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Décision

AC.2005.0292

TA - AC.2005.0292 - 2006-12-22 - NEYROUD, SONNAY/Conseil communal de Chardonne, Département des institutions et des relations extérieures

22 décembre 2006Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Louis Neyroud et Odette Sonnay sont respectivement

propriétaires des parcelles nos 277 et 278 de Chardonne qui sont situées, à

l'est du village, en contrebas du chemin des Roches, à l'est de l'endroit où

celui-ci est coupé par la ligne du funiculaire du Mont-Pèlerin.

B.

Dans le plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 8

juin 1984, ces deux parcelles, de même que le secteur situé à l'amont du chemin

des Roches de part et d'autre du funiculaire, sont situés en zone

intermédiaire. En revanche, les parcelles sont bordées au sud, soit à l'aval,

de même qu'à l'est, par un secteur colloqué en zone d'habitation de faible

densité A.

Louis Neyroud et Odette Sonnay allèguent notamment

dans leur opposition du 10 janvier 2003, que leurs parcelles étaient restées en

zone intermédiaire en raison du projet de création d'une route de liaison

devant aboutir sur la route cantonale, projet abandonné depuis lors. Cette allégation

n'est pas contredite formellement par la commune, mais elle n'est pas non plus

confirmée par des pièces du dossier.

C.

Le plan directeur communal de Chardonne, mis en

consultation publique en novembre-décembre 1995 et adopté par le conseil

communal le 24 septembre 1996, a été approuvé par le Conseil d'Etat le 19 mars

1997. Il expose un "concept directeur d'aménagement" consacré à

plusieurs thèmes (aspect généraux et vie locale, équipement public et tourisme,

sites et paysage, urbanisation, circulations) qui font chacun l'objet d'un

commentaire précédant l'énoncé d'objectifs.

Sur le thème "sites et paysage", on relève

le passage suivant du commentaire:

"Le site de la commune de Chardonne se

caractérise par deux types de paysages distincts: un versant Sud en forte

pente, et dans la partie Nord, un espace agricole (42 % de la superficie

totale) et forestier (30 %) dominé par le Mont-Pèlerin.

Le versant orienté au Sud s'étend du lac

jusqu'à Beaumaroche. Il est divisé très nettement par une bande de vignoble (10

% de la surface communale) et deux bandes urbanisées, la première au niveau du

village et la seconde à la hauteur de la station du Mont-Pèlerin, Cette

configuration donne au paysage de Chardonne une lecture par strates

horizontales, accentuée encore par le tracé de l'autoroute. Il est intéressant

de noter que c'est dans la partie la plus en pente du coteau que le village

s'est construit. (...)"

Toujours au sujet des "sites et paysage"

est exposés notamment l'objectif suivant:

"A. PRÉSERVER ET METTRE EN VALEUR LES SITES ET LES

PAYSAGES PAR:

- La

conservation de l'alternance entres les espaces non construis (verts) et les espaces

construis (villages, groupes de construction)."

Sur le thème de l'urbanisation, on relève le passage

suivant du commentaire :

"La majeure partie des constructions est située

en amont de l'autoroute. Elles se répartissent en 5 types de tissus bâtis:

- le noyau ancien du village de type village rue, linéaire et compact,

- les grands bâtiments de la station du Mont-Pèlerin (les hôtels),

- l'habitat individuel (villas),

- l'habitat collectif (petits immeubles),

- les bâtiments isolés (agricoles pour la

plupart),

L'urbanisation de la commune a suivi une

évolution relativement modérée et le bourg ancien de Chardonne est resté une

entité cohérente et bien distincte dans le paysage viticole de Lavaux.

Les autres constructions ponctuent le paysage

et sont peut-être moins structurantes mais forment, d'une manière générale, des

groupes de constructions souvent peu denses mais avec, entre ces groupes, des

espaces libres de construction. Ces derniers sont le plus souvent des prés et

pâturages ou des forêts. Ils caractérisent le coteau de Chardonne et ajoutent

une valeur sensible au paysage. Leur maintien est grandement souhaitable afin

de conserver une lecture variée et riche des éléments constituant du paysage.

