AC.2006.0034

TA - AC.2006.0034 - 2007-09-21 - RILETT, LEMPEN, NORONHA, STRINGA/Municipalité de Montreux, Caisse générale d'allocations familiales (CGAF), Département de l'économie

21 septembre 2007Français19 min

Pour statuer sur l'autorisation prévue par l'art. 4 LDTR, l'autorité cantonale doit d'abord déterminer les travaux qui sont nécessaires au sens de cette disposition pour arrêter ensuite le revenu locatif admissible en fonction de l'estimation du coût de ces travaux. En l'espèce, en fixant seulement un revenu locatif admissible sans se prononcer sur les travaux de rénovation lourde envisagés (déplacement du mur porteur de la cage d'escalier, démolition et reconstruction de la cage d'ascenseur etc.), la décision attaquée n'est pas conforme à l'art. 4 LDTR.

Faits

Vu les faits suivants

a) La Caisse générale d'allocations familiales en faveur

des travailleurs (ci-après : la caisse générale) est notamment propriétaire des

parcelles 325 et 326 du cadastre de la Commune de Montreux, situées à l'avenue

des Alpes 51. Un immeuble d'habitation avec des surfaces commerciales

(bâtiments ECA 3129a et ECA 3129b) est construit sur ces biens-fonds, dont

l'estimation fiscale a été fixée à 2'800'000 fr. pour la parcelle 326 et à

575'000 fr. pour la parcelle 325, soit un total de 3'375'000 fr.

b) La caisse générale a étudié un projet de

réfection, de rénovation et de transformation du bâtiment dont le coût total

s'élève à 5'526'920 fr. Les travaux comportent notamment : la démolition

d'une partie du mur porteur de la cage d'escaliers des étages inférieurs et sa

reconstruction 50 cm en retrait ; la démolition de la cage d'ascenseur et

sa reconstruction ; la création d'une rampe à l'entrée de l'immeuble pour

accéder au palier de l'ascenseur ; le prolongement de l'ascenseur au 2ème

sous-sol ; le remplacement et le redimensionnement de la chaufferie.

c) Le projet prévoit aussi une réfection de

l'ensemble des appartements et des commerces. Cette réfection comporte :

une amélioration thermique et acoustique notamment par exécution de doublage

entre appartements, la pose de nouvelles portes d'un crépis isolant, et le

traitement acoustique des paliers de la cage d'escaliers, la pose d'un nouveau

revêtement de sols des salles de bains et des cuisines avec une réfection de la

chape. Les travaux comprennent également : une modification complète de

toutes les installations techniques, notamment des installations sanitaires par

l'agrandissement des salles de bains, leur déplacement ou la création de

douches indépendantes ; le changement de l'ensemble des radiateurs et des

tubulures ainsi que de toutes les conduites d'eau froide et d'eau chaude et des

écoulements des eaux usées ; le remplacement de tous les appareils sanitaires

et des installations électriques ainsi que de ventilation ; l'aménagement

d'un nouvel agencement de cuisine avec la distribution d'eau froide et d'eau

chaude ainsi que la pose de nouveaux carrelages et faïences. Les revêtements

des murs seront entièrement changés, de même que les portes palières, et

les volets à rouleau ainsi que les portes intérieures seront soit réfectionnées

soit changées. Le projet prévoit également une réfection totale des façades

ainsi des balcons.

a) Le dossier de la demande de permis de construire

comporte le formulaire 53, concernant l'autorisation fondée sur la loi sur la

démolition, la transformation, la rénovation ou l'affectation de logements à

d'autres fins que l'habitation. Le formulaire indique de la manière suivante la

répercussion du coût des travaux sur les loyers :

Nombre de

logements

Nombre de

pièces

Surface des logements

Loyers actuels

(avant travaux)

Loyers après

travaux

56 m2

665.00 fr.

1'165.00fr.

97 m2

1'105.00 fr.

1'685.00 fr.

97 m2

1'260.25 fr.

1'672.50 fr.

145 m2

1'900.00fr.

