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Décision

AC.2006.0330

CDAP - AC.2006.0330 - 2008-07-30 - SAVOCA, SAVOCA-FAVRE/Municipalité du Mont-sur-Lausanne, Service de l'environnement et de l'énergie, ORANGE COMMUNICATIONS SA

30 juillet 2008Français40 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Orange Communications SA (ci-après:

Orange) a déposé le 17 juin 2005 une demande de permis de construire tendant à

la modification, sur la parcelle n° 1072 du Mont-sur-Lausanne, des antennes de

téléphonie mobile et des équipements techniques situés dans le bâtiment public

ECA n° 893 abritant la salle communale, plus précisément dans les combles et

dans la fausse cheminée occupant le pan sud du toit. La parcelle n° 1072

est située en zone de village, selon le plan général d'affectation; elle est

régie par le plan d'extension partiel "Petit-Mont" et le règlement y

relatif.

Plus en détails, le projet d'Orange

prévoit une "extension à l'UMTS", soit le remplacement des

antennes GSM par deux antennes combinées GSM à 1'800 MHz, d'une puissance

apparente rayonnée (ERP) de respectivement 550 et 1'280 W, et UMTS à 2'100 MHz

d'une ERP de respectivement 440 et 880 W. A la demande de la commune et du

SEVEN, Orange avait établi antérieurement une fiche de

données spécifique au site du 16 mars 2005 et transmis un rapport du 15 avril

2005 rédigé par Inventis SA, "relatif aux immissions liées aux

installations de téléphonie mobile du site du Mont sur Lausanne, Salle

communale" (rapport de mesure).

Mis à l'enquête publique du 8 au 28

juillet 2005, le projet d'Orange a suscité de nombreuses oppositions, dont

celle d'Antoinette et Basile Savoca. Ceux-ci occupent un des logements du

bâtiment ECA 2357a de la parcelle n° 1341, sise au nord du bien-fonds

supportant l'antenne litigieuse. Leur appartement se situe derrière les

installations techniques liées à l'antenne, à la même hauteur, soit à 10,5 m.

La distance séparant ces locaux d'habitation des futures installations modifiées

est de 21,4 m (les opposants précisant qu'elle est de 13,50 m entre le velux de

leur séjour et la salle communale). Selon le calcul prévisionnel de la fiche de

données spécifique, le rayonnement émis par l'installation sur l'angle le plus

rapproché de leur appartement aurait une intensité de champ électrique de

3,26 V/m.

Dans sa synthèse n° 65842 du 18

juillet 2005, la Centrale des autorisations (CAMAC) a indiqué qu'il avait été

admis que le toit supportant les installations offrait une atténuation de 15

dB. Elle a rappelé qu'en fonction des caractéristiques des antennes, la valeur

limite de l'installation était de 6,0 V/m et que les immissions calculées pour

les bâtiments les plus exposés, dont celui des opposants précités, étaient

inférieures à cette limite. Elle a précisé ce qui suit:

"(¿)

Etant donné les résultats des évaluations du rayonnement non ionisant

présentés, le SEVEN demande que l'opérateur propriétaire de l'installation

fasse procéder, à ses frais, à des mesures de contrôle lors de la mise en

exploitation de son installation. Les résultats de ces mesures devront être

transmis au SEVEN pour contrôle dans les 12 mois après la mise en exploitation

de l'installation dans la configuration définie par cette mise à l'enquête. Ces

mesures devront être effectuées par un organisme indépendant et certifié.

Les mesures seront effectuées conformément aux documents "Recommandations

sur les mesures concernant les stations de base GSM (juin 2002)" et

"Recommandations sur les mesures: UMTS" (Projet du 17.09.2003)

présentés par le METAS et l'OFEFP.

Si les mesures indiquent que la valeur de l'installation n'est pas

respectée, il conviendra d'adapter après coup l'installation de manière à ce

que la valeur limite puisse être respectée selon les recommandations en

vigueur. Si cela s'avère nécessaire, le SEVEN fixera une nouvelle puissance

d'émission maximale autorisée une fois les mesures effectuées.

En cas de réalisation de nouveaux lieux à utilisation sensible en accord

avec les règlements sur l'aménagement du territoire en vigueur au moment de la

date du permis de construire de la présente installation de téléphonie mobile,

l'opérateur pourra être astreint à modifier son installation afin de respecter

les valeurs limites imposées par l'ORNI. Toute réserve utile est émise en ce

sens.

(¿)"

B.

Le 14 juin 2006, Antoinette et

Basile Savoca ont requis que la délivrance du permis de construire soit

subordonnée à la condition qu'Orange mette en place un écran anti-ondes,

sécurise toute la partie arrière de son installation, orientée vers leur

habitation, et s'engage à procéder notamment à une série de mesures avant et

après la pose de l'écran. Le 5 octobre 2006, la Municipalité du

Mont-sur-Lausanne (ci-après: la municipalité) a demandé à Orange qu'elle donne

suite aux exigences des opposants et a fait part de sa volonté d'insérer dans

le contrat de bail la liant à Orange deux nouvelles clauses contractuelles, relatives

à la responsabilité de l'opérateur en cas de prétentions en dommages-intérêts

de tiers. Orange a refusé le 20 novembre 2006 d'entrer en matière sur ces

propositions, les négociations étant déjà achevées.