Une partie des ces espaces est actuellement

affectée en zone intermédiaire, en particulier le secteur de la Baume.

Compte tenu des importantes réserves existantes

en terrains à bâtir, notamment en zone villa, à proximité du village et dans la

zone de Beaumaroche, le développement raisonnable de la commune est assuré sans

compter sur le développement des zones intermédiaires."

Toujours au sujet de l'urbanisation sont exposés

notamment les objectifs suivants :

"B. ASSURER LA LECTURE DES LIMITES DU VIEUX VILLAGE PAR

RAPPORT AUX AUTRES NOYAUX CONSTRUITS EN :

- conservant

des zones tampon non construites autour du village, en particulier les jardins

au Sud du village et les vergers situés au Nord.

- renforçant

les marques d'entrée Est et Ouest du village."

D.

Du 17 janvier au 17 février 2003 a été mis à l'enquête le

nouveau plan général d'affectation de Chardonne.

Selon le plan mis à l'enquête, le secteur situé à

l'amont du chemin des Roches est colloqué en "surface de prolongement extérieur

A"; cette zone est en principe inconstructible mais on y trouve en divers

endroits, en général autour d'une construction existante, des "périmètres

d'évolution des nouvelles constructions". Il n'y en a cependant point en

amont du chemin des Roches, sauf à proximité de la ligne du funiculaire à

l'emplacement d'une petite construction existante.

A l'est du funiculaire, qui marque la limite du plan

spécial "zone de village", le secteur situé à l'amont du chemin des

Roches est colloqué en zone verte A qui est inconstructible.

A l'aval du chemin des Roches, les parcelles nos 277

et 278 sont également colloquées en zone verte A. En revanche, toutes les

parcelles situées au sud, à l'aval, de même qu'à l'est, sont colloquées en zone

de faible densité, où la plupart des parcelles sont d'ailleurs déjà bâties. On

précisera que l'instruction en audience et l'examen des plans figurant au

dossier a permis de constater que sur la parcelle no 279, qui jouxte

immédiatement la parcelle no 278 à l'est, la limite entre la zone verte A et la

zone de faible densité a été, par rapport à l'ancienne limite entre la zone

intermédiaire et la zone d'habitation de faible densité A, légèrement déplacée

de manière à ce que la parcelle no 279 soit intégralement colloquée en zone constructible.

E.

Par lettre du 13 février 2003 de leur conseil de l'époque,

Louis Neyroud et Odette Sonnay ont formé opposition aux plans mis à l'enquête.

Considérants

Ils font valoir que l'intégration des parcelles nos 277 et 278 à la zone de

faible densité ne porterait pas atteinte à l'objectif tendant à maintenir une

alternance entre les espaces verts et les espaces construits. Ils font valoir

qu'en 1990, un permis de construire a été délivré aux héritiers de François

Neyroud pour l'équipement complet de la parcelle no 208 (incluant à l'époque

les parcelles nos 277, 278 et 279) pour un montant d'environ 100'000 francs.

Les opposants ont été entendus par une délégation de

la municipalité le 9 juillet 2003.

F.

Les propositions de réponse aux oppositions ont fait

l'objet d'un préavis municipal 05/2004 du 26 avril 2004. Il contient une

proposition de réponse à l'opposition que le conseil communal a adoptée lors de

sa séance du 8 juin 2004 et qui a la teneur suivante:

"Dans la réglementation actuelle les deux

parcelles en question sont colloquées en zone intermédiaire et sont donc

inconstructibles. Le Plan général d'affectation prévoit de les classer en zone

verte A.

Le Plan directeur communal approuvé par les

autorités communales fixe notamment comme objectif la conservation de l'alternance

entre les espaces non construits et les espaces construits, ainsi que

l'aménagement d'espaces paysagés entre les noyaux construits. Il prévoit que la

zone "Es Sorbiers" ne soit pas bâtie pour assurer la lecture du

village par rapport aux autres noyaux construits. L'affectation en zone verte A

des parcelles nos 277 et 278 traduit donc bien dans le PGA l'objectif

susmentionné du Plan directeur communal.