2'700.00fr.

b) Le Service de l'économie, du logement et du

tourisme a établi un rapport technique le 28 juillet 2005 dans lequel il estime

le coût des travaux de rénovation de la partie logements à 2'610'000 fr. dont

la répercussion sur les loyers permettrait d'obtenir un prix de location de 233

fr.70 le m2 par année, alors que le loyer proposé par le

propriétaire s'élevait à 217 fr. 90 le m2 par année. Par la suite,

dans sa décision du 1er novembre 2005, le Service de l'économie, du

logement et du tourisme a estimé que le montant des travaux envisagés pouvait

être admis à concurrence de 1'806'213 fr. avec une répercussion sur le coût du

loyer de 210 fr. le m2 par année. Ainsi, à l'exception d'un

appartement de 3,5 pièces aménagé dans un cabinet dentaire existant ainsi que

du logement de 3,5 pièces en attique d'une surface de 145 m2, le

Service de l'économie, du logement et du tourisme a fixé le revenu locatif

annuel admissible pour les autres logements à un montant de 197'158 fr., sous

réserve d’imprévus justifiés et de modifications légales, et il a imposé un

contrôle des loyers pour une durée de dix ans. La décision précise que le

contrôle consiste en la production des baux ou notifications de hausses de

loyers après travaux, qui devraient intervenir aussitôt que les loyers auront

été adaptés.

c) La demande de permis de construire a fait

l'objet d'une enquête publique ouverte du 7 au 27 février 2006. Plusieurs

locataires de l'immeuble, à savoir Neil Rilett, Georgette Lempen, Brigida

Noronha et Velleda Stringa se sont opposés au projet de transformation et de

rénovation des appartements et ils ont recouru contre la décision du Service de

l'économie, du logement et du tourisme auprès du Tribunal administratif le 27

février 2006. Ils concluent à l'admission du recours et à ce que la décision

prise le 1er novembre 2005 soit annulée, subsidiairement à ce

qu'elle soit réformée dans le sens des considérants. Dans l'intervalle, la

décision du Service de l'économie, du logement et du tourisme du 1er

novembre 2005 a été transmise à la Municipalité de Montreux (ci-après : la

municipalité) par la synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC) le 22

février 2006. Par décision du 20 avril 2006, la municipalité a levé

l'opposition.

a) Les locataires Neil Rilett, Georgette Lempen, Brigida

Noronha et Velleda Stringa ont déposé formellement un second recours le 15 mai

2006 auprès du Tribunal administratif contre la décision du 20 avril 2006

rejetant leur opposition du 27 février 2006 et par laquelle la synthèse de la

Centrale des autorisations leur était notifiée. Ils concluent à l'admission du

recours, et ils demandent à ce qu'il soit constaté que leur droit d'être

entendu a été violé, à ce que le classement des éléments d'intérêt architectural

et historique du bâtiment soit ordonné, le permis de construire refusé et

l'autorisation de transformer ou de rénover les logements également refusée.

b) La municipalité s'est déterminée sur le

recours le 16 juin 2006 et la caisse générale a déposé un mémoire le 19 juin

2006 en concluant au rejet du second recours. Le Service de l'économie, du

logement et du tourisme a déposé sa réponse au recours le 19 juin 2006 en

concluant à son rejet. Les intéressés ont déposé un mémoire complémentaire le

15 décembre 2006 et le Service de l'économie, du logement et du tourisme s'est

encore déterminé le 16 janvier 2007. La caisse générale a déposé un mémoire

duplique le 15 février 2007 et le tribunal a tenu audience à Montreux le 17

avril 2007. Il a procédé à une inspection locale par la visite de différents

appartements du bâtiment de l'avenue des Alpes 51 en présence des parties. Seul

l'appartement de 145 m2 situé au cinquième étage a été visité sans la présence

des recourants à la demande du locataire et avec l'accord de ces derniers. La

possibilité a été donnée aux parties de se déterminer sur le compte rendu

résumé de l'audience et de déposer une écriture finale.

