AC.2005.0280

TA - AC.2005.0280 - 2007-06-25 - HÔTEL DE L'EUROPE SA, CLAROTEL SA, SOCIETE ANONYME HÔTELIÈRE MONTREUX, SOCIETE ANONYME DU GRAND HÔTEL Excelsior et Bon Port, HÔTEL SUISSE MAJESTIC SA/Département des i

25 juin 2007Français29 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Le 15 décembre 2000, le Service d’urbanisme de la Commune de Montreux a

fait part au Service de l’aménagement du territoire (ci-après : le SAT) de

son intention de mettre en œuvre un projet visant au maintien de l’activité

hôtelière de certains établissements présentant un intérêt tant historique et architectural

que de capacité et de qualité d’accueil à Montreux. Ce projet était en

particulier destiné à freiner la disparition de structures d’accueil au profit d’affectations

économiquement plus rentables.

Le 18 septembre 2001, la Municipalité de Montreux (ci-après : la

municipalité) a transmis au SAT son rapport établi selon l’article 47 de

l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire. Une

délimitation d’une zone d’hôtels serait judicieuse à Montreux, car les quatre

critères suivants seraient réalisés : l’hôtellerie serait le support

essentiel de l’économie locale ; elle aurait un effet important sur la

structure de l’urbanisation ; les établissements visés par la zone d’hôtels

seraient viables ; et des utilisations plus rémunératrices seraient susceptibles

de nuire à cette vocation hôtelière. En outre, le nombre de lits était passé de

4'800 à 3'000 environ de 1977 à 2000, tendance que le projet visait à freiner.

Par un rapport d’examen du 16 avril 2002, le SAT s’est déclaré favorable

au projet qu’il jugeait propre à compléter la protection déjà accordée aux

établissements concernés par la loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la

protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS). Les autres

services consultés ont proposé pour leur part des amendements d’importance

relativement mineure.

Le plan partiel d’affectation « Zone hôtelière »

(ci-après : le PPA) et son règlement (ci-après : le RPA) ont été

soumis à l’enquête publique du 8 juin au 8 juillet 2004. Le PPA prévoit la

création d’une zone hôtelière constituée de plusieurs fractions territoriales correspondant

chacune à un établissement hôtelier et ses alentours. Les six hôtels suivants sont

concernés par le PPA: « Villa Toscane », « Hôtel Suisse et Majestic

SA », « Hôtel Europe », Hôtel Eden au Lac », « Hôtel

Golf », et « Hôtel Excelsior ». Le choix porté sur ces six

établissements a été dicté par des critères de capacité, viabilité,

localisation, et d’intérêt architectural. S’agissant de l’Hôtel Europe, le cas

est particulier, car il est affecté à une école hôtelière. L’intégration de cet

établissement au dispositif du PPA visait à permettre la réversibilité et, au

cas où l’école cessait ses activités, à garantir un retour à la fonction

hôtelière de ce bâtiment. Le règlement prévoit que ces six établissements sont

destinés essentiellement à l’hôtellerie, ainsi qu’aux fonctions directement

liées à l’établissement et nécessaires à son exploitation, les cas d’espèce étant

réservés (art. 6 RPA). D’autres affectations complémentaires et compatibles

avec la vocation hôtelière sont autorisées à l’article 7 RPA. La possibilité de

changer d’affectation est expressément prévue, si la preuve est apportée que la

nouvelle affectation est indispensable pour atteindre les autres buts du PPA

(art. 8 RPA).

Deux oppositions ont été formées contre le PPA et son

règlement par, d’une part, les propriétaires des hôtels « Villa

Toscane », « Eden au Lac », « Golf »,

« Excelsior » et « Europe », et d’autre part, par le

propriétaire de l’Hôtel « Suisse et Majestic ». Les opposants ont en

substance invoqué des griefs tirés de la violation de la liberté économique, et

de la garantie de la propriété.

