AC.2006.0050

TA - AC.2006.0050 - 2007-02-20 - HOFSTETTER/Département des institutions et des relations extérieures, Municipalité de Penthéréaz

20 février 2007Français35 min

Ordre de démolition de l'agrandissement d'un bâtiment d'habitation agricole ayant perdu sa vocation agricole. S'il est exact qu'une extension de la surface habitable est moins préjudiciable à la zone agricole lorsqu'elle est effectuée à l'intérieur du volume existant plutôt qu'à l'extérieur de celui-ci, cet élément ne saurait évidemment conduire à lui seul à dénier la proportionnalité d'un ordre de démolition (consid. 6). Les conditions de la bonne foi doivent être examinées dans tous les cas et même lorsque la décision d'autorisation (émanant uniquement de la Municipalité) est radicalement nulle (contrairement à l'extrait de jurisprudence reproduit ad art. 105 LATC du Commentaire) (consid. 7).

Faits

Vu les faits suivants

Charly Hofstetter, entrepreneur en maçonnerie, est

propriétaire de la parcelle 191 de la commune de Penthéréaz, au lieu-dit " Champ

de Vaud ", sise en zone agricole selon le règlement communal du plan

des zones, du plan d’extension partiel du village et de police des

constructions des 20 juillet 1983 et 5 novembre 1985. Cette parcelle supporte

une villa familiale de 300 m2 constituée de deux appartements de 165

respectivement 135 m2, occupés respectivement par Charly Hofstetter, son

épouse et leurs trois filles, et par la mère de celui-ci.

La villa est flanquée d'une annexe, qui fait l'objet

du présent recours. D'une surface au sol d’un peu plus de 40 m2 (cf. plans du

28 septembre 2001), l'annexe est constituée d’un garage surmonté de combles,

qui sont occupés par une chambre à laquelle on peut accéder uniquement par

l’appartement de l’étage de la villa. Selon les plans d’origine, ses façades se

caractérisent ainsi qu’il suit :

- la

façade Nord-est est aveugle sur les deux niveaux, les combles étant couvertes

par la pente du toit ;

- la

façade Nord-ouest comporte, au rez, une grande fenêtre et, aux combles, trois

fenêtres (en réalité quatre) de moindres dimensions dans le pignon ;

- la

façade Sud-ouest inclut, au rez, la porte déroulante du garage, tandis que les

combles sont couverts par la pente du toit ;

- la façade

Considérants

Sud-est est accolée à la villa, hormis un décrochement comportant une porte sur

l’extérieur ; ses combles communiquent avec la villa.

La villa a été construite à des fins agricoles en 1981 par

Jean Hofstetter, père de Charly, alors propriétaire du bien-fonds et exploitant

agricole. Selon la demande d’autorisation de construire du 15 juin 1981, les

deux logements étaient destinés à " père et fils ", sans

que l’identité du fils, Charly - maçon - ou Robert - exploitant agricole -,

n’ait été précisée. Par lettre du 31 juillet 1981, le département compétent

indiquait toutefois à la Municipalité qu’il pouvait admettre le principe de la

construction envisagée " vu la

qualité d’agriculteur de M. J. Hofstetter ainsi que de son fils ".

Immédiatement après la construction, par acte du 27

novembre 1981, et dans le cadre d’un fractionnement du domaine en faveur des

enfants, Jean Hofstetter a fait donation du bien-fonds à son fils Charly

Hofstetter, moyennant l’octroi d’un droit d’habitation en faveur des parents.

Jean Hofstetter est décédé en 1990.

Le 8 juin 1999, Charly Hofstetter a sollicité

l'autorisation d'agrandir sa villa, afin de déplacer son bureau, de donner une

chambre à chacune de ses filles et d’ajouter une salle de bains.

Par décision du 14 septembre 1999, le Département

compétent a refusé d’accorder l’autorisation spéciale requise (CAMAC 3588; agrandissement

d'une villa, création d'une chaufferie et d'un local citerne) en invoquant ce

qui suit :

" La

villa ECA 207 comprend à l’heure actuelle, une surface habitable de quelque 300

m2. Dans ces conditions, il ne peut être admis, au terme des dispositions

dérogatoires des articles 24 LAT et 81 LATC, aucun agrandissement de l’immeuble

en vue d’y créer des surfaces habitables supplémentaires. D’ailleurs, le

bâtiment considéré a été construit en 1981 à des fins agricoles et n’a fait

l’objet d’aucune demande de changement de destination ".

Le recours formé par Charly Hofstetter contre

Dispositif

cette décision auprès du Tribunal administratif a été déclaré irrecevable par prononcé

du 7 décembre 1999, en raison de la tardiveté de l'avance de frais (TA AC.1999.0181).

A une date indéterminée, fondée sur des plans du 28

septembre 2001, Charly Hofstetter a sollicité l'autorisation de procéder à un agrandissement

de son garage.

Par décision du 23 novembre 2001, le Service de

l’aménagement du territoire (SAT) a autorisé, sur la base du droit dérogatoire

en vigueur à l'époque, un léger agrandissement (+13 m2) du garage (CAMAC 47551).