Considérants

1.

a) Le Grand Conseil du Canton de Vaud a adopté le 5

décembre 1962 un décret concernant la démolition et la transformation de

maisons d'habitation. Le décret soumettait à une autorisation de l'Office

cantonal du logement la démolition totale ou partielle de maisons d'habitation

ainsi que la transformation ou l'utilisation de logements à d'autres fins que

l'habitation dans les communes où sévit la pénurie (art. 1er). En

règle générale, l'autorisation était refusée lorsque l'immeuble comprenait des

logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 2). Elle était accordée

lorsque la démolition apparaissait indispensable pour des motifs de sécurité,

de salubrité ou d'intérêt général; elle pouvait l'être à titre exceptionnel, si

d'autres circonstances le commandaient impérativement (art. 3); l'exposé des

motifs du Conseil d'Etat précisait que cette possibilité ne devrait être

utilisée ni en faveur d'opérations ayant un caractère spéculatif, ni en faveur

d'un requérant invoquant une situation qui lui est imputable, par exemple,

l'acquisition d'un immeuble à un prix excessif (BGC automne 1962 p. 718).

b) A l’époque, le Canton de Vaud devait faire

face à d’importantes demandes de nouvelles constructions comportant des

démolitions de bâtiments d’habitation dans le centre des localités. Il était

alors nécessaire d’introduire une procédure permettant d’interdire les

démolitions de bâtiments d’habitation en bon état et comportant des logements

de qualité répondant aux besoins prépondérants de la population (BGC automne

1962.

p. 716). Saisi d’un recours de droit public contre le décret du Grand

Conseil, le Tribunal fédéral a constaté que la réglementation cantonale

poursuivait d’autres buts que ceux du droit fédéral concernant la lutte contre

les abus dans le secteur locatif. Ainsi, le décret vaudois visait effectivement

à lutter contre la pénurie de logements comme telle, en prévoyant des mesures

destinées à accroître de façon générale le nombre de logements, alors que le

droit fédéral visait à assurer le contrôle des prix sans favoriser la

construction d’immeubles nouveaux ou empêcher la démolition de maisons

d’habitation anciennes mais encore utilisables. Ainsi, le décret du Grand

Conseil ne concernait directement que le propriétaire et ne se préoccupait pas

des locataires qui n’étaient pas parties à la procédure relative à l’octroi de

permis de construire et ne pouvaient pas recourir contre une décision

autorisant la démolition (voir ATF 89 I 178, consid. 3c, p. 182).

c) Ce décret a été prolongé le 19 novembre 1969

pour une durée indéterminée en raison de la situation de pénurie persistante

sur le marché du logement (BGC automne 1969 p. 222), puis complété le 21

novembre 1973. Cette dernière modification était notamment destinée à instaurer

un contrôle des loyers des logements qui remplaçaient ceux qui avaient été

démolis ou transformés et à introduire le principe du refus d'autoriser une

démolition ou une transformation si l'entretien de l'immeuble avait

volontairement été négligé (BGC automne 1973 p. 228). Le Tribunal fédéral a

admis que de telles mesures étaient compatibles avec le droit fédéral et conformes

à la garantie de la propriété (ATF 101 Ia 502 ss). Le décret n’introduisait pas

un contrôle général des loyers ou des prix de vente destiné à protéger les

locataires de manière globale, mais un contrôle limité aux cas dans lesquels il

s’agissait d’assurer l’application de règles tendant à combattre la pénurie de

logements dans les communes où celle-ci sévissait. Ainsi, le contrôle des

loyers apparaissait comme une mesure accessoire à celle prise en vue de

maintenir, à la disposition de la population, un nombre suffisant

d’appartements dans les catégories où la pénurie sévissait. Ces mesures, prises

dans un autre cadre que la réglementation fédérale, permettaient de renforcer

la protection des locataires voulue par le droit fédéral sans le contrecarrer

(ATF 99 Ia 604 consid. 6 p.627).