Par préavis du 14 janvier 2005, la municipalité a invité le Conseil

communal à adopter le PPA et son règlement. Le 23 février 2005, ce dernier les

a adoptés pour une durée maximale de quinze ans, renouvelable selon les

nécessités du marché. Le dossier a ensuite été transmis au SAT, qui a estimé

qu’il n’était pas possible de limiter la durée de validité du nouveau régime

juridique, sans prévoir quel serait le suivant. Par nouveau préavis du 17 juin

2005, la municipalité a invité le Conseil communal à renoncer à la limite d’une

durée maximale de quinze ans, ce que ce dernier a accepté par décision du 31

août 2005. Enfin, le Département des institutions et des relations extérieures

(ci-après : le DIRE) a approuvé préalablement le PPA et son règlement le 4

novembre 2005.

a) Par acte déposé le 5 décembre 2005, les opposants Thomas Gottdiener

(Hôtel Suisse et Majestic), Hôtel de l’Europe SA, Clarotel SA (Villa Toscane),

Société anonyme hôtelière Montreux (Hôtel Eden), et Société anonyme du Grand

Hôtel Excelsior et Bon Port (Hôtel Excelsior) ont recouru auprès du Tribunal

administratif contre la décision du DIRE en concluant à son annulation. Le PPA

violerait la liberté économique et la garantie de la propriété ; il

constituerait une mesure de politique économique au détriment des propriétaires

en les obligeant à maintenir une activité hôtelière non rentable. En outre, le

PPA ne serait pas cohérent, puisqu’il ne créerait pas une véritable zone

hôtelière, mais il viserait six propriétaires choisis en fonction de critères

qui n’auraient aucun rapport avec l’aménagement du territoire, l’urbanisme ou

la préservation du caractère d’un quartier. L’égalité de traitement serait

ainsi également violée, car le PPA ne traiterait pas de la même manière les six

exploitants concernés et les autres hôteliers exerçant leur activité sur le

territoire communal. Par mémoire complétif du 22 décembre 2005, les intéressés

ont précisé leurs conclusions en indiquant que leur recours visait également à

l’annulation des décisions du Conseil communal de Montreux des 23 février et 31

août 2005.

b) A la suite d’un contrat de transfert de

patrimoine conclu le 22 mars 2006, les actifs et passifs de l’Hôtel Suisse

Majestic exploité sous la raison individuelle « Thomas Gottdiener »

ont été transférés à la société « Hôtel Suisse Majestic SA ». Cette

dernière société s’est substituée au recourant Thomas Gottdiener dans la

procédure.

c) La municipalité s’est déterminée sur le

recours le 21 avril 2006 en concluant à son rejet ; le but du PPA

relèverait, à tout le moins de manière prépondérante, de la politique sociale

au sens large et non de la politique économique. Il ne s’agirait pas de

favoriser certains établissements en particulier, mais de sauvegarder un tissu

social et urbanistique de la Ville de Montreux.

d) Un mémoire complémentaire a été déposé par les

intéressées le 23 mai 2006 sur lequel la municipalité s’est déterminée le 14

juillet 2006. Celles-ci ont encore déposé le 15 août 2006 des observations sur

la dernière écriture de la municipalité.

Le tribunal a tenu audience à Montreux le 24 octobre 2006 en présence

des parties ; le compte rendu résumé de cette audience a la teneur

« L’administrateur de l’Hôtel

Suisse Majestic SA explique la situation financière liée à l’exploitation de

l’hôtel. Il produit un décompte des chiffres d’affaire réalisés pendant les

années 2003, 2004 et 2005. Il précise que le résultat d’exploitation ne tient

pas compte des revenus obtenus par les locations des commerces. Le taux

d’occupation des chambres est inférieur à 50 % et le résultat d’exploitation en

2004 a provoqué une perte de l’ordre de 122'000 francs alors que l’exercice de

2005 était bénéficiaire. Le revenu serait actuellement insuffisant pour

financer les travaux de restauration et d’entretien nécessaires notamment à la

réfection de la toiture. L’Hôtel Suisse Majestic SA a présenté le projet de

transformer la partie supérieure de l’immeuble donnant sur l’Avenue des Alpes

en logements et de maintenir la partie hôtelière sur la partie inférieure de

l’immeuble, en aval. La municipalité s’était opposée à ce projet et elle avait

entrepris l’étude du plan litigieux.

M. Mignolet explique les

caractéristiques des trois hôtels dont il représente l’actionnariat. En ce qui

concerne l’Hôtel Clarotel SA (Villa Toscane), le bâtiment a été transformé en

hôtel en 1983 alors qu’il avait été utilisé auparavant comme logement (deux

villas jumelles). Les rendements avant investissements s’élevaient à 1,6% en

2004 et à 1,2% en 2005 et le taux d’occupation annuel se chiffrait à 50% en

2004 et à 52% en 2005. S’agissant de la SA Hôtelière Montreux (Hôtel Eden), les

rendements avant investissements s’élevaient à 0,4% en 2004 et à 1,3% en 2005

et le taux d’occupation annuel à 40% en 2004 et à 46% en 2005. En terme de

cashflow, il n’y avait eu aucun rendement positif sur ces deux établissements.