C.

Par décision du 14 décembre 2006,

la municipalité a levé les oppositions et délivré le permis de construire

sollicité, sous réserve de la condition particulière de l'autorisation spéciale

découlant de la synthèse CAMAC. Elle tenait néanmoins à préciser aux opposants qu'elle

n'avait pas pu imposer à Orange les "mesures d'accompagnement

souhaitées, soit écran anti-ondes et clause du bail concernant la responsabilité

de l'opérateur sur les possibles altérations de la santé, refusées par Orange

Communications SA."

D.

Par acte du 28 décembre 2006, Antoinette

et Basile Savoca ont saisi le Tribunal administratif (devenu le 1er

janvier 2008 la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) d'un

recours dirigé contre la décision précitée de la municipalité du 14 décembre

2006. Ils indiquaient notamment que leur santé s'était altérée depuis

l'installation de l'antenne existante, sans que leur mode de vie n'ait changé,

et qu'ils souffraient en particulier d'insomnies, de pertes de concentration et

d'épuisement.

L'effet suspensif a été

provisoirement accordé au recours.

Au terme de sa réponse du 25

janvier 2007, la municipalité a souligné qu' "il ressort de la jurisprudence,

au sujet des craintes pour la santé relevant des incertitudes scientifiques qui

persistent quant aux nuisances et à la nocivité réelle des rayons émis, qu'il

suffit qu'une installation respecte les valeurs limites fixées par l'ORNI,

ordonnance réputée exhaustive et propre à tenir compte des dangers potentiels pour

la santé non encore mis en évidence par la science. La municipalité n'a donc

pas d'autre possibilité que de délivrer le permis de construire."

Dans ses observations du 2 février

2007, le Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN) a conclu au rejet

du recours. Il a souligné notamment que le contrôle des émissions demandé par

les recourants se ferait automatiquement, et de manière permanente, au travers

du système d'assurance de qualité instauré par une circulaire de l'Office

fédéral de l'environnement (ci-après: OFEV) du 16 janvier 2006 et exigé par le

permis de construire. De surcroît, par communiqué de presse du 17 janvier 2007,

l'OFEV avait informé que quatre opérateurs, dont Orange, avaient mis en service

leur système d'assurance de qualité et l'avaient fait examiner par une société

d'audit indépendante. Par ailleurs, il était prévu que le SEVEN reçoive tous

les deux mois les rapports de vérification de la part des opérateurs. Enfin, le

SEVEN avait accès à la base de données de l'OFCOM et pouvait ainsi consulter les

paramètres d'exploitation des antennes situées sur le territoire du canton.

Déposant sa réponse le 16 février

2007, Orange a proposé l'irrecevabilité du recours, faute de conclusions formelles,

subsidiairement son rejet. Sur le fond, la constructrice s'est également

référée au système d'assurance de qualité - qu'elle avait adopté - découlant de

la circulaire précitée de l'OFEV.

E.

Par mémoire complémentaire versé

par leur conseil le 26 avril 2007, les recourants ont répété qu'ils souffraient

déjà des émissions actuelles et souligné que le risque d'atteintes à la santé

en raison d'une exposition de longue durée aux rayons non ionisants était

reconnu, y compris par le Tribunal fédéral. Ils ont relevé que si la puissance

d'émission des nouvelles antennes était annoncée à 2'160 W ERP respectivement

990 W ERP [sic], leur puissance maximale réelle pouvait atteindre 17'800 W ERP.

S'il n'était pas exclu (quoique contesté et restant à prouver) que le

rayonnement découlant de la puissance annoncée respecte les valeurs limites

fixées par l'ORNI (6 V/m), il en irait différemment en cas d'usage d'une

puissance supérieure. Ainsi, une émission à

puissance maximale (soit à 17'800 W ERP) conduirait à

un rayonnement de 11,95 V/m, soit quasiment au double

de la valeur limite autorisée. Ils produisaient à cet égard une expertise du 4

avril 2007, rédigée par Hans-U. Jakob, "Fachstelle Nichtionisierende

Strahlung; Der Schweiz. Interessengemeinschaft Elektrosmog-Betroffener."

Par ailleurs, l'autorisation de construire avait été accordée sous réserve du

contrôle des valeurs d'émissions. Or, ce contrôle était insuffisant; en

particulier le système d'assurance de qualité évoqué par le SEVEN le 2 février

2007 n'était nullement exigé par le permis de construire. En dernier lieu, les

recourants dénonçaient une violation du principe de la confiance en se référant

à la décision de la municipalité du 4 octobre 2001 levant leur opposition à

l'installation de l'antenne initiale (existante à ce jour), qui précisait que "l'antenne

prévue sur le pan sud de la toiture de la Grande salle ne sera pas réalisée;

seule la partie sud de l'installation est maintenue. Il faut souligner que

cette décision implique de trouver un autre site afin de combler le manque de

couverture entre Coppoz et la Place du Petit-Mont."

