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Décision

AC.2005.0283

TA - AC.2005.0283 - 2006-06-02 - ANTONIAZZI/Service de l'aménagement du territoire, Municipalité de Lausanne

2 juin 2006Français15 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Mina Antoniazzi est propriétaire de la parcelle n° 214 du

cadastre de la Commune de Lausanne. Cette parcelle supporte un bâtiment dans

lequel elle exploite un établissement public comprenant un café-restaurant, un

pub et une terrasse extérieure.

B.

Le 26 septembre 2003, Mina Antoniazzi a déposé une demande

de permis de construire en vue de transformer en cabaret-night club des locaux

existants, exploités actuellement comme salle de billard. Dans une décision du

1er juillet 2004, la Municipalité de Lausanne a refusé le permis de

construire en se fondant sur l'art. 77 du projet de règlement du plan général

d'affectation de la Commune de Lausanne (ci-après : RPGA), en relation avec

l'art. 79 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et des

constructions (LATC). Le refus d'octroyer le permis de construire a été

confirmé sur recours par le Tribunal administratif. Le Tribunal fédéral a

rejeté un recours de droit public dirigé contre l'arrêt du Tribunal

administratif.

C.

Mina Antoniazzi a renouvelé sa demande de permis de

construire le 29 août 2005. Dans une décision du 17 novembre 2005, la

Municipalité de Lausanne a refusé une nouvelle fois de délivrer le permis de

construire. Cette décision mentionne notamment que la municipalité a décidé

"de renouveler le refus du projet en question, susceptible de provoquer

des inconvénients appréciables dans ce quartier où l'habitat est prépondérant,

ceci en application de l'art. 77 du futur plan général d'affectation (PGA) en

cours de procédure, conformément au dispositif transitoire prévu par les art.

77 et 79 LATC, dont la durée doit être prolongée en raison des

circonstances." A titre subsidiaire, la municipalité invoque "la

nécessité de mettre sur pied un PPA dans le secteur considéré et de faire

valoir l'effet anticipé de ce projet de norme".

D.

Mina Antoniazzi s'est pourvue contre cette décision auprès

du Tribunal administratif le 12 décembre 2005 en concluant principalement à sa

réforme en ce sens que le permis de construire est délivré et subsidiairement à

son annulation. En date du 12 janvier 2006, le Service de l'aménagement du

territoire (SAT) a transmis au tribunal un échange de courriers entre les

autorités municipale et cantonale concernant une demande de prolongation du

délai pour l'adoption du plan général d'affectation de la Commune de Lausanne. La

municipalité a déposé sa réponse et son dossier le 13 février 2006 en concluant

au rejet du recours. La recourante a déposé des observations complémentaires en

date des 7 mars et 10 mars 2006 et la municipalité en a fait de même en date du

23 mars 2006.

E.

Dans sa séance du 22 novembre 2005, le Conseil communal de

Lausanne a adopté le nouveau plan général d'affectation et son règlement,

comprenant l'art. 77 RPGA.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de vingt jours prévu par l'art. 31

al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure

administratives (LJPA), le recours est au surplus recevable en la forme, de

sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

Dans sa nouvelle décision de refus du permis de

construire, la municipalité invoque une nouvelle fois exclusivement l'art. 77 RPGA,

qui prévoit que lorsque les établissements publics et ceux qui y sont assimilés

sont susceptibles de provoquer des inconvénients appréciables dans les secteurs

où l'habitat est prépondérant, la municipalité peut imposer des restrictions

d'usage ou les interdire. Dès lors que le bien-fondé du refus du permis de construire

au regard de cette disposition a été confirmé le Tribunal fédéral en dernière

instance, il n'y a pas lieu d'y revenir. Comme cette disposition n'avait pas

encore été adoptée par le Conseil communal, il convient en revanche d'examiner

si l'art. 77 RPGA pouvait encore être invoqué par la municipalité le 17

novembre 2005 à l'appui de son refus de délivrer le permis de construire suite

à la nouvelle demande déposée par la recourante le 29 août 2005.

a) aa) Lors du refus initial du permis de

construire, la municipalité s'est fondée sur l'art. 79 al. 1 de la loi du 4

décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC) pour

appliquer de manière anticipée l'art. 77 RPGA. L'art. 79 al. 1 LATC prévoit

que, dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement

d'affectation, la municipalité doit refuser toute autorisation de bâtir allant

à l'encontre du projet. Selon l'art. 79 al. 2 LATC, les délais prévus aux

alinéas 3 à 5 de l'art. 77 LATC sont applicables par analogie, les délais des

alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus.

L'art. 77 al. 3 et 4 LATC prévoit que le projet de plan ou de règlement doit

être adopté par l'autorité compétente dans un délai de six mois, ce délai

pouvant être prolongé de six mois par le Département des infrastructures. Selon

l'art. 77 al. 5 LATC, lorsque ces délais n'ont pas été observés, le requérant

peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit alors

statuer dans les 30 jours, après avoir consulté le Département des

infrastructures.

bb) En l'occurrence, dès lors que la décision

initiale de refus du permis de construire est intervenue le 1er

juillet 2004, le respect des délais fixés à l'art. 79 LATC impliquait que l'art.