Le SAT a considéré que les travaux envisagés étaient de faible importance (et

sans nouvelle ouverture selon le préavis du SAT du 5 septembre 2001) et

nécessaires pour un usage du garage répondant aux normes usuelles (le garage

ancien mesurant moins de 6 m de profondeur). Le permis a été délivré le 19

décembre 2001, prolongé au 19 décembre 2004. Les travaux ont ainsi permis, en

substance, le déplacement de la façade Nord-est du garage de 2,10 m et, de ce

côté-là, la prolongation du toit.

Constatant que la construction entreprise ne

correspondait pas au projet mis à l’enquête, la Municipalité de Penthéréaz a, par

lettre du 24 mars 2005, ordonné à l’intéressé d’arrêter les travaux et de

procéder à une mise à l’enquête complémentaire.

Le 29 mars 2005, Charly Hofstetter a ainsi requis l’autorisation

de modifier les façades du garage au rez, en créant un œil-de-bœuf et une

fenêtre au Nord-est ainsi qu'un œil-de-bœuf au Nord-ouest.

Considérant qu’il s’agissait de travaux de minime

importance, la Municipalité a délivré l’autorisation par décision des 3 et 19

mai 2005. Le SAT n’a pas été consulté.

Le 5 juillet 2005, Charly Hofstetter a soumis pour

préavis au SAT un nouveau projet accompagné d’un plan dessiné par lui-même,

consistant en la surélévation de l'embouchature du toit du garage et en la

création de deux lucarnes dans ce toit.

Le 20 juillet 2005, le SAT a préavisé négativement

la demande. Constatant d’une part que les travaux souhaités permettaient

d’augmenter les surfaces brutes de plancher utiles et d’autre part que les

surfaces habitables du logement existant étaient déjà considérables, il a retenu

que les travaux projetés dépassaient les possibilités accordées par la

législation sur l'aménagement du territoire.

Au vu de ce préavis négatif, Charly Hofstetter a

requis de la Municipalité, le 12 septembre 2005, l'autorisation de créer deux

velux de 78 cm x 118 cm sur ce toit.

Le 20 décembre 2005, l'intéressé a été dénoncé par la Municipalité

à la Préfecture pour avoir entrepris et terminé les travaux d'agrandissement

prévus en dépit notamment du courrier de la Municipalité du 24 mars 2005 ainsi

que du préavis défavorable du SAT. Il a été condamné le 29 janvier 2006 à une

amende de 1'000 fr.

Lors d'une vision locale effectuée le 27 janvier 2006, le

SAT a constaté qu'avaient déjà été réalisés les travaux suivants:

- doublage

et isolation d'une partie du garage, pose de trois ouvertures au rez (soit les

deux œils-de-bœuf et la fenêtre en façade Nord-est autorisés par la Municipalité);

- aménagement

en cours d'un sanitaire et d'une douche dans le garage;

- aménagement

d'un escalier de liaison entre le garage et les combles sur celui-ci;

- sur le

garage, surélévation de l'embouchature et agrandissement des surfaces brutes de

plancher utiles, pose de deux velux.

Par décision du 21 février 2006, le SAT a ordonné à

Charly Hofstetter de procéder aux travaux de remise en conformité

suivants :

" 1. rabaissement de l'embouchature du toit

dans les combles sur " garage " (situation comme existant

avant travaux). La pose de deux velux permettant d’augmenter la luminosité de

la pièce habitable existante peut en revanche être admise;

2. condamnation de l'escalier de liaison entre le " garage "

et les chambres du comble, soit fermeture de la trémie de l’escalier;

3. suppression des murs de séparation réalisés

dans le " garage ";

4. boucher définitivement les conduites

sanitaires en attente pour douche, WC et lavabo;

5. suppression de la fenêtre, de typologie propre

à de l’habitation, entreprise dans le " garage ", soit la

fenêtre entreprise en façade Nord-ouest (rect.

Nord-est).

6. Le présent ordre de remise en état fera l'objet

d'une mention inscrite par notre service au Registre foncier en application de

l'art. 44 al. 1 lettre c OAT.

7. (...)

Les

exigences mentionnées aux chiffres No 1 à 5 devront être entièrement exécutées

et remplies dans un délai échéant au 30 juin 2006.

(...)

la présente décision vous est communiquée sous commination des peines d'arrêts

ou d'amende prévues à l'article 292 du Code pénal (insoumission à une décision

de l'autorité). "

A l’appui de sa décision, le SAT a relevé que les

travaux avaient modifié de façon importante l'aspect de la villa en

interrompant la toiture sur presque toute la longueur de l'aile du bâtiment

comportant le garage. En outre, la surélévation de l'embouchature du toit situé

sur le garage avait pour effet l'augmentation des surfaces brutes de plancher

utiles de l'étage du bâtiment. Or, celui-ci ayant été édifié postérieurement au

1er juillet 1972, aucune possibilité de transformations partielles incluant l'augmentation

de surfaces habitables ou annexes à l'habitation n’était possible au regard des

art. 24c, 24d al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du

territoire (LAT; RS 700), 41, 42 et 42a de l’ordonnance fédérale du 28 juin

2000 sur l’aménagement du territoire (OAT ; RS 700.1). Seules quelques adaptations

mineures pour répondre aux normes usuelles pouvaient le cas échéant être

admises (l'extension du garage autorisée en 2001 avait d'ailleurs pu profiter

de ces dispositions). Toutefois, les surfaces brutes de plancher utiles

habitables de la villa étaient déjà considérables (300 m2) et paraissaient ainsi

manifestement suffisantes pour six personnes d'une même famille (soit les

parents et les trois enfants de 18, 20 et 22 dans l'appartement de 165 m2, la

mère de Charly Hofstetter dans l'appartement de 135 m2).

