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Décision

AC.2006.0099

CDAP - AC.2006.0099 - 2008-04-14 - HUGONNET, TRABAUD, PASCHE, ROUX, PPE Rue de Lausanne 2, DREYFUS, GUT, MARSENS, NOVERRAZ c/ Municipalité de Morges, LAHNECHE, Service de l'environnement et de l'énerg

14 avril 2008Français42 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

La ville de Morges se trouve au bord du lac Léman. En

parcourant le bord du lac d'ouest en est, on rencontre successivement, parmi

les lieux cités plus loin, le Vieux Port, le Casino le long du quai Lochmann,

la rue du Bluart, puis au-delà de la vieille ville le début du quai Strawinski

où se trouve l'emplacement du kiosque litigieux, ensuite le lieu-dit la

Blancherie (où s'est trouvé quelques années le chantier de la Galère doté d'une

buvette), enfin l'embouchure du Bief qui constitue la limite avec la commune de

Préverenges.

Le quai Igor Stravinski s'étend depuis le Bluart,

à la sortie de la vieille ville, en direction de Préverenges. Il constitue la

parcelle de domaine public DP 48, qui s'étend entre le lac et, à cet endroit,

la bande de parcelles privées qui sont bordées, à l'arrière, par la rue de

Lausanne. La parcelle 416, devant laquelle se trouverait le kiosque litigieux,

est grevée en faveur de la commune de Morges d'une servitude de passage à pied

qui relie le quai à la rue de Lausanne selon un tracé qui court le long de la

limite de la parcelle 418 propriété de la recourante Louise Dreyfus. A

l'opposé, la parcelle 416 jouxte la parcelle 415 de la recourante Marsens.

B.

Le quai Igor Stravinski a été construit par remblayage sur

le lac au bénéfice d'une ou plusieurs concessions accordées par le Conseil

d'Etat à la commune de Morges.

Les recourants se prévalent des clauses d'une

concession de grève 175.G.26 du 11 mars 1961. Ils font aussi état d'une

concession de grève 175.G.30 du 8 septembre 1972. Ils produisent encore un acte

de concession de grève 175.G.25. Enfin, on trouve dans leurs pièces une copie

d'une feuille d'enquête publique ayant eu lieu du 3 au 13 avril 1962 au sujet

d'un remblayage entre la Blancherie et le Bief.

L'acte de concession de grève 175.G.26 prévoit

que la concession a une durée de 50 ans, "soit jusqu'au 31 décembre

2010". Il comprend notamment un article 5 qui prévoit ce qui suit :

"Article 5

En principe, les constructions sont interdites sur la

parcelle concédée, à la seule exception des stations de pompage ou de

refoulement des eaux usées et, si cela devait s'avérer nécessaire par la suite,

d'un wc public. Le consentement du Département des travaux publics, après

enquête préalable, est en tout cas réservé.

L'aménagement du quai présente une zone de verdure de 10 m.

de largeur environ devant les propriétés privées; le passage public à pied

mentionné à l'art. 3 ci-dessus sera aménagé au bord du lac devant ladite zone

de verdure".

L'acte de concession de grève 175.G.30, qui

concerne le lieu-dit en Saint-Jean soit "la parcelle sise sur rive droite

de l'embouchure du Bief"contient un article 4 qui prévoit notamment ce qui

suit :

"Article 4

La parcelle susmentionnée est concédée à la Commune de Morges

pour être aménagée en faveur du public. Un plan de cet aménagement devra être

soumis pour approbation au Département des travaux publics. L'aménagement devra

s'inspirer d'une zone arborisée de la manière la plus naturelle que possible.

L'ensemble de la parcelle est frappée d'interdiction de

bâtir. Des exceptions pourront être cependant autorisées par le Département des

travaux publics pour des bâtiments et édicules d'intérêt public. Dans ce cas,

l'architecture des constructions devra être adaptée au paysage et être agréée

par le Département des travaux publics.

La parcelle concédée ne peut être utilisée autrement qu'il

est dit ci-dessus, sauf autorisation spéciale du Conseil d'Etat. (...)"

C.

A la demande des recourants, une volumineuse documentation

d'archives a été versée au dossier. On y trouve de nombreux exemplaires ou

copies de ces concessions et de nombreux plans.

a) Un examen attentif permet de constater que

l'acte de concession 175.G.30 du 8 septembre 1972 se réfère à un plan du 10

septembre 1971. Une mention sur celui-ci indique qu'il a été mis à l'enquête du

18 janvier au 28 février 1972. Il concerne deux surfaces triangulaires situées

de part et d'autre de l'embouchure du Bief, qui est le cours d'eau séparant les

territoires de Morges et Préverenges: il ne concerne donc pas l'endroit

litigieux.

b) Quant à la concession 175.G.25 du 2 février

1959, elle est accompagnée d'un plan sur lequel a été reporté le numéro

175.G.25 et qui montre que cette concession-là concerne le quai Lochmann entre

le Casino et le Bluard, c'est-à-dire un autre endroit du rivage communal situé

à l'extrémité ouest du quai Strawinski. Cette concession-là est donc également sans

rapport avec la présente cause.

c) La concession 175.G.26 concerne selon son

article premier "une parcelle dépendant du domaine public, Lac Léman,

entre l'extrémité Nord-Est du quai Lochmann et le lieu-dit "La

Blancherie", soit la parcelle teinte jaune du plan de situation annexé,

dressé par le Service technique de la Commune de Morges". Les plans

qui se trouvent dans la même fourre d'archive ne contiennent aucune référence à

la concession en question et ne comportent pas de teinte jaune. Ils sont signés

"Ville de Morges, Service technique, avril 1960" et portent le titre

"Assainissement des eaux usées 4ème étape, Assainissement du quai".

Enfin, un timbre humide porte la mention qu'ils ont été mis à l'enquête du 11

au 21 octobre 1960. On y voit l'endroit litigieux sur le deuxième d'entre eux. A

part le fait qu'ils ne comportent pas la teinte jaune mentionnée dans l'acte de

concession 175.G.26, ils semblent se rapporter à cette dernière.

Il est établi en revanche (on retrouve cette

pièce dans les archives communales produites) que lors de la mise à l'enquête

d'une de ces concessions, des riverains ont déposé le 21 octobre 1960 (dernier

jour de l'enquête sur la concession 175.G.26) une opposition "au sujet de

la demande de concession présentée par la Commune de Morges en vue de la

création d'un marchepied public entre le quai Lochmann et la Blancherie".

D'après la proposition du Département des Travaux publics du 8 mars 1961 qui

soumettait au Conseil d'Etat l'octroi de la concession, le quai devait

accueillir un collecteur acheminant les eaux usées à la future station

d'épuration. Les opposant obtenaient satisfaction en tant qu'ils demandaient

notamment l'abaissement de la cote du passage pour piétons, l'aménagement d'une

zone de verdure entre ce passage et leurs propriétés, le maintien de leurs

accès au lac et des garanties sur la durée de travaux.

La concession de grève 175.G.26, signée par le

Chef du Service cantonal des eaux et par la municipalité de Morges, a été

approuvée par le Conseil d'Etat en date du 11 mars 1961. Tout comme la concession

de grève 175.G.30 du 8 septembre 1972 (celle-ci ne porte de signature que du

Conseil d'Etat), elle comporte parmi ses ultimes dispositions la clause

suivante:

"Toute difficulté ou contestation concernant le domaine

public et découlant de la présente concession est jugée par le Département des

travaux publics, sauf recours au Conseil d'Etat."

d) Quant à la feuille d'enquête publique ayant eu

lieu du 3 au 13 avril 1962 au sujet d'un remblayage entre la Blancherie et le

Bief, elle concerne probablement la concession 175.G.26 mais pas à l'endroit

litigieux car ce tronçon (comme le confirme le plan qui porte ces dates avec la

mention "Avenant no 1" dans la fourre d'archive déjà citée) se trouve

plus à l'est que l'endroit litigieux.

D.

Le SESA fait état d'une adaptation de la limite entre les

domaines publics cantonal et communal compris entre le Vieux Port et le port

du Bief. Cette modification a été approuvée par signature des plans par la

municipalité après que le SESA la lui avait soumise avec une lettre du 17

février 2004 où il expliquait notamment ce qui suit :

"Conformément aux diverses concessions de grève

délivrées par le Conseil d'Etat autorisant la construction des aménagements de

rives, l'ensemble des terrains appartenant au domaine public cantonal

nécessaires à la construction des quais et au remblayage du parc de Vertou sont

transférés à la responsabilité de la Commune de Morges.

De ce fait, la limite entre les deux domaines publics doit

être fixée au couronnement du mur de quai existant sur l'ensemble du tronçon

concerné".

Le plan correspondant montre qu'à l'endroit

litigieux, l'ancienne limite passait plus ou moins au pied de l'enrochement

situé dans le lac tandis que la nouvelle limite court effectivement au

couronnement du mur de quai, laissant l'enrochement au domaine public cantonal.

E.

Le plan d'extension partiel "La Baie", adopté par

le Conseil communal de Morges puis approuvé par le Conseil d'Etat le 9 novembre

1983, a pour objet le périmètre situé entre la rue de Lausanne et le lac. Entre

le lac et les parcelles privées situées le long de la rue de Lausanne, il

délimite une "zone de verdure publique" parcourue par le cheminement

réservé aux piétons sur le quai. Quant aux parcelles privées, à l'opposé du

lac, elles sont colloquées soit en zone de verdure privée (pour les jardins des

maisons) soit en zone résidentielle (pour les maisons existantes).

Dans le règlement du plan d'extension partiel

"La Baie", la zone de verdure publique fait l'objet d'un unique

article qui a la teneur suivante :

"Chapitre VI Zone de verdure publique

Art. 6.1 Cette zone est essentiellement destinée à garantir

une promenade publique le long de la baie de Morges. Elle est

inconstructible."

F.

Le plan général d'affectation de la Commune de Morges, adopté

par le Conseil communal de Morges puis approuvé par le Conseil d'Etat le 2 mars

1990, instaure notamment le long du lac une "zone de verdure" (en

vert ci-dessous) qui, à l'endroit litigieux, correspond à la zone de verdure

publique du PEP "La Baie". En revanche, le plan général d'affectation

délimite par des hachures brunes une "zone occupée par plan de quartier et

plan partiel d'affectation" dont l'emprise correspond, à l'endroit

litigieux, au solde du périmètre du PEP "La Baie", en particulier à

la zone de verdure privée et aux surfaces qui s'étendent à l'opposé du lac

jusqu'à la rue de Lausanne. Le kiosque litigieux se trouverait dans la zone de

verdure à l'endroit que pointe la flèche ci-dessous.

Le plan d'affectation de 1990 attribue au secteur

litigieux le degré III de sensibilité au bruit.

G.

Du 24 janvier au 13 février 2006 a été mise à l'enquête,

pour le compte de Nadia Lahneche, l'installation temporaire d'un kiosque pour

la vente de produits à l'emporter. Le kiosque serait une construction en

carrelets de bois mesurant 3 m sur 6 m au sol. Il serait implanté sur le quai

Igor Strawinski à Morges, entre la parcelle 416 et le lac. La municipalité de

Morges a signé les plans en tant que propriétaire. Le dossier d'enquête

comporte un exemplaire du questionnaire "11 - Création ou transformation

d'un établissement public ou analogue" sollicitant une patente de buvette

avec restauration, ouverte tous les jours de 8 h à 22 heures sauf en cas de

pluie.

Dans la synthèse CAMAC du 13 mars 2006 réunissant

la prise de position des autorités cantonales, la Police cantonale du commerce

expose que l'exploitation d'un kiosque pour la vente de produits à l'emporter

n'est pas soumises à la LADB pour autant qu'il n'accueille pas plus de 9

personnes et qu'il n'y soit pas débité de boissons alcooliques. Le SESA a

délivré l'autorisation spéciale requise par l'art. 12 de la loi sur la police

des eaux dépendant du domaine public Le SEVEN déclare applicable les exigences

de l'OPB et indique:

"Les exigences décrites dans la directive du 10 mars

1999 concernant la détermination et l'évaluation des nuisances sonores liées à

l'exploitation des établissements publics (DEP) sont applicables.

Pas de diffusion de musique à l'extérieur. Le SEVEN rappelle

que l'exploitant est responsable du comportement de la clientèle à proximité de

son établissement."

H.

Les oppositions formulées durant l'enquête par différents

habitants de la rue de Lausanne ont été levées par décisions de la municipalité

du 24 avril 2006.

Le permis de construire a été établi le 24 avril

2006.

I.

Par acte du 18 mai 2006, les recourants énumérés en tête

du présent arrêt ont contesté les décisions de la municipalité du 24 avril 2006

en concluant à leur annulation.

La municipalité a conclu au rejet du recours par

réponse du 23 août 2006. Les recourants ont encore déposé un mémoire

complémentaire le 4 décembre 2006 et la commune des observations du 12 février

2007.

Le tribunal a recueilli les déterminations du

SEVEN, du 15 juin 2006, qui exposent sa position en matière de nuisances

sonores. Quant aux déterminations du SESA du 20 décembre 2006, elles ont la

teneur intégrale suivante :

"Monsieur le Juge,

Par la présente, nous faisons suite à votre

avis du 6 décembre 2006 concernant les recours cités en titre et vous

remercions de nous avoir consulté.

En préambule, il convient de souligner que

l'article 3 de l'acte de concession de grève n° 175.G.26 précise que la

parcelle concédée continue à faire partie intégrante du domaine public (...).

Dès lors,le quai Igor Strawinsky est du domaine

public, sans qu'aucune distinction entre celui de la Municipalité et celui du

Canton soit faite. A l'époque de l'élaboration de cet acte de concession, la

distinction entre ces deux formes de domaine public était sans importance.

***

Dans le cadre des nouvelles mensurations,

l'Office de l'information sur le territoire a établi de nouveaux plans

cadastraux et les a mis en vigueur en distinguant le domaine public cantonal du

domaine public communal. En effet, au préalable, aucune mention ne distinguait

ces deux formes de domaine attribué aux collectivités publiques. C'est donc à

une date indéterminée que la parcelle litigieuse, soit le quai Igor Strawinsky,

immatriculé DP 48 (DP communal) a été transférée à la Commune de Morges. Il

s'agit-là d'une simple adaptation administrative entre le Canton et la Commune

qui a été confirmé par ce nouveau plan cadastral.

***

Pour le surplus, nous vous prions de trouver,

en annexe à la présente, la copie de l'acte de concession de grève n° 175.G.26,

la copie du plan dressé pour enquête relatif à l'installation temporaire du

kiosque, la copie de l'état descriptif technique et la carte montrant

l'adaptation de limite survenue en 2004.

A cette époque, la limite entre les domaines

publics cantonal et communal compris entre le vieux port et le port du Bief à

Morges, a été adaptée. Les plans d'adaptation ont été signés par le Service des

eaux le 12 février 2004 et par la Municipalité le 9 mars 2004.

Comme vous pourrez le constater à la vue de ce

plan, il s'agit d'une pure adaptation formelle qui ne porte que sur les

enrochements du bord du lac. En effet, la limite initiale présentait peu de

cohérence avec la situation existante et il est désigné dans ce document par un

tracé noir biffé par des petits traits rouge. Le nouveau tracé est de couleur

rouge.

Il n'y a donc pas eu en 2004 de modifications

importantes. Il s'est agi uniquement d'une réadaptation entre le domaine public

lacustre et le domaine public relatif au terrain.

En conséquence, la concession n° 175.G.26 ne

trouve pas application dans le cadre de ce litige.

Seules les normes relatives à la planification

communale peuvent s'appliquer. Désormais, la concession n° 175.G.26 ne

s'applique qu'à la portion restreinte de l'enrochement de protection du quai.

En raison du fait que le territoire concerné

n'est plus dans le périmètre, le Service des eaux, sols et assainissement n'a

pas à délivrer d'autorisation préalable à la construction du kiosque. Il ne

délivre, dans le cas d'espèce, qu'une autorisation technique au sens de

l'article 12 LvPEP. Cette autorisation figure dans la synthèse CAMAC.

***

Fondé sur ce qui précède, le Service des eaux,

sols et assainissement s'en remet à justice quant à la conformité du kiosque

litigieux par rapport aux normes du PEP «L'Abbaye » et du RPAPC.

En souhaitant de la sorte avoir répondu à votre

attente, nous vous prions de croire, Monsieur le Juge, à l'expression de notre

considération distinguée. "

Le conseil des recourants est encore intervenu

par lettre du 25 avril 2007. La constructrice, puis le conseil des recourants

sont intervenus pour s'enquérir de l'aboutissement de la procédure. Les parties

ont été informées de la composition du tribunal par lettre du 11 mars 2008.

Instruisant la question du statut du quai

Strawinski, le juge instructeur a attiré l'attention des parties sur la teneur

du registre foncier où le quai Strawinsski apparaît comme DP 48, désigné comme

domaine public communal. Il a fait verser au dossier par l'Office d'information

sur le territoire (OIT) un état descriptif technique confirmant le caractère de

domaine public communal du DP 48. Enfin, il a communiqué aux parties un courriel

de l'OIT qui, interpellé au sujet de la mensuration numérique mentionnée dans

l'état descriptif technique, ajoute les précisions suivantes:

"La mensuration a été mise à l'enquête publique du 14

novembre 1977 au 25 novembre 1977 et publiée dans la FAO du mardi 8 novembre

1977.

Cette mensuration a été réalisée selon la répartition de

plans "Ilots", selon les normes et directives en vigueur à cette

époque.

En 1993, une nouvelle répartition de plans a été réalisée

selon de nouvelles normes et directives (appelée "Schéma 83").

Cette nouvelle répartition de plans a été mise en vigueur

sans mise à l'enquête publique, car aucune modification de l'état cadastral

n'est réalisée lors de ce changement de répartition.

Les éléments ayant servis à mettre en vigueur la mensuration

en 1977 et la nouvelle répartition en 1993 se trouvent aux archives du Registre

Foncier de Morges. "

Interpellé à son tour, le Conservateur du

Registre foncier a indiqué ce qui suit:

" Suite

à notre entretien téléphonique je vous communique le résultat de nos recherches

au sujet de la création du DP 48 de la Commune de Morges, Quai Igor Strawinski.

Une enquête sur la mensuration numérique a bien eu lieu du 14

au 27 novembre 1977. Nous ne retrouvons aucun document de cette enquête dans

nos archives d'où notre présomption que ces documents ont été retournés à

l'Office de l'information sur le territoire de l'époque soit la Direction du

cadastre.

Ce n'est qu'en août 1993 qu'un dossier nous a été présenté

pour mise à jour des documents du Registre foncier enregistré sous n° 264'134.

Ainsi a été établi le feuillet "bleu" créant le DP

48 de Morges (annexe n° 1) sur la base d'une fiche d'état descriptif (annexe n°

2).

Le 31 août 1993, un avis, se référant à l'enquête de 1977, a

été envoyé à tous les propriétaires pour les informer des éventuelles

différences de surfaces subies par leurs parcelles (annexe n° 3).

S'agissant du transfert du domaine public cantonal au domaine

public communal, celui-ci s'est fait hors et sans inscription au Registre

foncier. Il y a vraisemblablement eu une convention entre le Canton et la

Commune dont un exemplaire doit être archivé chez chacune des parties

contractantes.

A noter que les feuillets "bleus" de DP conservés

au Registre foncier n'avaient qu'une valeur indicative et aucune valeur

juridique en regard du droit privé de la propriété foncière. "

Ces derniers éléments ont été communiqués aux

parties par lettre du 3 avril 2008, de même que les ultimes éléments fournis

spontanément le lendemain par le registre foncier, à savoir une fiche de

mensuration numérique mise en vigueur le 9 août 1974 avec un état descriptif sur

laquelle l'endroit litigieux du quai est désignée comme domaine public cantonal.

Le tribunal a délibéré huis clos et adopté le

présent arrêt.

Considérants

1.

Selon l'art. 37 LJPA, la qualité pour recourir des

particuliers est subordonnée à la condition que l'auteur du recours soit

atteint par la décision attaquée et qu'il ait un intérêt digne de protection à

ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette disposition s'interprète de la même

manière que les dispositions fédérales correspondantes (ancien art. 103 OJ,

actuellement art. 89 LTF; v. p. ex. AC.2007.0267; ATF 1C_133/2007

du 27 novembre 2007) auxquelles le droit cantonal doit de toute manière se conformer

lorsque le recours au Tribunal fédéral est ouvert (ancien recours de droit

administratif, art. 98a OJ; art. 111 al. 1 LTF).

En l'espèce, les recourants Dreyfus et Marsens

sont respectivement propriétaires des parcelles 418 et 415 situées de part et

d'autre de la parcelle 416 devant laquelle le kiosque litigieux serait implanté

sur le quai Strawinsky. Une servitude de passage public à pied longe d'ailleurs

la parcelle 418. On peut admettre, pour couper court à toute discussion, que la

qualité pour recourir doit être reconnue à ces recourants-là au moins. Il y a

donc lieu d'entrer en matière dès lors que le recours est recevable de la part

d'un des recourants au moins (v. p. ex. AC.1999.0063 du 13 décembre1999,

consid. 1).

On note au passage que dans la lettre de leur

conseil du 25 avril 2007, les recourants font valoir que le passage public à

pied grevant la parcelle 416 en faveur de la commune n'est destiné qu'au halage

des bateaux et qu'il pourrait être fermé en tout temps. Cela serait plutôt de nature

à réduire les nuisances qui légitimeraient la qualité pour recourir des

recourants. Quant à l'argument selon lequel la fermeture du passage serait

"de nature a faire perdre une grande partie de sa raison d'être" au

kiosque litigieux, il est sans pertinence (aucune règle de droit public

n'habilite les recourants à se préoccuper de la rentabilité de cette

construction) et apparemment même sans fondement (la clientèle visée est

probablement celle des promeneurs empruntant le quai et non celle des usagers

circulant sur la rue de Lausanne).

2.

On observera au préalable, bien que les recourants n'en

fassent pas état, que la clause attributive de juridiction (citée plus haut) figurant

dans les ultimes dispositions des actes de concession pourrait s'opposer à la compétence

du tribunal de céans en faveur de celle du Département cantonal puis, sur

recours, du Conseil d'Etat. Cette clause prévoit en effet que toute difficulté

ou contestation concernant le domaine public et découlant de la concession est

jugée par le Département des travaux publics, sauf recours au Conseil d'Etat.

La jurisprudence a déjà examiné la question dans

un arrêt concernant les installations riveraines de Sagrave SA entre Ouchy et

Bellerive à Lausanne (AC.1997.0144 du 28 janvier 1998) ainsi que dans un arrêt

concernant déjà la Commune de Morges et la concession 175.G.30 au sujet de

l'espace pour roller au parc Vertou (AC.1997.0105 du 14 octobre 1998). Le

Tribunal administratif a admis sa compétence en se fondant sur l'art. 98a de la

loi fédérale d'organisation judiciaire (qui exigeait qu'une autorité judiciaire

statue en dernière instance cantonale quand était ouvert le recours de droit

administratif au Tribunal fédéral) ainsi que sur l'art. 4 al. 3 LJPA (qui

prévoyait à l'époque la compétence du Tribunal administratif dans les cas visés

par l'art. 98a OJF). Sans doute l'art. 98a OJF n'est-il plus en vigueur mais

l'art. 86 al. 2 de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF) contient une règle

analogue qui astreint les cantons à instituer des tribunaux supérieurs qui

statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral. La

nouvelle teneur de l'art. 4 al. 3 LJPA prévoit que le Tribunal cantonal connaît

des recours dirigés contre les décisions du Conseil d’Etat ou d’autres

autorités administratives statuant définitivement lorsque la cause est

susceptible d’un recours au Tribunal fédéral. Cette disposition fonde ainsi la

compétence du Tribunal cantonal, même si en l'espèce le litige n'a pas été

déféré au Conseil d'Etat puisque le département intimé conteste même avoir à

statuer. Quant à la compétence de la Cour de droit administratif et public,

elle résulte de l'art. 27 al. 1 du règlement organique du Tribunal cantonal

(ROTC) du 13 novembre 2007.

3.

Au préalable toujours, on rappellera que dans l'accusé de

réception du recours, le tribunal posait la question de l'applicabilité de la

procédure de permis de construire prévue par la loi cantonale sur l'aménagement

du territoire et les constructions du 5 décembre 1985 (LATC, RSV 700.11) pour

la construction litigieuse puisque celle-ci serait implantée sur le domaine

public. Toutefois, la question ne se pose plus en raison de la nouvelle teneur

de l'art. 13 al. 2 de la loi sur les routes (RSV 725.01, LRou). Cette

disposition prévoit en effet que les projets de réaménagement de peu

d'importance réalisés dans le gabarit existant sont mis à l'enquête durant 20

jours et qu'ils font l'objet d'un permis de construire (modification du 4

septembre 2007, en vigueur depuis le 1er novembre 2007). Il ne fait

pas de doute que le quai Strawinsky constitue une route au sens de l'art. 2

LRou. En effet, cette disposition prévoit que la route comprend, outre la

chaussée proprement dite, les trottoirs, les accotements, les pistes cyclables,

les talus, etc. Sans doute l'art. 13 al. 2 LRou n'était-il pas en vigueur au

moment de la décision attaquée mais à supposer même que l'état antérieur du

droit ait empêché la délivrance d'un permis de construire au sens de la LATC, il

serait dépourvu de sens d'annuler aujourd'hui un permis de construire dont la

délivrance est désormais devenue possible en application des nouvelles règles

de procédure.

4.

Les parties paraissent dans l'incertitude sur la teneur de

la réglementation communale en vigueur sur le quai Strawinski. Il y a lieu

d'examiner d'abord cette question avant d'en venir aux moyens que les

recourants tirent des clauses des concessions de grève décrites passées entre

le canton et la commune.

a) La planification communale à l'endroit litigieux

est constituée par le plan général d'affectation de 1990, qui régit l'ensemble

du territoire communal, et par le plan d'extension partiel "La Baie"

dont l'approbation remonte à 1980. La situation qui en résulte paraît peu

claire aux yeux des parties, au point que dans la décision attaquée, la municipalité

déclare qu'une prochaine révision du plan d'extension partiel "La

Baie" apportera plus de clarté.

Il est vrai que l'échelle réduite du plan

d'affectation figurant au dossier rend difficile la consultation de ce

document. Toutefois, le site internet de la commune permet d'en obtenir un

tirage à une échelle convenable (voir l'extrait reproduit plus haut). On y

constate plus clairement que la zone de verdure du plan général d'affectation

s'étend à tout le quai Strawinsky ainsi qu'à certaines parcelles situées à

l'extrémité ouest de la rue du Lac. En revanche, à l'endroit litigieux, la

bande de parcelles situées le long de la rue du Lac est colloquée dans la

catégorie intitulée "zone occupée par plan de quartier et plan partiel

d'affectation". Il en résulte que le plan d'affectation de 1990 ne réserve

plus la réglementation du plan d'extension partiel "La Baie" que pour

ce qui concerne la surface des parcelles privées qui se trouve à l'arrière du

quai le long de la rue de Lausanne. En revanche, sur le quai même, la zone de

verdure du plan d'affectation de 1990 supplante la "zone de verdure

publique" du plan d'extension partiel "La Baie" de 1980. Il n'en

irait autrement que si la "zone de verdure publique" de 1980 était intégrée

dans la catégorie intitulée "zone occupée par plan de quartier et plan

partiel d'affectation" au sens du plan général d'affectation car cela

aurait pour effet de réserver les règles du plan d'extension partiel "La

Baie".

b) Ainsi, l'art. 57 du règlement sur le plan

d'affectation et la police des constructions de 1990 est applicable. Il permet

à la municipalité d'autoriser dans la zone de verdure des constructions

secondaires pour autant que la destination touristique ou culturelle du secteur

le justifie et que l'architecture retenue se présente sous forme de structures

légères s'intégrant dans le site ou l'environnement.

Le quai Strawinsky étant une promenade publique

fréquentée, la municipalité pouvait considérer sans abuser de son pouvoir

d'appréciation que la destination touristique du quai lui permettait d'y

autoriser une construction consistant dans le kiosque litigieux. Quant à

l'intégration de ce kiosque en carrelets de bois dans son environnement, on

relèvera qu'on trouve fréquemment de telles installations, de types de construction

variés, sur les quais publics. Le projet litigieux ne présente à cet égard rien

de choquant et la municipalité pouvait également admettre qu'il est

suffisamment intégré à son environnement.

Il importe peu, en regard des règles applicables,

que l'installation du kiosque soit temporaire ou permanente "sauf en cas

de pluie " (comme semblait l'indiquer la demande de permis de construire)

ou non limitée dans le temps selon le permis de construire délivré.

c) Il résulte de ce qui précède que le projet litigieux

est compatible avec la planification communale constituée par le plan

d'affectation de 1990 et que ce qui subsiste de la réglementation du plan

d'extension partiel "La Baie" ne permet pas de s'y opposer.

5.

Les recourants se prévalent des clauses des concessions de

grève octroyées par le Conseil d'Etat à la commune. Ils rappellent que les

propriétaires riverains étaient intervenus lors de l'enquête publique de 1961

pour se prémunir contre les effets négatifs de la création du quai sur leurs

parcelles. Ils invoquent aussi diverses interventions qu'ils ont adressées aux

autorités communales dans le même sens, notamment en 1983 au sujet de la

création d'une piste cyclable sur le quai. Ils produisent à cet égard une

lettre du 15 septembre 1983 dans laquelle le conseiller municipal en charge des

travaux et services industriels s'adressait au service cantonal des eaux

(actuellement SESA) en déclarant renoncer au projet de piste cyclable dans

l'attente de faire modifier la concession 175.G.26 afin d'étendre l'usage du

quai aux cyclistes. Les recourants invoquent l'arrêt AC.1997.0105 selon lequel

il appartenait en réalité au SESA de rendre une décision sur la conformité du

projet avec l'acte de concession. Ils contestent la validité du transfert du

quai Strawinsky à la commune en faisant valoir que si l'acte de concession a

été adopté à la suite d'une enquête publique ayant permis aux intéressés

d'obtenir des règles strictes sur l'usage du quai, la suppression de cette

concession devrait suivre également la voie de l'enquête publique. Invoquant la

doctrine, ils soutiennent que le domaine public, inaliénable, ne peut être

transféré que par déclassement au travers d'une enquête publique, sauf entre

collectivités publiques (Piotet, Le droit privé vaudois de la propriété

foncière, chiffre 453 ss). Ils soutiennent que les droits des riverains issus

de la concession 175.G.26 devraient être purement et simplement transférés à la

commune, qui serait liée par l'art. 5 de la concession (on rappelle que cette

disposition interdit les constructions sur la parcelle concédée à la seule

exception des stations de pompage ou de refoulement et d'un WC public le cas

échéant).

Les autorités cantonale et communale contestent ce

point de vue. D'après la décision municipale attaquée, la Commune de Morges

serait devenue propriétaire en 2005 de l'ensemble du domaine public constitué

par le quai litigieux. Selon la lettre du 17 février 2004 de la section

économie hydraulique du SESA, la limite entre les domaines public cantonal et

communal aurait été modifiée et les terrains "transférés à la

responsabilité de la Commune de Morges". Quant aux déterminations du SESA

du 20 décembre 2006, elles indiquent que le quai Strawinsky, immatriculé DP 48,

aurait été transféré à la Commune de Morges à une date indéterminée, ce qui

constituerait une "simple adaptation administrative entre le Canton et la

Commune qui a été confirmée par ce nouveau plan cadastral".

6.

S'agissant des concessions évoquées plus haut, la

situation de fait n'est pas particulièrement claire.

Les recourants invoquent en particulier les règles

d'interdiction de bâtir qui figurent dans les concessions 175.G.26 et 175.G.30

mais malgré les hésitations des parties sur ce point, un examen attentif de la

volumineuse documentation d'archives versée au dossier permet de constater,

comme l'expose l'état de fait du présent arrêt, que seule est déterminante à

l'endroit litigieux la concession 175.G.26 de 1961 dont la mise à l'enquête

avait suscité une opposition des propriétaires riverains de l'époque.

Il est ainsi établi en tout cas que le quai Strawinsky

a été gagné sur le lac, domaine public cantonal, lors d'un remblayage opéré par

la commune au bénéfice d'une concession de 1961 accordée par l'autorité

cantonale au terme d'une enquête publique.

7.

S'agissant de la portée éventuelle des clauses de la

concession 175.G.26, on rappellera tout d'abord que dans l'arrêt concernant les

installations riveraines de Sagrave SA à Lausanne, le Tribunal administratif

avait à examiner si le statut juridique de la parcelle concernée était défini

par le plan de zone de 1942 ou au contraire par une concession de grève et son

plan d'aménagement de 1960. Il a considéré que le plan d'aménagement prévu par

la concession avait été adopté par le Conseil d'Etat à l'issue d'une procédure

d'enquête de sorte que rien ne s'opposait à le traiter comme un plan qui avait

pour effet d'abroger l'affectation en zone de villas prévue par le plan

d'affectation de 1942.

Cette solution ne peut être qu'approuvée en

regard des dispositions de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire

(LAT, RS 700) qui prévoit que les plans d'affectation règlent le mode

d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT) en ayant force obligatoire pour chacun

(art. 21 al. 1 LAT) sous condition d'être approuvée par une autorité cantonale

(art. 26 LAT), les cantons ayant d'ailleurs la charge de régler la compétence

et la procédure (art. 25 al. 1 LAT). La loi cantonale prévoit des plans

d'affectation communaux (art. 56 ss LATC) et des plans d'affectation cantonaux

(art. 73 s LATC) qui sont soumis à l'approbation du Département cantonal (art.

61.

à 62 LATC, art. 73 al. 4bis LATC; l'approbation des plans était précédemment

de la compétence du Conseil d'Etat ). Il existe toutefois d'autres plans

d'affectation au sens matériel du terme. Tel est notamment le cas des plans

prévus par la loi sur les routes (art. 9 et 13 LRou), dont l'élaboration suit

d'ailleurs la procédure prévue par la LATC pour les plans d'affectation (art. 9

al. 3 et 13 al. 3 LRou). Dans le cadre de la loi sur les améliorations

foncières (LAF, RSV 913.11), la jurisprudence considère également comme un plan

d'affectation, au sens de la LAT, l'avant-projet des travaux collectifs (art.

60.

LAF) qui est un des objets mis à l'enquête par le syndicat (63 al. 1 lit. b

LAF) et soumis à l'approbation du département cantonal en charge des

améliorations foncières (art. 5 al. 4 LAF). En effet, l'avant-projet des

travaux collectifs fixe le tracé et les caractéristiques générales des

équipements à réaliser dans le périmètre concerné, et notamment le réseau des

routes à créer ou modifier (1P.266/1988 du 5 septembre 1988 dans la cause

cantonale AF.1985.0086; ATF 112 Ib 168/169, 409).

Ces différents exemples montrent que rien ne

s'oppose à ce qu'une concession de grève contenant des prescriptions relatives

à l'affectation du sol, adoptée par l'autorité cantonale qu'est le Conseil

d'Etat, soit considérée comme un plan d'affectation au sens de la LAT. Sans

doute la concession 175.G.26 de 1961 est-elle antérieure à l'entrée en vigueur de

la LAT, le 1er janvier 1980, mais on peut considérer que la

procédure d'enquête suivie à l'époque a permis aux riverains de bénéficier de

la protection juridique requise (art. 33 LAT).