Concernant l’Hôtel Excelsior, il avait fait l’objet de très nombreuses

publications dans la presse ces deux dernières années relatant ses déboires

financiers.

Le tribunal procède ensuite à une

visite des lieux tout d’abord à l’Hôtel Clarotel SA (Villa Toscane). Il ressort

de la visite que l’hôtel est composé de deux villas contiguës et la

transformation en hôtel laisse apparaître les caractéristiques de chacune des

villas. Le tribunal se déplace ensuite sur la terrasse de l’Hôtel Suisse

Majestic et constate que la toiture de l’immeuble est en mauvais état, la

direction de l’Hôtel précisant que des bassins doivent être placés à l’endroit

des fuites par temps de pluie. Le tribunal se déplace ensuite à l’Hôtel Eden et

visite une chambre de l’hôtel restée disponible, l’hôtel étant quasiment

complet. Le tribunal constate que l’hôtel est divisé en deux parties, l’une

réservée aux soins, l’autre au logement des pensionnaires. Le tribunal retourne

ensuite au centre de la ville et visite l’Hôtel de l’Europe qui est transformé

en centre de formation pour l’hôtellerie. Le tribunal visite une des chambres.

L’hôtel est complet au jour de la visite ».

Les parties ont eu la possibilité de se

déterminer sur le compte rendu résumé de l’audience. Les recourantes se sont

déterminées le 21 décembre 2006 et ont produit divers documents; le

tribunal prend acte des remarques formulées.

La municipalité a produit le 27 novembre 2006 huit plans partiels

d’affectation et plans d’extension partiels concernant « Les jardins du

Palace », « Le National », « La Foge », « L’Hôtel

Royal Plaza », et « L’Eurotel ». Elle a encore indiqué que les

hôtels Helvétie, Victoria, Righi Vaudois et Alpes Vaudoises seraient déjà en

partie protégés par le plan général d’affectation. Les intéressées se sont

déterminées sur les plans produits par la municipalité le 12 décembre 2006.

Considérants

1.

La liberté économique est garantie par l’art. 27 de la Constitution

fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (ci-après : Cst);

cette garantie comprend notamment le libre choix de la profession, le libre

accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2).

Cette disposition a une portée comparable à celle de l’art. 31 de l’ancienne Constitution

fédérale de 1874 (ci-après : aCst) garantissant la liberté du commerce et

de l’industrie. Le tribunal peut donc se référer à la jurisprudence rendue en

application de l’art. 31 aCst pour déterminer si les restrictions imposées au

recourant sont compatibles avec la garantie constitutionnelle. L’art. 27 Cst

protège toute activité économique privée dirigée vers la production d’un gain

et exercée à titre professionnel, soit toute activité déployée par une personne

dans un but lucratif ; il couvre le droit de choisir et d’exercer

librement toute activité lucrative privée sur un point quelconque du territoire

suisse (ATF 100 Ia 174 ; R. RHINOW, Commentaire de la Constitution

fédérale de la Confédération suisse, II, ad art. 31 Cst n° 27). Toutefois, la

liberté du commerce et de l’industrie n’a pas un caractère absolu (ATF 99 Ia

619). Les restrictions apportées à ce droit fondamental sont compatibles avec

la Constitution lorsqu’elles reposent sur une base légale, sont établies dans

l’intérêt public et respectent le principe de proportionnalité (ATF 113 Ia 138

consid. 8). Ces principes jurisprudentiels sont dorénavant inscrits à l’art. 36

Cst.

a) La jurisprudence distingue la base légale

formelle de la base légale matérielle. La base légale formelle est une règle de

droit adoptée par le législateur, qui est en général assujettie au

référendum ; la base légale matérielle est une règle de droit adoptée par

un autre organe que le législateur, en vertu d’une délégation législative (arrêts