2.

a) La loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la

transformation et la rénovation de maisons d'habitation ainsi que l'utilisation

de logements à d'autres fins que l'habitation (ci-après : la loi ou LDTR)

a repris l'essentiel des règles posées par le décret de 1962 tout en complétant

le texte. C'est ainsi que les travaux de rénovation ont été soumis à

l'autorisation cantonale au sens de l'art. 1er de la loi. L'art. 3

LDTR reprend le principe de l'art. 2 du décret selon lequel l'autorisation est

refusée lorsque l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où

sévit la pénurie. L'art. 4 LDTR prévoit que l'autorisation est accordée lorsque

la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement d'affectation

apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou

d'intérêt général, et qu'elle peut l'être à titre exceptionnel si d'autres

circonstances le commandent impérativement ; selon l'alinéa 3 de cette

disposition, le département peut contrôler pendant dix ans les loyers des

logements qui remplacent ceux qui ont été démolis ou des immeubles transformés

ou rénovés afin d'éviter des augmentations qui iraient à l'encontre du but visé

par la loi. Il convient de préciser que le droit cantonal en matière de

démolition, de transformation et de rénovation de maisons d'habitation a pour

but la lutte contre la pénurie de logements répondant aux besoins prépondérants

de la population. A cet égard, les logements dans les vieux immeubles font l'objet

d'une attention particulière, non seulement en raison des loyers généralement

modestes dont le coût est en rapport avec les ressources de la majorité de la

population, mais aussi par la qualité des logements, notamment par leurs

dimensions (voir ATF 89 I 460).

b) La législation cantonale en matière de

transformation et de rénovation de maisons d'habitation répond à un intérêt

public important visant à combattre la pénurie de logements répondant aux

besoins prépondérants de la population (ATF 101 Ia 507 consid. 2c). Les mesures

cantonales visent non seulement à éviter la disparition de logements à la suite

de démolition et de changement d'affectation (pénurie quantitative) mais aussi

le renchérissement de loyers résultant de transformations architecturales trop

importantes (pénurie qualitative). L'autorité cantonale doit alors tenir compte

du niveau des loyers avant et après transformation mais aussi de l'importance

des travaux envisagés, de l'équipement et du confort des appartements

transformés (ATF du 29 septembre 1982 publié à la RDAF 1983 p. 254 consid. 2b).

Elle est ainsi amenée à définir les travaux admissibles et nécessaires pour

assurer la réalisation du but d'intérêt public recherché par le législateur

cantonal, à savoir le maintien de logements dont le loyer est en rapport avec

les ressources de la majorité des familles (ATF 89 I 182, voir également ATF

101.

Ia 507). Le contrôle des loyers est seulement destiné à éviter que les

propriétaires autorisés à transformer les logements ne les soumettent à des

augmentations qui excèdent celles qui avaient été annoncées pour obtenir

l'autorisation ou qui ont été fixées par l'autorité cantonale (ATF du 29

septembre 1982 publié à la RDAF 1983 p. 255 consid. 3).

Selon la jurisprudence, lorsque l’autorité cantonale

statue sur une demande, elle ne peut se contenter d’avaliser une enveloppe

financière, mais elle doit bien vérifier si les travaux prévus sont

indispensables au sens de l’art. 4 LDTR (arrêt TA AC.2002.0066 du 11 février

2003, consid. 3 ; voir aussi l’arrêt TA AC.2000.0082 du 13 décembre 2000).

Le tribunal a encore précisé que : « d’une manière générale,

l’autorité compétente n’a pas à autoriser un projet au seul motif que les

loyers après travaux resteraient encore dans la catégorie à pénurie »

(arrêt TA AC.2002.0066 du 11 février 2003, consid. 3). Ainsi, la pratique

visant à fixer seulement un revenu locatif maximum assorti d’un contrôle des

loyers sans se prononcer sur les travaux pouvant être autorisés, n’est pas

conforme à l’art. 4 LDTR. L’autorité cantonale doit d'abord déterminer les

travaux qui sont nécessaires au sens de l’art. 4 LDTR pour arrêter ensuite le

revenu locatif admissible (arrêt TA FO.2003.0014 du 11 août 2004, voir aussi

l’arrêt TA FO.2003.0013 du 24 février 2005).

