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Décision

AC.2006.0188

TA - AC.2006.0188 - 2007-04-30 - JASZKOWSKI, JASZKOWSKI/Municipalité de Chevroux, NIGGELER-BONNY, NIGGELER

30 avril 2007Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

a) Christine Niggeler est propriétaire de la parcelle no 557

du cadastre de la Commune de Chevroux. D’une superficie de 1'140 m², le

terrain est classé dans la zone de villas du plan général d’affectation de la

Commune de Chevroux.

b) Les parents de Christine Niggeler, Marianne et

Henri Niggeler-Bonny (ci-après : les constructeurs), ont déposé le 10

février 2006 une demande d’autorisation de construire une maison familiale sur

la parcelle no 557. Le projet est implanté en forme de L avec une façade de 21

mètres 50 le long de la limite sud-est de la parcelle et un retour de 13 mètres

donnant sur la limite sud-ouest du bien-fonds. L’accès à ce bien-fonds est

prévu par une servitude de passage longeant la limite nord-est de la parcelle.

Le projet comporte, au sous-sol, un garage, une cave, une chaufferie, une

buanderie avec un escalier droit permettant de rejoindre le logement au

rez-de-chaussée, qui comprend notamment trois chambres, un bureau, des salles

de bain et une cuisine donnant accès sur le séjour. Un trapon permet d’accéder aux

combles ; l'espace sous toiture est toutefois ouvert sur le séjour.

c) La demande de permis de construire a été soumise

à l’enquête publique du 3 au 23 mars 2006 et elle a soulevé le 21 mars 2006

l’opposition de Jacek et Urszula Jaszkowski, propriétaires de la parcelle no

554, voisine au sud-ouest. Les opposants invoquaient un dépassement du

coefficient d’occupation du sol et se plaignaient du fait que les mouvements de

terre étaient supérieurs à la limite de 1 mètre 50 prévue par la réglementation

communale.

d) Les constructeurs ont déposé le 28 avril 2006 une

demande complémentaire portant sur les modifications suivantes : la

surface de la parcelle a été portée de 1'120 m² à 1'140 m² par une division de

la parcelle voisine no 556 ; les plans du projet ont été modifiés par

indication des niveaux du terrain naturel calculés par le géomètre. Le dossier

a fait l’objet d’une enquête complémentaire ouverte du 12 mai au 1er

juin 2006. Jacek et Urszula Jaszkowski ont formulé une nouvelle opposition le

31 mai 2006. La Municipalité de Chevroux (ci-après : la municipalité) a

délivré le permis de construire en levant les oppositions le 2 août 2006.

B.

a) Jacek et Urszula Jaszkowski ont recouru contre la

décision municipale auprès du Tribunal administratif le 22 août 2006 en

concluant à l’admission du recours et à l’annulation de la décision municipale

ou à sa réforme, en ce sens que l’opposition soit admise et le permis de

construire sollicité refusé. Ils invoquent entre autres la réglementation limitant

les mouvements de terre à 1 mètre 50 et se plaignent de l'implantation prévue,

notamment de la longueur de la façade longeant leur propriété.

b) La municipalité

s’est déterminée sur le recours le 19 septembre 2006 en concluant à son rejet.

Les constructeurs ont déposé leurs observations le 6 octobre 2006 en concluant

également au rejet du recours. La possibilité a été donnée aux recourants de

déposer un mémoire complémentaire.

c) Le tribunal a tenu

une audience sur place en présence des parties le 5 février 2007. Le

compte-rendu résumé de l’audience comporte les précisions suivantes :

« Le conseil des recourants

résume les griefs qu’ils font valoir à l’encontre du projet de villa des époux

Niggeler. Ces griefs portent ainsi notamment sur l’orientation du faîte, sur la

conception même de la villa qui présente une longueur inhabituelle et des

mouvements de terre qui seraient supérieurs à la limite de 1 mètre 50.