TA GE.2001.0025 du 20 juin 2004 ; GE.2000.0097 du 22 avril 2004 et GE.1998.0035

du 7 juillet 2004). Lorsque la restriction au droit fondamental

en cause repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence fixe les

conditions que doit respecter la délégation législative. Pour être valable, la

délégation ne doit pas être exclue par la constitution cantonale, être prévue

par une base légale formelle soumise au référendum, être limitée à un domaine

déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à adopter. Mais

la délégation de compétence en faveur du législateur communal n'a pas besoin

d'être délimitée aussi strictement quant à son objet qu'une délégation en

faveur de l'autorité exécutive cantonale ou communale; en pareil cas la

délégation législative précise la répartition des compétences entre canton et

commune sans porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs et au

contrôle démocratique (voir ATF 104 Ia 340 consid. 4b = JT 1979 I 342 et ATF

102.

Ia 10 consid. 3b = JT 1978 I 371); cependant, dans le domaine de

l'aménagement du territoire, il faut que le principe même de la restriction

prévue par un plan d'affectation communal soit contenu dans la délégation

législative cantonale (ATF 106 Ia 366 consid. 2). En l’espèce, l’art. 47 al. 1

1ère phrase de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du

territoire et les constructions (LATC) prévoit que les plans et les règlements

d’affectation fixent les prescriptions relatives à l’affectation des zones et

au degré de sensibilité au bruit, ainsi qu’à la mesure de l’utilisation du sol.

Cette disposition constitue une base légale formelle suffisante avec une

délégation législative permettant aux communes de fixer dans leur règlement

d'affectation la création d’une zone hôtelière. L'art. 15 de la

loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) constitue

d'ailleurs aussi une base légale permettant de définir et de regrouper dans la

zone à bâtir les différentes affectations conformes aux buts et principes

régissant l'aménagement du territoire et aux objectifs de développement fixés

par les plans directeurs, telles que les zones hôtelières ou de cure (Brandt, Commentaire LAT, ad art. 18 N.

14.

p. 8).

b) A la différence des autres droits

fondamentaux, comme la garantie de la propriété (ATF 111 Ia 93 consid. 2b p.

98), n'importe quel intérêt public ne suffit pas à justifier une restriction à

la garantie de la liberté économique ; la jurisprudence a tout d'abord limité

l'intérêt public aux mesures de police qui tendent à sauvegarder la tranquillité,

la sécurité, la santé et la moralité publiques, à préserver d'un danger ou à

l'écarter, ou encore à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires par

des procédés déloyaux et propres à tromper le public (ATF 114 Ia 34 consid. 2a

p. 36 et références citées) ; par la suite, elle a étendu la notion d'intérêt

public justifiant des restrictions à la liberté économique aux motifs de

politique sociale (ATF 97 I 499 ss et les ATF 120 Ia 126 consid. 4a p. 132 ;

ATF 119 Ia 59 consid. 6a p. 67). Les mesures de politique sociale sont celles "qui

tendent à procurer du bien-être à l'ensemble ou à une grande partie des citoyens

ou à accroître ce bien-être par l'amélioration des conditions de vie, de la

santé ou des loisirs (SJ 1997, 421, 428). Ont été considérées comme des mesures

de politique sociale les prescriptions cantonales relatives à la fermeture des

magasins (ATF 97 I 505), les normes tendant à combattre la pénurie de logements

et à protéger les locataires (ATF 99 Ia 604), celles qui visent à protéger les

consommateurs, par exemple contre un endettement excessif (ATF 120 Ia 299),

celles qui sont sensées protéger les jeunes et les faibles contre la passion du

jeu et la perte d'argent (ATF 120 Ia 126), les dispositions qui limitent le

droit des médecins de vendre des médicaments afin de maintenir un réseau de

pharmaciens (ATF 119 Ia 433), la prescription réservant la vente des comprimés

de vitamine C aux seules pharmacies et droguerie (ATF 99 Ia 370) (pour cette

énumération, v. Auer, Malinverni et Hottelier, op. cit. p. 354). Plus largement

encore, d'autres intérêts publics, tels que l'aménagement du territoire, la

protection de l'environnement, la politique énergétique, la protection d'une

langue minoritaire, etc., peuvent justifier une restriction à la liberté

économique (cf. Jean-François Aubert, Pascal Mahon, Petit commentaire de la

Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurich, Bâle, Genève 2003 p.