La collocation de ces biens-fonds en zone

constructible ne se justifie pas pour satisfaire les besoins de la construction

dans les quinze ans à venir. On rappelle que la réglementation actuellement en

vigueur permettrait d'accueillir environ 3'485 nouveaux habitants à Chardonne,

en prenant en compte les zones intermédiaires. Le PGA proposé ne prend pas en

compte les zones intermédiaires, qui deviennent des zones vertes, permettant

ainsi de réduire cette augmentation à 2104 nouveaux habitants, ce qui est

encore beaucoup si l'on se rapporte à la période de 1990 à fin 2003, qui a vu

la population passer de 2074 à 2629 habitants.

Dans une telle situation, les autorités

communales ont l'obligation de réduire les potentialités de bâtir excessives

(arrêt du Tribunal fédéral dans la cause Icogne 1P.101/2003), ce que la

Municipalité propose justement de faire en passant les zones intermédiaires en

zone verte, soit en maintenant l'inconstructibilité.

Il y a lieu de préciser toutefois que la

collocation en zone verte A n'entraîne pas une inconstructibilité définitive.

Si, dans l'avenir, les circonstances changent et qu'il soit nécessaire de

colloquer en zone à bâtir les terrains destinés à satisfaire les besoins de la

construction pour les quinze ans à venir, il sera possible, moyennant une

modification du plan directeur communal et du Plan général d'affectation, de

classer certaines parcelles colloquées aujourd'hui en zone verte A, en zone à

bâtir.

Enfin, il n'est pas exact d'affirmer que le

Service de l'aménagement du territoire ou la Municipalité de Chardonne aurait,

par le passé, reconnu la vocation constructible des parcelles nos 277 et 278.

Tout au contraire, dans une lettre du 19 avril 1990 adressée à l'avocat Pierre

Jomini, la Municipalité indiquait que les autorités communales n'envisageaient

pas l'éventuel passage du secteur en zone à bâtir. "

En raison de la procédure prévue désormais par

l'art. 60 LATC, la décision du Conseil communal du 8 juin 2004 n'a été

notifiée, sous la forme d'une lettre de la municipalité datée du 22 septembre

2005.

qui en reproduit la teneur, que le 6 décembre 2005, par les soins du

Service de l'aménagement du territoire qui a communiqué simultanément aux

opposants la décision d'approbation préalable du plan prise par le Département

des institutions et de relations extérieures.

G.

D'autres oppositions ont donné lieu à des modifications du

plan et du règlement, également adoptées par le Conseil communal le 8 juin

2004.

Elles ont fait l'objet d'une enquête publique complémentaire du 8 février

au 10 mars 2005.

Par inscription sur la feuille d'enquête en date du

22.

février 2005, Louis Neyroud et Odette Sonnay ont renouvelé leur opposition,

qui a été déclarée irrecevable par le Conseil communal dans sa séance du 9

septembre 2005 pour le motif que selon l'art. 58 al. 5 LAT, les oppositions ne

sont recevables que dans la mesure où elles visent les modifications mises à

l'enquête publique. Cette décision-là a également fait l'objet d'une lettre de

la municipalité datée du 22 septembre 2005.

H.

Par décision du 9 novembre 2005 / 5 décembre 2005, le

Département des institutions et des relations extérieures a approuvé

préalablement le plan général d'affectation et le plan spécial "zone de

village". Il a également radié sur le plan général d'affectation la

mention "secteurs dont l'affectation sera modifiée avec la nouvelle

version de la LPPL".

La décision d'approbation préalable du département,

de même que les décisions du Conseil communal des 8 juin 2004 et du 9 septembre

2005.

(sous la forme déjà décrite) ont été communiquées aux intéressés par

lettre du Service de l'aménagement du territoire du 6 décembre 2005.

I.