c) En l'espèce, l'autorité intimée s'est limitée

à faire une estimation qui a varié dans le temps sur le coût des travaux

admissibles pour la partie de l'immeuble affectée aux logements en utilisant la

méthode de calcul Mérip. Or, elle ne s'est pas prononcée sur la justification

des travaux, notamment sur la création de la nouvelle cage d'ascenseur, le

déplacement du mur porteur de la cage d'escaliers de la partie inférieure de

l'immeuble, la restructuration de toutes les installations sanitaires dans les

appartements de 2 pièces et la création de nouveaux sanitaires dans les

appartements de 3,5 pièces. L'autorité intimée n'a pas non plus examiné

l'opportunité du remplacement de tous les radiateurs qui implique celui de tous

les parquets qui sont de bonne qualité. En définitive, elle s'est limitée à

fixer un contrôle des loyers par une répartition des coûts réels de la

transformation sur les logements. Elle s'est écartée de la nature même de

l'autorisation selon l'art. 4 LDTR, qui consiste à définir l'ampleur des

travaux autorisés. A cet égard, la section du tribunal, composée de deux

assesseurs spécialisés, a relevé qu'un nombre important de travaux avait pour

seul effet d'augmenter les répercussions du coût sur les loyers sans apporter

une véritable mise en valeur de l'immeuble et sans être non plus justifié par

des impératifs de conservation et d'entretien du bâtiment. Tel est le cas de la

démolition du mur porteur de la cage d'escaliers et de la cage d'ascenseur

ainsi que de la réfection complète des installations sanitaires derrière la

cage d'ascenseur. L'importance du palier permettrait en effet de maintenir la

cage d'ascenseur par l’élargissement d'une cabine en direction du palier en

maintenant toute la structure des installations sanitaires. De même, toute la

tuyauterie et les radiateurs de l'installation de chauffage peuvent être

maintenus selon l'expertise annexée au dossier et la création d'une douche

séparée dans les logements de 3,5 pièces a pour effet de réduire les espaces

habitables qui constituent aussi une qualité du logement. A cela s'ajoute le

fait que l'immeuble en cause présente un intérêt historique par la note 3

apportée au recensement architectural, qui justifie également une autorisation

de la Section Monuments et Sites du Service Immeubles, Patrimoine et

Logistique. Le principe de coordination, que rappelle l'art. 25a LAT, impose à

l'autorité intimée d'examiner avec cette section les différents éléments du

bâtiment à conserver afin de limiter les travaux envisagés à ce qui est

nécessaire pour la mise en valeur et l'entretien de l’immeuble dans le respect

de sa structure historique.

3.

Il résulte des considérants qui précèdent que les recours

doivent être admis et les décisions du Service de l'économie, du logement et du

tourisme ainsi que de la municipalité annulées. Le dossier doit être retourné à

cette première autorité afin qu'elle désigne avec précision les travaux qui

peuvent être autorisés et ceux qui doivent être refusés, et qu’elle définisse

ensuite le montant admissible de ces travaux ainsi que sa répercussion sur les

loyers. Il appartiendra également au Service de l'économie, du logement et du

tourisme de se concerter et de coordonner sa décision avec celle de la Section

Monuments et Sites du Service Immeubles, Patrimoine et Logistique afin de définir

les éléments qui méritent d'être conservés. En ce qui concerne la répartition

des frais et dépens, la jurisprudence a posé le principe suivant : lorsque la

procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou

plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant,

c'est en principe à la partie adverse, à l'exclusion de la collectivité

publique dont la décision est annulée ou modifiée, de supporter les frais et

dépens (RDAF 1994 p. 324). Il convient donc de mettre les frais de justice à la

charge de la Caisse générale d'allocations familiales qui versera aux

recourants une indemnité à titre de dépens arrêtée à 2'000 fr.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête :

Les recours sont admis.

II.

Les décisions de la Municipalité de Montreux du 20 avril

2006 et du Service de l'économie, du logement et du tourisme du 1er

novembre 2005 sont annulées. Le dossier est retourné au Service de l'économie,

du logement et du tourisme pour compléter l'instruction dans le sens des

considérants du présent arrêt et statuer à nouveau.

III.

La Caisse générale d'allocations familiales en faveur des

travailleurs est débitrice des recourants solidairement entre eux d'une

indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

IV.

Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est

mis à la charge de la Caisse générale d'allocations familiales en faveur des

travailleurs.

Lausanne, le 21 septembre 2007

Le président : La

greffière :

Le présent arrêt est

communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans

les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le

recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss

de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le

recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent

exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.