AC.2006.0151

CDAP - AC.2006.0151 - 2008-03-18 - NEMOZ/Municipalité de Vucherens, Préfecture de Moudon

18 mars 2008Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Christine Nemoz est propriétaire de la parcelle n°145 du

Registre foncier de Vucherens. Sis au lieu-dit «Champs de la Grange», ce

bien-fonds de 1’261m2 est classé dans la zone de village régie par les art.

20ss du règlement du plan général d’affectation et du plan partiel

d’affectation, adopté les 21 novembre 1995 et 24 septembre 1996 par le Conseil

général et approuvé le 3 décembre 1997 par le Département des travaux publics

et de l’aménagement du territoire (RPGA). La zone de village fait l’objet d’un

plan partiel d’affectation, adopté et approuvé aux mêmes dates que le RPGA

(PPA). La parcelle n°145 supporte un bâtiment (ECA n°44), d’une surface de 180

m2, affecté autrefois à un battoir et une scierie.

Le 26 décembre 2005, Christine Nemoz a déposé une demande

d’autorisation de construire portant sur la transformation du bâtiment n°44, en

vue de la création d’un logement sur deux niveaux, comprenant quatre chambres,

un séjour, une cuisine, une salle de bains, deux vérandas, quatre terrasses

(dont deux couvertes), un balcon, un grenier, et un accès à des combles.

Seraient également aménagées dans le bâtiment actuel, au niveau inférieur, deux

bureaux avec entrée et toilettes, une entrée pour le logement, ainsi que quatre

stalles pour chevaux, une sellerie et des locaux annexes. Le projet prévoit en

outre la création de quatre places de stationnement et d’une voie d’accès. Les

17 janvier et 23 février 2006, la Municipalité a demandé à Christine Nemoz de

compléter le dossier. Le 29 mai 2006, l’autorité communale a averti la constructrice

de ce que le projet ne serait pas conforme aux dispositions du RPGA, excluant

la transformation et l’agrandissement du bâtiment n°44; la construction

projetée serait en outre surdimensionnée et ne s’intégrerait pas au site. La

Municipalité a imparti à Christine Nemoz un délai expirant le 15 juin 2006 pour

modifier le projet et déposer une nouvelle demande d’autorisation, conforme à

ses directives; elle a annoncé qu’elle refuserait de soumettre à l’enquête

publique un projet qui ne serait pas modifié. Le 30 mai 2006, Christine Nemoz a

contesté cette appréciation et demandé l’ouverture de l’enquête publique. Le 20

juin 2006, la Municipalité a rejeté cette demande, au motif que le projet

heurterait les art. 24, 25 et 29 RPGA.

Christine Nemoz a recouru auprès du Tribunal

administratif. La Municipalité s’est déterminée. La recourante a répliqué

spontanément. La Municipalité a complété sa réponse, à propos de laquelle la

recourante s’est déterminée. A la requête du juge instructeur de l’époque, la

Municipalité a confirmé, le 23 août 2007, que la demande d’autorisation ne

comportait pas d’autres plans ou documents que ceux figurant dans le dossier

remis au Tribunal. Les 23 et 30 août 2007, les parties ont complété le dossier.

Elles ont requis la tenue d’une audience, ainsi qu’une inspection locale.

La cause a été reprise par le nouveau juge instructeur le

8 novembre 2007.

Après la réunion du Tribunal cantonal et du Tribunal

administratif, effective au 1er janvier 2008, la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal s’est substituée au Tribunal

administratif, dont les compétences lui ont été dévolues.

Le Tribunal a tenu une audience d’instruction, avec

inspection locale, le 25 février 2008 à Vucherens. Il a entendu Mme Christine

Némoz et M. Régis Némoz, assistés de Me Marc-Etienne Favre, avocat; M. Michel

Chenevard, syndic, Susan Debrit, Etienne Cherpillod, René Dutoit et Michel

Anex, conseillers municipaux, Brigitte Emery, boursière, et Fabienne Blanc,

secrétaire municipale, assistés de Me Michèle Meylan, avocate. Il a procédé à

une inspection des lieux. Les parties ont renoncé à demander le complètement de

l’instruction. Elles ont déposé des déterminations écrites finales.