Par lettre du 20 décembre 2005, Louis Neyroud et Odette

Sonnay ont recouru contre les décisions du Conseil communal communiquées le 6 décembre

2005.

en demandant que leurs parcelles nos 277 et 278 soient affectées à la zone

de construction à faible densité. Ils rappellent que la municipalité avait

délivré un permis de construire pour l'équipement de ces deux parcelles ainsi

que de deux autres appartenant à leur frère et à leur soeur qui, elles, ont été

affectées à la zone à bâtir. Ils se plaignent de n'avoir pas pu disposer d'une

copie d'une lettre du 19 mars 1990 dont la municipalité prétend tirer que les

autorités n'envisageaient pas l'éventuel passage du secteur en zone à bâtir.

La commune a conclu au rejet du recours par mémoire

de son conseil du 15 février 2006. Elle expose notamment que les parcelles nos

277.

et 278 étaient précédemment englobées dans une unique parcelle no 208

propriété de l'hoirie Neyroud, partiellement en zone intermédiaire et

partiellement en zone d'habitation de faible densité A. En vue de fractionner

ce bien-fonds en quatre lots, l'hoirie avait présenté un projet d'équipement

que le Service de l'aménagement du territoire avait refusé au motif que l'accès

prévu à travers la zone intermédiaire ne pouvait être considéré comme imposé

par sa destination. Un nouveau projet élargissant seulement le chemin pour

équiper les parties constructibles de la parcelle no 208 avait finalement

obtenu l'autorisation du Service de l'aménagement du territoire. L'enquête

publique avait alors suscité des oppositions sur lesquelles le géomètre mandaté

par l'hoirie s'était déterminé en exposant qu'il ne s'agissait pas d'équiper la

zone intermédiaire, la municipalité n'entendant pas se prononcer en l'état sur

l'affectation ultérieure de cette zone intermédiaire. La municipalité avait délivré

le permis de construire le 17 avril 1990 en levant les oppositions dans une

décision qui exposait que le projet ne visait pas à équiper une zone

intermédiaire et que même si la partie centrale de la parcelle s'en trouvait de

ce fait équipée, cela ne préjugeait pas de l'éventuelle passage de cette partie

de parcelle en zone à bâtir.

Le Service de l'aménagement du territoire s'est

déterminé le 24 février 2006 en proposant le rejet du recours.

Les recourants ont encore déposé, sous la plume de

leur nouveau conseil, des déterminations complémentaires où ils font valoir que

la loi sur le plan de protection de Lavaux classe les parcelles litigieuses en

territoire d'agglomération 1 et que l'art. 7 al. 2 LPP qui réserve le droit des

communes d'adopter des dispositions plus restrictives ne leur permet pas de

remettre en question la vocation constructible de territoires déterminés. Ils

insistent sur le fait que leurs parcelles sont équipées, ce qui imposait

d'examiner avec d'autant plus de soin l'affectation future des parcelles.

J.

Le juge instructeur a refusé de lever l'effet suspensif

par décision du 22 mars 2006. Le conseil de la commune a demandé en vain au

chef du département intimé de mettre en vigueur le plan d'affectation.

K.

Le Tribunal administratif a tenu audience à Chardonne le

22.

mai 2006. Ont participé à cette audience le recourant Louis Neyroud et

Olivier Sonnay, assistés de l'avocat Pierre-Alexandre Schlaeppi, le conseiller

municipal Maurice Neyroud, assisté de l'avocat Denis Sulliger et accompagné du

secrétaire municipal Michel Pethoud et de l'architecte urbaniste Jean Pierre

Ortis. L'audience a été suivie d'une inspection locale en présence des parties

Dispositif

au cours de laquelle le tribunal s'est arrêté sur le chemin des Roches, à

proximité du terrain de sport privé aménagé à l'amont, et il a examiné depuis

cet endroit les parcelles litigieuses, qui s'étendent en contrebas et dont la

partie la moins pentue est dominées par un talus et le mur qui soutient la

route. Le tribunal s'est également rendu sur l'étroit chemin des Sorbiers qui

borde le secteur à l'aval.