Les recourants sollicitaient

diverses mesures d'instruction, notamment que soient effectués des contrôles

inopinés et réitérés - pendant les jours ouvrables entre 18 et 19h - du

rayonnement actuel auquel ils étaient soumis, que soient vérifiés les données

et les calculs prévisionnels du rayonnement de la future installation, en

particulier en cas d'usage de la puissance ERP maximale, et que soit mesuré

l'effet d'un écran anti-ondes. Ils demandaient encore une évaluation

indépendante et neutre de la puissance ERP minimale apte à répondre aux

objectifs justifiés d'Orange, une expertise médicale et une expertise

immobilière.

Enfin, les recourants concluaient

principalement à l'annulation du permis de construire accordé et requéraient

subsidiairement que:

"1.- le permis de construire soit précisé et

complété par des instructions et conditions précises et concrètes relatives au

fonctionnement du système de contrôle conditionnant la mise en exploitation de

l'antenne (modalités, compétence).

2.- le permis de construire soit modifié en ce sens

que la puissance d'émission autorisée soit réduite conformément au résultat de

l'instruction (...).

3.- le permis de construire menace Orange

expressément de sanctions pour tous types de violation des conditions

d'exploitation.

4.- il soit ordonné à Orange d'installer à ses frais

un écran sous la toiture de la salle communale avant la mise en exploitation

des antennes à puissance augmentée.

5.- il soit garanti aux recourants l'accès rapide,

permanent et direct aux données résultant des contrôles du rayonnement des

antennes à puissance augmentée.

6.- il soit accordé aux recourants le droit d'exiger

de l'autorité compétente, après la mise en exploitation des antennes à

puissance augmentée, de procéder à un contrôle inopiné du rayonnement en tous

temps, immédiatement et sur première demande."

A l'appui, ils annexaient encore

diverses pièces, dont un résumé des études effectuées sur les nuisances des antennes

de téléphonie mobile sur les humains et un extrait (p. 18 s.) de l'ouvrage

"Bewilligung von Mobilfunkanlagen" de Benjamin Wittwer.

F.

Le 29 mai

2007, Orange a confirmé ses conclusions, précisant que les nouvelles conclusions

subsidiaires des recourants du 26 avril 2007 étaient tardives. Le SEVEN a

complété ses observations le même jour, indiquant que les puissances ERP

maximales autorisées correspondaient aux puissances décrites dans la fiche de

données spécifique, ces valeurs étant indépendantes de l'heure de la journée. Les

recourants ont produit le 29 août 2007 un arrêt du Tribunal administratif du canton

de Zurich du 20 juin 2007. Le 9 octobre 2007, Orange a déposé un certificat établi

par la Société générale de surveillance SA, valable du 30 août 2007 au 29 août

2010, selon lequel son "Management-System" avait été examiné

et répondait aux exigences de la norme ISO 9001:2000, ainsi qu'à celles de la

circulaire de l'OFEV précitée du 16 janvier 2006.

G.

Une audience a été aménagée sur

place le 18 décembre 2007, dont le compte-rendu indique:

"(...)

Normes ORNI

Les recourants précisent

qu'ils ne contestent pas en tant que telles les normes de l'ORNI mais

demandent, au nom du principe de précaution, qu'une isolation supplémentaire

soit aménagée au cas où l'opérateur dépasserait, ponctuellement ou durablement,

les valeurs autorisées.

Assurance

de qualité (AQ) et contrôles

(...)

Le représentant du SEVEN indique qu'en janvier 2007, Orange a mis en service

son système d'assurance de qualité. Par certificat du 30 août 2007 valable

jusqu'au 29 août 2010, ce système a été certifié conforme par la Société

générale de surveillance SA. Le SEVEN ajoute qu'il reçoit tous les deux mois

les protocoles d'erreurs mentionnant d'éventuels dépassements, ainsi que la

date de correction de ces incidents. Parfois, il ne reçoit aucun protocole

d'erreur, ce qui s'explique par le fait que les opérateurs, dont le but est

d'avoir un réseau stable, ne procèdent pas tous les jours à des réglages,

lesquels sont de toute manière enregistrés dans l'historique de la base de

données de l'OFCOM.

Les

représentants d'Orange déclarent qu'en cas de dépassement, la correction

intervient dans les 24 heures lorsqu'elle peut être effectuée à distance, et

dans les cinq jours lorsqu'elle doit être opérée sur place.

Le

SEVEN précise que l'opérateur doit en outre procéder à un mesurage de contrôle,

sur place, afin de comparer les valeurs de rayonnement calculées selon le

modèle avec les valeurs effectives de l'installation, ce dans les douze mois

dès la mise en service de l'antenne. Il s'agit de vérifier en pratique les

calculs théoriques de la fiche des données spécifique (en particulier les

facteurs d'atténuation calculés et exprimés en décibels). Actuellement, ce

contrôle effectif intervient généralement dans un délai de six mois.

Les

représentants d'Orange déclarent toutefois s'engager d'ores et déjà à procéder

à un tel contrôle dans les jours qui suivent la mise en service de

l'installation de manière à rassurer les recourants.

Considérant

que les puissances maximales pourraient être dépassées pendant cinq jours,

voire pendant deux mois, les recourants réitèrent leur réquisition tendant à la

pose d'un écran, au nom du principe de précaution.

En

réponse à la remarque des recourants quant à l'heure de faible utilisation du

réseau (13 h 45 - 14 h 00) à laquelle les mesures ont été faites, les

représentants d'Orange précisent que l'heure du contrôle n'a aucune importance

dès lors que la mesure est faite sur un canal émettant à puissance constante,

puis extrapolée à la puissance totale maximale.