En résumé, on retiendra sur le principe que

lorsqu'une concession de grève octroyée à la commune par l'autorité cantonale

contient des règles sur l'affectation du terrain remblayé dans le lac, ces

règles peuvent avoir à l'égard des tiers la portée d'un plan d'affectation en

sens de la LAT.

8.

La validité actuelle de cette concession est mise en doute

par l'autorité cantonale et communale parce que le quai aurait été transféré du

domaine public cantonal au domaine public communal.

a) Quant aux faits, l'instruction a permis d'établir

que le quai litigieux apparaît sur les plans du Registre foncier disponibles

sur internet sous la désignation "DP 48". Il s'agit d'une portion de

domaine public pour laquelle le Registre foncier ne fournit pas d'extrait mais

l'état descriptif technique fourni par l'Office de l'information sur le territoire

pour le DP 48 indique clairement qu'il s'agit actuellement du domaine public

communal. La même indication résulte de l'ancien "feuillet bleu"

créant le DP 48 en 1993 fourni par le registre foncier de Morges, qui rappelle

toutefois que de tels feuillets n'avaient qu'une valeur indicative. Curieusement,

ni l'autorité communale ni l'autorité cantonale ne sont en mesure de fournir un

document permettant d'expliquer comment le quai aurait passé du domaine public

cantonal au domaine public communal. Même la date de ce transfert est

incertaine. Selon la décision municipale, c'est en 2005 que la commune serait

devenue propriétaire de l'ensemble du domaine public formant le quai Strawinski

mais cela ne paraît pas exact: la lettre du SESA du 17 février 2004 qui préconisait

que les quais soient "transférés à la responsabilité de la Commune de

Morges" semble plus motivée par les préoccupations techniques des

ingénieurs que par une réelle volonté des parties d'effectuer un transfert de

propriété: d'après le plan joint à cette lettre, il s'agissait simplement de

fixer la limite entre les deux domaines publics pour la faire concorder avec le

couronnement du mur de quai, à la limite de l'enrochement situé dans le lac. Le

quai était probablement déjà au domaine public communal à cette époque, ceci

depuis 1993 en tout cas et même probablement depuis l'enquête publique de 1977

sur la nouvelle mensuration cadastrale. Il n'a cependant pas été possible non

plus de retrouver le dossier de cette enquête puisque le Registre foncier et

l'OIT s'en attribuent mutuellement la possession. On sait seulement que dans la

mensuration mise en vigueur en 1974, le quai apparaissait encore comme domaine

public cantonal. Quoi qu'il en soit, il y a tout lieu de penser que le quai

apparaissait déjà comme domaine public communal à l'enquête de 1977 puisque le

dossier transmis au registre foncier en 1993, date de création du

"feuillet bleu" recensant le DP 48, n'était pas censé apporter de

modification. Il est cependant troublant de constater que d'après la lettre du

15.

septembre 1983 produite par les recourants, ce transfert semble avoir

échappé même à la municipalité de l'époque, qui envisageait encore de faire

modifier la concession. On notera au passage que dans l'arrêt concernant le

parc Vertou à Morges, le Tribunal administratif avait pensé pouvoir affirmer

que ce parc n'était pas propriété communale, contrairement à ce qu'indiquait le

cadastre, pour le motif qu'il faisait l'objet de la concession 175.G.30 (arrêt

AC.1997.0105 déjà cité, consid. 2).

b) Le statut du domaine public relève du droit

cantonal (art. 664 al. 3 CC). Le domaine public n'est immatriculé au registre

foncier que si le droit cantonal le prévoit (art. 944 al. 1 CC; Steinauer, Les

droits réels, vol. I, p. 247s, N. 682 ss). Même immatriculé, le domaine public n'est

soumis au régime des immeubles du Code civil que si le droit cantonal le

prévoit implicitement ou explicitement (D. Piotet, Le registre foncier fédéral

dans vingt-six cantons, RNRF 1998 p. 403; Steinauer, vol. II, p. 48, N. 1535d,

relève toutefois que si les cantons autorisent des transactions sur les

immeubles publics, elles sont soumises aux règles de forme du droit fédéral).

Pour ce qui concerne en tout cas le transfert entre collectivités publiques

territoriales, les art. 657 et 972 CC (acte authentique et effets de

l'inscription) ne s'imposent pas à titre de droit fédéral (D. Piotet, Le

registre foncier fédéral dans vingt-six cantons, RNRF 1998 p. 403).

Sans instaurer formellement l'immatriculation

obligatoire du domaine public, le droit vaudois prévoit que le conservateur du

registre foncier (ou le Service du cadastre avant 1995) est compétent pour

ordonner l'immatriculation ou la décadastration du domaine public cantonal ou

communal (art. 35 de la loi sur le registre foncier, le cadastre et le système d'information

sur le territoire, LRF; RSV 211.61). Selon l'exposé des motifs de la

modification de 1995, ce contrôle des modifications du domaine public cantonal

ou communal porte essentiellement sur la procédure d'enquête des modifications

des routes et chemins mais il n'y a en général pas d'enquête pour les

modifications du domaine public des eaux (BGC décembre 1995 p. 3051). La loi

vaudoise d'introduction dans le Canton de Vaud du Code civil suisse (LVCC; RSV

211.

) prévoit que le domaine public, insaisissable et imprescriptible, n'est

aliénable que dans les formes instituées par des dispositions spéciales, et que

les contestations relatives à l'étendue du domaine public sont portées devant

le juge civil (art. 138 al. 3 LVCC, qui se réfère à l'art. 664 CC).

En l'espèce, il est établi qu'à l'occasion de

l'octroi de la concession 175.G.26 de 1961, le domaine public cantonal lacustre

a fait l'objet de l'enquête prévue par l'art. 25 de la loi sur l'utilisation

des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public (LLC, RSV 731.01). En

revanche, on ignore en vertu de quelles "formes instituées par des

dispositions spéciales" (au sens de l'art. 138 al. 3 LVCC) ce domaine

public cantonal aurait été transféré au domaine public communal. On sait

seulement que pour la légère rectification de la limite entre les deux domaines

publics en 2004, le SESA s'est contenté de faire signer par la commune des

plans figurant le changement de tracé de la limite.

c) On peut finalement renoncer à approfondir plus

avant le contenu du droit cantonal et la pratique des autorités en matière

d'immatriculation du domaine public et de transfert de celui-ci. La question de

savoir si le quai Strawinski a été valablement transféré au domaine public

communal n'est finalement pas déterminante pour le sort de la cause.