77.

RPGA soit adopté au plus tard dans un délai d'une année, soit jusqu'au 30

juin 2005. Or, ce délai n'a pas été respecté puisque l'art. 77 RPGA n'a

finalement été adopté par le Conseil communal que le 22 novembre 2005. La

municipalité, qui était tenue de statuer dans un délai de trente jours dès la

présentation de la nouvelle demande de permis de construire le 29 août 2005

(cf. art. 77 al. 5 LATC), aurait ainsi dû se prononcer sur cette demande sans

tenir compte de l'art. 77 RPGA et délivrer par conséquent le permis de

construire puisqu'elle n'a jamais prétendu que le projet ne serait pas conforme

au règlement en vigueur à ce moment - là.

cc) S'agissant des délais de l'art. 79 LATC, on ne

saurait au surplus suivre la municipalité lorsque celle-ci soutient que ces

délais devraient, si l'on a bien compris, être adaptés lorsqu'on est en présence

de l'adoption d'un plan général d'affectation d'une commune comme Lausanne, ceci

compte tenu de la complexité de la procédure. Ce raisonnement se heurte au fait

que les délais des art. 77 et 79 LATC ne sont pas des délais d'ordre, mais des

délais impératifs destinés à limiter strictement l'effet paralysant des

dispositions futures sur les droits des requérants (cf. RDAF 1990 p. 251). On

ne saurait dès lors les adapter en fonction du type de plan ou de règlement

d'affectation qui est en cause.

b) Il convient encore d'examiner si, au moment où

elle a rendu la décision attaquée, la municipalité pouvait invoquer l'art. 77 LATC

au motif que, selon ses dires, elle envisageait à ce moment là l'adoption d'un

plan partiel d'affectation.

aa) L'art. 77 LATC a la teneur suivante :

"Le permis de

construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de

construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements,

compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un

plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais

non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département

peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité

lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La

décision du département lie l'autorité communale.

L'autorité élaborant le

plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans

le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la

décision du refus de permis, dont un double est remis au département.

Le projet doit être adopté

par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête

publique.

Le département, d'office ou

sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2

et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté

lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.

Lorsque les délais fixés

ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de

permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après

avoir consulté le département."

Il a effectivement été admis dans certains cas

qu'une municipalité puisse invoquer l'art. 77 LATC après avoir refusé

initialement un permis de construire en application de l'art. 79 LATC.

L'hypothèse était toutefois celle où le projet de plan ou de règlement mis à

l'enquête publique, sur la base duquel le permis de construire avait été refusé

en application de l'art. 79 LATC, n'avait pas abouti, notamment parce qu'il

n'avait pas été accepté par le Conseil communal. On a alors admis que la

municipalité puisse continuer à s'opposer à la délivrance du permis de

construire en application de l'art. 77 LATC en invoquant un nouveau projet de

plan et de règlement, dont l'élaboration avait été rendue nécessaire par

l'échec du précédent projet (v. RDAF 1990 p. 251).

bb) En l'occurrence, on se trouve toutefois dans un

cas de figure différent. En effet, lorsqu'elle a refusé une nouvelle fois de

délivrer le permis de construire en date du 17 novembre 2005, la municipalité

n'avait pas de raison d'envisager l'élaboration d'une nouvelle réglementation

pour le secteur litigieux, dès lors que la procédure d'adoption du nouveau PGA

suivait son cours. La municipalité ne pouvait dès lors pas invoquer l'art. 77

LATC puisqu'elle n'était pas en mesure de démontrer l'existence d'intentions

sérieuses d'élaborer une nouvelle réglementation, distincte de celle pour

laquelle les délais de l'art. 79 LATC n'avaient pas été respectés. On relèvera

à cet égard que, si l'on admettait l'application successive des art. 79 LATC et

77.

LATC dans un cas de figure comme celui-ci, ceci permettrait de prolonger

aisément les délais fixés à l'art. 79 LATC dans l'hypothèse où une autorité se

rend compte qu'elle ne sera pas en mesure de les respecter. Or, ceci ne serait

pas conforme à la volonté du législateur de fixer des délais impératifs, ceci

pour limiter la durée de l'effet anticipé négatif de normes qui ne sont pas

encore en vigueur.

3.

Il reste à examiner si, comme le soutient la municipalité,

le tribunal doit de toute manière appliquer l'art. 77 RPGA dès lors que

celui-ci a été adopté entre-temps par le Conseil communal.

a) On relèvera en premier lieu que l'entrée en

vigueur du nouvel art. 77 RPGA implique une décision d'approbation et une

décision de mise en vigueur de la part du Département des infrastructures (art.

61.

et 61a LATC). Or, la municipalité n'indique pas que ces décisions soient

intervenues et ceci ne ressort également pas du dossier. Partant, contrairement

à ce que soutient la municipalité, il n'est pas démontré que l'art. 77 RPGA

soit en vigueur et l'application de cette disposition doit déjà être écartée

pour ce motif.

a) Par surabondance, on relèvera que la question de

l'application du nouvel art. 77 RPGA implique d'examiner quel est l'impact

d'une modification législative intervenue pendant la procédure de recours.