Le

représentant du SEVEN ajoute que les opérateurs ont l'obligation de fournir à

l'Office fédéral de la communication (OFCOM) les valeurs autorisées de

l'installation (puissances et directions) et tous les paramètres d'exploitation

de l'installation, lesquels sont enregistrés dans une base de données de cet

office fédéral; le SEVEN a accès à cette base de données. II peut ainsi

comparer les valeurs dont dispose l'OFCOM et celles annoncées par l'opérateur

lors de l'exploitation.

En

réponse à une demande des recourants relative au calcul du rayonnement, le

représentant du SEVEN précise que l'intensité du champ électrique [V/m] est

proportionnel à la racine carrée de la puissance de l'antenne [W].

Les

représentants de l'autorité intimée expliquent, pour leur part, que

l'emplacement de l'antenne avait été guidé par des motifs d'intégration

architecturale. Ils exposent qu'ils n'avaient estimé n'avoir pas de motif

valable leur permettant de s'opposer à la délivrance du permis de construire.

Les

recourants se prévalent du fait que lors de l'installation de l'antenne

actuellement en service, ils avaient obtenu de l'opérateur que celle-ci ne soit

pas dirigée dans leur direction. Ils estiment dès lors que l'extension du

réseau projetée, pensent-ils en partie dans leur direction, n'est pas loyale.

(...)"

Le 10 mars 2008, les recourants se

sont derechef exprimés. Ils contestaient le rapport de mesures d'Inventis SA au

vu du rapport de Hans-U. Jakob et demandaient, en tant que de besoin, que les

émissions effectives de l'installation existante soient contrôlées par un

expert neutre. Ils ont en outre indiqué qu'à leurs yeux, l'audience avait

permis d'établir que ni la commune ni le SEVEN ne disposaient des moyens et ressources

permettant de contrôler de manière indépendante le respect des conditions

d'exploitation de l'installation, que le système d'assurance de qualité

n'assurait aucun contrôle permanent, automatique, transparent (accessible au

justiciable), vérifiable et concret (puisque ces vérifications reposaient sur

des bases calculées par le logiciel et le système mis en place et géré par

l'opérateur, non sur des contrôles in situ), et que le système d'assurance de

qualité n'empêchait pas les recourants d'être exposés à des émissions dépassant

les limites légales durant des jours, des mois, voire indéfiniment. Aussi

l'exploitation requise ne pouvait-elle être autorisée que si des mesures de

protection (écran) étaient imposées à Orange. Les recourants soulignaient encore

que le certificat mentionné dans le compte-rendu avait été émis en cours de

procédure seulement et ne faisait que confirmer qu'à un certain moment, Orange

avait prévu et disposait, en principe et en interne, de processus conformes aux

recommandations de l'OFCOM; il ne s'exprimait pas, par contre, sur la question

de savoir si ces processus étaient ultérieurement effectivement appliqués et

efficaces dans un cas concret. Par ailleurs, les recourants réitéraient en tant

que de besoin leur requête tendant à une inspection locale du bureau et des

installations des deux personnes du SEVEN chargées du traitement des éventuels

rapports des opérateurs. Enfin, ils annexaient une série de pièces, dont un

courrier du 6 mars 2008 de Hans-U. Jakob.

Le 11 mars 2008, les recourants ont

transmis un arrêt du Tribunal fédéral du 26 février 2008 (1C_258/2007) confirmant

l'arrêt zurichois précité. Orange a également déposé des observations en ce sens

le 26 mars 2008. Le 10 avril 2008, Orange a versé au dossier un arrêt du Tribunal

fédéral du 17 mars 2008 (1C_172/2007). Le 21 mai 2008, les recourants se sont

exprimés sur la portée de ce jugement. Le 10 juin 2008, la constructrice a

produit une copie du rapport établi le 10 avril 2008 par Cercl'Air, intitulé

"Evaluation der Qualitätssicherungssysteme für

Mobilfunksendeanlagen". Enfin, les recourants se sont déterminés sur ce

rapport le 22 juillet 2008.

Considérants

1.

Le mémoire de recours du 28

décembre 2006 ne contient pas de conclusions formelles, contrairement aux exigences

de l'art. 31 al. 1 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives

(LJPA; RSV 173.36). Il résulte toutefois des motifs exposés que les recourants concluent

implicitement à l'annulation de la décision attaquée, de sorte que leur pourvoi

remplit les conditions formelles requises. Il est ainsi recevable sur son

principe. La question de savoir si les conclusions formulées dans le mémoire

complémentaire sont tardives souffre de rester indécise, celles-ci devant de

toute façon être rejetées, comme on le verra ci-après.

La qualité pour recourir des

recourants est manifeste, dès lors qu'ils habitent dans le périmètre même de

l'installation (v. ATF 128 II 168 concernant le rayon fixé par la jurisprudence

pour la reconnaissance de la qualité pour recourir).

Déposé dans les formes et le délai

requis, le recours est ainsi recevable.

2.

La loi fédérale du 7 octobre 1983

sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) a pour but notamment de

protéger les hommes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er

al. 1), notamment celles des rayons (art. 7).

