AC.2005.0300

TA - AC.2005.0300 - 2006-06-29 - GOSSELIN, SULLIGER/Département des infrastructures

29 juin 2006Français14 min

La décision attaquée émane du Chef du Département en lieu et place du Conseil d'Etat. L'autorité incompétente est en l'espèce hiérarchiquement inférieure à celle qui est en principe compétente en la matière. Toutes deux disposent par ailleurs d'un pouvoir de décision en matière de subventionnement de travaux de rénovation de bâtiment classé, la seule différence résidant dans la limite maximale des montants que chacune peut allouer. Ces circonstances, ainsi que le fait que la décision attaquée, si elle avait été rendue comme elle aurait dû l'être par le Conseil d'Etat, n'aurait pas pu faire l'objet d'un recours au TA, justifient de considérer la décision comme annulable et non pas nulle. Rejet du recours.

Faits

Vu les faits suivants

André Gosselin et Véronique Sulliger (ci-après : les

propriétaires) ont acquis en décembre 2003 la villa Dubochet n°14, à Clarens

(ci-après : la villa). Ce bâtiment, sis sur la parcelle n°1'136 du cadastre de

Montreux, a été classé monument historique le 23 février 1979 pour son

extérieur (note 2 au recensement architectural), ses parties non classées ayant

par ailleurs été inscrites à l'inventaire le 1er mai 1991.

Des travaux de rénovation de la villa ont été prévus courant

2004. Dans ce but, les propriétaires se sont adressés, le 11 février 2004, au

Département des infrastructures (ci-après : le département) pour obtenir

une subvention pour l'ensemble des études préliminaires relatives à ces

travaux. Par décision du 1er mars 2004, le Chef du département leur

a accordé un subside d'un montant de 19'225 fr., lequel représentait une

participation à hauteur de 50% du montant total desdites études.

Le 23 septembre 2005, les intéressés ont sollicité une

seconde subvention pour les travaux de restauration de la villa. A l'appui de

leur requête, ils ont produit un tableau récapitulatif des frais envisagés,

dont le contenu est le suivant :

" "

Par décision du 3 novembre 2005, comportant les voie et

délai de recours, le Chef du département a alloué aux propriétaires une

subvention maximale de 146'224 fr. Le montant des travaux

"subventionnables" pris en considération était de 717'624 fr., le

taux de subventionnement s'élevant par ailleurs à 20% pour les "travaux"

et à 50% pour "les études".

Dans une correspondance adressée le 15 novembre 2005 au

département, les intéressés ont contesté le calcul susmentionné, plus

particulièrement le taux de subventionnement des honoraires d'architecte et

sollicité des explications complémentaires à ce sujet. Par correspondance du 6

décembre 2005, notifiée à une date ne ressortant pas du dossier, le département

leur a précisé la clé de répartition usuellement appliquée en matière de

subventionnement de travaux de restauration d'un bâtiment de la manière

suivante: la première étape de ces travaux, soit l'ensemble des études

préalables, y compris la phase d'étude, est subventionnée à hauteur de 50%; en

revanche, lors de la deuxième étape, soit celle portant sur les travaux

proprement dits, les honoraires d'architecte y relatifs (appels d'offres,

détails d'exécution, surveillance des travaux) ne sont subventionnés qu'à

hauteur de 20%.

Les propriétaires ont recouru au Tribunal administratif

contre la décision du département du 3 novembre 2005 par acte daté du 23

décembre 2005 et reçu au greffe du tribunal le 27 décembre 2005. A l'appui de

leur recours, ils contestent en substance le taux de subventionnement des

honoraires d'architecte appliqué par le département. A leurs yeux, plus de la

moitié de ces honoraires (soit 61,5 %) concernent des études préalables, qui

devraient être pris en charge à hauteur de 50%. Ils concluent donc expressément

à l'octroi d'une subvention pour ces honoraires d'un montant de 32'590 fr. en

lieu et place des 17'404 fr. alloués à ce titre. Enfin, et en ce qui concerne

plus particulièrement le délai de recours, les recourants exposent que le

département leur aurait indiqué que ce délai ne courrait pas tant qu'ils

n'auraient pas reçu de réponse à leur courrier du 15 novembre 2005.