Le Tribunal a délibéré par voie de circulation.

Considérants

1.

En cours de procédure, a été soulevé le point de savoir si

le dossier remis par la constructrice à la Municipalité, en vue de l’enquête

publique, était complet.

a) Aux termes de l’art. 108 de la loi du 4 décembre

1985.

sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11),

la demande de permis de construire est adressé à la municipalité (al. 1); le

règlement d’application de la LATC (RATC; RSV 700.11.1) et les règlements

communaux déterminent les documents à produire à l’appui de la demande de

permis (al. 2). Le dossier mis à l’enquête publique doit notamment contenir des

plans à l’échelle du 1:100 ou du 1:50 des sous-sols, rez-de-chaussée, étages et

combles avec destination de tous les locaux et l’indication des mesures de

prévention contre les incendies; pour les constructions de grandes dimensions

ou présentant des éléments répétitifs, l’échelle du 1:200 peut être autorisée

par la municipalité qui indique, cas échéant, les parties du projet devant être

établies à l’échelle du 1:100 (art. 69 al. 1 ch. 3 RATC). Le dossier doit

également comprendre des coupes nécessaires à la compréhension du projet,

comprenant les profils du terrain naturel et aménagé (art. 69 al. 1 ch. 4

RLATC). Les plans, le questionnaire général et les pièces annexes sont signés

par leur auteur, le propriétaire du fonds et, le cas échéant, par le

promettant-acquéreur et le maître de l’ouvrage (art. 73 al. 1 RATC). Le RPGA ne

contient pas de prescriptions à cet égard.

b) Même si les pièces initialement produites par les

parties ont objectivement pu éveiller un doute quant au respect des exigences

des art. 69 et 73 RATC, celui-ci a été levé par la production, le 23 août 2007,

de pièces complémentaires par la recourante. Ces documents permettent de se

faire une représentation suffisante du projet litigieux.

2.

La Municipalité a refusé de soumettre la demande

d’autorisation de construire à l’enquête publique.

a) Sous réserve d’une dispense qui

n’entre pas en ligne de compte en l’occurrence (cf. art. 111 LATC), la demande

de permis est mise à l'enquête publique par la municipalité pendant vingt jours

(art. 109 al. 1 LATC). L'enquête publique constitue une élément essentiel de la

procédure de permis de construire, à laquelle elle est inhérente: cette

opération a en effet pour but de porter le projet à la connaissance du public

et de renseigner l'autorité sur les observations ou les oppositions que le

projet pourrait susciter auprès des tiers. La mise à l'enquête constitue ainsi

la règle, dont la municipalité ne peut s’écarter que dans le cas où le projet est

manifestement incompatible avec les dispositions réglementaires ou lorsque les

plans sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée exacte

du projet (arrêts AC.2005.0099 du 23 août 2006; AC.2004.0037 du 28 avril 2004;

prononcé no 2’863 du 3 mai 1974 de la Commission cantonale de recours en matière

de construction - CCRC, reproduit in: RDAF 1986 p. 266; prononcé no 6'878 du 2

avril 1991). En d'autres termes, si l'autorité communale peut exiger, en

présence d'un projet souffrant de carences techniques importantes, que le

constructeur se conforme aux dispositions légales et réglementaires en la

matière, elle ne saurait en revanche, sans tomber dans l'arbitraire, refuser

purement et simplement d'ouvrir l'enquête si le dossier qui lui est soumis

n'appelle aucun grief sérieux (arrêt AC.2005.0075 du 7 septembre 2005; prononcé

no 2'863, précité). Tout constructeur peut exiger l’enquête, et cela même s'il

a de bonnes raisons de craindre un rejet de la demande d’autorisation (prononcé

no 5'447 du 10 décembre 1987 de la CCRC).