243). En revanche, le Tribunal fédéral a toujours exclu des intérêts publics

susceptibles de justifier une atteinte à la liberté économique les mesures

qu'il qualifiait, sous l'empire de la Constitution de 1874, de "mesures de

politique économique" (Jean-François Aubert, Pascal Mahon, Ibidem). Sont

ainsi prohibées les mesures qui ont pour but d'entraver la libre concurrence,

d'avantager certaines entreprises ou certaines formes d'entreprises, et qui

tendent à diriger la vie économique selon un plan déterminé (ATF 114 Ia 34

consid. 2a p. 36 ; ATF 111 Ia 186 consid. 2b ; ATF 110 Ia 102 consid. 5a et les

arrêts cités).

aa) En l’espèce, les buts de la planification

communale, énoncés à l’art. 1 RPA, sont formulés de la manière suivante :

« En tant qu’activité de base

du tourisme de Montreux et de sa région, l’hôtellerie nécessite une zone spécifique

avec ses caractéristiques et ses besoins.

La zone hôtelière vise le maintien

fonctionnel et physique d’établissements hôteliers marquant la vie et la

renommée touristique de Montreux.

A ce titre, elle a pour

buts :

- la définition de conditions

favorisant l’hôtellerie ;

- le maintien de l’affectation

hôtelière, voire le retour à l’affectation hôtelière ;

- le maintien du bâtiment en tant

qu’élément d’intérêt urbanistique et architectural ;

- le maintien et l’amélioration

qualitative d’espaces extérieurs ;

- l’organisation et le traitement

des besoins en places de parc ;

- l’encouragement à la qualité

urbanistique et architecturale.

[…] »

bb) Il faut au préalable relever que la région de

Montreux a une vocation touristique manifeste ; il s’agit d’un lieu de

villégiature et de congrès renommé. Il ressort du rapport de la municipalité du

18.

septembre 2001 (rapport 47 OAT) que le nombre de lits est passé de 4'800 en

1977.

à 3'000 à l’heure actuelle. Le PPA litigieux a été adopté afin de freiner cette

tendance de disparition des structures d’accueil hôtelières, qui serait de

nature à nuire à la réputation de Montreux, comme ville de villégiature et de

congrès, et à modifier le visage architectural et urbanistique de la commune. Le

plan directeur communal approuvé le 26 février 2001 par le Conseil d’Etat

prévoit d’ailleurs les objectifs suivants à son chapitre 9 (p. 65ss) : « renforcer

et compléter les différentes tendances du tourisme montreusien ; mieux

tirer parti des potentialités et des richesses offertes par le

territoire ; renforcer les synergies entre l’économie, le tourisme et la

ville ; soutenir la promotion économique et touristique régionale par le

rayonnement de Montreux, développer l’hôtellerie en priorité ». En

outre, la carte 1.3.3.1 du plan directeur cantonal, adopté par le Grand Conseil

le 20 mai 1987, répertorie la Commune de Montreux comme une station touristique

importante et fixe notamment comme objectif de promouvoir, à l'échelle des

régions, une offre touristique diversifiée de qualité, en favorisant la

complémentarité des équipements (objectif 1.3.3.a du plan directeur cantonal) ;

la carte 1.3.3.5. relative aux aires touristiques mentionne enfin expressément

pour la région de Montreux le renforcement de l'offre touristique.

cc) Ainsi, la volonté de sauvegarder une

structure hôtelière à Montreux s'intègre dans les objectifs de développement

retenus par la planification directrice cantonale et communale et répond à un

intérêt public important, compatible avec la garantie constitutionnelle de la

liberté économique. En effet, il ne s’agit pas d'une mesure destinée à

favoriser une branche économique ou une certaine forme d'activité, mais d’une

mesure de planification justifiée par des motifs prépondérants d’aménagement du

territoire, même si elle a une incidence sur les possibilités de mise en valeur

des biens-fonds concernés. L’arrêt cité par les recourantes (ATF 111 Ia 23) ne

saurait modifier cette appréciation. Il concerne en effet la loi genevoise réglementant

les possibilités de transformation d’immeubles d'habitation. Le Tribunal

fédéral a jugé que le souci de préserver un nombre suffisant de résidences

meublées et d’hôtels à Genève répondait à un intérêt public relevant de

préoccupations de politique sociale, dans la mesure où les résidences et hôtels

concernés servaient de maisons d’habitation répondant aux besoins prépondérants

de la population et pas simplement de lieu de séjour temporaire (ATF 111 Ia 23

consid. 4a p. 29). En revanche, la question se présenterait différemment si

l’interdiction de transformer les hôtels en locaux commerciaux affectait

également les hôtels destinés principalement à recevoir une clientèle de

passage, car la mesure aurait pour effet de favoriser le tourisme et ne répondrait

plus aux buts de politique sociale recherchés par le législateur cantonal (ATF

111.