Agissant le 14 mars 2006, Charly Hofstetter a recouru contre

cette décision auprès du Tribunal administratif. Il s'est limité à relever que

le but de l'agrandissement requis visait à permettre à chacune de ses filles de

bénéficier d'une chambre individuelle.

Par courrier du 27 mars 2006, l'architecte mandaté

par Charly Hofstetter a informé le SAT que les travaux demandés aux "ch. 2

et 3" de sa décision avaient été commandés.

La Municipalité s'est exprimée les 18 avril et 30

août 2006, concluant en substance au rejet du recours.

Dans sa réponse du 12 juin 2006, le SAT a proposé

principalement l’irrecevabilité du recours (faute de conclusions précises et

d'une motivation suffisante), subsidiairement le rejet de celui-ci.

Le recourant a complété son recours le 20 juillet

2006. Il affirme que les deux velux autorisés par le SAT sont liés aux travaux

d'élévation du toit, dont il demande le maintien. Il relève par ailleurs que le

mur de séparation dans le garage est préexistant et n'a donc pas à être

supprimé. De plus, la fenêtre aménagée avec l'autorisation de la Municipalité

dans le garage permet une utilisation rationnelle de celui-ci; lui imputer la

volonté de transformer ce garage en habitation revient à lui faire un procès

d'intention. Pour le surplus, il accepte la décision entreprise en tant qu’elle

ordonne la condamnation de l'escalier et l’obstruction des conduites

sanitaires. Il conclut ainsi au rejet des ch. 1, 3 et 5 de la décision

attaquée. Enfin, il relève que la création d’une zone hameau, telle que

préconisée par la Municipalité serait appropriée au " Champ de

Vaud " et déplore le refus du SAT d’entrer en matière sur ce point.

Le SAT s'est encore exprimé le 5 septembre 2006.

Il précise avoir toléré sous l'angle de la proportionnalité les deux velux

permettant d'augmenter la luminosité de la pièce habitable existante (cf. ch. 1

de sa décision). Il conclut au rejet du recours et à ce qu'un nouveau délai

convenable soit fixé au recourant pour qu'il respecte la totalité des exigences

comprises dans la décision attaquée sous chiffres 1 à 5. Il demande encore une

indemnité équitable fondée, par extension, sur l'art. 11a du règlement du 8

janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm; RSV

172.55.1).

Le Tribunal administratif a tenu audience à

Penthéréaz le 1er novembre 2006, en présence du recourant et de son

épouse, ainsi que des représentants de la Municipalité et du SAT. Le

procès-verbal d’audience est repris partiellement ci-après :

" S’agissant des travaux

effectués, le recourant explique avoir modifié l’angle du toit du garage pour

pouvoir créer deux chambres au lieu d’une. Le mur de séparation au rez-de-chaussée

était effectivement préexistant ; du reste une partie du mur était

porteur. Il s’agit du mur dont la destruction était prévue lors de

l’agrandissement autorisé du garage (en jaune). Les œils-de-bœuf ainsi que la

fenêtre litigieuse ont été aménagés pour des motifs d’esthétique, afin de

couper une grande façade vide ; ils visaient également à avoir de la

lumière dans le garage afin de pouvoir y installer autre chose, tel un réduit. Il

a certes procédé à l’isolation du garage, mais cette opération était logique

puisqu’il y installait des sanitaires et que des chambres étaient aménagées au

dessus (…).

Sur demande de la présidente, le

recourant indique qu’avant les travaux – effectués en automne 2005 – les

combles du garage comprenaient une seule chambre, à laquelle on ne pouvait

accéder que par l’appartement. Le rez servait, comme aujourd’hui, de garage

uniquement. Le rehaussement de l’embouchature est environ de 70 cm, de sorte

qu’elle est passée de 40 cm à 1.10 m environ, ce qui revient à une augmentation

de surface de 6 m2 environ.

S’agissant des circonstances ayant mené

aux travaux litigieux, le recourant indique qu’il avait téléphoné à Alain

Marfurt du SAT pour pouvoir créer une fenêtre au Nord ; son interlocuteur

avait refusé. Lors de sa demande de mars 2005 à la municipalité, il avait

renoncé à la surélévation de l’embouchature car il lui avait été dit que

celle-ci était de la compétence du SAT. Découragé par l’attitude des autorités

et le nombre de refus déjà essuyés, il avait décidé de procéder quand-même au

rehaussement de l’embouchature et de poser les velux. (…)

Le recourant relève que la situation

dans les hameaux tels que le Champ de Vaud devient très difficile, si leurs

habitants ne peuvent plus agrandir ou procéder à des transformations. A ses

yeux, le résultat d’une politique restrictive en matière de construction

poussera ainsi les jeunes à déserter ces hameaux. Il reconnaît qu’il a certes

construit l’embouchature trop haut, mais qu’il espérait aussi par cette

opération faire bouger les choses ".