Il est certain en tout cas, si l'hypothèse de ce

transfert devait se vérifier, que dans les rapports entre le canton et la

commune, la concession n'aurait plus d'objet car si la commune ne tient plus le

quai Strawinsky d'une concession accordée par l'autorité cantonale, il s'ensuit

que ce quai ressortit exclusivement au domaine public communal. Or la commune a

la compétence de gérer le domaine public communal (art. 2 al. 2 lit. c et 42

ch. 2 de la loi sur les communes, RSV 175.11), et en particulier de signer les

plans accompagnant une demande de permis de construire en tant que

propriétaire, comme elle l'a fait en l'espèce. La question n'est pas litigieuse

entre l'autorité communale et l'autorité cantonale puisque cette dernière

conteste même avoir à statuer sur l'autorisation de construire prévue par

l'acte de concession. Quant à la question de savoir si les recourants

pourraient néanmoins se prévaloir encore des clauses de la concession issue de

l'enquête publique à laquelle les riverains de l'époque avaient participé, elle

peut finalement rester indécise pour les motifs qui suivent.

Même dans l'hypothèse inverse où le transfert du

quai au domaine public communal serait infirmée (ce qui signifierait que l'acte

de concession serait encore en vigueur), les recourants ne pourraient pas faire

prévaloir les règles de la concession sur celles du plan général d'affectation

communal de 1990. En effet, si l'on peut reconnaître aux règles d'affectation

contenues dans une concession la portée d'un plan d'affectation en sens de la loi

fédérale sur l'aménagement du territoire, ces règles n'ont pas pour autant une

portée supérieure à celle des éventuels plans d'affectation qui peuvent être

adoptés ultérieurement. En particulier, il n'existe pas, au sujet des concessions,

de disposition légale telle que celle qui attribue aux plans d'affectation

cantonaux la prééminence sur les plans d'affectation communaux (art. 74 LATC). Les

règles posées par la concession peuvent donc être modifiées ou abrogées, même

implicitement, par un plan d'affectation communal approuvé ultérieurement par

l'autorité cantonale. Or en l'espèce, la réglementation qui résulte désormais

du plan général d'affectation de 1990 épuise la matière en précisant, dans la

teneur examinée plus haut, les constructions qui peuvent être édifiées sur le

quai. C'est donc en vain que les recourants invoquent les règles de la

concession 175.G.26 de 1961. C'est en vain également qu'ils se plaignent de ce

que le transfert du quai au domaine public communal n'aurait pas fait l'objet

d'une enquête dont la forme aurait respecté le parallélisme requis par rapport

à l'enquête de 1961 sur la concession. En effet, s'il est vrai que les

propriétaires sont intervenus, par leur opposition durant l'enquête prévue par

l'art. 25 de la loi sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du

domaine public (LLC, RSV 731.01), pour faire valoir leurs intérêts quant à la

teneur de la concessions, ils ne sont apparemment pas intervenus lors de

l'enquête sur la mensuration cadastrale de 1977, qui permettait probablement de

constater le transfert du quai au domaine public communal. A supposer que l'on

ne puisse pas leur opposer le fait qu'ils ne sont pas intervenus lors de l'enquête

sur la mensuration cadastrale de 1977, c'est en tout cas lors de l'enquête

publique sur le plan général d'affectation de 1990 qu'ils auraient dû

intervenir pour revendiquer, à l'encontre de la réglementation de la zone de

verdure instaurée sur le quai Strawinsky, l'adoption de règles restrictives

analogues aux clauses de la concession de 1961.

9.

Supposée encore en vigueur, la concession 175.G.26

assujettirait le kiosque litigieux à une autorisation du département cantonal:

les constructions ne seraient interdites que "en principe" (art. 5 de

la concession) et sous réserve du consentement du département.

Dans l'arrêt AC.1997.0105 déjà cité, le SESA

contestait aussi avoir à statuer sur une telle autorisation mais le Tribunal

administratif avait confirmé la décision favorable que le SESA était censé

avoir rendue. Rien ne s'opposerait à ce que cette solution (certes quelque peu

artificielle) soit adoptée en l'espèce.

10.

Les recourants invoquent encore le bruit et les odeurs que

le kiosque générerait selon eux.

Dans ses déterminations, le SEVEN considère que les

nuisances sonores du kiosque sont tout à fait compatibles avec le voisinage et

ne constituent pas une gêne excessive au sens de l'art. 15 LPE. Il se réfère

aux arrêts AC.2001.0088 et AC.2001.0010 concernant l'exploitation de terrasses

sur les quais à Vevey jusqu'à 22h.00, jugée compatible avec les logements

situés à proximité dans une zone soumise au degré de sensibilité III. Les

recourants n'expliquent pas en quoi il y aurait des raisons de s'écarter des

déterminations du SEVEN. On peut même considérer qu'un simple kiosque générera

moins de nuisances que des terrasses.

11.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être

rejeté et la décision municipale confirmée. Le tribunal a statué sans tenir

audience mais l'ampleur des questions de faits et de droit soulevées par les

recourants justifie de ne pas s'écarter du montant de l'émolument ordinaire

prévu par l'art. 4 du tarif des frais judiciaires en matière de droit

administratif et public (TFJAP, RSV 173.36.1.1). Les recourants doivent des

dépens à la Commune de Morges qui a consulté un mandataire rémunéré.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité de Morges du 24 avril 2006

est confirmée.

III.

Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est

mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

IV.

La somme de 2'000 (deux mille) francs est allouée à la

Commune de Morges à titre de dépens à la charge des recourants, solidairement

entre eux.

Lausanne, le 14 avril 2008

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.