Dans ses dispositions générales, la

LPE prévoit un concept d'action à deux niveaux pour la limitation des émissions

(art. 11 al. 2 et 3 LPE; cf. notamment ATF 128 II 378 consid. 6.2 p. 384). Les

art. 4 et 5 de l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non

ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI; RS 814.710) reprennent ce concept, en

prescrivant d'une part une limitation préventive des émissions (titre de l'art.

4.

ORNI; cf. art. 11 al. 2 LPE) et d'autre part une limitation complémentaire et

plus sévère des émissions (titre de l'art. 5 ORNI; cf. art. 11 al. 3 LPE). A la

base du principe de prévention figure notamment l'idée qu'il faut éviter les

risques sur lesquels il n'est pas possible d'avoir une vue d'ensemble; il

ménage ainsi une marge de sécurité, qui tient compte de l'incertitude quant aux

effets à long terme des nuisances sur l'environnement (arrêt TA AC.2005.0206 du

26.

février 2008; voir aussi consid. 6 ci-après).

a) Dans le

domaine du rayonnement non ionisant, la limitation dite préventive - qui doit

être ordonnée en premier lieu, indépendamment des nuisances existantes - fait

l'objet d'une réglementation détaillée à l'annexe 1 de l'ORNI (par renvoi de

l'art. 4 al. 1 ORNI), laquelle fixe notamment, pour les "stations

émettrices pour téléphonie mobile et raccordements téléphoniques sans fils"

(ch. 6 annexe 1 ORNI), des "valeurs limites de l'installation"

(ch. 64 annexe 1 ORNI), à savoir "une limitation des émissions

concernant le rayonnement émis par une installation donnée" (art. 3

al. 6 ORNI). Dans le cas d'espèce, la valeur limite de l'installation, compte

tenu des gammes de fréquence utilisées, est de 6,0 V/m (ch. 64 let. b annexe 1

ORNI). La jurisprudence a d'emblée retenu que les principes de la limitation

préventive des émissions (art. 11 al. 2 LPE, art. 4 ORNI) étaient considérés

comme observés en cas de respect de la valeur limite de l'installation dans les

lieux à utilisation sensible, où cette valeur s'applique (ATF 126 II 399 consid. 3c p. 403; ATF

1A.134/2003 du 5 avril 2004 consid. 3.2 in DEP 2004 p. 228). Par lieux à

utilisation sensible, on entend principalement les locaux dans lesquels des

personnes séjournent régulièrement (art. 3 al. 3 ORNI). Ainsi, les

installations ne doivent pas dépasser la valeur limite

de l'installation dans les lieux à utilisation sensible dans le mode d'exploitation

déterminant (ch. 65 annexe 1), à savoir le mode d¿exploitation dans lequel un

maximum de conversations et de données est transféré, l¿émetteur étant au

maximum de sa puissance (ch. 63 annexe I). Enfin, par modification, on entend

l¿augmentation de la puissance apparente rayonnée (ERP) maximale ou la

modification de la direction d¿émission (ch. 62), la puissance apparente

rayonnée (ERP) étant la puissance transmise à une antenne, multipliée par le

gain de l¿antenne dans la direction principale de propagation, rapportée au

dipôle de demi-onde (art. 3 al. 9 ORNI).

b) Par ailleurs, une limitation

complémentaire ou plus sévère des émissions doit, en vertu de l'art. 11 al. 3

LPE, être ordonnée s'il apparaît ou s'il y a lieu de présumer que les

atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles

ou incommodantes. L'art. 5 al. 1 ORNI exprime cette règle en ces termes: "S'il

est établi ou à prévoir qu'une installation entraînera, à elle seule ou

associée à d'autres installations, des immissions dépassant une ou plusieurs

valeurs limites d'immissions de l'annexe 2, l'autorité impose une limitation

d'émissions complémentaire ou plus sévère". Ces valeurs limites

d'immissions sont très sensiblement supérieures aux valeurs limites de

l'installation (58 V/m pour le GSM 1800 et 61 V/m pour l'UMTS; art. 13 LPE,

art. 13 ORNI et ch. 11 annexe 2 ORNI; Office fédéral de l'environnement, des

forêts et du paysage, Stations de base pour téléphonie mobile et raccordement

sans fil [WLL] - Recommandation d'exécution de l'ORNI, Berne 2002, p. 22).

c) En l'espèce, selon la fiche de

données spécifique (cf. art. 11 al. 1 ORNI) de la constructrice du 16 mars

2005, l'intensité prévisionnelle du rayonnement à l'angle le plus rapproché du

bâtiment des recourants a été fixée à 3,26 V/m, ce qui est inférieur à la

valeur limite de 6,0 V/m. Ce résultat doit être confirmé. En effet, la distance

de 21,40 m est correcte (les distances retenues par les recourants

correspondant non pas à l'installation, mais au toit abritant celle-ci) et on

ne discerne pas, en l'état, en quoi les calculs opérés seraient inexacts. En

particulier, l'expertise privée produite par les recourants ne suffit pas à

semer le doute à cet égard.

3.

Les recourants relèvent que les composants techniques de l'installation prévue disposent d'une

plus grande réserve de puissance que celle autorisée et indiquée dans la fiche de données spécifique.