L’audience a été suivie d’une inspection locale lors

de laquelle il a été constaté ce qui suit :

"Au niveau du garage, les

œils-de-bœuf et la fenêtre ont déjà été construits. Une paroi parallèle aux

façades Nord-ouest et Sud-est a été montée. Elle permet de séparer du côté Nord-ouest

la place pour la voiture, d’environ 4 m de large et du côté Sud-est la partie

habitation, d’environ 2.20 m de large. Les deux parties sont reliées par une

ouverture dans la paroi. La partie habitation est divisée, au Sud-ouest, en une

pièce prévue pour le sanitaire (resté à l’état brut, sans lavabo, wc ou douche)

et au Nord-est, en une cage d’escalier en U menant aux combles. L’escalier est

en béton brut.

Au niveau des combles, l’embouchature a

été surélevée. L’avant-toit côté Nord-ouest est toutefois demeuré intact. Une

paroi médiane a été aménagée exactement au-dessus de la paroi sise au rez-de-chaussée.

La partie correspondant à la place occupée par la voiture est divisée en deux

chambres achevées et occupées par les enfants du recourant. Le solde est occupé

par la cage d’escalier et un espace vide. Cet étage est relié au reste de

l’appartement. Les velux ont été posés. Seul le rehaussement de l’embouchature

a permis l’aménagement d’un escalier à cet endroit. "

Les 16 et 17 novembre 2006, le SAT et le recourant se sont

respectivement exprimés.

L’argumentation des parties sera reprise ci-après

dans la mesure utile.

Déposé dans le délai de vingt jours prescrit par l’art. 31

de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA : RSV

173.36), le recours a été interjeté en temps utile. Invité à régulariser son

recours quant aux conclusions prises et à la motivation, le recourant s’est

exécuté dans le délai imparti. Bien que sommairement motivé, le recours est par

conséquent recevable en la forme.

a) L'art. 16 al. 1 LAT prévoit que les zones agricoles

servent à garantir la base d’approvisionnement du pays à long terme, à

sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l’équilibre

écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute

construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole. Elles

comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à

l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des

différentes tâches dévolues à l'agriculture (lettre a) et les terrains qui,

dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture (lettre b).

L’art. 16a al. 1 LAT précise que sont conformes à l’affectation de la zone

agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l’exploitation

agricole ou à l’horticulture productrice, soit celles qui servent à

l’exploitation tributaire du sol ou au développement interne (art. 34 al. 1 OAT).

L’art. 34 al. 3 OAT précise encore que sont également conformes à l’affectation

de la zone les constructions qui servent au logement indispensable à

l’entreprise agricole, y compris les logements destinés à la génération qui

prend sa retraite. Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou

installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité

compétente. Il est précisé à l'al. 2 que l'autorisation est délivrée si la

construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (lettre

a) et si le terrain est équipé (lettre b).

b) En l'espèce, il n'est pas contesté que le

recourant n’est pas exploitant agricole et que le bâtiment litigieux n’a plus aucune

affectation agricole. Par conséquent, l’agrandissement de celui-ci ne saurait

être autorisé comme étant conforme à l'affectation de la zone au sens de l'art.

22 al. 2 lettre a LAT et des art. 3.3 à 3.6 du règlement communal du plan de

zones.

c) Le Tribunal précise que le grief relevant du

classement du Champ-de-Vaud dans une zone dite de "hameaux" est

irrecevable car la présente procédure ne porte pas sur une modification du plan

de zones. De surcroît, les correspondances au dossier montrent que les efforts

de la Municipalité en vue de ce classement sont restés sans succès jusqu’à ce

jour et rien n’indique concrètement que les choses pourraient changer à

l’avenir (cf. art. 50a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du

territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11], art. 2 de la novelle du 28

mai 2002 modifiant la LATC et art. 88a du règlement d'application du 19 septembre

1986 [RATC; RSV 700.11.1]), étant rappelé que le projet de plan directeur

cantonal dans sa version du 6 décembre 2006 exige notamment qu'une zone de

hameaux comporte cinq bâtiments d'habitation au minimum, dont la majorité ne

sont plus liés à une exploitation agricole, horticole ou viticole. Du reste, le

nouveau plan d’affectation de la commune de Penthéréaz actuellement en cours

d’adoption ne modifie pas la situation du Champ-de-Vaud. Force est ainsi de

retenir ici que cet endroit demeure en l'état en zone agricole et qu'il n'y a

pas lieu de surseoir à un ordre de démolition jusqu'à un éventuel classement en

zone de hameaux.

