

également que ce bâtiment se trouve à proximité des pistes de ski ».

La possibilité a été donnée aux parties de se

déterminer sur le compte rendu résumé de l’audience. La municipalité a précisé

le 26 avril 2006 que ce document pourrait être complété par la constatation du

passage de skieurs sur la parcelle 3333, en particulier pour rejoindre la

station.

Considérants

1.

a) La

procédure de recours en matière de plan d'affectation a été adoptée par la loi

du 4 mars 2003 modifiant la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire

et les constructions (ci-après : LATC). L’objectif recherché était de

limiter tant le pouvoir d'examen du SAT à un contrôle en légalité lors de

l'examen préalable d'un plan d'affectation (art. 56 al. 2 LATC) que celui du

département à un contrôle en légalité lors de la procédure d'approbation des

plans d'affectation (art. 61 al. 1 LATC). La modification a aussi pour effet du

supprimer l'instance intermédiaire de recours auprès du département pour

permettre aux opposants de contester directement auprès du Tribunal

administratif la décision d'adoption d'un plan d'affectation communal; elle

introduit enfin une nouvelle procédure de notification des décisions du conseil

de la commune sur les oppositions; alors que l'ancien art. 60 al. 1 LATC

prévoyait que la municipalité notifiait les décisions communales sur les

oppositions en même temps qu'elle transmettait le dossier au département, le

nouvel art. 60 al. 1 LATC précise que c'est le département qui notifie à chaque

opposant la décision communale sur son opposition avec l'indication des voie et

délai de recours auprès du Tribunal administratif. L'art. 61 LATC introduit en

outre une nouvelle procédure d'approbation préalable du plan d'affectation

communal. La décision d'approbation préalable est alors notifiée aux opposants

et à la commune en même temps que le département notifie les décisions sur

opposition (al. 1). L'art. 61 al. 2 LATC précise que la décision d'approbation

préalable est aussi susceptible d'un recours auprès du Tribunal administratif.

Enfin, le nouvel art. 61a LATC prévoit que le département se prononce

définitivement sur le plan et le règlement si aucun recours n'est déposé (al.

1) et qu'il peut aussi mettre en vigueur la partie du plan et du règlement non

contestée par les recours dans la mesure où l'effet suspensif n'a pas été

accordé sur cette partie. Enfin, il approuve définitivement et met en vigueur

le plan ou la partie du plan concernée par le recours après l'entrée en force

des arrêts du Tribunal administratif sur les éventuels recours des opposants

(al. 3). Le Tribunal administratif doit alors statuer sur les recours avec le

libre pouvoir d'examen requis par l'art. 33 al. 3 let. b de la loi fédérale du

22.

juin 1979 sur l’aménagement du territoire (ci-après : LAT) (BGC

janvier-février 2003 p. 6570, et 6577).

b)

L'approbation du plan d'affectation par une autorité cantonale est une exigence

du droit fédéral de l'aménagement du territoire. L'art. 26 LAT précise en effet

qu'une autorité cantonale approuve les plans d'affectation et leurs adaptations

(al. 1); l'approbation du plan d'affectation par l'autorité cantonale leur

confère alors force obligatoire (al. 3). L'approbation du plan d'affectation

par l'autorité cantonale est une condition préalable nécessaire à la mise en

vigueur du plan d'affectation. L'art. 26 al. 2 LAT précise encore que

l'autorité doit examiner si le plan d'affectation est conforme aux plans

directeurs cantonaux approuvés par le Conseil fédéral. Cette disposition ne

définit toutefois pas de manière exhaustive le pouvoir d'examen de l'autorité

d'approbation, laquelle doit encore examiner si les plans d'affectation sont

bien conformes à toutes les indications devant figurer dans le rapport prévu

par l'article 47 de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire

(ci-après : OAT), si l'autorité de planification a bien respecté les

principes de planification et de coordination mentionnés à l'art. 2 OAT et si

elle a effectué une pesée complète de l'ensemble des intérêts en présence,

requise par l'art. 3 OAT. Ces intérêts sont notamment ceux des propriétaires

touchés par le plan et ceux des collectivités ou organisations concernées par

la planification qui auraient un droit de recours contre le plan. Par exemple,

la jurisprudence fédérale a précisé que le contrôle en légalité de l'autorité

d'approbation porte aussi bien sur les besoins de terrains à bâtir (art. 15

let. b LAT) et de terres agricoles (art. 16 LAT) que la pesée des intérêts

entre ces deux besoins et leur conciliation ( ATF 114 Ia 371 consid. 4b. p. 373

et les références citées). Seule la décision d'approbation fixant

définitivement le contenu du plan d'affectation a force contraignante et peut

être attaquée par la voie du recours de droit public (ATF 118 Ia 165 consid. 2a

p. 168).