Ia 23 consid. 4c p. 29-30). Le Tribunal fédéral se limite donc à préciser

que si les mesures destinées à maintenir les maisons d'habitation répondent à

un but de politique sociale compatible avec la liberté économique, ces mesures

ne peuvent être utilisées pour favoriser le tourisme. Dans l’affaire qui nous

occupe, la situation est différente puisque le but visé correspond à des

objectifs d’aménagement du territoire prévus par le plan directeur cantonal et communal.

c) Il convient encore d’examiner si la mesure

est conforme au principe de proportionnalité. Le principe de la

proportionnalité exige que les mesures, justifiées par un intérêt public

prépondérant, se limitent à ce qui est nécessaire pour la protection du but

(ATF 117 Ia 318 consid. 4b et les références citées). Lorsque plusieurs mesures

permettent d’atteindre l’objectif recherché, l’autorité doit alors appliquer

celle qui lèse le moins les intéressés (art. 4 LATC).

aa) En l’espèce, l’art. 6 RPA impose aux six

établissements hôteliers concernés une affectation principale essentiellement

hôtelière. L’art. 7 RPA prévoit à l’alinéa 1 d’autres affectations compatibles avec

l’hôtellerie (commerces, hôtellerie paramédicale, « wellness »,

cabinets de médecins liés à l’hôtellerie paramédicale, cinémas, art, artisanat

en relation avec une vocation d’animation de l’hôtellerie), et à l’alinéa 2

l’autorisation d’affecter une partie de l’hôtel en apparthôtel. Enfin, l’art. 8

RPA réserve la possibilité de changer d’affectation à la condition que la

preuve soit apportée que la nouvelle affectation projetée est indispensable

pour atteindre les autres buts du PPA (al. 1) ; l’alinéa 2 précise que la

municipalité déterminera les nouvelles affectations sur la base d’éléments

objectivement fondés et de cas en cas, et qu’à cette fin, d’entente avec le

requérant, elle fera appel à un expert neutre.

bb) Ainsi, malgré les atténuations apportées au

principe de l’obligation de maintenir une affectation hôtelière, le tribunal

constate que les propriétaires des établissements concernés sont fortement

limités dans les possibilités de changer l'affectation hôtelière. L'art. 8 RPA

délègue à la municipalité la compétence d'autoriser un changement d'affectation,

mais ne fixe pas de manière claire les conditions nécessaires pour qu'un tel

changement soit autorisé, ni même le type de changement d'affectation qui peut

être envisagé. Les recourantes ne pourront demander un changement d’affectation

qu’à la condition que la nouvelle affectation soit nécessaire pour atteindre

les autres buts du PPA (art. 8 al. 1 RPA). Ainsi, en cas d’activité hôtelière

non rentable, ou si les frais d'entretien nécessaires ne peuvent être couverts

par les revenus de l'activité hôtelière, les exploitants seront contraints de

maintenir l’affectation hôtelière, ou de demander à la municipalité un

changement d'affectation sans même connaître le type d'affectation qui serait autorisé.

En effet, si l’on comprend l'objectif de la commune visant à sauvegarder une

certaine vocation hôtelière à Montreux, il faut encore que les mesures

envisagées soient propres à maintenir les conditions d'exploitation

indispensables pour le maintien de l'activité hôtelière et ne portent pas

atteinte de manière disproportionnée aux intérêts privés. L’intervention de

l’Etat dans la liberté économique des recourantes entraîne des restrictions

excessives qui peuvent empêcher les changements partiels de destination

nécessaires pour assurer le financement des travaux de réfection indispensables

au maintien des structures hôtelières.