Il sied ainsi d'examiner si la construction en

cause est susceptible de bénéficier de l'une des exceptions à l'art. 22 al. 2

lettre a LAT prévues aux art. 24 ss LAT. Seuls entrent en considération à cet

égard les art. 24 LAT (consid. 3 infra), 24c LAT (consid. 4 infra) et 24d LAT

(consid. 5 infra).

L'art. 24 LAT dispose ce qui suit :

"En dérogation à l'article 22, 2e alinéa, lettre

a, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou

installations, ou pour tout changement d'affectation, si :

a. l'implantation de ces constructions ou installations

hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination;

b. aucun

intérêt prépondérant ne s'y oppose."

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il y

a implantation imposée par la destination lorsque la construction doit, pour de

motifs techniques ou d’exploitation, être réalisée en un endroit situé en

dehors de la zone à bâtir. Il faut en juger selon des critères objectifs et non

selon les idées et les vœux subjectifs du propriétaire, ni selon des critères

de commodité ou d’agrément (ATF 129 II 63 consid. 3.1). Ainsi, un logement pour

les parents qui se retirent de l’exploitation agricole, dit " Stöckli "

remplit les conditions d’implantation imposée par la destination (ATF 116 Ib

228 ; JT 1992 I 464). En l’occurrence, la villa n’a pas été construite

dans ce but, le père du recourant étant encore censé exploiter le domaine au

moment de la construction. En outre, la villa est également destinée à loger le

recourant qui n’est pas lui-même exploitant. A l'évidence, le projet litigieux

qui implique une extension des surfaces du bâtiment d’habitation n’ayant pas de

caractère agricole ne répond pas à l'exigence de l'implantation imposée par la

destination. Le choix du lieu a été dicté par convenance personnelle.

S'agissant de la modification et de l'agrandissement d'un

bâtiment existant sis hors de la zone à bâtir et non conforme à l’affectation

de la zone, l'art. 24c al. 1 LAT prévoit:

"Hors de la zone à bâtir, les

constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur

destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient

en principe de la garantie de la situation acquise.

L'autorité compétente peut

autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur

transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,

pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans

tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent

être satisfaites."

Le champ d'application de cette disposition est

défini à l'art. 41 OAT à teneur duquel :

"L'art. 24c LAT est applicable aux

constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément

au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à

l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des

plans d'aménagement."

Ainsi, l'art. 24c LAT s'applique aux bâtiments

d'habitation édifiés légalement avant le 1er juillet 1972 - date de l'entrée en

vigueur de la première loi fédérale sur la protection des eaux qui a introduit

pour la première fois une séparation stricte des territoires constructibles de

ceux qui ne le sont pas -, aux bâtiments anciennement agricoles dont

l'affectation a été changée avant cette date (il en ira de même des

constructions, initialement conformes à la zone, mais devenues par la suite non

réglementaires en raison d'un déclassement – postérieur au 1er juillet 1972 –

hors des zones à bâtir) mais non aux constructions et installations qui avaient

un usage agricole au moment de la modification du droit, car on ne saurait

considérer qu'elles soient devenues contraires à l'affectation de la zone au

sens de la loi et de l'ordonnance (arrêt TA AC.2001.0075 du 23 août 2001; F.

Meyer Stauffer, La zone agricole, in : Journée Suisse du droit de la

construction, Fribourg 2001, p. 53).

Construit en 1981, sans qu'une modification des

plans d'aménagement ne soit intervenue par la suite, le bâtiment d’habitation

du recourant ne saurait bénéficier de l'art. 24c LAT. En conséquence, aucuns

travaux tels que transformation ou agrandissement ne peuvent être autorisés en

application de l’art. 24c al. 2 LAT.

L'art. 24d LAT a la teneur suivante:

"Exceptions

de droit cantonal hors zone à bâtir

1. Le droit

cantonal peut autoriser l’utilisation de bâtiments d’habitation agricoles

conservés dans leur substance à des fins d’habitation sans rapport avec

l’agriculture.

2. (...)

3. Les

autorisations prévues aux al. 1 et 2 ne peuvent être délivrées que si:

a. la

construction ou l’installation n’est plus nécessaire à son usage antérieur,

qu’elle se prête à l’utilisation envisagée et qu’elle n’implique pas une

construction de remplacement que n’imposerait aucune nécessité;

b. l’aspect

extérieur et la structure architecturale du bâtiment demeurent pour l’essentiel

inchangés;

c. tout au plus

une légère extension des équipements existants est nécessaire et que tous les

coûts supplémentaires d’infrastructure occasionnés par le changement complet

d’affectation de la construction ou de l’installation sont à la charge du

propriétaire;

d. l’exploitation

agricole des terrains environnants n’est pas menacée;

e. aucun intérêt prépondérant ne s’y

oppose."

Cette disposition a été concrétisée par l'art.

42a OAT introduit le 21 mai 2003, (RO 2003 1489) et entré en vigueur le 1er

juillet 2003, qui dispose ce qui suit :

"Transformation

de bâtiments d’habitation agricoles à des fins d’habitation sans rapport avec

l’agriculture (art. 24d, al. 1, LAT)

1. Un

agrandissement peut être admis conformément à l’art. 24d, al. 1 et 3, LAT s’il

est indispensable pour un usage d’habitation répondant aux normes usuelles.