1.

Dans la teneur en vigueur depuis le 1er janvier

2004, les art. 59 et 60 LATC prévoient ce qui suit:

Art. 60 Notification des

décisions communales sur les oppositions

Le département notifie à chaque opposant, pour tous les actes

de la procédure, par lettre signature, la décision communale sur son opposition

contre laquelle un recours peut être déposé au Tribunal administratif qui jouit

d'un libre pouvoir d'examen. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus

applicables. La notification des décisions communales sur les oppositions est

faite simultanément à la notification de la décision d'approbation préalable du

département.

Art. 61 Approbation et recours

au Tribunal administratif

Le département décide préalablement s'il peut approuver le

plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter. Son pouvoir

d'examen est limité à la légalité.

La décision du département est notifiée par écrit à la commune,

aux opposants et aux propriétaires lésés. Elle est susceptible d'un recours au

Tribunal administratif. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables.

Dans les procédures de recours contre les plans

d'affectation communaux, le Tribunal administratif jouit d'un libre pouvoir

d'examen (requis par l'art. 33 al. 3 lit. b LAT pour une autorité de recours au

moins), c'est-à-dire qu'il dispose d'un pouvoir d'examen s'étendant à

l'opportunité (AC.2005.0114 du 30 mai 2006). Toutefois, conformément à l'art. 2

al. 3 LAT, les autorités chargées de l’aménagement du territoire doivent

laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté

d’appréciation nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches (voir pour le

surplus, sur le contrôle en opportunité, l'arrêt AC.2005.0114 précité).

2.

Dans leur recours du 20 décembre 2005, les recourants

paraissent se prévaloir d'assurances qui leur auraient été données par la

Municipalité de Chardonne du fait de la délivrance d'un permis de construire

pour l'équipement du secteur dans lequel se trouvaient alors les parcelles nos

277 et 278 aujourd'hui litigieuses. Ce moyen est mal fondé car dans sa réponse

du 15 février 2006, la commune démontre de manière convaincante, pièces à

l'appui, qu'après le refus d'un premier projet qui aurait effectivement pu

passer pour des travaux d'équipement hors de la zone à bâtir, l'autorisation

finalement délivrée par la commune et l'autorité cantonale compétente ne

portait que sur un projet limité aux parties constructibles du secteur. Les déclarations

faites à l'époque par la municipalité lorsqu'elle a levé les oppositions

montrent bien qu'elle n'entendait pas s'engager sur l'affectation ultérieure du

secteur aujourd'hui litigieux.

3.

Les recourants font valoir dans leur mémoire

complémentaire du 28 avril 2006 que leurs parcelles font partie du

"territoire d'agglomération 1" du plan de protection de Lavaux".

Ils en déduisent que la commune a l'obligation de les colloquer en zone

constructible. A sujet de l'art. 7 al. 2 LPPL qui réserve le droit des communes

d'adopter des dispositions plus restrictives, ils exposent que cette

disposition ne permet pas de remettre en question le caractère constructible du

territoire déterminé par la loi, mais seulement de limiter par exemple à deux

seulement le nombre de niveaux que l'art. 20 LPPL autorise à raison de trois

niveaux. Toutefois, cette dernière interprétation ne trouve pas d'appui dans le

texte légal. Les travaux préparatoires montrent qu'il s'agissait d'ouvrir aux

communes les mêmes possibilités que celles qu'offraient les art. 25 bis al. 2

et 25 ter al. 3 de l'ancienne loi du 5 février 1941 sur les constructions et

l'aménagement du territoire (v. l'exposé des motifs du Conseil d'Etat, BGC

Automne 1978 p. 1'309). Ces dispositions permettent de restreindre encore les

constructions autorisées en territoire agricole, ce qui montre assez que la

réglementation communale peut aller jusqu'à imposer l'inconstructibilité.

4.