c)

L'ancien art. 61 aLATC précisait que le département se prononçait sur

l'approbation du plan et du règlement, en règle générale, en même temps que sur

les recours des opposants contre la décision communale. Une telle procédure

permettait à l'autorité d'approbation d'exercer un examen global de la

planification et de prendre en considération l'ensemble des intérêts publics et

privés déterminants dans le cadre de la pesée générale d'intérêt requise tant

par la jurisprudence fédérale (voir notamment ATF 117 Ia 302 consid. 4b p. 307,

115.

Ia 350 consid. 3d p. 353, 114 Ia 371 consid. 5b p. 374) que par l'art. 3

OAT. Les nouveaux art. 60 et 61 LATC ont dissocié la procédure d'approbation du

plan d'affectation de la procédure de recours contre les décisions communales

sur les oppositions. L'approbation préalable apparaît ainsi comme une formalité

qui ne peut à elle seule déployer les effets de l'approbation requise par

l'art. 26 al. 3 LAT et ne permet ainsi pas l'entrée en vigueur du plan. Si la

décision communale levant les oppositions ne fait pas l'objet de recours, une

nouvelle décision d'approbation définitive est nécessaire pour mettre en

vigueur le plan (art. 61a al. 1 LATC) ; de même une nouvelle décision

d'approbation définitive du plan est nécessaire pour mettre en vigueur la

partie du plan non concernée par le ou les recours, et pour autant que l'effet

suspensif n'ait pas été accordé sur l'ensemble du plan (art. 61a al. 2 LATC);

enfin, lorsque le tribunal a statué sur les recours formés contre la décision

communale, le plan entre en force seulement après la décision d'approbation

définitive. La procédure d'approbation préalable apparaît ainsi comme une

procédure incidente préparatoire à l'approbation définitive du plan, qui fixe

les intentions du département sur l'approbation définitive dans l'attente des

différentes conditions et incertitudes auxquelles la procédure d'approbation

est subordonnée; il s'agit notamment de savoir si des recours ont été déposés

par les opposants contre la décision communale levant leur opposition, quelles

sont les parties du plan concernées par les éventuels recours, si l'effet

suspensif est limité aux parties du plan concernées par les recours ou s'il

concerne tout le plan et finalement l'issue de ces recours. Mais il est aussi

possible que le département envisage de ne pas approuver un plan d'affectation

ou une partie du plan sans que le plan ou le secteur concerné fasse l'objet

d'une opposition ou d'un recours, ou encore, qu'il envisage de refuser

l'approbation pour des motifs autres que ceux faisant l'objet du recours ou de

l'opposition. L'art. 61 al. 2 LATC prévoit dans une telle situation que la

décision d'approbation préalable est susceptible d'un recours auprès du

Tribunal administratif; mais le département doit encore inviter les parties concernées

à se prononcer sur un éventuel refus d'approbation préalable, afin qu'elles

puissent exercer leur droit d'être entendu.

2.

a) Dans un contrôle en légalité, l’autorité d'approbation

du plan doit examiner aussi bien les besoins en terrains à bâtir (art. 15 let.

b LAT) et en terrains agricoles (art. 16 LAT) que la pesée des intérêts entre

ces deux besoins et leur conciliation ( ATF 114 Ia 371 consid. 4b. p. 373 et

les références citées). Son contrôle doit aussi porter sur les différents

points, qui font l'objet du rapport que l'autorité de planification doit

adresser à l'autorité d'approbation du plan, en vertu de l'art. 47 OAT. Il

s'agit notamment d'examiner la conformité du plan d'affectation au plan

directeur (art. 26 al. 2 LAT), aux conceptions et plans sectoriels de la

Confédération (art. 13 LAT), aux buts et principes de l’aménagement du

territoire (art. 1 et 3 LAT), les observations émanant de la population (art. 4

al. 2 LAT) ainsi que les exigences découlant des autres dispositions du droit

fédéral, notamment la législation sur la protection de l'environnement au sens

large ayant trait à la protection du patrimoine naturel et culturel et en

particulier la protection de la nature, du paysage, des forêts et des monuments

historiques (art. 47 al. 1 in fine OAT). L'autorité d'approbation du plan doit

encore s'assurer dans un contrôle en légalité que les principes de

planification prévus aux art. 2 et 3 OAT sont respectés et que la mesure

s'intègre au programme d'équipement (cf. BGC janvier-février 2003 p. 6565; arrêt

TA 2001/0220 du 17 juin 2004).

b) Le Tribunal administratif doit en revanche

statuer en exerçant le libre pouvoir d'examen requis par l'art. 33 al. 3 let. b

LAT; selon cette disposition, le droit de procédure cantonal doit prévoir au

moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation basés

sur la LAT et les dispositions cantonales et fédérales d'exécution et accorder

à une autorité de recours au moins un libre pouvoir d'examen. Ce principe n'est

pas restreint par l'art. 2 al. 3 LAT selon lequel "les autorités chargées

de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont

subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs

tâches". L'autorité de recours doit examiner si cette liberté

d'appréciation a été exercée de façon correcte et objective, mais en ayant

conscience qu'elle est autorité cantonale de recours et non pas autorité

communale de planification (ATF 109 Ib 123 c. 5 b et c = JdT 1985 I 542; JdT

1990.

I 461).

c)

L'exigence fédérale relative à la liberté d'appréciation des autorités

subordonnées ne réduit pas le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours à

un simple examen de la légalité. Même là où il n'existe aucune exigence

spécifique du droit positif, le plan d'affectation attaqué doit être examiné

complètement, mais de façon différencié, justement en raison du rôle de

l'autorité de recours quant au fond et institutionnellement. En ce qui concerne

le fond, l'examen du Tribunal s'exerce avec retenue dans la mesure où il s'agit

de circonstances locales et où la connaissance des lieux et la participation de

la population ont leur importance (art. 4 LAT). Mais l'examen doit aller aussi

loin que le requièrent les intérêts supérieurs à sauvegarder par le canton, notamment

celui de la délimitation des zones à bâtir (art. 3 al. 3 et 15 LAT). Sous

l'angle institutionnel, l'autorité de recours doit se limiter à sa fonction de

contrôle, c'est-à-dire qu'elle ne peut créer quelque chose de nouveau, mais

doit juger la planification communale d'après le développement souhaité (ATF

114.

Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). Ainsi, le contrôle de

l'opportunité s'exerce avec retenue et il ne permet pas à l'autorité de recours

de substituer son appréciation à celle de l'autorité de planification,

notamment sur les points concernant les intérêts locaux; en revanche,

selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre

supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un

contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242, voir aussi ATF du 22 août

2003.

en la cause 1P.320/2003 consid. 2).

3.

a) La base constitutionnelle de l’aménagement du

territoire se trouve à l’art. 75 de la Constitution fédérale de la

Confédération suisse du 18 avril 1999 (ci-après : la Cst ou

constitution) : la Confédération fixe les principes applicables à

l’aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une

utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire

(al. 1) ; la Confédération encourage et coordonne les efforts des cantons

et collabore avec eux (al. 2) ; dans l’accomplissement de leurs tâches, la

Confédération et les cantons prennent en considération les impératifs de

l’aménagement du territoire (al. 3). Aux termes de l’art. 1er al. 1 LAT,

la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une

utilisation mesurée du sol. Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont

des effets sur l’organisation du territoire et ils s’emploient à réaliser une

occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de

l’ensemble du pays. Dans l’accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte

des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l’économie.