2. (...)

3. (...)"

On remarquera en passant que le nouvel art. 42a

OAT réduit singulièrement les possibilités d'agrandissements et transformations

prévues par l'art. 24d LAT. Au niveau cantonal, ces dispositions ont été mises

en œuvre par l’art. 81 al. 4 LATC, qui prévoit ce qui suit :

" Le département peut

autoriser l’utilisation de bâtiments d’habitation agricole conservés dans leur

substance à des fins d’habitation sans rapport avec l’agriculture. Un

agrandissement de la partie habitable peut être admis aux conditions fixées par

le droit fédéral ".

Il ressort de la lecture de ces deux dispositions

qu'un agrandissement ne peut être autorisé à l'intérieur du volume bâti existant

que s'il est indispensable à un usage d'habitation répondant aux normes

usuelles. Selon l'Office fédéral du développement territorial (explications

relatives à l'article 42a de l'OAT, version 2 du 23 août 2004), la notion d' "indispensable pour un usage d'habitation

répondant aux normes usuelles" devra être précisée dans la

pratique; il a délibérément été choisi une formulation juridique ouverte, dont

l'interprétation devra être précisée par les autorités appliquant cette

disposition et qui pourra également évoluer au cours du temps. Cela étant, toujours

selon cet office, un agrandissement est considéré comme indispensable pour un

usage d'habitation répondant aux normes usuelles si l'état actuel du bâtiment

d'habitation empêche sa location ou sa vente. Cette définition a été consacrée

par le Tribunal fédéral, lequel a précisé qu'il ne s'agit pas de se fonder sur

ce point sur les besoins particuliers du requérant, mais sur un critère d'ordre

général (ATF 1A.290/2004 du 7 avril 2005, consid. 2.3.2).

En l'espèce, les travaux projetés et déjà

partiellement réalisés, soit la surélévation de l'embouchature du toit dans les

combles, la pose de velux, la construction d’un escalier de liaison et d’un mur

de séparation dans le garage (qui n’était pas préexistant comme l’affirme le

recourant, les plans du 28 septembre 2001 ne l'indiquant nullement), l’aménagement

en cours de sanitaires et la création d’une fenêtre en façade Nord-est de

typologie propre à l'habitation, ont pour but exclusif d’augmenter la surface

habitable, ainsi que l’a indiqué le recourant lui-même. Or, celle-ci est déjà de

300 m2, divisée en deux appartements, l’un de 165 m2 occupé par le recourant et

sa famille, l’autre de 135 m2 habité par la mère de celui-ci. Une telle surface

répond manifestement aux normes usuelles. L’agrandissement projeté ne peut par

conséquent être considéré comme " indispensable

pour un usage d’habitation répondant aux normes usuelles " ;

il répond uniquement aux besoins de commodité individuels d’habitation de la

famille du recourant.

Il résulte des considérants qui précèdent que les

travaux projetés et partiellement exécutés sont illicites car non conformes à

la zone agricole et ne pouvant bénéficier d’autorisations spéciales au sens des

art. 24 ss LAT.

a) L'art. 105 al. 1 LATC prévoit que la Municipalité, à

son défaut le Département des infrastructures, est en droit de faire suspendre

et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous

travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.

Le Tribunal administratif a rappelé que selon la

jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour

laquelle une autorisation ne peut être accordée n'est en principe pas contraire

au principe de la proportionnalité. Le respect du droit fédéral de

l’aménagement du territoire peut prévaloir sur les inconvénients plus ou moins

importants résultant pour le constructeur de la démolition. L'autorité renonce

toutefois à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si

l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la

démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi

se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de

faire reconnaître la construction comme conforme au droit. Celui qui place

l'autorité devant un fait accompli doit cependant s'attendre à ce qu'elle se

préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les

inconvénients qui en découlent pour lui (arrêt TA AC.2004.0248 du 31 mai 2006

consid. 5; ATF 123 II 248 consid. 4; 111 Ib 213 consid. 6; 108 Ia 216 consid. 4).

Le Tribunal administratif se montre strict à cet égard et confirme en principe

les ordres de remise en état (arrêts TA AC.2003.0089 du 9 juin 2004,

AC.2003.0118 du 25 février 2004 et jurisprudence citée), ne renonçant à cette

sévérité que lorsqu'il est possible de remédier aux irrégularités (arrêts TA

AC.2000.0091 du 3 juillet 2002, AC.2002.0008 du 6 juin 2002, AC.1999.0007 du 28

avril 1999, AC.1996.0206 précité).

b) En l'espèce, l’intérêt privé du recourant à

bénéficier de plus d’espace pour sa famille ne saurait primer l’intérêt public

lié à la préservation de la destination agricole de la zone, étant rappelé que

la séparation entre les zones à bâtir et les zones inconstructibles est un

principe essentiel d'aménagement du territoire qui, en dehors des exceptions

prévues par la loi, doit demeurer d'application stricte. Au demeurant, s'il est

exact qu'une extension de la surface habitable est moins préjudiciable à la

zone agricole lorsqu'elle est effectuée, comme en l'espèce, à l'intérieur du

volume existant plutôt qu'à l'extérieur de celui-ci, cet élément ne saurait

toutefois conduire à lui seul à dénier la proportionnalité d'un ordre de

démolition; une autre solution reviendrait à priver d'effet l'art. 42a OAT sur

ce type d'agrandissement, ce que n'a assurément pas voulu le législateur.