cc) Le recours doit donc être partiellement admis

sur ce point et le dossier retourné à la municipalité afin qu'elle fixe déjà

dans la réglementation du plan partiel d'affectation les conditions des changements

de destination réservés par l'art. 8 RPA, d'entente avec les sociétés

propriétaires, et en veillant dans la mesure du possible à maintenir une

affectation hôtelière prépondérante pour les bâtiments concernés. Si les

modifications apportées à l'art. 8 RPA ne sont pas susceptibles de toucher des

intérêts dignes de protection, il appartiendra à la municipalité de les soumettre

au conseil communal par le dépôt d'un nouveau préavis (art. 58 al. 4 LATC); en

revanche, si ces modifications sont susceptibles de toucher des intérêts dignes

de protection, elles devront faire l'objet d'une enquête publique

complémentaire au sens de l'art. 58 al. 5 LATC.

d) La planification communale a aussi pour but de

maintenir les bâtiments concernés en tant qu’éléments d’intérêt urbanistique et

architectural, alors que cinq d’entre eux sont à l’inventaire selon l’article

49.

de la loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des

monuments et des sites (LPNMS).

aa) La loi sur l'aménagement du territoire et les

constructions du 4 décembre 1985 (LATC) attribue aux communes la

compétence d'adopter des zones à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT en

prévoyant à l'art. 47 LATC que les plans d'affectation peuvent contenir des

dispositions relatives notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et

de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant

protection (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Les communes peuvent également prévoir

des dispositions relatives à la création et à la préservation d'espaces verts

ainsi qu'à la plantation et à la protection des arbres (art. 47 al. 2 ch. 4

LATC). Les communes ont ainsi la possibilité d’intégrer dans leur plan

d'affectation des règles matérielles visant la protection de bâtiments dignes

d’intérêt en application de l’art. 47 al. 2 ch. 2 LATC. L’art. 2 du règlement d’application

du 22 mars 1989 de la LPNMS (RPNMS) prévoit en effet que les autorités

communales doivent tenir compte des objets méritant d’être sauvegardés

(notamment ceux mis à l’inventaire ou soumis à la protection générale) en

élaborant leurs plans d’affectation. Cette disposition reprend d’ailleurs les

principes de coordination qui résultent du droit fédéral (art. 2 al. 1 et 25a

al. 4 LAT) et du droit cantonal (art. 2 LATC et 2 RATC).

bb) La jurisprudence du tribunal a confirmé à

plusieurs reprises la nécessité de coordonner les mesures d'aménagement du

territoire avec les objectifs de protection résultant de la LPNMS, notamment en

ce qui concerne les bâtiments mis à l'inventaire ou ceux qui ont fait l'objet

d'une qualification lors des travaux du recensement architectural du canton de

Vaud (voir notamment les arrêts TA AC.2006.0113 du 12 mars 2007 ; AC.2004.0031

du 21 février 2006 et AC.2004.0003 du 29 décembre 2005).

cc) En l'espèce, le fait de vouloir renforcer

cette protection par le maintien de l’affectation hôtelière est une mesure

complémentaire adéquate. Il a en effet été admis par la jurisprudence du

Conseil d'Etat que la réglementation communale peut fixer, le cas échéant, la

destination des locaux conformément aux structures anciennes existantes (Eric Brandt, Les plans d'affectation

dans le contentieux administratif vaudois, RDAF 1986 213 et ss, p. 253). Le

maintien de l'affectation conforme aux anciennes structures constitue une mesure

adaptée qui assure la préservation des bâtiments dans le mode d'utilisation

pour lequel ils ont été conçus. Mais les restrictions qui en résultent ne

doivent pas avoir pour effet de vider le bien-fonds de sa substance économique

au point d'empêcher le financement des travaux d'entretien et de restauration

indispensables au maintien du bâtiment. En l'espèce, les mesures visant à

limiter les transformations extérieures du bâtiment au niveau de son

architecture sont proportionnées à l’objectif de maintien de sa valeur

historique (art. 9ss RPA) et elles doivent être maintenues; elles n'ont

d'ailleurs pas été contestées par les recourantes.

e) Une restriction à l’art. 27

Cst doit en outre respecter le principe de l’égalité entre concurrents directs.