L’art. 2 al. 1 LAT prévoit que pour celles de leurs tâches dont

l’accomplissement a des effets sur l’organisation du territoire, la

Confédération, les cantons et les communes établissent des plans d’aménagement

en veillant à les faire concorder. Selon l’art. 8 LAT, les plans directeurs

cantonaux définissent au moins: la façon de coordonner les activités qui ont

des effets sur l’organisation du territoire, compte tenu du développement

souhaité (let. a); l’ordre dans lequel il est envisagé d’exercer ces activités

et les moyens à mettre en œuvre (let. b). Les plans d’affectation, quant à eux,

règlent le mode d’utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT) et ils délimitent en

premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger

(art. 14 al. 2 LAT). Selon l’art. 21 al. 1 LAT, les

plans d’affectation ont force obligatoire pour chacun. Une autorité

cantonale approuve les plans d’affectation et leurs adaptations (art. 26 al. 1

LAT). Elle examine s’ils sont conformes aux plans directeurs cantonaux

approuvés par le Conseil fédéra, qui ont force obligatoire pour les autorités

(art. 26 al. 2 et 9 al. 1 LAT) ; leur approbation par l’autorité cantonale

leur confère force obligatoire (art. 26 al. 3 LAT). La LATC prévoit pour sa

part à son art. 35 que le plan directeur communal détermine les objectifs

d’aménagement de la commune et tient compte des options cantonales et

régionales de développement. Aux termes de l’art. 43 al. 1 LATC, les plans

d’affectation règlent l’affectation, la mesure de l’utilisation du sol et les

conditions de construction dans les diverses zones qu’ils délimitent. Ils sont

élaborés sur la base des plans directeurs.

b) Selon l’article 75 al. 1 Cst, l’aménagement du

territoire doit servir une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une

occupation rationnelle du territoire. La répartition des affectations est le

premier moyen de réaliser cet objectif ; la séparation du bâti et du

non-bâti en est l’un des aspects essentiels. Ce dernier principe conduit à la

distinction fondamentale entre la zone à bâtir (art. 15 LAT) et les autres

zones, lesquelles sont en règle générale non constructibles (MOOR, in

Commentaire de la Loi fédérale sur l’aménagement du territoire [ci-après :

Commentaire LAT], ad art. 14, p. 36, n. 73). Le droit fédéral ne définit que

les trois types généraux de zones que les collectivités doivent prévoir (art.

14.

al. 2 LAT) : les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à

protéger. Ces zones ne permettent toutefois pas de répondre à tous les besoins

spécifiques que l’autorité de planification doit prendre en compte. L’article

18.

al. 1 LAT donne ainsi la possibilité aux cantons de prévoir d’autres zones

d’affectation, afin que les autorités de planification puissent adopter des

mesures d’aménagement appropriées à chaque situation spécifique et qu’il ne

subsiste pas de lacune ou d’espace non aménagé dans l’organisation du

territoire (BRANDT/MOOR, in Commentaire LAT, ad art. 18, p. 2-3, n. 1). De

telles zones sont soumises au même principe de base selon lequel les zones à

bâtir sont séparées des autres zones (séparation du bâti et du non-bâti) (BRANDT/MOOR,

in Commentaire LAT, ad art. 18, p. 3, n. 2). En effet, en prévoyant d’autres

zones ou territoires, le droit cantonal ne peut pas éluder les règles posées

aux articles 15-17 LAT, soit la délimitation entre zones à bâtir et zones

inconstructibles (Département fédéral de justice et police, Office

fédéral de l’aménagement du territoire, Etude relative à la loi fédérale sur

l’aménagement du territoire, p. 225, n. 2). Ainsi, les zones et territoires de

l’article 18 LAT peuvent être intégrés aux zones à bâtir lorsqu’ils s’insèrent

dans le milieu bâti ; il s’agit alors de zones qui font partie de la zone

à bâtir au sens de l’article 15 LAT. En revanche, les autres zones de l’article

18.

LAT, qui sont destinées à répondre à des besoins spécifiques hors des zones

à bâtir, sont en principe imposées par leur destination à l’emplacement prévu

par le plan d’affectation ; elles sont clairement à l’extérieur des zones

à bâtir de l’article 15 LAT et, sous réserve de leur affectation spécifique, obéissent

au régime de la zone non constructible (BRANDT/MOOR, in Commentaire LAT,

ad art. 18, p. 5, n. 8).

c) Comme il l’a déjà été relevé, le droit de

l’aménagement du territoire prévoit différents instruments, dont des plans

directeurs et des plans d’affectation, ainsi que la procédure d’autorisation de

bâtir. Ces instruments ont un étroit rapport entre eux et ils doivent former un

tout judicieux au sein duquel chaque élément remplit une fonction spécifique.

C’est dans une procédure assurant protection juridique (art. 33ss LAT) et

participation de la population (art. 4 LAT) que sont élaborés les plans

d’affectation à caractère contraignant pour les particuliers (art. 14ss LAT),

après pesée et harmonisation de l’ensemble des intérêts en présence (art. 1er

al. 1 2ème phrase et art. 2 al. 1 LAT) et selon les indications du

plan directeur (art. 6ss, art. 26 al. 2 LAT). La procédure d’autorisation de

bâtir, quant à elle, sert à vérifier si constructions et installations sont

conformes à la réglementation exprimée par le plan d’affectation (art. 22

LAT) ; elle vise à assurer la réalisation du plan de cas en cas, mais ne

doit pas créer des mesures de planification indépendantes. Cette procédure ne

dispose pas de l’instrument matériel nécessaire et n’est pas apte, sous l’angle

de la protection juridique et de la participation de la population, à compléter

ou modifier le plan d’affectation (ATF 116 Ib 50 ss).

S’agissant de l’autorisation de construire, l’art.

22.

LAT dispose qu’aucune construction ou installation ne peut être créée ou

transformée sans autorisation de l’autorité compétente (al. 1) ;

l’autorisation est délivrée si: la construction ou l’installation est

conforme à l’affectation de la zone (al. 2 let. a) et si le terrain est

équipé (al. 2 let. b). Le droit cantonal règle les exceptions prévues dans la

zone à bâtir (art. 23 LAT). Les exceptions prévues hors de la zone à bâtir sont

réglementées de manière exhaustive par l’art. 24 LAT : des autorisations de

construire peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou

installations ou pour tout changement d’affectation si : l’implantation de

ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur

destination (let. a) ; et si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose

(let. b). Il faut ainsi distinguer les cas dans lesquels une zone de l’article

18.

LAT fait partie de la zone à bâtir et ceux dans lesquels elle est en dehors

de cette zone. Dans la première hypothèse, la procédure ordinaire d’autorisation

de construire prévue à l’article 22 LAT est applicable et les dérogations sont

réglées par le droit cantonal conformément à l’article 23 LAT.

Dans la seconde hypothèse, soit lorsqu’une zone de

l’article 18 LAT entre en ligne de compte pour régler l’affectation du sol hors

des zones à bâtir, soit pour la réalisation d’un projet déterminé, soit pour

régler un mode d’utilisation du sol inhérent aux lieux (par exemple, une plage,

une zone de détente ou de protection), la planification doit tenir compte de la

condition relative à l’implantation imposée par la destination (art. 24 let. a

LAT). Les constructions qui respectent la destination de la zone sont alors

autorisées selon l’article 22 LAT, mais l’article 24 LAT reste applicable pour

les constructions et installations non conformes à la destination de telles

zones (BRANDT/MOOR, in Commentaire LAT, ad art. 18, p. 5-6, n. 9). Les

zones de l’article 18 al. 1 LAT sont hors des zones à bâtir lorsqu’elles

répondent à un besoin objectif à l’emplacement prévu et satisfont ainsi à la

condition de l’implantation imposée par la destination. Il s’agit pour

l’essentiel des terrains visés à l’article 3 al. 2 let. c et d LAT (rives de

lacs et cours d’eau, sites naturels et territoires servant au délassement) et

des territoires que les cantons doivent désigner dans les études de base du

plan directeur cantonal selon l’article 6 al. 2 let. b et c LAT (territoires

qui ont une importance pour le délassement ou qui sont menacés par des forces

naturelles ou par des nuisances) (BRANDT/MOOR, in Commentaire LAT, ad

art. 18, p. 13, n. 27).

d) Il résulte des explications qui précèdent qu’une

zone de pistes de ski doit être considérée comme une autre zone au sens de

l’art. 18 al. 1 LAT qui est située hors zone à bâtir (cf. BRANDT/MOOR,

in Commentaire LAT, ad art. 18, n. 49). Les surfaces habituelles pour une telle

activité de loisir sont importantes et l’impact sur l’organisation du

territoire exclut la procédure de l’autorisation exceptionnelle selon l’art. 24

LAT. La procédure de planification qui s’impose assure alors la pesée de tous

les intérêts publics et privés qui entrent en ligne de compte et elle justifie

le choix du site comme imposé par la destination de la zone. L’adoption d’une

zone de piste de ski dans la réglementation de base du plan général

d’affectation ne permet toutefois pas d’autoriser sans autre de nouvelles

installations importantes de remontées mécaniques ou d’enneigement artificiel.

De telles installations doivent encore être appréciées dans le cadre d’une

procédure de planification spéciale comprenant un examen détaillé de leur

impact sur l’environnement, si un tel examen n’a pas été effectué dans le cadre

de l’adoption de la zone communale (cf. BRANDT/MOOR, op. cit. ad art.

18, p. 20, n. 49).

4.

En droit vaudois, l’article 50a al. 1 LATC donne la

possibilité aux communes de définir des zones spéciales notamment pour

permettre l’exercice d’activités spécifiques, telles que les sports ou les

loisirs, dont la localisation s’impose hors de la zone à bâtir ; il s’agit

donc des autres zones mentionnées par l’art. 18 al. 1 LAT. En l’espèce, le PPA

litigieux prévoit trois zones d’activité touristique en application de cette

disposition (art. 5, 6 et 7 du règlement du PPA). Les recourants se plaignent

de la collocation de leur parcelle en zones d’activité touristique B et C.

a) L’objectif du PPA est de confirmer la pratique et

le développement des activités de sport et de loisirs. Il vise à permettre une

coexistence harmonieuse entre les activités touristiques et les autres

activités ayant un effet sur l’organisation et l’utilisation du territoire,

notamment l’agriculture et la sylviculture. Il détermine le cadre pour la

conservation et la mise en valeur du patrimoine naturel, le développement des

constructions et installations nécessaires au ski et aux autres activités

touristiques (cf. art. 1 du règlement du PPA). Le périmètre du PPA englobe

l’ensemble du territoire des Communes d’Ormont-Dessus et d’Ormont-Dessous où se

pratiquent les activités touristiques et sportives du domaine skiable du

Meilleret. Le PPA est compris dans un périmètre intitulé « aires et

stations touristiques importantes » (cf. plan général d’urbanisation, ch.

1.1.1

du plan directeur cantonal) et dans un « pôle d’occupation intensive

du territoire par l’activité touristique » (cf. ch. 1.3.3.1 du plan

directeur cantonal). S’agissant du domaine skiable, le règlement communal prévoit

notamment que dans la zone agricole et alpestre, la pratique du ski est

expressément réservée, de même que les constructions et installations qui lui

sont liées (art. 35 al. 2). Il y a donc actuellement une superposition

d’affectation que l’on ne retrouve pas dans le PPA. En effet, ce dernier adopte

une planification judicieuse du domaine skiable en prévoyant une zone d’activité

touristique A, qui permet de délimiter l’exploitation des pistes de ski et les

aménagements nécessaires à cet effet (art. 5 du règlement du PPA). La zone

d’activité touristique B définit en outre les secteurs pouvant être enneigés

artificiellement. Cet enneigement technique s’inscrit dans un souci de

rationalisation de l’exploitation du domaine skiable. Enfin, la zone d’activité

touristique C répond à la nécessité de prévoir l’aménagement d’autres

installations touristiques.

b) Le PPA permet ainsi de légaliser les activités

touristiques actuelles, de planifier les nouveaux équipements ainsi que le

renouvellement des équipements existants. Il répond à l’obligation de

planification imposée par le droit fédéral à l’art. 2 LAT. Il est aussi

conforme au plan directeur cantonal qui précise que la localité des Diablerets

est considérée comme ayant un « caractère urbain », un lieu « de

forte concentration touristique et point attractif » (cf. ch. 1.1.1),

ainsi qu’une « station touristique importante » (cf. ch. 1.3.3.1). Le

PPA répond à deux objectifs fixés par le plan directeur cantonal au niveau du

tourisme, soit celui de promouvoir, à l’échelle des régions, une offre

touristique diversifiée et de qualité, en favorisant la complémentarité des équipements

(ch. 1.3.3.a), et de respecter la capacité optimale des aires touristiques par

rapport à l’environnement naturel et socioculturel (ch. 1.3.3.b). Enfin, le PPA

répond également à l’objectif du plan directeur cantonal qui vise à protéger

les éléments naturels d’intérêt général, scientifique ou éducatif et résoudre

les conflits provoqués par un usage excessif des territoires ou éléments

naturels particulièrement vulnérables (ch. 2.8.a). Dans la mesure où le PPA

permet de procéder à une pesée des différents intérêts existant dans son

périmètre, il est conforme au plan directeur cantonal.