La seule question qui se pose finalement est donc de

savoir si la commune pouvait colloquer en zone verte A inconstructible les

parcelle nos 277 et 278 alors qu'à l'est du funiculaire, toutes les autres

parcelles situées à l'aval du chemin des Roches sont colloquées en zone de

faible densité.

Sur ce point, les recourants s'en prennent à la

motivation de la décision attaquée selon laquelle il faudrait "assurer la

lecture du village par rapport aux autres noyaux construits". Il est vrai

que sur ce point l'inspection locale n'a pas fait apparaître la possibilité de

percevoir la proximité du village depuis le tronçon du chemin des Roches qui surplombe

les parcelles litigieuses : l'utilisateur qui se dirige vers Chardonne en

provenance de l'est doit franchir encore deux virages entourés de constructions

éparses avant de parvenir véritablement au village. A l'endroit des parcelles

litigieuses, l'élément le plus marquant, outre les terrains pour la plupart

déjà bâtis situés en contrebas de la route, est constitué à l'amont de la

route, par l'important immeuble locatif qui, selon la remarque en audience de

l'urbaniste de la commune, a "échappé à toutes règles". Cet immeuble

locatif se trouve toutefois, comme tout le secteur situé à l'amont du chemin

des Roches et à l'est du funiculaire, en zone verte A comme les parcelles

litigieuses. Il est vrai en revanche qu'à l'aval du chemin des Roches, ces

dernières sont les seules, à l'est du funiculaire, à être classées en zone

verte A inconstructible. A l'ouest du funiculaire, le plan spécial de la zone

de village colloque le secteur en "surface de prolongement extérieur

B" où sont ménagées quelques possibilités éparses de construire, en

général autour de constructions existantes. On peut se demander si une

planification plus fine n'aurait pas permis d'épargner aux parcelles

litigieuses, qui ne sont pas particulièrement exposées à la vue, le statut

d'inconstructibilité imposé par les décisions attaquées. Toutefois, le tribunal

constate qu'en raison de la présence du talus en forte pente situé à l'aval du

chemin des Roches, les parcelles litigieuses ne comportent qu'une faible

portion moins en pente dans leur partie inférieure. Cela tient probablement à la

manière dont a été opéré le fractionnement de la parcelle initiale de l'hoirie

Neyroud: l'essentiel de la surface aisément constructible à cet endroit le long

du funiculaire est constitué par la parcelle portant actuellement le no 208,

qui est bordée au sud par le chemin des Sorbiers. Cette parcelle-là est classée

en zone constructible. Dans ces conditions, le tribunal juge que la commune

pouvait renoncer à conférer un caractère constructible aux parcelles

litigieuses et les transférer de la zone intermédiaire du précédent plan

d'affectation à la zone verte A inconstructible. Il faut bien voir aussi qu'en

colloquant les parcelles litigieuses en zone d'habitation de faible densité, la

commune leur aurait conféré un coefficient d'utilisation du sol de 0,4 (art. 29

du règlement), ce qui est loin de constituer une densité correspondant

réellement à une zone de villa et risquerait de permettre l'édification de

constructions (atteignant 7 m, voire 10 m à la sablière, art. 30) dont l'émergence,

sur le talus bordant la route, serait en contradiction avec l'objectif

consistant à conserver l'alternance entre les espaces construits et non

construits.

5.

Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté aux frais

des recourants, qui doivent des dépens à la commune.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

Les décisions du Conseil communal de Chardonne des 8 juin

2004 et 9 septembre 2005, notifiées par lettres du 22 septembre 2005, sont

maintenues.

III.

La décision du Département des institutions et des

relations extérieures du 5 décembre 2005 approuvant préalablement le plan

d'affectation de Chardonne est maintenue pour ce qui concerne les recourants

Louis Neyroud et Odette Sonnay.

IV.

Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est

mis à la charge des recourants Louis Neyroud et Odette Sonnay.

V.

La somme de 2'000 (deux mille) francs est allouée à la

Commune de Chardonne à titre de dépens à la charge de Louis Neyroud et Odette

Sonnay, solidairement entre eux.

Lausanne, le 22 décembre 2006

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.