b) Le Chapitre III (art. 20 à 40) du

RPGA régit la zone de village, qui fait l’objet du PPA. Selon l’art. 20 RPGA,

la zone, régie par le PPA (al. 1), est destinée à l’habitation, aux activités

artisanales, agricoles ou commerciales, ainsi qu’aux constructions et

installations publiques (al. 2). L’art. 21 prévoit que le PPA a pour but de

maintenir les caractéristiques essentielles du domaine bâti traditionnel, ainsi

que son organisation urbanistique; à cet effet, le PPA règle de manière

détaillée les possibilités de construire (al. 1); les entreprises agricoles, ainsi

que les activités artisanales et commerciales traditionnellement compatibles

avec l’habitation sont autorisées, même s’il en résulte quelques inconvénients

pour l’habitation (al. 2). Aux termes de l’art. 23 RPGA, la zone de village,

telle que définie par le PPA, comprend des périmètres de nouvelles

constructions, des constructions à protéger ou à conserver; elle inclut les

bâtiments pouvant être transformés ou reconstruits, ainsi que les autres

constructions existantes; elle détermine les droits à bâtir non localisés,

ainsi que les droits à bâtir localisés sur un fonds adjacent. Les droits à

bâtir sont déterminés par le nombre maximum de logements indiqués sur le PPA

(art. 24 RPGA). L’art. 25 RPGA prévoit que lorsque le PPA réserve un

périmètre destiné aux nouvelles constructions; celles-ci doivent être

implantées à l’intérieur de ces périmètres (al. 1); la Municipalité peut

exceptionnellement déroger à cette règle lorsque le commande l’intérêt général,

que la solution est compatible avec les objectifs de la planification, qu’elle

respecte les options d’organisation de l’urbanisation telles que définies dans

le concept d’aménagement, et cela pour autant que l’intégration de la nouvelle

construction dans le site naturel ou bâti est assurée et qu’il n’en résulte

aucun inconvénient pour le voisinage ou les espaces publics concernés (al. 2).

L’art. 26 RPGA se rapporte aux constructions à protéger, l’art. 27 aux

constructions à conserver et l’art. 28 aux constructions pouvant être

transformées au reconstruites. Quant à l’art. 29 RPGA, il prévoit qu’à

l’exception des constructions englobées dans un périmètre à

développer par plan d’ensemble, les constructions existantes ne faisant l’objet

d’aucune mention particulière sur le plan ne peuvent qu’être entretenues ou

améliorées, à l’exclusion de toute transformation importante, agrandissement ou

reconstruction, cas de destruction fortuite excepté; la création de nouveaux

logements n’y est pas admise.

En l’occurrence, le bâtiment n°44 est

désigné comme «autre construction existante» par le PPA. Il entre ainsi dans le

champ d’application de l’art. 29 RPGA. La recourante conteste cette

appréciation, en faisant valoir que le bâtiment litigieux serait une

«construction à conserver», au sens de l’art. 27 RPGA. Cette opinion doit être

rejetée, et cela pour deux raisons au moins. Premièrement, sur le vu du PPA

dans sa version originale, le bâtiment n°44 est marqué d’un hachurage qui

correspond à celui attribué aux «autres constructions existantes» selon la

légende de ce plan. Deuxièmement, l’inspection locale a permis de vérifier que

ce bâtiment ne présente aucun intérêt particulier justifiant sa conservation. Quoi

qu’il en soit, la controverse ne présente qu’un caractère essentiellement

académique puisque, selon la Municipalité, le bâtiment n°44 peut être non

seulement entretenu ou amélioré, mais transformé, dans le périmètre

d’implantation déterminé par le PPA (cf. consid. 2c ci-dessous).

c) Dès lors que l’art. 29 RPGA

proscrit toute transformation, reconstruction ou agrandissement, se pose la

question de sa conformité au droit supérieur. Aux termes de l’art. 80 LATC, les

bâtiments existants non-conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en

force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance

aux limites, au coefficient d’occupation ou d’utilisation du sol, ou à

l’affectation de la zone, mais n’empiétant pas sur une limite des

constructions, peuvent être entretenus ou réparés (al. 1); leur transformation

dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être

autorisés, pour autant qu’il n’en résulte pas une atteinte sensible au

développement, au caractère ou à la destination de la zone; les travaux ne

doivent pas aggraver l’atteinte à la réglementation en vigueur ou les

inconvénients qui en résultent pour le voisinage (al. 2); les bâtiments en

ruine ou inutilisables qui ne correspondent pas aux règles de la zone visées au

premier alinéa ne peuvent être reconstruits; cependant, en cas de destruction

accidentelle totale datant de moins de cinq ans, la reconstruction d’un

bâtiment peut être autorisée dans son gabarit initial, dans la mesure où un

volume comparable ne peut être édifié sur la parcelle selon les règles de la

zone; l’alinéa 2 est applicable par analogie (al. 3). Dans son mémoire

complémentaire du 26 septembre 2006, la Municipalité soutient que l’art. 29

RPGA, interprété à la lumière de l’art. 80 LATC, aurait pour effet de permettre

non seulement les travaux d’entretien ou de réparation, que cette disposition

envisage expressément, mais aussi la transformation, ainsi que la

reconstruction, pour autant que celle-ci s’inscrive dans le périmètre d’implantation

des constructions nouvelles au sens de l’art. 25 RPGA.

Cette conception suscite la

perplexité, car elle se heurte à la systématique du RPGA, qui pose des règles

différentes et spécifiques pour chaque type de constructions comprises dans la

zone de village. On peut se demander si l’interprétation proposée par la

Municipalité n’aboutit pas à vider l’art. 29 RPGA de son sens, en alignant de

fait son contenu sur celui de l’art. 28. A cela s’ajoute une autre difficulté.

Relativement au bâtiment n°44, le PPA détermine un périmètre d’implantation qui

ne recouvre pas celle du bâtiment existant. Des parties de celui-ci, au Nord, à

l’Est et à l’Ouest, dépassent ce périmètre, qui est plus étendu au Sud. En

outre, les parties s’accordent pour admettre que, sur le vu du PPA, deux

logements pourraient être créés dans le bâtiment inclus dans le périmètre

d’implantation. A supposer que cela soit le sens à donner au PPA sur ce point

précis, cette prévision serait incompatible avec l’art. 29 RPGA. En effet,

cette norme ne permet que l’entretien et l’amélioration des bâtiments

existants, à l’exclusion de création de nouveaux logements. En l’occurrence, à

prendre l’art. 29 RPGA à la lettre, on ne voit pas comment le bâtiment n°44,

abritant autrefois une scierie et un battoir, pourrait désormais être affecté

au logement. Sur le vu des déterminations de la Municipalité sur ce point, il

faut admettre que les possibilités d’affecter le bâtiment n°44 à du logement, y

compris par la transformation du bâtiment, sont bien plus grandes que ce que

laisserait supposer la simple consultation du RPGA.

d) Dans ce cadre, il reste à déterminer la nature

des travaux envisageables.

aa) Les travaux d'entretien et de réparation

consistent en des travaux de rénovation (toitures, façades, fenêtres) et de

modernisation (nouvelle installation de chauffage, équipements sanitaires). Il

importe de ne pas modifier la structure existante ou de le faire de façon très

peu importante, l'aspect, la distribution et la destination de la construction

restant inchangés. De tels travaux visent donc à protéger l'ouvrage ou

l'installation existante des effets de la dégradation due au temps, voire à la

moderniser (de façon raisonnable) en fonction des exigences de confort moderne

(arrêts AC.2006.0157 du 26 avril 2007, consid. 3a; AC.2005.0233 du 31 mars

2006, consid. 4 et l'arrêt cité). Quant à la transformation au sens de l’art.

80.

al. 2 LATC, elle se rapporte à l'opération tendant à modifier la répartition

intérieure des volumes construits ou l'affectation de tout ou partie de ces

volumes, sans que le gabarit de l'ouvrage ne soit augmenté et sans que

l'affectation des nouveaux locaux ne soit contraire au règlement (arrêts

AC.2006.0157, précité, consid. 3a, AC.2001.0089 du 1er avril 2003

consid. 3; AC.2001.0161 du 7 janvier 2002 et les références citées). Enfin, il

y a reconstruction lorsque les éléments d'un ouvrage sont remplacés par

d'autres éléments semblables ne laissant subsister que quelques parties

secondaires de l'ouvrage primitif (voir notamment AC.2004.0238 du 25 avril 2005

consid. 2 a/aa; RDAF 1978 p. 120).

bb) En l’espèce, le bâtiment n°44, dégradé sans être

véritablement ruiné, ne peut plus être utilisé à ses fins initiales, comme

local artisanal. Les travaux projetés ne visent pas un but de simple réhabilitation,

au demeurant. Il ne s’agit pas davantage d’une reconstruction, laquelle

présupposerait la démolition préalable de parties essentielles du bâtiment; or,

tel n’est pas le cas en l’occurrence. Portant sur la création d’un logement sur

deux niveaux, comportant six pièces, ainsi que sur l’aménagement de stalles

pour chevaux et de locaux annexes, le projet dépasse manifestement, par son

ampleur, ce qui relève de l’entretien ou de la réparation. Les travaux portent

ainsi sur une transformation: l’enveloppe extérieure du bâtiment existant

resterait grosso modo la même, alors que son aménagement intérieur serait

entièrement remanié, et son affectation changée.

cc) Pour la Municipalité, même s’il fallait admettre

que les travaux litigieux portent sur une transformation, celle-ci serait

exclue d’emblée, car elle dépasserait le périmètre d’implantation défini pour

le bâtiment n°44. En outre, le projet serait surdimensionné et il se poserait

la question de l’affectation des combles, ainsi que des locaux désignés comme

bureaux ou locaux de service. Sur ces différents points, il semble en effet que

le projet présenté par la recourante ne soit pas entièrement conforme aux

prescriptions réglementaires. Au cours de la procédure, la Municipalité a

cherché à obtenir de la recourante qu’elle modifie son projet, afin de le

rendre en tout point conforme au RPGA, dans la conception qu’elle en avait,

avant d’ouvrir la procédure de publication. Or, tel n’est pas le sens de la loi

qui confère au constructeur, hormis les cas de contradiction manifeste et

flagrante avec les dispositions applicables, quasiment un droit à l’enquête

publique. Lorsque, comme en l’espèce, la Municipalité est confrontée à un

particulier qui persiste à ne pas partager ses vues sur l’interprétation du

règlement communal, elle peut (et doit) l’avertir du risque de rejet de la

demande d’autorisation de construire; elle ne saurait en revanche l’amener à

résipiscence par le moyen du refus de la mise à l’enquête. A cela s’ajoute

qu’en l’espèce, la Municipalité ne conteste pas le principe de la

transformation du bâtiment n°44, ni ne s’oppose aux grands traits du projet. Le

différend porte sur des aspects lesquels, sans être mineurs, pourront être

réglés dans la suite de la procédure. La recourante a au demeurant déclaré,

lors de l’audience du 25 février 2008, être disposée à remanier le projet sur

tel ou tel point, notamment dans le cadre d’une solution transactionnelle. Sur

le vu de l’ensemble de ces éléments, on ne se trouve pas dans une situation où

la municipalité peut refuser de mettre le projet à l’enquête, au sens de la

jurisprudence rappelée ci-dessus.

e) En conclusion, si le projet de la recourante

n’est vraisemblablement pas conforme aux prescriptions du RPGA, du moins en

l’état, les défauts qui l’affectent ne sont pas d’une telle ampleur qu’ils

justifiaient le refus de mise à l’enquête publique. La Municipalité aurait dû

laisser se dérouler la procédure comme prévu, quitte à refuser l’octroi de

l’autorisation de construire. Elle est dès lors invitée à soumettre sans tarder

à l’enquête publique le projet de la recourante, à moins que celle-ci ne

souhaite le modifier préalablement.

3.

Le recours doit ainsi être admis, et la décision attaquée

annulée. Il se justifie de statuer sans frais; la recourante a droit à des

dépens (art. 55 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la

procédure administratives – LJPA, RSV 173.36).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision rendue le 20 juin 2006 par la Municipalité de

Vucherens est annulée.

III.

Il est statué sans frais.

IV.

La commune de Vucherens versera à la recourante une

indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 18 mars 2008

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant

sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de

droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin

2005.

sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel

subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être

rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les

moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en

quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve

doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la

partie; il en va de même de la décision attaquée.