De surcroît, il résulte des constatations faite par

le tribunal lors de l’inspection locale que le rehaussement de l’embouchature de

40 cm à 1.10 m (cf. déclarations du recourant à l’audience) n’était pas indispensable

à la création de deux chambres : celles-ci pouvaient tout à fait être

aménagées dans la surface de plus de 40 m2, en dépit d’une embouchature à 40

cm. Certes, consacrer l’intégralité de cette surface aux deux chambres signifie

que l’on ne peut pas y aménager un escalier en béton menant au rez et qu’en

conséquence, lesdites chambres ne peuvent bénéficier d’une salle d’eau

supplémentaire au rez, mais il s’agit là d’un renoncement conforme au principe

de la proportionnalité (on rappellera du reste que le recourant a accepté le 20

juillet 2006 de condamner l'escalier). Quant à la fenêtre Nord-est du garage,

elle n'est plus d'aucune utilité, dans la mesure où celui-ci ne saurait servir

à l'habitation et qu'il comporte déjà une fenêtre de grande dimension (au

Nord-ouest) ainsi que deux oeils-de-boeuf. On relève d’autre part que le

recourant a placé les autorités devant le fait accompli, selon ses propres

déclarations lors de l’audience du 1er novembre 2006, et ce malgré

plusieurs refus des autorités de lui permettre d’augmenter la surface habitable

de sa maison (cf. les refus des 14 septembre 1999 et 20 juillet 2005). Son attitude

démontre clairement son absence de bonne foi (s'agissant spécifiquement de la

fenêtre Nord-est du garage, cf. consid. 7 infra). Il n’a en outre pas démontré,

ni même rendu vraisemblable que les coûts d’une démolition seraient

disproportionnés. Le principe de la proportionnalité ne s'oppose donc pas à

l'ordre de démolition, étant rappelé que les velux, ainsi que les oeils-de-boeuf,

ne sont pas touchés par la mesure.

Reste à examiner si le recourant peut s’opposer à la

démolition de la fenêtre sise sur la façade Nord-est du garage, d’une part en

vertu de l’autorisation accordée par la Municipalité et d’autre part, en vertu

du principe de la bonne foi.

a) L’art. 25 LAT prévoit l’autorisation ou

l’approbation d’une autorité cantonale pour tout projet de construction sis

hors des zones à bâtir. Les art. 81 et 120 LATC confirment ce principe en

précisant que la décision du département compétent ne préjuge pas de celle des

autorités communales (art. 81 al. 1 LATC). Selon la

jurisprudence, la nullité d'une décision n'est admise que si le vice dont elle

est entachée est particulièrement grave, est manifeste ou du moins facilement

décelable et si, en outre, la constatation de la nullité ne met pas

sérieusement en danger la sécurité du droit (ATF 116 Ia 219 consid.

2c ; 104 Ia 176 ss consid. 2c). Des vices de fond

n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; en revanche, la

violation de règles essentielles de procédure ainsi que l'incompétence

qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité (ATF

122 I 97 consid. 3a/aa p. 98/99; 114 Ia 427 consid.

8b p. 450; 113 IV 123 consid.

2b p. 124; 104 Ia 172 consid. 2c

p. 176 et les références citées ; arrêt TA AC.1991.0207 du 7

janvier 1993 ; AC.1992.0063 du 27 juillet 1992 et GE.1997.0055 du 17

juillet 2000). Il a ainsi été jugé que sans autorisation cantonale

préalable, un permis de construire délivré par une commune hors de la zone à

bâtir ne peut déployer aucun effet. Il est radicalement nul. L’autorisation

cantonale est un élément constitutif et indispensable de l’application de

l’art. 24 LAT. Si cette autorisation ne peut être obtenue après coup, le permis

communal est radicalement nul (ATF 111 Ib 213 ; JT 1987 I 564, voir aussi

arrêt 1A.211/1999 du 27 septembre 2000, consid. 4c ; arrêt TA AC.2003.0108

du 21 juin 2006). Au vu de cette jurisprudence, l’autorisation octroyée par la Municipalité

le 19 mai 2005 est radicalement nulle et ne peut par conséquent fonder le droit

du recourant au maintien de la fenêtre litigieuse.