c) La collocation de la parcelle des recourants en zones

d’activité touristique B et C échappe dès lors à toute critique. En effet, cette

parcelle occupe une place charnière dans le domaine skiable des Diablerets, le

long de la principale voie d’accès aux pistes du domaine du Meilleret, de sorte

qu’elle ne peut être exclue du périmètre du PPA. En outre, une installation

liée à la pratique du ski a été construite sur la parcelle, ce qui démontre sa

proximité et sa liaison fonctionnelle indéniable avec les pistes de ski ; le

changement d’affectation permet ainsi de rendre cette installation conforme aux

nouvelles zones. Il est vrai que la parcelle 3335 qui se trouve en face de

celle des recourants a été partiellement maintenue en zone agricole et

alpestre. Toutefois, cette différenciation n’est pas contraire au principe de

l’égalité de traitement prévu à l’art. 8 Cst. Le principe de l’égalité de

traitement commande de manière générale à l’autorité de traiter de façon

semblable deux situations semblables et de façon différente deux situations

différentes. Le Tribunal fédéral a cependant nuancé l’application de ce

principe en matière d’aménagement du territoire. Un propriétaire foncier ne peut

pas déduire du droit à l’égalité, prévu par l’art. 8 Cst, un droit à être

traité, lors de l’établissement d’un plan de zones, de la même façon que tous

les autres propriétaires touchés par des mesures d’aménagement du territoire.

Selon la jurisprudence, « il est dans la nature même de l’aménagement

local que des zones soient constituées et délimitées avec un certain

schématisme et que des terrains de même situation et de même nature puissent

être traités différemment quant à leur attribution à une zone et à leur

possibilité d’utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la

planification soit objectivement soutenable, c’est-à-dire justifiée par des

considérations d’urbanisme objectives et bien étudiées ; tel n’est pas le

cas si la mesure contredit une planification raisonnable ou est fondée sur des

motifs étrangers aux buts poursuivis » (ATF 114 Ia 254 consid. 4a p.

257.

; 111 Ia 93 consid. 3 p. 100 ; 107 Ib 339 consid. 4a ; 103

Ia 258). En l’espèce, la parcelle des recourants jouxte les pistes de ski et

une installation liée à la pratique du ski a été aménagée sur cette parcelle

alors que la parcelle 3335 ne comporte aucune installation de ski. Les

situations de fait sont donc différentes, de sorte qu’il n’y a pas de violation

du principe de l’égalité de traitement. S’agissant du tracé de la piste de ski

qui traverse le chemin d’accès au bâtiment situé sur la parcelle des

recourants, il ne saurait être déplacé sur une autre parcelle. Il correspond en

effet à la trajectoire empruntée depuis de nombreuses années par les skieurs avec

l’accord des recourants, en particulier pour rejoindre la station, au vu de l’emplacement

de la parcelle des recourants à proximité du domaine skiable.

5.

Il se pose aussi la question de savoir si le PPA entraîne à

l’égard des recourants des restrictions qui sont compatibles avec la garantie

de la propriété, protégée par l’art. 26 Cst (anciennement art. 22ter aCst). La

jurisprudence relative à l’art. 22ter aCst peut être reprise, car les deux

dispositions ont une portée semblable. La garantie de la propriété n’est pas

absolue. Des restrictions au droit de propriété sont admissibles et compatibles

avec la constitution si elles reposent sur une base légale, sont justifiées par

un intérêt public suffisant, et respectent le principe de la proportionnalité

(cf. art. 36 al. 1 à 3 Cst et les ATF 121 I 117 consid. 3b p. 120 ; 120 Ia

126.

consid. 5a p. 142 , 270 consid. 3 p. 273 ; 119 Ia 348 consid. 2a

p. 353).