L'autorité intimée s'est déterminée le 21 février 2006 en

concluant au rejet du recours. S'agissant de la recevabilité du recours, elle

s'en est remise à justice, tout en admettant avoir pu elle-même induire les

recourants en erreur quant à la computation du délai de recours.

A l'issue d'un second échange d'écritures, les parties ont

maintenu leurs conclusions.

Le tribunal a délibéré par voie de circulation.

Les arguments respectifs des parties seront repris

ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

En premier lieu, il convient d'examiner la recevabilité du

recours.

a) En vertu de l'art. 31 al. 1er de la

loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative

(ci-après : LJPA), le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la

communication de la décision attaquée. Comme tous les délais légaux, le délai

de recours est un délai péremptoire : la partie qui le laisse expirer sans

faire l'acte auquel elle était tenue est déchue de son droit de le faire

ultérieurement (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, spéc. p.

378). Seule une restitution de délai - dont les conditions sont toutefois

relativement restrictives (sur cette question, voir notamment B. Bovay, op.

cit. p. 380 ss) - peut alors, dans cette hypothèse, permettre à la partie de

rectifier son omission.

b) En l'espèce, la décision attaquée, comportant les

voie et délai de recours, est datée du 3 novembre 2005 alors que le recours

adressé au Tribunal administratif est daté du 23 décembre 2005. Cet acte peut

donc, à première vue, paraître tardif. Les recourants invoquent toutefois

s'être adressés au département le 15 novembre 2005 pour contester le taux de

subventionnement des honoraires d'architecte et solliciter des explications

complémentaires à ce sujet. A cette occasion, il leur aurait été indiqué que le

délai de recours au Tribunal administratif ne courrait pas aussi longtemps

qu'ils n'auraient pas reçu de réponse écrite à leur correspondance du 15

novembre 2005. Le département ne conteste pas ce qui précède, admettant avoir

pu induire les intéressés en erreur quant à la computation des délais.

Une demande de reconsidération adressée à une

autorité qui a rendu une première décision n'interrompt ni ne suspend le délai

de recours. La nouvelle décision rendue à la suite d'une telle demande n'ouvre

un nouveau délai de recours que si l'autorité accepte de réexaminer sa position

et statue à nouveau (B. Bovay, op. cit. p. 378). Tel n'a toutefois pas été le

cas en l'occurrence puisque le département n'a fait que confirmer et préciser

aux recourants, dans sa réponse du 6 décembre 2005, le contenu de sa décision

du 3 novembre 2005. Le délai de l'art. 31 al. 1er LJPA était dès

lors bel et bien échu au moment où les propriétaires ont recouru au tribunal de

céans le 23 décembre 2005. Néanmoins, force est d'admettre que c'est en raison

des informations erronées données par le département sur la question de la

computation du délai de recours que les intéressés ont agi tardivement. Dès

lors, le principe de la bonne foi tiré de l'ancien art. 4 Cst (actuellement

art. 9 Cst), lequel permet à l'administré de se fier aux assurances données par

l'autorité compétente, commande d'admettre la recevabilité du recours, les

intéressés ayant en outre agi dans un délai de 20 jours dès la notification de

la nouvelle correspondance du département du 6 décembre 2005 (cf. arrêt TA

FI.1999.0038 du 1er octobre 2004 + réf. cit.).

Au vu de ce qui précède, il y a lieu de considérer

le recours comme recevable en la forme.

2.

a) En vertu des art. 58 al. 2 et 87 al. 5 de la loi du 10

décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites

(ci-après : LPNMS), le département est compétent pour allouer des

subventions relatives à des travaux de rénovation d'objets classés jusqu'à

35'000 fr. La compétence d'allouer des subventions supérieures à ces sommes

appartient au Conseil d'Etat (art. 78 ch. 8 LPNMS). A toutes fins utiles, il y

a lieu de préciser sur ce point que c'est bien la somme totale allouée à titre

de subvention par l'autorité qui est déterminante pour fixer la compétence des

deux autorités susmentionnées et non pas, comme l'affirment à tort les

recourants, le montant actuellement litigieux devant le tribunal de céans.

b) Malgré l'énumération claire des règles de

compétence contenues dans la LPNMS, il semble, au vu de la décision attaquée,

que le département poursuive sa pratique, déjà évoquée par le tribunal de céans

dans un précédent arrêt, qui consiste à statuer lui-même sur les demandes de

subventionnement même au-delà de la limite de 35'000 fr. mentionnée ci-dessus.

Or, dans cet arrêt daté du 12 mars 1997 (arrêt TA GE 1993.0051, spéc. cons. 2),

le Tribunal administratif avait pourtant jugé que "[c]ette longue pratique, même revêtue de l'accord tacite du Conseil

d'Etat, n'autorisait cependant pas à déroger aux dispositions claires de la

loi. Les règles attributives de compétence sont en principe impératives. En

matière de décisions (au sens technique), la répartition des compétences telle

qu'elle est fixée par une loi ou une ordonnance s'impose, sauf si une

disposition spéciale ou une norme générale prévoit la faculté d'y déroger

(Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, ch. 1.2.2.4, p. 18; dans le même

sens, Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., n. 2545, p. 530).

L'art. 66 de la loi du 11 février 1970 sur l'organisation du Conseil d'Etat

(LOCE) dispose certes que les départements règlent les affaires qui leur

ressortissent en vertu de la loi et celles que le Conseil d'Etat les a chargés

de liquider; mais cette disposition ne permet à ce dernier de se décharger que

des affaires qui lui échoient en vertu de son pouvoir général d'exécution et

d'administration (art. 53 de la Constitution [actuellement

art. 39 de la nouvelle constitution du 14 avril 2003]); lorsqu'une loi

spéciale le charge d'une tâche déterminée, on doit présumer qu'il s'agit d'une

compétence exclusive; son transfert à une autorité subordonnée exige la

modification de la loi (arrêt GE 92/037 du 2 février 1993, RDAF 1993, p. 465).

En l'espèce, la LPNMS distribue

clairement les compétences respectives du Conseil d'Etat et du département en

matière d'octroi de subventions. Il n'y a aucun motif de reconnaître aux art.

78.

ch. 8 et 87 al. 4 un caractère dispositif".

Le tribunal de céans avait conclu qu'en

allouant une subvention dont le montant dépassait largement la limite maximale

de 35'000 fr., le département avait manifestement outrepassé ses compétences

telles que définies aux art. 58 al. 2 et 87 ch. 5 LPNMS. Il en va de même dans

le cas présent où, en allouant aux recourants une subvention de 146'224 fr., le

chef du département a à nouveau violé les dispositions susmentionnées et n'a

donc pas respecté les règles en matière de compétence. Il convient d'en

examiner les conséquences sur la validité de la décision entreprise.

c) Le fait qu'une décision soit entachée

d'illégalité, voire d'inconstitutionnalité, ne la rend pas nécessairement

nulle. En effet, la sanction ordinaire d'un tel vice est l'annulabilité, qui ne

peut être prononcée que par l'autorité de recours, saisie dans le délai de

recours (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, p. 201 ss, spécialement p.

203). Selon un principe général, la nullité d'un acte commis en

violation de la loi doit résulter ou bien d'une disposition légale expresse, ou

bien du sens et du but de la norme en question. En d'autres termes, il n'y a

lieu d'admettre la nullité, hormis les cas expressément prévus par la loi, qu'à

titre exceptionnel, soit lorsque les circonstances sont telles que le système

d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire (ATF 122 I 97

+ réf. cit.; B. Bovay, Procédure administrative, p. 279 ss + réf. cit.). Ainsi,

d'après la jurisprudence, la nullité d'une décision n'est admise que si le vice

dont elle est entachée est particulièrement grave, est manifeste ou du moins

facilement décelable et si, en outre, la constatation de la nullité ne met pas

sérieusement en danger la sécurité du droit. Des vices de fond n'entraînent

qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; en revanche, la violation

de règles essentielles de procédure ainsi que l'incompétence qualifiée de

l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité (ATF

susmentionné, p. 99; ATF 99 Ia 135 consid. 4 a; arrêt TA AC.1991.0207 du 7

janvier 1993 + réf. cit.; AC.1992.0063 du 27 juillet 1992 et GE.1997.0055 du 17

juillet 2000). Quant à l’absence ou l’insuffisance de motivation de la

décision, elle rend l’acte annulable mais non pas nul (B. Bovay, op. cit. p.

281.

+ réf. cit.).

d) En l'occurrence, la décision incriminée a été

rendue par une autorité incompétente, qui a statué en violation de règles

précises dont le contenu lui avait pourtant été rappelé par l'arrêt

susmentionné.

L'incompétence d'une autorité peut être territoriale

ou matérielle (Pierre Moor, op. cit., spéc. p. 207). En présence d'une décision

rendue par une autorité incompétente matériellement, la gravité du vice se juge

différemment selon les situations. Ainsi, lorsque l'autorité incompétente est

dans une relation d'infériorité hiérarchique, comme c'est le cas en l'espèce,

la sanction est en principe l'annulabilité : le vice n'est pas fondamentalement

grave, ni le plus souvent manifeste et l'autorité supérieure pourrait de toute

manière exercer son pouvoir de révocation, du moins lorsque la matière sur

laquelle porte la décision présente quelque analogie avec les attributions de

l'autorité incompétente (Pierre Moor, op. cit., p. 208 et ATF 115 II 514, JT

1991.

I 130 où le TF précise encore à ce sujet que si l'autorité a excédé le

pouvoir dont elle disposait dans un certain domaine, sa décision n'est pas

nulle, mais seulement annulable). Ce n'est que dans l'hypothèse inverse que la

question de la nullité se pourrait poser.

En l'occurrence, la décision émane du Chef du

département, soit d'une autorité hiérarchiquement inférieure au Conseil d'Etat,

autorité en principe compétente en la matière. Tous deux disposent d'un pouvoir

de décision en matière de subventionnement, la seule différence résidant dans

la limite maximale des montants que chacun peut allouer. Ces circonstances,

ainsi que le fait que la décision attaquée, si elle avait été prise comme elle

aurait dû l'être par le Conseil d'Etat, n'aurait pas pu faire l'objet d'un

recours devant le Tribunal administratif (art. 4 al. 2 LJPA), justifient de

considérer la décision attaquée comme annulable et non pas nulle. Cependant,

dans la mesure où les recourants n'ont pas pris de conclusions tendant à

l'annulation de dite décision - ni d'ailleurs de conclusions tendant à la

constatation de sa nullité - le tribunal ne saurait prononcer son annulation

(cf. sur la question de l'objet du litige défini notamment par les conclusions

du recourant, B. Bovay, op. it., p. 390 + réf. cit.; arrêt TA PE.2002.0493 du

11.

juin 2003 + réf. cit.).

3.

Nonobstant ce qui précède, les recourants concluent à

l'octroi d'une subvention complémentaire pour les honoraires d'architecte d'un

montant de 15'186 fr. Or, force est d'admettre que les règles de compétence

évoquées ci-dessus s'opposent à ce que le Tribunal administratif accueille ces

conclusions, autrement dit réforme la décision du département en octroyant une

subvention supérieure à celle allouée et dont le montant, on le rappelle,

excède déjà la compétence dudit département. Le Tribunal administratif ne

saurait en effet accorder sur recours une subvention supérieure au montant

maximum que le département est lui-même autorisé à allouer. Ce faisant, il

empiéterait de manière inadmissible sur une compétence que le législateur a

expressément réservée au Conseil d'Etat (arrêt TA GE.1993.0051 mentionné

ci-dessus).

4.

En définitive, le recours doit être rejeté et la décision

entreprise confirmée. Vue l'issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront

mis à la charge des recourants déboutés qui n'ont pas droit à des dépens (art.

38.

et 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Chef du Département des infrastructures du

3 novembre 2005 est confirmée.

III.

L'émolument et les frais d'instruction, par 1'500 (mille

cinq cents) francs sont mis à la charge des recourants.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 29 juin 2006

La présidente : La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.