Il en va de même de l'inclinaison, qui peut être changée. Ainsi, la puissance ERP

maximum pourrait atteindre selon eux 17'800 W, ce qui correspondrait à un

rayonnement de 11,95 V/m et non de 3,26 V/m comme annoncé. Or, la constructrice

ne pourrait établir qu'un système de contrôle efficace a été mis en place, qui

garantit que les valeurs autorisées ne seront pas dépassées, volontairement ou

involontairement.

4.

a) Ce sont la puissance apparente

rayonnée (ERP) et la direction de propagation des antennes qui sont

déterminantes pour la charge de rayonnement non ionisant à un endroit donné.

Ces valeurs sont requises dans la demande (soit dans la fiche de données

spécifique selon l'art. 11 ORNI) puis fixées par les autorités dans le permis

de construire. Toutefois, les indications sur la puissance et l'angle d'une

antenne figurant dans la feuille de données ne sont en principe pas fixes. Les

composants techniques disposent le plus souvent d'une plus grande réserve de puissance

et d'une inclinaison ajustable, plus que ce qui serait nécessaire pour

l'installation en cause. Ces modifications peuvent parfois être effectués à

distance.

Selon l'art. 12 ORNI, l¿autorité

veille au respect des limitations des émissions. Dans un premier temps, l'OFEV et la plupart des autorités cantonales compétentes ont considéré que

l'opérateur de téléphonie mobile était responsable du respect de la puissance apparente

rayonnée et de la direction de propagation mentionnées sur la fiche de données

spécifique. Les autorités cantonales pouvaient procéder à un contrôle indirect

par la mesure des immissions. En conséquence, des stations de téléphonie mobile

ont été autorisées dans toute la Suisse sur la base des puissances ERP

déclarées par les opérateurs dans leur fiche de données spécifique, sans qu'il

ne soit contrôlé si ces puissances annoncées correspondaient à la puissance

maximale de l'installation (ATF 1C_172/2007 du 17 mars 2008 consid. 2.2).

Le Tribunal fédéral a tenu ce

contrôle pour insuffisant notamment dans un ATF

1A.160/2004 du 10 mars 2005 consid. 3.3 (voir aussi ATF 128 II 378). Il a considéré que les voisins d'installations de téléphonies

mobiles avaient un intérêt digne de protection à ce que le respect des valeurs

limites puisse être garanti par des "mesures physiques" ("bauliche

Vorkehrungen") objectives et contrôlables. Il exigeait ainsi, en principe,

un contrôle sur la base des composants techniques ("hardware"), mais

n'excluait pas d'autres possibilités de contrôle. Lorsque

la puissance émettrice pouvait être réglée à distance, l'évaluation du

rayonnement non ionisant devait se fonder sur la puissance maximale possible du

fait des composants électroniques installés et non pas sur une valeur

inférieure à celle-ci. S'il en était autrement, c'est-à-dire si l'exploitation

de l'installation était autorisée sur la base d'une puissance émettrice

inférieure à la puissance maximale possible, cela devait être justifié dans la

décision d'autorisation, qui devait préciser par ailleurs comment garantir le

respect de la puissance émettrice autorisée. Or, la responsabilité du respect

de ces valeurs durant l'exploitation incombait en premier lieu au détenteur de

l'installation, ce qui n'était pas toujours suffisant pour garantir un contrôle

durable du respect des valeurs limites de l'ORNI, fondées sur la puissance apparente

rayonnée. Le Tribunal cantonal lucernois (arrêt du 18.8.2005, n° V 04 374) a

jugé pour sa part qu'il devait en aller de même lorsque le domaine angulaire

autorisé est inférieur à l'angle d'inclinaison possible.

b) Suite à ces deux arrêts, l'OFEV

a édicté le 16 janvier 2006 une circulaire à l'attention des autorités chargées

de l'exécution de l'ORNI et des opérateurs de réseau de téléphonie mobile, relative à "L'assurance de qualité aux fins de respecter les

valeurs limites de l'ORNI en ce qui concerne les stations de base pour

téléphonie mobile et raccordement sans fil". Cette circulaire vise à

mettre en place un système d'assurance de qualité (AQ) des opérateurs du

réseau, afin d'améliorer la "contrôlabilité" du rayonnement non

ionisant émis par les stations de base (circulaire disponible

sur le site de l'OFEV). Ce document prévoit ce qui suit:

Le système d'assurance de qualité,

fondé sur les propositions d'un groupe d'experts, permet de renforcer le

contrôle du respect des puissances d'émission de chaque installation pendant la

durée de son exploitation, lorsque la puissance d'émission autorisée est

inférieure aux puissances maximales possibles compte tenu des composants

électroniques installés, respectivement lorsque le domaine angulaire autorisé

est inférieur au domaine maximal possible.

Chaque opérateur doit constituer

une banque de données actualisant en permanence tous les composants

électroniques et les réglages d'appareillages influant sur la puissance

émettrice (ERP) ou les directions de propagation. La banque de données

doit contenir notamment les réglages manuels, les réglages effectués à

distance, la puissance émettrice effectivement réglée et la puissance émettrice

autorisée de même que les domaines angulaires autorisés.

Le système d'assurance de qualité doit

être pourvu d'un système de contrôle automatisé comparant, une fois par jour

ouvré, la puissance émettrice (ERP) effectivement réglée et les directions de

propagation de toutes les antennes du réseau concerné avec les valeurs ou les

domaines angulaires autorisés. Les éventuels dépassements constatés doivent

être corrigés dans les 24 heures pour autant que cela puisse se faire à

distance, sinon dans un délai de cinq jours ouvrés. Si le système d'assurance

de qualité constate de tels dépassements, un protocole d'erreurs est

automatiquement établi. Les protocoles d'erreurs sont adressés d'office à

l'autorité d'exécution tous les deux mois et sont conservés au moins douze

mois.

Le système d'assurance de qualité doit

être périodiquement vérifié par un service de contrôle externe indépendant.

Toujours selon la circulaire, "il est souhaitable que ce service soit

au bénéfice d'une accréditation pour de telles vérifications." Les

rapports de vérification seront présentés aux autorités d'exécution et à

l'OFCOM. Les opérateurs de réseau accordent aux autorités d'exécution un accès

illimité à la banque de données de l'assurance de qualité.

c) Le Tribunal fédéral a confirmé,

dans sa jurisprudence récente, que le système d'assurance de qualité instauré

par cette circulaire respectait les exigences de contrôle posées dans son arrêt

du 10 mars 2005 en ce sens qu'il représentait une alternative suffisante au

contrôle par des "mesures physiques" ("bauliche

Vorkehrungen"), par exemple par un verrouillage (ATF 1C_172/2007 du 17

mars 2008 consid. 2.2;1A.57/2006 du 6 septembre 2006 consid. 5.2;1A.116/2005

du 31 mai 2006 consid. 5.3). Pour le surplus, il appartenait à l'OFEV et aux

autorités cantonales d'exécution d'examiner si les systèmes de contrôle

effectuaient réellement leur tâche, s'ils devaient être corrigés ou complétés

ou s'il fallait recourir à des "mesures physiques" (cf. ATF

1C_316/2007 du 30 avril 2008 consid. 7.1).

Par ailleurs, dans un arrêt

1C_170/2007 du 20 février 2008 consid. 3.4, le Tribunal fédéral a relevé qu'il

était opportun, sous l'angle de la confiance et de la sécurité du droit, que les

données techniques de l'installation - décisives pour évaluer les immissions - soient

déjà indiquées dans la fiche de données spécifique donnant lieu à

l'autorisation de construire, fiche consultable par les voisins, et pas

seulement dans la banque de données ultérieure de l'opérateur. En outre, des

contrôles (inopinés) des paramètres par l'autorité cantonale compétente demeuraient

nécessaires même après l'adoption du système d'assurance de qualité, pour le

moins tant que la phase d'essai de ce système n'était pas achevée.

Il n'y a pas lieu de remettre en

cause la jurisprudence du Tribunal fédéral tenant pour suffisant le système

d'assurance de qualité découlant de la circulaire du 16 janvier 2006, aux

conditions précitées.

5.

Il convient d'examiner le présent

cas au regard des exigences susdécrites.

a) L'autorisation

spéciale délivrée par le SEVEN, qui fait partie intégrante du permis de

construire, exige "que l'intimée fasse procéder, à ses frais, à des

mesures de contrôle lors de la mise en exploitation de son installation. Les résultats de ces mesures devront être

transmis au SEVEN pour contrôle dans les 12 mois après la mise en exploitation

de l'installation dans la configuration définie par cette mise à l'enquête. Ces

mesures devront être effectuées par un organisme indépendant et certifié." Ce contrôle, à effectuer sur place, vise à comparer les valeurs de rayonnement calculées abstraitement, selon une

modélisation, avec les valeurs de rayonnement effectives de l'installation. Il

s'agit de vérifier en pratique les calculs théoriques de la fiche des données

spécifique (en particulier les facteurs d'atténuation calculés et exprimés en

décibels). L'autorisation spéciale précise encore que

"si les mesures indiquent que la valeur limite de l'installation n'est

pas respectée, il conviendra d'adapter après coup l'installation de manière à

ce que la valeur limite puisse être respectée selon les recommandations en

vigueur. Si cela s'avère nécessaire, le SEVEN fixera une nouvelle puissance

d'émission maximale autorisée une fois les mesures effectuées." On relèvera à cet égard qu'à l'audience, les représentants d'Orange se

sont engagés à procéder à un tel contrôle déjà dans les jours qui suivent la

mise en service de l'installation.

En d'autres termes, les craintes,

voire les affirmations, des recourants selon lesquelles les calculs

prévisionnels figurant dans la fiche de données spécifique seraient erronés

doivent être écartées, dès lors qu'un contrôle par un organisme indépendant et

certifié aura lieu suite à la mise en service de l'installation.

b) Par la suite, conformément à ce

qui précède, selon la circulaire précitée, le système d'assurance de qualité

contrôle automatiquement, une fois par jour ouvré, que la puissance et l'angle

d'émission réglés ne dépassent pas les paramètres autorisés. Les éventuels

dépassements constatés doivent être corrigés dans les 24 heures pour autant que

cela puisse se faire à distance, sinon dans un délai de cinq jours ouvrés. En

cas de dépassement, un protocole d'erreurs est automatiquement établi. Toujours

selon la circulaire, ce protocole, ainsi que la date de correction est communiqué

tous les deux mois à l'autorité d'exécution (soit le SEVEN).