Le conseil des constructeurs

explique que l’implantation est comparable à d’autres villas dans le secteur et

produit à cet effet une vue aérienne du quartier de villas. Il estime aussi que

les mouvements de terre respectent la réglementation communale. Le conseil de

la municipalité se réfère aux arguments développés dans ses écritures.

Les constructeurs expliquent, à la

demande du président, qu’il n’est pas prévu d’aménager, même ultérieurement, un

deuxième logement dans le niveau des combles. La villa se développe sur un seul

niveau pour des raisons de santé afin de faciliter les déplacements et éviter

les escaliers. L’architecte des constructeurs précise encore que les trois

places de stationnement sont prévues de la manière suivante : une place

dans le garage souterrain, une deuxième sur la place de rebroussement et une

troisième place sur l’accès garage. »

d) Les parties ont eu la possibilité de se

déterminer sur le compte-rendu résumé de l’audience. Les constructeurs ont

précisé que le quartier de villas en cause comporterait d'autres bâtiments avec

une rampe d'accès à un garage en sous-sol. La municipalité a produit les permis

de construire, les plans de situation et les façades ou coupes des villas qui

ont été autorisées avec un accès à un garage en sous-sol dans la zone en cause.

Il ressort des plans, produits par la municipalité et portant l'indication du

terrain naturel, que les rampes d'accès aux garages en sous-sol respectent la

limite des mouvements de terre fixée à 1 mètre 50 en raison du niveau

d'implantation de la dalle du rez-de-chaussée des villas, surélevé par rapport

au terrain naturel; tel est notamment le cas des villas construites sur les

parcelles nos 498, 524, 169, 496 et 553. Les constructeurs se sont déterminés

sur ces plans en produisant différentes photographies avec des indications

manuscrites sur la hauteur des mouvements de terre, sans aucune référence à des

plans cotés, ni aucune indication précise sur les mouvements de terre par

rapport au terrain naturel.

Considérants

1.

Les recourants soutiennent que l'accès

au garage en sous-sol ne respecterait pas la réglementation communale limitant

les mouvements de terre à 1 mètre 50. La municipalité et les constructeurs

soutiennent en revanche que cette disposition ne s’applique pas aux accès

ponctuels à des caves ou à des garages souterrains.

a) L’art. 27 du règlement communal sur

le plan général d’affectation et la police des constructions (RPGA), approuvé

par le Conseil d’Etat le 12 septembre 1980 et modifié le 16 mars 2001, est

formulé de la manière suivante :

« Après

achèvement des travaux, le terrain, aux alentours de la construction, ne

devrait pas présenter une différence, en plus ou en moins, supérieure à 1.50 m

par rapport au terrain naturel primitif. »

b) La réglementation communale sur les

mouvements de terre a essentiellement pour but d’assurer une implantation

harmonieuse des constructions dans le terrain. Il s’agit avant tout d’éviter

des mouvements de terre en déblai ou en remblai pouvant provoquer soit une

hauteur apparente disproportionnée de la façade en cas d'excavations trop

importantes, soit des terrasses en remblai qui surplombent les parcelles

voisines et qui peuvent avoir l'effet d'un promontoire. La réglementation sur

les mouvements de terre vise notamment à prévenir l’effet visuel de travaux

d’excavation en déblai qui ont pour conséquence d’augmenter l’apparence de la

hauteur de la construction (arrêt TA AC 2006.0044 du 30 octobre 2006). La

réglementation sur les mouvements de terre peut être ainsi complétée par une

réglementation sur le mode de calcul de la hauteur des constructions imposant de

prendre en considération soit le terrain naturel, soit le terrain aménagé en

déblai en tous les points du bâtiment projeté (voir arrêt TA AC 2006.0098 du 29

décembre 2006). Aussi, lorsque la réglementation communale ne fixe pas la

hauteur maximum des mouvements de terre, cette hauteur doit être appréciée dans

le cadre de l’application de la clause d’esthétique qui donne alors un contenu

concret à la réglementation de la zone (voir arrêt TA AC 2004.0045 du 30 novembre