b) Certes, selon l’extrait de jurisprudence cité

sous chiffre 1.2.2 ad art. 105 LATC du commentaire sur le droit fédéral et

vaudois de la construction, il n’y a " pas de

droit à la protection de la bonne foi en cas de construction hors de la zone à

bâtir sans l’autorisation spéciale ". Une telle autorisation

faisant ici défaut, il serait inutile, à teneur stricte de cet extrait, d’examiner

la bonne foi alléguée du recourant. Toutefois, la jurisprudence citée, soit

RDAF 1993 310, qui correspond à l’arrêt du Tribunal fédéral 1A.17/1992 du 4

décembre 1992 relatif à la démolition d’une capite de vigne construite en zone

du Lavaux, dénie la bonne foi de la constructrice au motif que celle-ci ne pouvait

ignorer – compte tenu de la large publicité dont avaient fait l’objet les

restrictions à la construction dans cette région protégée – que la Municipalité

n’était pas compétente pour délivrer l’autorisation requise. Or, cette

jurisprudence ne peut être transposée sans autre réflexion aux régions du

canton qui n’ont pas fait l’objet d’une médiatisation aussi importante. Les

conditions de la bonne foi doivent donc être examinées dans tous les cas et

même lorsque la décision d’autorisation est radicalement nulle (ATF 111 Ib 213

déjà cité).

c) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant

pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne

foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances

reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des

déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la

jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration

peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la

réglementation en vigueur, à condition, notamment, que l'autorité soit

intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées,

qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et

que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude

du renseignement obtenu (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129 I 161 consid.

4.1 p. 170 et les références).

Cela signifie en particulier que l'Etat peut être

lié lorsque l'administré n'était pas en mesure de se rendre compte de

l'incompétence de l'autorité qui lui a donné des assurances. La protection de

la bonne foi n'est donc exclue que si l'erreur était clairement reconnaissable,

en raison d'éléments objectifs ayant notamment trait à la nature de

l'indication fournie et au rôle apparent de celui dont elle émane, et

d'éléments subjectifs, tenant à la position ou à la qualité de l'administré

concerné, une plus grande sévérité étant de mise à l'égard d'un homme de loi

qu'à l'endroit d'un simple particulier (cf. ATF 117 Ia 297 consid. 2 p. 299; 111

Ib 213; 101 Ia 92 consid. 3b p. 100).

En l’espèce, le recourant ne pouvait ignorer que

toute construction en zone agricole nécessitait une autorisation spéciale du

département compétent. Outre que sa profession d'entrepreneur en maçonnerie l'a

familiarisé avec les dispositions légales au moins dans une certaine mesure, il

a lui-même déposé plusieurs demandes d’autorisation de construire ayant abouti

respectivement à un refus du département compétent du 14 septembre 1999

(agrandissement de la villa), une autorisation du 23 novembre 2001

(agrandissement du garage) et un préavis négatif du SAT du 20 juillet 2005

(surélévation du toit). De plus, selon ses dires à l'audience, il a lui-même

téléphoné à un collaborateur du SAT pour s'enquérir de la possibilité de

construire précisément une "fenêtre au nord", et essuyé un refus. Le

recourant était donc à même de se rendre compte que la Municipalité n’était pas

compétente pour lui délivrer, le 19 mai 2005, l'autorisation d'installer une

fenêtre de typologie propre à l’habitation. Partant, il ne peut donc se

prévaloir à cet égard d’un droit à la protection de la bonne foi.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours

doit être rejeté et la décision entreprise confirmée. Il est précisé que le

chiffre 5 de la décision porte sur la suppression de la fenêtre sise au Nord-est

et non au Nord-ouest comme indiqué par inadvertance. Vu l’issue du recours, les

frais de la cause seront mis à charge du recourant qui succombe.

Le SAT requiert l’allocation d’une indemnité

équitable en se référant à l'art. 11a RE-Adm, qui l'autorise, en matière de

décisions de suspension de travaux, de remise en état et toutes autres

décisions, prestations, expertises liées à une construction illicite hors de la

zone à bâtir, à percevoir un émolument. A ses yeux, cette disposition doit être

appliquée par extension lorsqu'il défend de telles décisions devant le Tribunal

administratif. On rappellera toutefois que le Tribunal fédéral a

jugé en application des art. 52 et 55 LJPA qu'à l'exception des communes, les

collectivités publiques du canton de Vaud agissant dans l'exercice de leurs

attributions officielles, sans que leurs intérêts pécuniaires ne soient en jeu,

n'ont pas droit à des dépens (arrêt 1P.755/2001 du 11 mars 2002; voir aussi

Bulletin du Grand Conseil, 19 février 1996, p. 4491). Les arguments du SAT ne

permettent pas de revenir sur ce principe.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête :

Le recours est rejeté.

II.

La décision du 21 février 2006 du Service de l’aménagement

du territoire est confirmée.

III.

Un délai au 30 juin 2007 est imparti à Charly Hofstetter

pour exécuter la décision attaquée, sous la menace des peines prévues par

l'art. 292 du Code pénal.

IV.

Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est

mis à la charge de Charly Hofstetter.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 20 février 2007

La présidente : La

greffière :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint de même qu’à l’Office fédéral de l’aménagement du

territoire.

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s’exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF – RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.

TA - AC.2006.0050 - 2007-02-20 - HOFSTETTER/Département des institutions et des relations extérieures, Municipalité de Penthéréaz

Composition

Objet

Faits

Considérants

Dispositif