Par concurrents directs, on entend les membres de la même branche économique,

qui s'adressent au même public avec des offres identiques et pour satisfaire

les mêmes besoins (ATF 125 I 431 consid. 4b/aa; 125 II 129 consid. 10b p. 149

s., 121 I 129 consid. 3b et les arrêts cités).

aa) L'égalité de traitement entre concurrents

n'est cependant pas absolue et autorise des différences, à condition notamment

que celles-ci reposent sur une base légale et répondent à des critères

objectifs. Sont prohibées les mesures de politique économique ou de protection

d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser

certaines branches professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 128

I 3 consid. 3a et 3b p. 9; 125 I 209 consid. 10a p. 221 et les arrêts cités),

ou encore qui visent à favoriser certains administrés ou

certaines formes d'entreprises et tendent à diriger l'activité économique selon

un plan déterminé (ATF 111 Ia 184 et réf. cit.). En revanche, des motifs de

police tels que la nécessité de ne pas entraver exagérément la circulation ou

encore le manque de place peuvent être pris en considération pour statuer sur

une demande d'autorisation (ATF 121 I 129, 258 consid. 3b; 111 Ia 184).

bb) En l’espèce, comme on l’a vu

ci-dessus (consid. 1a), les mesures d’aménagement litigieuses reposent sur une

base légale formelle (art. 47 LATC et 15 LAT). D’autre part, le choix des six

établissements concernés se fonde sur des critères objectifs. En effet, une

liste a été dressée en ne tenant pas compte des établissements dont la capacité

d’accueil était largement inférieure à 100 lits, afin d’examiner parmi les

hôtels représentatifs de Montreux lesquels bénéficiaient de mesures visant à

protéger leur affectation hôtelière. Ce tri a permis de distinguer cinq hôtels

(Eden au Lac, Excelsior, Suisse et Majestic, Golf Hôtel et Villa Toscane) pour

lesquels aucune protection juridique n’assurait le maintien de l’affectation

(cf. rapport OAT, p. 3), mais qui bénéficient en revanche d’une protection au

sens de la loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des

monuments et des sites (LPNMS). Enfin, ces différents hôtels sont localisés

dans un rayon restreint par rapport « aux générateurs » de touristes

et congressistes (cf. rapport OAT, p. 4). Le tri repose dès lors sur des critères

de distinction objectifs, et il se fonde sur un besoin de créer un dispositif

de protection suffisant là où il n’existe pas et où il est justifié pour des

raisons urbanistiques et architecturales, de sorte que l’égalité de traitement

entre concurrents directs n’est pas violée. Le cas de l’hôtel Europe est

particulier, puisqu’il est actuellement affecté à une école hôtelière. Toutefois,

son intégration au PPA est justifiée, car ses caractéristiques sont similaires

à celles des autres établissements concernés.

cc) Il est vrai que la commune a

adopté une mesure spéciale pour l'ancien hôtel "National" en

permettant le changement d'affectation en habitation alors que le bâtiment

correspond aux critères qui ont permis d'intégrer les six établissements dans

la planification contestée. Toutefois, la commune avait déjà admis la

possibilité de transformer l'hôtel en habitation lors de l'adoption du plan

partiel d'affectation de l'Hôtel National approuvé par le Conseil d'Etat le 17 octobre

1990.

et le nouveau plan partiel d'affectation "Le National" a été

adopté alors que l'hôtel n'était plus en exploitation.

2.

Il résulte ainsi des considérants qui précèdent que les recours doivent

être partiellement admis et les décisions attaquées annulées; le dossier est

retourné à la municipalité afin qu'elle complète l'art. 8 du règlement du plan

contesté dans le sens des considérants. Les frais de justice seront laissés à

la charge de l’Etat. Une indemnité sera allouée aux recourantes à titre de

dépens.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Les recours sont partiellement admis.

II.

Les décisions du Département des institutions et des relations

extérieures du 4 novembre 2005 et du Conseil Communal de Montreux des 23

février et 31 août 2005 sont annulées. Le dossier est retourné à la

Municipalité de Montreux afin de compléter la planification dans le sens des

considérants.

III.

La Commune de Montreux est débitrice des recourantes Société Hôtel de L’Europe

SA, Société Clarotel SA (Villa Toscane), Société Anonyme Hôtelière Montreux (Hôtel

Eden), et Société Anonyme du Grand Hôtel Excelsior et Bon Port (Hôtel

Excelsior) solidairement entre elles, d’une indemnité arrêtée à 2’000 (deux mille)

francs à titre de dépens, et de la recourante Société Hôtel Suisse Majestic SA,

d'une indemnité de 2’000 (deux mille) francs également à titre de dépens.

IV.

Les frais de justice sont laissés à la charge de l’Etat.

Lausanne, le 25 juin 2007

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.