2004.

ainsi que l’arrêt TA AC 2003.0256 du 7 septembre 2004). Le tribunal a

ainsi considéré qu’un remblai d’une hauteur de 3 mètres était jugé excessif sur

une petite parcelle étroite entièrement recouverte par le monticule du remblai

à l’aval de la construction (voir arrêt TA AC 2004.0045 du 30 novembre 2004). La

réglementation sur les mouvements de terre vise aussi un but d'intégration des

constructions dans le terrain afin d'éviter que le terrain naturel soit remanié

de manière notable par des projets de construction inadaptés à la configuration

des lieux.

c) En l'espèce, la réglementation

communale, limitant les mouvements de terre à 1 mètre 50, a pour objectif de

restreindre l’impact visuel des mouvements de terre et vise notamment un but

d'intégration des constructions dans le terrain. Il n’est pas contesté que

l’accès prévu au garage souterrain dépasse la limite fixée par l'art. 27 RPGA à

1.

mètre 50 pour les mouvements de terre. En effet, selon les plans de la

demande de permis de construire, les mouvements en déblai s’élèvent entre 1

mètre 70 et 1 mètre 90 devant l’accès au garage en sous-sol. Ainsi, le projet

ne respecte pas la règle spécifique qui limite les mouvements de terre à 1

mètre 50. Il convient donc de déterminer si les conditions requises pour

l'octroi d'une dérogation sont remplies.

aa) La réglementation communale

attribue à la municipalité la compétence d'accorder des dérogations aux plans

et à la réglementation y afférente pour autant que des motifs d'intérêt public

ou des circonstances objectives le justifient (art. 80bis RPGA). L’art.

85.

al. 1 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4

décembre 1985 (LATC) précise que des dérogations aux plans d'affectation

peuvent être accordées par la municipalité dans la mesure où le règlement

communal le prévoit et que des motifs d’intérêt public ou des circonstances

objectives le justifient. L’octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à

un autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers.

bb) La jurisprudence du tribunal a précisé encore

les principes applicables à l’octroi de dérogations. Tout d’abord, l’autorité

n’est pas tenue d’accorder une dérogation ; elle dispose d’un pouvoir

d’appréciation (voir ATF 99 I ch. 1 471 consid. 3a, voir aussi ATF 108 Ia p. 74

et ss.). Ensuite, l’octroi de la dérogation doit respecter les buts recherchés

par la loi, la dérogation servant avant tout à éviter des solutions trop

rigoureuses en présence d’une situation spéciale (voir ATF 107 Ia 112 et ss.,

voir aussi DSJP OFAT - Etudes relatives à la loi fédérale sur l’aménagement du

territoire, ad art. 23 n° 6 et 7 p. 270). Aussi, la dérogation ne peut porter

atteinte à des intérêts publics importants ou heurter des intérêts privés

prépondérants et elle doit prendre en considération l’ensemble des

circonstances (voir Augustin Macheret « la dérogation en droit de la

construction; règle ou exception», Séminaire du droit de la construction,

Fribourg 1983). Enfin, la dérogation doit s’inscrire dans le processus de

planification définie par le droit fédéral selon laquelle la destination du sol

est fixée par les plans d’affectation (art. 14 LAT) dans une procédure assurant

la protection juridique (art. 33 LAT) et la participation de la population

(art. 4 LAT) ; une dérogation qui, par son importance, aurait pour effet de

fixer de nouvelles règles d’affectation du sol dans le cadre de la procédure

d’autorisation de construire violerait l’art. 2 LAT, même si elle était

justifiée par des circonstances objectives ou si elle répondait à un intérêt

public important (ATF 116 Ib 53-54, consid. 3a, voir aussi AC 2000/0087 du 6

mars 2001).

cc) En l'espèce, le tribunal constate

que la dérogation n'est pas requise pour des motifs d'intérêt public : seules

des raisons de convenance personnelle ont amené les constructeurs à placer le garage

en sous-sol, au lieu de prévoir une construction attenante ou indépendante,

comme le permet l’article 29 RPGA. Par ailleurs, il apparaît que le législateur

communal a voulu éviter, en limitant les mouvements de terre à 1 mètre 50, des

modifications du terrain naturel trop importantes changeant la configuration du

sol sur une partie conséquente de parcelles relativement petites, parcelles

dont la taille est adaptée à l’édification de maisons individuelles et qui

caractérisent la zone de villas. La réglementation communale permet d'ailleurs

l’aménagement de garages attenants ou indépendants de la construction ; le

tribunal constate que la parcelle en question permettrait un tel aménagement, sans

que la place de parc prévue en sous-sol apparaisse indispensable à l'économie

du projet.

dd) Les recourants invoquent encore le

principe d'égalité de traitement et la municipalité a fait savoir au tribunal

qu'elle avait admis des dérogations pour la construction de rampes d'accès à

des garages en sous-sol. Toutefois, les plans produits par la municipalité

permettent de constater au contraire que les mouvements de terre ont bien été

limités à 1 mètre 50 pour tous les permis de construire comportant une rampes

d'accès au sous-sol. Les plans produits à cet égard permettent de mesurer et

vérifier le respect de la limite de 1 mètre 50, ce qui confirme, d'une part,

que la réglementation communale ne fait pas obstacle à la création de rampes

d'accès à des garages en sous-sol, d’autre part, que la municipalité a fait

respecter la règle de l'art. 27 RPGA limitant les mouvements de terre à 1 mètre

50.

Les photographies produites par les constructeurs ne sont à cet égard pas

déterminantes car elles ne permettent ni d'apprécier le niveau du terrain

naturel avant les travaux, ni de mesurer la différence de hauteur,

contrairement aux plans produits par la municipalité. De plus, les indications

et photographies concernant les escaliers extérieurs longeant les façades ne

sont pas déterminantes : de tels escaliers, couverts au moins partiellement

par les avant-toits font partie de la construction à laquelle ils sont intégrés

et ne modifient en rien la configuration du sol, contrairement aux rampes

d'accès des garages en sous-sol.

2.

Le projet contesté ne résout pas à

satisfaction les exigences du règlement communal concernant les places de

stationnement. L'article 28 RPGA prévoit que deux places de stationnement au

minimum doivent être aménagées par chaque propriétaire.

a) La réglementation communale relative aux places

de stationnement ne fixe pas de dimensions minimales des cases, ni de leur

dégagement et elle ne renvoie pas non plus aux normes de l'Union des

professionnels suisses de la route. Cependant, les places de stationnement

prévues dans les projets de construction doivent être accessibles par les

utilisateurs et la norme VSS SN 640'603a fixe des critères qui permettent de

déterminer la qualité d'accès à ces places. Il est vrai que les normes VSS ne

sont pas des règles de droit et qu'elles ne lient pas le tribunal mais elles

sont l'expression de la science et de l'expérience de professionnels éprouvés

et elles peuvent donc être prises en considération dans cette mesure (sur la

portée des directives en matière forestière par exemple, voir ATF 118 Ib 618

consid. 4b). Le tribunal a d'ailleurs déjà considéré que les norme VSS pouvaient

servir de référence pour déterminer le niveau d'accessibilité de places de

stationnement et il a jugé que les cases dont les dimensions n'étaient pas

conformes à la norme ne pouvaient être prises en considération dans le calcul

du nombre de places de stationnement prévues par le projet (arrêts TA AC

1998.0005

du 30 avril 1999 et arrêt TA AC 91/036 du 15 juillet 1992 consid. 1

p. 4).

b) En l'espèce, les normes VSSV 640'291 et 640'292

concernent le parcage et s'appliquent à tous les parcs de stationnement à usage

public ou privé. La norme 640'291 concerne les parcages des voitures

particulières et autres types de véhicules et elle fournit les données

géométriques qui doivent être utilisées lors de l'élaboration de projets de

parcages afin d'assurer une exploitation convenable. La norme 640'292 distingue

les cases de stationnement - ou les garages individuels - des zones de

manœuvre. Il n'est ainsi pas possible de prévoir une case de stationnement sur

une aire de manœuvre. En l’occurrence, les constructeurs ont expliqué à

l'audience qu'il était possible d'aménager une place de stationnement sur

l'aire de rebroussement et une autre devant l'accès au garage. Ces places de

stationnement empiètent manifestement sur les surfaces de manœuvre indispensables

à l'accès au garage. Il n'est ainsi pas possible d'utiliser une des places indépendamment

de l'autre. De plus, le véhicule qui stationnerait en marche avant sur la place

de rebroussement ne peut que difficilement opérer une manœuvre de rebroussement

sur l'accès au garage en sous-sol qui est insuffisant et qui n'est pas prévu

pour cette manœuvre. Ainsi, l'aménagement de la seconde case de stationnement,

requise par la réglementation communale, sur les aires de manœuvre et d'accès

au garage en sous-sol n'est pas compatible avec les normes VSS précitées et ne

peut être admis. Il appartient aux constructeurs de prévoir deux places de

stationnement (garages ou cases), accessibles indépendamment l'une de l'autre.

3.

Les recourants soutiennent aussi que

la municipalité aurait dû faire application de la disposition communale qui lui

permet d’imposer une autre implantation des bâtiments que celle prévue par les

constructeurs. La municipalité soutient de son côté qu’une implantation

différente du bâtiment projeté ne serait pas envisageable compte tenu de la

forme de la parcelle.

a) L’article 63 RPGA est formulé de la

manière suivante :

« Pour des

raisons d’orientation ou d’esthétique, la municipalité peut imposer une autre

implantation que celle prévue par le constructeur ; elle peut également

imposer la pente des toitures, l’orientation du faîte ou les dimensions des

percements en toiture.»

La

réglementation communale, permettant à la municipalité d’imposer une nouvelle

implantation des constructions que celle prévue, a un effet comparable à celle

relative à la clause de l’esthétique, prévue notamment à l’art. 59 RPGA et à l’art.

86.

LATC. Si, pour des motifs d’esthétique et d’intégration, la municipalité

peut refuser en application de ces dispositions un permis de construire, elle

peut à plus forte raison l’accorder en imposant une implantation et une

orientation différentes ou encore des pentes de toiture différentes ainsi

qu’une orientation des faîtes spécifique ou des dimensions des percements en

toiture. L’application de l’article 63 RPGA nécessite que les conditions permettant

à la municipalité d'intervenir dans le cadre de la clause d’esthétique soient

remplies. Il convient donc de se référer à la jurisprudence du tribunal relative

à la clause générale d’esthétique (voir arrêt TA AC 2004.0100 du 27 décembre

2004).

b) L’art. 86 LATC a la teneur

suivante :

« La

municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur

destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un

aspect architectural satisfaisant et s’intègrent à l’environnement.

Elle refuse le

permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre

l’aspect et le caractère d’un site, d’une localité, d’un quartier ou d’une rue,

ou de nuire à l’aspect d’un édifice de valeur historique, artistique ou

culturelle.

Les règlements

communaux doivent contenir des dispositions en vue d’éviter l’enlaidissement

des localités et de leurs abords. »

c) Selon la jurisprudence, un projet de construction

peut être interdit sur la base de ces dispositions même s’il est conforme aux

autres règles cantonales et communales qui lui sont applicables en matière de

police des constructions. Mais il faut que les possibilités de construire réglementaires

apparaissent déraisonnables et irrationnelles ; tel est par exemple le cas

lorsque le projet de construction est de nature à porter atteinte à un site

digne de protection ou que sa réalisation peut mettre en péril les qualités

esthétiques remarquables d’un bâtiment ou d’un ensemble de bâtiments (ATF 114

Ia 346 consid. b; 101 Ia 223 consid. 6c). L’autorité communale dispose à cet

effet d’un pouvoir d’appréciation relativement important (ATF 115 Ia 118-119

consid. 3d) et le pouvoir d’examen du tribunal est limité à un contrôle en

légalité de la décision communale. Il ne peut substituer son appréciation à

celle de l'autorité intimée et il doit seulement vérifier si elle a tenu compte

de tous les intérêts à prendre en considération ; il n'intervient que si elle

n'a pas tenu compte d'intérêts importants, ou encore, les aurait appréciés de

façon erronée (voir les arrêts TA AC 2005.0260 du 18 décembre 2006, TA AC

2001.0220

du 17 juin 2004, RE 2001.0027 du 12 octobre 2001, consid. 2b; voir

aussi les arrêts RE 2000.0017 du 14 août 2000, RE 2000.0037 du 18 janvier 2001,

RE 1999.0005 du 16 avril 1999, RE 1999.0014 du 14 juillet 1999, ainsi que ATF

non publié rendu le 11 novembre 1998 dans la cause M. c/OFDEE consid. 2a).

d) En l’espèce, l’inspection locale a montré que le

quartier de villas en cause présentait différents styles de construction. La

photo aérienne produite par les recourants permet également de constater que

les faîtes sont orientés soit dans la direction nord-sud, soit dans la

direction est-ouest et que plusieurs bâtiments présentent une toiture à quatre

pans. Une construction, située à l’extrémité nord-ouest de la zone de villas, présente

également un plan en L mais orienté de manière à ce que la partie intérieure du

"L" offre un dégagement avec une vue sur le lac et le Jura. Le

tribunal ne saurait considérer en outre que la longueur du bâtiment est

excessive, bien qu'inhabituelle pour un tel type de construction, notamment en

comparaison des villas jumelles voisines. Il est vrai que l’implantation prévue

par les constructeurs ne semble pas adéquate car le retour du "L" est

situé sur la partie du terrain qui offre les dégagements les plus intéressants.

Cette seule situation ne justifie pas non plus une intervention sur la base de

la clause d’esthétique, la question des mouvements de terre ayant par ailleurs

été réglée spécifiquement par l'art. 27 RPGA par le législateur communal.

e) Les recourants ont également soutenu que le

projet permettait d’accueillir deux familles. Ce n’est à l’évidence pas le cas

dès lors que le projet ne comporte qu’une seule unité de logement avec une

cuisine, des chambres avec des salles d’eau attenantes et un séjour et compte

tenu du fait que les combles, accessibles seulement par une échelle, ne sont

manifestement pas habitables.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours

doit être admis et la décision attaquée annulée. Compte

tenu du fait que l’instruction sur place a pu être menée parallèlement à la

procédure AC 2006.0134, il y a lieu de réduire les frais de justice à un

montant de 1'500 francs, à la charge des constructeurs. Les

recourants, qui obtiennent gain de cause, ont droit aux dépens qu'ils ont

requis, arrêtés à 1'500 francs.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête :

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de Chevroux du 2 août 2006,

levant l'opposition des recourants, Urszula et Jacek Jaszkowski, et délivrant

un permis de construire à Marianne et Henri Niggeler-Bonny, est annulée.

III.

Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs

est mis à la charge des constructeurs, Marianne et Henri Niggeler-Bonny,

solidairement entre eux.

IV.

Les constructeurs, Marianne et Henri Niggeler-Bonny, sont

solidairement débiteurs des recourants, Urszula et Jacek Jaszkowski, d'une

indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 30 avril 2007

Le président : La

greffière :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.