a) La jurisprudence distingue la base légale

formelle de la base légale matérielle. La base légale formelle est une règle de

droit adoptée par le législateur, qui est en général assujettie au

référendum ; la base légale matérielle est une règle de droit adoptée par

un autre organe que le législateur, en vertu d’une délégation législative

(arrêts TA GE 2001/0025 du 20 juin 2004, GE 2000/0097 du 22 avril 2004 et GE

1998/0035 du 7 juillet 2004). Lorsque la restriction au droit

fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence

fixe les conditions que doit respecter la délégation législative. Pour être

valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution cantonale,

être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être limitée à

un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à

adopter. Mais la délégation de compétence en faveur du législateur communal n'a

pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à son objet qu'une

délégation en faveur de l'autorité exécutive cantonale ou communale; en pareil

cas la délégation législative précise la répartition des compétences entre

canton et commune sans porter atteinte au principe de la séparation des

pouvoirs et au contrôle démocratique (voir ATF 104 Ia 340 consid. 4b = JT 1979

I 342 et ATF 102 Ia 10 consid. 3b = JT 1978 I 371); cependant, dans le domaine

de l'aménagement du territoire, il faut que le principe même de la restriction

prévue par un plan d'affectation communal soit contenu dans la délégation

législative cantonale (ATF 106 Ia 366 consid. 2). En l’espèce, les articles 18

al. 1, 47 al. 2 ch. 5 et 50a al. 1 LATC donnent la possibilité aux communes de

définir des zones spéciales pour permettre l’exercice d’activités spécifiques telles

que les sports ou les loisirs. Ces dispositions constituent une base légale

formelle suffisante avec une délégation législative permettant aux

communes de prévoir les zones d’activité touristique litigieuses.

b) La mesure de planification doit encore répondre à

un intérêt public pour être compatible avec la garantie de la propriété. Il

faut que l'intérêt public allégué soit suffisamment important pour justifier

une atteinte à des intérêts privés. La solution de cette question dépend de la

comparaison des intérêts en présence (ATF 91 I 329 consid. 2 p. 335). Une

mesure d’aménagement du territoire qui n’est pas ou plus justifiée par un

intérêt public prépondérant n’est en principe pas compatible avec la garantie

constitutionnelle de la propriété. En l’espèce, comme il l’a été relevé

ci-dessus (cf. consid. 4a), le PPA répond à différents objectifs du plan

directeur cantonal, ainsi qu’à l’exigence de planification imposée par le droit

fédéral. La planification communale permet de concrétiser les objectifs de

développement touristique liés au milieu de montagne et elle répond à un

intérêt public important. De plus, la nouvelle affectation de la parcelle

permet aux recourants de valoriser leur propriété en leur offrant la

possibilité de procéder à des aménagements conformes à la destination d’une

zone d’activité touristique. Enfin, les recourants conservent la possibilité de

transformer le chalet existant dans les limites des art. 24 LAT et suivants

notamment 24 d al. 2 LAT. Le tracé de la piste de ski sur la parcelle des

recourants s’impose également, au vu de l’endroit stratégique que celle-ci occupe

sur le territoire de la commune. En outre, les skieurs empruntent déjà depuis

de nombreuses années cette trajectoire, en particulier pour rejoindre la

station.

c) Lorsque la restriction de la propriété est fondée

sur un intérêt public suffisant, elle ne doit pas aller au-delà de ce qui est

nécessaire pour atteindre le but d’intérêt public recherché (ATF 103 Ia 586

consid. 2 p. 588). Selon l'art. 4 LATC, lorsque plusieurs mesures permettent

d'atteindre l'objectif visé, l'autorité choisit celle qui lèse le moins les

intéressés. En l’espèce, le tribunal ne voit pas quelles mesures moins

incisives auraient dû être adoptées pour atteindre le but visé. S’agissant du

tracé de la piste de ski, il aurait pu être déplacé à un autre endroit de la

parcelle, mais il aurait de toute manière entravé la propriété des recourants.

6.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit

être rejeté et la décision attaquée maintenue. Au vu de ce résultat, un

émolument de justice arrêté à 1'500 fr. est mis à la charge des recourants, qui

devront également s’acquitter de dépens (art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Département des institutions et des

relations extérieures du 9 septembre 2005 est maintenue.

III.

Un émolument de justice arrêté à 1'500 (mille cinq cents)

francs est mis à la charge des recourants solidairement entre eux.

IV.

Les recourants sont débiteurs à l’égard de la Municipalité

d’Ormont-Dessus d’une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens

solidairement entre eux.

Lausanne, le 29 juin 2006

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint

Dans la mesure où il applique le droit public fédéral,

il peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours

de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément

aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)