S'agissant d'une autorisation de police, la jurisprudence a régulièrement

tranché cette question en ce sens que l'autorité de recours doit appliquer les

normes en vigueur le jour où elle statue, cette solution étant justifiée par

l'intérêt public à une application immédiate des nouvelles normes (cf. les

exemples mentionnés par Pierre Moor in Droit administratif, vol. I, 2ème

éd. p. 175). Comme le relève Pierre Moor, cette solution n'est toutefois pas

évidente et elle ne devrait s'imposer qu'en présence d'un intérêt public

réellement et concrètement prédominant, ce qui correspond à la solution adoptée

dans des arrêts plus récents (Moor, Ibidem). En règle générale, le principe est

par conséquent que la validité d'une décision administrative doit être examinée

selon le droit applicable au moment où elle a été prise, ceci sous réserve de

l'hypothèse où la loi modifiée est une loi de police destinée à protéger

l'ordre public (ATF 119 I b p. 174 consid. 3; Blaise Knapp, Précis de droit

administratif, 4e ed. p. 121 no 586).

b) Dans le cas d'espèce, le tribunal administratif a

jugé dans son précédent arrêt que l'autorisation d'aménager le cabaret

night-club litigieux pouvait être refusée en application de règles communales

sur les activités admises en zone à bâtir, règles qui doivent être distinguées

de la législation fédérale sur la protection de l'environnement. Plus

précisément, le tribunal a considéré que le cabaret était susceptible

d'engendrer des émissions de nature immatérielle et pouvait par conséquent

provoquer des "inconvénients appréciables pour le voisinage" au sens

de l'art 77 RPGA justifiant de ne pas l'autoriser dans un secteur où l'habitat

est prépondérant. Vu le type d'émissions qui sont en cause, on ne saurait cependant

considérer que l'on se trouve en présence d'un intérêt public, relevant de

l'ordre public, qui serait clairement prédominant, ce qui justifierait que le

tribunal s'écarte du principe mentionné ci-dessus en appliquant l'art. 77 RPGA

quand bien même cette disposition n'était pas en vigueur lorsque la décision

attaquée a été rendue. On relève notamment à ce propos que selon le préavis

délivré par le Service cantonal spécialisé dans le cadre de la procédure

relative à la première demande de permis de construire, l'exploitation de

l'établissement ne devrait pas soulever de problèmes particuliers au niveau des

nuisances sonores, moyennant que certaines conditions soient remplies

(notamment la mise en place d'un service d'ordre en cas de nécessité pour

éviter les bruits de comportement). Il convient ainsi de relever que le projet

n'entraînera pas pour le voisinage des atteintes nuisibles ou incommodantes au

sens où l'entend la législation fédérale sur la protection de l'environnement,

ce qui implique notamment qu'il n'aura pas d'incidence sur la santé des voisins.

On relèvera au surplus qu'il ne faut admettre qu'avec retenue l'application d'une

nouvelle disposition d'un règlement communal dans le cadre de la procédure de

recours lorsque l'autorité communale s'est fondée sur cette disposition pour

refuser un permis de construire et n'a ensuite pas été en mesure de respecter

les délais des art. 77 et 79 LATC. En effet, si l'on admet la prise en

considération de dispositions nouvelles dans ces conditions, ceci implique de

facto la prolongation de ces délais et remet par conséquent en cause leur

caractère impératif.

c) Vu ce qui précède, le tribunal estime qu'il n'a

pas à tenir compte de l'adoption de l'art. 77 RPGA intervenue postérieurement à

la décision attaquée et qu'il doit s'en tenir au droit en vigueur au moment où

cette décision a été rendue. Dès lors que la municipalité n'a jamais remis en

cause le fait que le projet ne pouvait pas être refusé sur la base de la

réglementation antérieure au nouveau RPGA (soit le plan de quartier no 290

"Quartier de la Pontaise, partie supérieure comprise entre l'Av. des

Oiseaux, l'Av. du Mont-Blanc et l'Av. Druey), c'est à tort que celle-ci a

refusé de délivrer le permis de construire dans les trente jours qui ont suivi

la demande présentée par la recourante le 29 août 2005, ceci alors que les

délais de l'art. 79 LATC étaient clairement échus.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours

doit être admis, la décision attaquée annulée et le dossier retourné à la

municipalité afin qu'elle délivre le permis de construire. Dès lors que la

municipalité n'a manifestement pas respecté le délai de trente jours prévu à

l'art. 77 al. 5 LATC, il lui appartient de statuer sans délai, ceci

exclusivement sur la base de la réglementation ancienne. Vu le sort du recours,

les frais sont mis à la charge de la Commune de Lausanne, qui devra verser des

dépens à la recourante, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire

professionnel.

ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de Lausanne du 10 novembre

2005.

est annulée, le dossier lui étant retourné pour nouvelle décision au sens

des considérants.

III.

Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à

la charge de la Commune de Lausanne.

IV.

La Commune de Lausanne versera à la Mina Antoniazzi un

montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 2 juin 2006

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint