AC.2006.0028

TA - AC.2006.0028 - 2006-05-04 - VERMOT/Conseil communal de Lussy-s-Morges, Département des institutions et des relations extérieures

4 mai 2006Français20 min

On peut se demander s'il y aurait lieu d'ouvrir aux auteurs d'interventions durant l'enquête la possibilité de recourir, même s'ils n'ont pas qualité pour recourir au fond, pour se plaindre d'une violation de leurs droits de partie. Question laissée ouverte en l'espèce car même si le préavis municipal leur déniait la qualité d'opposant, les recourants (l'un étant héritier potentiel, voir autre fiche sur le même arrêt) n'ont subi aucun préjudice: ils ont participé à la procédure aux côtés du propriétaire et ont reçu "pour information" une réponse à l'opposition identique formulée par le propriétaire de la parcelle contre le plan d'affectation voisin de sa parcelle.

Faits

Vu les faits suivants

La parcelle no 601 de la Commune de Lussy-sur-Morges,

d'une surface de 13'647 m², est propriété de l'hoirie/société simple

Vulliamy.

La Commune de Lussy-sur-Morges a entrepris l’élaboration

d’un plan partiel d'affectation "A Coinsin" sur le périmètre de cette

parcelle. Ce plan a été mis à l'enquête publique du 16 février au 17 mars 2005.

Il a suscité diverses observations et oppositions.

Gérard Gonvers est propriétaire de la parcelle no 132 de

la Commune de Lussy-sur-Morges, contiguë au périmètre du plan partiel

d’affectation.

Les recourants, Michèle et Marc Vermot, ne sont pas

propriétaires d’une parcelle sur le territoire de Lussy-sur-Morges. Ils

n'habitent pas non plus cette commune. En revanche, au décès de Gérard Gonvers,

Michèle Vermot, fille du précédent, devrait hériter de la parcelle no 132

précitée.

Les recourants d'une part et Gérard et Georgette

Gonvers d'autre part ont déposés chacun une opposition au plan partiel

d'affectation datée du 28 février 2005 et dont le contenu est strictement

identique. Le 12 mars 2005, ils ont encore présenté une seconde opposition sous

la forme d'une seule lettre signée des quatre intéressés. Dans leur opposition

du 28 février 2005, les recourants exposent intervenir en tant qu'héritiers de

la parcelle de Gérard Gonvers.

Une séance de conciliation entre les opposants et la

municipalité a été organisée le 20 avril 2005.

Le 27 juin 2005, la municipalité a établi un préavis

à l'attention du Conseil général de Lussy-sur-Morges contenant, entre autres,

un résumé des oppositions et des propositions de réponse. Dans ce préavis, la

municipalité a pris position sur les oppositions de Georgette et Gérard Gonvers.

Concernant les oppositions des recourants, le préavis contient le passage

"Les opposants ne sont pas propriétaires d'une parcelle

voisine du périmètre. De plus, ils n'habitent pas la Commune de Lussy-sur-Morges.

Leur statut d'héritiers potentiels ne constitue pas un motif suffisant pour

s'opposer. Ils n'ont pas qualité pour s'opposer.

L'opposition reprenant mot pour mot celle de Mme et M.

Georgette et Gérard Gonvers, la même réponse leur sera faite à titre informatif."

Dans sa séance du 20 septembre 2005, le Conseil

général de Lussy-sur-Morges a notamment décidé d'adopter le dossier du plan

partiel d'affectation "A Coinsin" et son règlement et de lever les

oppositions de Georgette et Gérard Gonvers. Il a également pris acte des

réponses apportées aux remarques et demandes des recourants.

Les recourants, qui avaient assistés en tant

qu'auditeurs à la séance du Conseil général, ont écrit le lendemain à la

municipalité pour protester contre la teneur du préavis leur déniant la qualité

d'opposants. Ils se plaignaient d'une violation de leur droit fondamental à

l'opposition en rappelant que la municipalité les avait traités jusqu'ici comme

opposants. Ils invoquaient en outre une violation d'un deuxième droit

fondamental selon eux, celui du droit de recours.

La municipalité ayant admis par lettre du 28

septembre 2005 qu'elle avait été induite en erreur, les recourants ont encore

écrit le 6 octobre 2005 en se plaignant de ce que le Conseil communal n'avait

pas pu statuer sur leurs oppositions et que le préavis municipal était erroné

sur plusieurs points. Ils demandaient si l'assemblée de commune était encore

valable si les participants avaient reçu de fausses informations et si les

oppositions n'avaient pas toutes été examinées.

La municipalité a établi une lettre datée du 26

octobre 2005 destinée aux recourants. Elle y expose ce qui suit :

"La Municipalité vous informe que le Conseil général,

dans sa séance du 20 septembre 2005, a pris acte des réponses apportées à vos

remarques et demandes. Cette décision a été prise sur la base du préavis no 4 -

2005 de la Municipalité à l'intention du Conseil général ainsi que sur le

rapport de la Commission du Conseil ayant traité de cet objet.

Selon le préavis, au point 5.4. al. 2, il est mentionné vous

concernant :

"L'opposition reprenant mot pour mot celle de Mme et M.

Georgette et Gérard Gonvers, la même réponse leur sera faite à titre

informatif". Votre qualité de recourant ayant été reconnue selon notre

courrier du 28 septembre 2005, les mêmes réponses vous sont donc

signifiées."

Cette lettre reproduit ensuite le résumé de l'opposition

et la proposition de réponse du préavis municipal, y compris les modifications

proposées du règlement (non litigieuses en l'espèce) ainsi que le passage du

préavis qui déclare que les opposants n'ont pas qualité pour s'opposer. Cette

lettre expose enfin :

"Votre qualité pour s'opposer ayant été reconnue, la

municipalité se détermine conformément aux réponses qui viennent d'être

développées ci-dessus et vous sont transmises, non plus à titre informatif,

mais en tant que déterminations municipales. La municipalité lève vos

oppositions.

Les présentes décisions et les conditions éventuelles dont

elles sont assorties peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal

administratif (...)".

Bien que le dossier ne soit pas très explicite sur

ce point, il est probable que cette lettre, conformément à l'usage induit par

la procédure de l'art. 60 LATC, n'a pas été expédiée aux recourants. C'est le Département

des institutions et des relations extérieures qui la leur a transmise comme

indiqué ci-dessous.

Le 13 février 2006, le Département des institutions et des

relations extérieures a décidé d'approuver préalablement le plan partiel

d'affectation "A Coinsin". Le Service de l'aménagement du territoire

a communiqué cette décision le même jour aux recourants accompagnée de la lettre

de la municipalité (citée ci-dessus) leur communiquant la décision du Conseil

général de Lussy-sur-Morges du 20 septembre 2005.

Le 19 février 2006, les recourants ont recouru au Tribunal

administratif contre ces décisions et conclu à ce que leur droit d'opposition

soit reconnu afin que le Conseil général puisse se prononcer sur leurs

oppositions.

La cause a été enregistrée le 22 février 2006. Par

courrier du même jour, le juge instructeur a imparti aux recourants un délai

pour transmettre la décision du Conseil général du 20 septembre 2005 au

tribunal, faute de quoi leur recours serait déclaré irrecevable. Il a également

octroyé l'effet suspensif provisoire au recours.

Les recourants ont produit la décision entreprise le

6 mars 2006.

Par acte du 13 mars 2006, la Municipalité de Lussy-sur-Morges

s'est déterminée sur le recours et a conclu à son irrecevabilité. Elle a requis

une décision préjudicielle sur la recevabilité.

Le 24 mars 2006, le Service de l'aménagement du

territoire a requis être dispensé de déposer sa réponse tant qu'il n'avait pas

été répondu à la question de la recevabilité du recours.

Le conseil de la municipalité est intervenu le 28 mars

2006 par téléphone auprès du tribunal pour rappeler sa requête de décision

préjudicielle sur la recevabilité.

Par courrier du même jour, le juge instructeur a

réservé de statuer conformément à l'art. 35 a LJPA sauf intervention des

parties dans un bref délai.

Les recourants se sont déterminés le 2 avril 2006 et

ont conclu, en substance, à la recevabilité du recours.

Statuant à huis clos, la section dont la composition

est indiquée en première page a décidé de rendre le présent arrêt, qui a été

soumis préalablement à la procédure de coordination de l'art. 21 du règlement

organique du Tribunal administratif.

Considérants

1.

A titre liminaire, on relève que les recourants ne

prétendent pas intervenir en qualité de représentants de Gérard Gonvers. Ils

n'ont d'ailleurs pas fourni de procuration dans ce sens. C'est donc bien en

leur propre nom qu'ils recourent.

2.

Selon l'art. 37 LJPA, "le droit de recours appartient

à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée

et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou

modifiée".

Comme le Tribunal administratif le rappelle

régulièrement (voir par exemple AC.2004.0267 du 4 février 2005 ou AC.2003.0227

du 29 décembre 2003), le critère retenu par le législateur cantonal, à savoir

celui de l'intérêt digne de protection, coïncide avec celui des art. 103 lit. a

OJF et 48 lit a LPA; dans ces conditions, il convient de se référer, pour

l'interpréter et en cerner la portée, aux solutions dégagées par la

jurisprudence fédérale.

En procédure administrative fédérale, la qualité

pour recourir est soumise aux mêmes conditions, qu'il s'agisse du recours de

droit administratif au Tribunal fédéral (art. 103 lit. a OJF) ou du recours

administratif à une autorité fédérale de recours (art. 48 lit. a LPA) (ATF 104

Ib 307 consid. 3 et les références citées; voir par exemple une décision du

Conseil fédéral qui se réfère tant à la jurisprudence du Tribunal fédéral qu'à

celle du gouvernement, JAAC 1997 no 22 p. 195; voir en outre ATF 116 Ib 450,

consid. 2b, et 121 II 39, spéc. p. 43 s.). A donc qualité pour recourir

quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de

protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence, le recourant

doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la

généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement

un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit

se trouver avec l'objet de la contestation dans un rapport étroit, spécial et

digne d'être pris en considération (ATF 125 I, consid. 3c, p. 9; 124 V 398

consid. 2b et les références). L'existence d'un intérêt digne de protection

présuppose ainsi que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être

influencée par le sort de la cause. Il y a cependant lieu, selon une

jurisprudence désormais bien établie, de prêter une attention particulière à

ces exigences tendant à exclure l'action populaire lorsque ce n'est pas le

destinataire de la décision qui recourt mais un tiers (ATF 121 II 171, consid.

2b). L'intérêt digne de protection consiste en l'utilité pratique que

l'admission du recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le

fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre

que la décision attaquée lui occasionnerait. Le recourant doit faire valoir un

intérêt propre à l'annulation de la décision; le recours formé dans l'intérêt

de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (ATF 120 Ib 48 consid. 2a,

59.

consid. 1c, 120 V 39 consid. 2b, 119 Ib 179 consid. 1c, 118 Ib 614 consid.

Ib et les arrêts cités; v. également ATF 121 Ib 39 consid. 1c aa). C'est au

recourant qu'il appartient de démontrer l'existence d'un rapport étroit avec la

contestation car l'exigence de motivation s'étend aussi à la question de la

qualité pour recourir (voir par exemple JAAC 1997 no 22 p. 195; ATF 120 Ib 431

consid. 1).

Le tribunal a déjà également relevé (AC.2002.0232 du

14.

octobre 2003) que la qualité pour recourir a été reconnue au voisin qui

devrait tolérer une habitation nouvelle à proximité immédiate de sa propre

maison (ATF 104 Ib 245 consid. 7d; v. aussi ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib

508.

consid. 5c) ou qui serait menacé d'immissions telles que le bruit (ATF 119

Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF 103 Ib 144 consid. 4c), les inconvénients

causés par le trafic (ATF 112 Ib 170 consid. 5b), ou encore qui subirait la

perte d'un dégagement ou d'une vue sur un site (AC.1998.0005 du 30 avril 1999).

3.

En l'espèce, les recourants ne sont pas domiciliés à

proximité du périmètre du plan partiel d'affectation "A Coinsin". Ils

n'habitent même pas la commune de Lussy-sur-Morges. Ils ne sont pas non plus

propriétaires d'une parcelle située dans les environs du périmètre du plan

contesté. Les recourants n'ont ainsi pas le moindre voisinage, direct ou

indirect, avec la parcelle en cause. La recourante est cependant la fille du propriétaire

d'une parcelle contiguë. La question qui se pose est de savoir si sa qualité d'héritière

potentielle est suffisante pour lui conférer un intérêt digne de protection à

contester la décision du Conseil communal relative au plan partiel

d'affectation voisin. Comme le rappelle l'arrêt AC.2002.0120 du 27 mars 2003,

la jurisprudence fédérale n'a pas expressément subordonné la qualité pour agir

à la condition que le voisin soit propriétaire du terrain pouvant subir les

inconvénients du projet de construction. Le locataire des locaux construits sur

ce terrain subit de la même manière que le propriétaire les inconvénients liés

à la réalisation du plan, spécialement s'il est lié par un contrat de bail dont

le maintient à moyen ou long terme présente pour lui un intérêt important de

nature économique ou autre (voir sur la qualité pour recourir des locataires,

les arrêts AC.1997.0010 du 2 avril 1997, AC.1997.0179 du 24 juillet 1998, AC.1999.0023

du 13 juin 2000; AC.1999.0143 du 18 octobre 2000; AC.2000.0001 du 5 octobre

2000; AC.2000.0082 du 13 décembre 2000; AC.2001.0053 du 3 juillet 2001; AC.2001.0128

du 12 mars 2002; voir toutefois un cas où le Tribunal fédéral a dénié la

qualité pour recourir du locataire, faute d'intérêt direct et suffisamment

étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet de la

contestation au sens de la jurisprudence restrictive applicable aux tiers

recourants, ATF 131 II 649, consid. 3.2-3.5; en matière de recours de droit

public au Tribunal fédéral voir ATF 106 Ia 409). En revanche, dans le cas des

squatters, la jurisprudence considère que même si la personne qui occupe sans

droit un logement a un intérêt de fait à contester la décision autorisant la

démolition du bâtiment dans lequel se trouve le logement, cet intérêt de fait

n'est pas digne de protection car la situation a été créée de manière inégale par

le recourant (AC.2002.0085 du 20 décembre 2002). Le Tribunal fédéral n'a pas

non plus reconnu la qualité pour recourir à l'actionnaire d'une société anonyme

touché par une décision administrative, même s'il était actionnaire unique ou

principal, considérant qu'il n'était qu'indirectement concerné par la décision

incriminée (ATF 124 II 499, spéc. p. 505 au début, et la référence citée). De

manière générale, la jurisprudence et la doctrine exigent de manière assez

stricte la présence d'un intérêt propre et direct lorsqu'un tiers désire

recourir contre une décision dont il n'est pas le destinataire (ATF précité).

En l'espèce, les recourants ne sont pas propriétaires

de l'immeuble concerné et ils ne peuvent se prévaloir d'aucune prétention sur

cette parcelle : ils n'invoquent que l'expectative successorale de la

recourante qui pourrait hériter de la parcelle au décès de son père. Il ne

s'agit pas là d'un intérêt direct et actuel susceptible de constituer un

intérêt digne de protection au sens de l'art. 37 LJPA. On peut même considérer

au contraire que si le propriétaire de la parcelle n'a pas recouru lui-même, il

pourrait y avoir de sérieux inconvénients à autoriser ses éventuels héritiers à

le faire à son insu et peut-être contre son gré. Le tribunal juge en

conséquence que la qualité pour recourir contre un plan d'affectation doit être

déniée à celui qui n'a pas d'autres relations avec la parcelle que la

possibilité d'hériter de cette dernière au décès de l'actuel propriétaire.

4.

A bien y regarder, les recourants soulèvent principalement

des griefs de nature procédurale : dans leur recours du 19 février 2006, ils se

plaignent de ce que le Conseil communal n'a pas pu statuer sur leurs

oppositions parce que le préavis municipal expliquait qu'ils n'avaient par

qualité pour recourir. Dans leurs déterminations du 2 avril 2006, ils invoquent

une violation des art. 57 et 58 LATC.

5.

La jurisprudence du Tribunal fédéral rendue en matière de

recours de droit public admet que même s'il n'a pas qualité pour agir au fond,

un recourant peut se plaindre de la violation d'une garantie de procédure qui

équivaut à un déni de justice formel. Dans un tel cas, l'intérêt juridiquement

protégé exigé par l'art. 88 OJ découle non pas du droit de fond, mais du droit

de participer à la procédure. Un tel droit existe lorsque le recourant avait

qualité de partie en procédure cantonale. Si tel est le cas, il peut se

plaindre de la violation des droits de partie que lui reconnaît la procédure

cantonale ou qui découlent directement de dispositions constitutionnelles (ATF

121.

I 218 consid. 4a p. 223; voir un exemple dans l'ATF 2A.525/2004 du 21

septembre 2004 rendu dans la cause cantonale PE.2004.0209). De même, en matière

de recours de droit administratif (dont les conditions de recevabilité concordent

avec celles de l'art. 37 LJPA), l'auteur d'un recours déclaré irrecevable pour

défaut de qualité pour agir est habilité à contester ce prononcé par la voie du

recours de droit administratif (ATF 124 II 499 spéc p. 502).

Dans les procédures d'enquêtes publiques organisées

notamment par la LATC, la possibilité d'intervenir durant l'enquête n'est

soumise à aucune condition ou restriction. On y trouve une distinction entre

les "oppositions" et les "observations" mais rien n'explicite

cette distinction. Comme l'expose l'arrêt AC.2002.0192 du 24

février 2004, la qualité pour recourir au Tribunal administratif est régie par

l'art. 37 LJPA et aucune règle spéciale (au sens de l'alinéa 2 lit. a de cette

disposition) n'étend la qualité pour recourir aux personnes qui sont habilitées

à déposer une simple "opposition" à l'enquête mais ne rempliraient

pas les conditions pour recourir énoncées à l'art. 37 al. LJPA. Cet arrêt

concernait la qualité pour recourir contre une déclaration d'intérêt public au

sens de la loi cantonale sur l'expropriation mais il observait que la situation

n'est guère différente pour les enquêtes sur les demandes de permis de

construire, où toute personne peut se manifester, mais sans qu'on puisse en

déduire que la qualité pour recourir devant le Tribunal administratif serait

étendue aux personnes qui formulent une "observation", pour reprendre

le terme des art. 109 al. 4 et 116 LATC. On observera au passage qu'en

distinguant entre les "observations" et les "oppositions",

ces dispositions laissent fâcheusement à penser qu'il appartiendrait à la

municipalité, en indiquant ou non la voie de recours, de se prononcer sur la

question de savoir qui peut recourir contre la décision relative au permis de

construire; tel n'est évidemment pas le cas, l'application de l'art. 37 LJPA

étant de la compétence du Tribunal administratif lorsqu'il est saisi d'un

recours. Il en va de même pour la qualité pour recourir contre une déclaration

d'intérêt public au sens de la loi cantonale sur l'expropriation. Il en va

encore de même en matière d'enquête sur les plans d'affectation, qui peuvent

faire l'objet d'opposition ou d'observations (art. 57 al. 3 LATC) et à la suite

desquelles le "conseil de la commune statue sur les réponses

motivées aux oppositions non retirées".

On peut se demander s'il y aurait lieu d'ouvrir aux

auteurs d'interventions durant l'enquête la possibilité de recourir, même s'ils

n'ont pas qualité pour recourir au fond, pour se plaindre d'une violation de

leur droit de partie. La question pourrait se poser par exemple pour l'opposant

dont l'intervention n'aurait pas été dûment soumise au Conseil communal ou qui

n'aurait pas, malgré sa requête, bénéficié de la possibilité d'être entendu par

la municipalité comme le prévoit l'art. 58 al. 1 LATC. La question peut

cependant rester ouverte en l'espèce. En effet, les recourants ne peuvent se

plaindre d'aucune informalité de ce genre. Il est vrai que le préavis municipal

leur déniait formellement le "droit d'opposition" mais cette

déclaration n'a eu aucune conséquence sur le sort de leur intervention. En

effet, l'opposition qu'ils avaient formulée était calquée sur celle qu'avait

déposée le propriétaire de la parcelle concernée et les recourants ont ensuite

participé avec celui-ci à la procédure ultérieure, en particulier aux séances

de conciliation dont ils n'ont pas manqué de faire rectifier le procès-verbal.

Finalement, la principale informalité qu'on constate dans le dossier consiste

en ceci que dans la lettre qu'elle a préparée à la date du 26 octobre 2005 à

leur intention, la municipalité a pris la liberté de revenir sur la teneur de

la décision du Conseil communal, qu'elle était simplement chargée de la

communiquer, et de déclarer elle-même qu'elle levait l'opposition des

recourants, ce qu'elle n'a évidemment pas la compétence de faire puisque la

décision appartient au Conseil communal. Il ne fait cependant pas de doute que

le Conseil communal a rejeté l'opposition formulée de manière identique tant

par les recourants que par les propriétaires de la parcelle et qu'il importe

finalement peu que le Conseil communal ait décidé de ne communiquer sa décision

aux recourants qu'à titre d'information dès lors qu'elle ne pouvait de toute

manière être qu'identique à celle qui a été dûment notifiée au propriétaire de

la parcelle. Ainsi, à supposer même que le Tribunal administratif doive entrer

en matière sur l'intervention d'un opposant qui n'a pas qualité pour agir à l'encontre

de la décision au fond du Conseil communal, il ne pourrait que constater que

les recourants n'ont subi aucun préjudice ni violation de leur droit de partie.

En conséquence, de ce point de vue également, le recours ne peut qu'être

déclaré irrecevable.

6.

Au vu de ce qui précède, le recours est irrecevable.

Un émolument de justice est mis à la charge des

recourants et des dépens attribués à la municipalité qui a recouru aux services

d'un avocat.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est irrecevable.

II.

Un émolument de justice de 800 (huit cents) francs est mis

à la charge de Michèle et Marc Vermot.

III.

Des dépens à hauteur de 800 (huit cents) francs sont

attribués à la Municipalité de Lussy-sur-Morges à la charge de Michèle et Marc

Vermot.

Lausanne, le 4 mai 2006

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.