On ne discerne pas en quoi la

fiabilité du système technique de contrôle quotidien et d'émission de protocole

d'erreurs serait en l'espèce sujette à caution, dès lors que ce système a été

approuvé par la Société générale de surveillance selon le certificat du 30 août

2007.

(sur ce point, cf. consid. d infra). Par ailleurs, s'il est vrai que le

temps de correction d'un éventuel dépassement est de 24 heures, voire de cinq

jours, de sorte qu'il n'est pas exclu que les recourants soient exposés dans

l'intervalle à des rayonnements supérieurs aux paramètres autorisés, ce laps de

temps résulte du système d'assurance de qualité prévu par la circulaire et approuvé

par le Tribunal fédéral, qu'il n'y a pas lieu de remettre en cause. Enfin, rien

ne permet non plus d'imputer à Orange une volonté ou une négligence tendant à ne

pas respecter les délais de correction de 24 heures, respectivement de cinq

jours, au point de créer un risque que des dépassements persistent jusqu'à ce que

l'information soit transmise au SEVEN, tous les deux mois.

Au demeurant, dans l'arrêt précité

du 17 mars 2008 (1C_172/2008), le Tribunal fédéral a rappelé que, conformément

à l'art. 10 ORNI, le détenteur d¿une installation est tenu de fournir à l¿autorité,

à la demande de cette dernière, les renseignements nécessaires à l¿exécution,

notamment les indications figurant sur la fiche de données spécifique; s¿il le

faut, il est tenu de procéder à des mesures ou à d¿autres enquêtes, ou de les

tolérer. Aussi les opérateurs doivent-ils permettre aux autorités d'exécution

de consulter leurs banques de données, protocoles d'erreur etc., sans quoi ils

courent le risque de ne plus recevoir d'autorisation. Du reste, les personnes

concernées peuvent, en invoquant leur droit d'être entendu (art. 29 al. 2

Cst.), requérir la consultation des résultats des mesures et contrôles (consid.

2.

). On rappellera par ailleurs que selon la

jurisprudence fédérale (1C_170/2007 du 20 février 2008

consid. 3.4), des contrôles

(inopinés) des paramètres par l'autorité cantonale compétente demeurent

nécessaires même après l'adoption du système d'assurance de qualité, pour le

moins tant que la phase d'essai de ce système n'était pas achevée. En ce sens

du reste, le SEVEN a indiqué le 20 mars 2008, sans être

contredit, qu'il procédait à des mesures régulièrement et sur demande des

particuliers (cf. supra lettre G).

c) En conséquence, le système

d'assurance de qualité mis en place par Orange au sens de la circulaire du 16

janvier 2006 garantit de manière suffisante que les valeurs limites de l'ORNI

seront respectées par la future installation.

Les critiques que les recourants

tirent du document "Evaluation der

Qualitätssicherungssysteme für Mobilfunksende-anlagen" (cf. leur écriture

du 22 juillet 2008) ne conduisent pas à une autre conclusion, d'autant qu'il

ressort de ce document que les exigences imposées aux systèmes d'assurance de

qualité sont amplement remplies par la constructrice et qu'il n'a été constaté

aucun dépassement de valeurs limites parmi les 376 installations contrôlées,

dont celles de la constructrice.

Encore faudra-t-il que le permis de

construire mentionne expressément comme condition

l'obligation à charge de la constructrice de se soumettre à la réglementation

de contrôle de l'assurance de qualité selon la circulaire du 16 janvier 2006,

celle-ci étant postérieure à l'autorisation spéciale délivrée par le SEVEN dans

la synthèse CAMAC du 18 juillet 2005.

d) Il reste

à examiner la validité du certificat établi par la Société générale de

surveillance SA, valable du 30 août 2007 au 29 août 2010, au terme duquel le

"Management-System" de l'autorité intimée avait été examiné et

répondait aux exigences de la norme ISO 9001:2000, ainsi qu'à celles de la

circulaire de l'OFEV précitée du 16 janvier 2006.

Ce certificat vise à répondre à

l'exigence de la circulaire selon laquelle le système d'assurance de qualité

doit être périodiquement vérifié par un service de contrôle externe indépendant,

si possible au bénéfice d'une accréditation à cet égard.

Le Tribunal fédéral a confirmé que

l'audit du système d'assurance de qualité revêtait une importance décisive pour

la confiance du public en ce système (1C_258/2007 du 26 février 2008). Antérieurement,

soit dans le consid. non publié 3.3. de l'ATF 133 II 64 (1A.129/2006 du 10

janvier 2007), il avait indiqué que l'audit ne visait pas à vérifier toutes les

données, mais uniquement le fonctionnement correct du système d'assurance de

qualité dans son ensemble, consistant dans les banques de données, les

logiciels, les processus, la compétence et le "reporting". Par

ailleurs, dans son arrêt précité 1C_172/2007 du 17 mars 2008 (consid. 3.3.2 et

3.3

), il a relevé que rien dans le certificat de la Société générale de

surveillance dont bénéficiait désormais Orange, à l'instar des autres

opérateurs, ne permettait de douter que son système d'assurance de qualité ne

satisferait pas aux exigences fédérales. Du reste, l'efficacité de ce système

et de son application par Orange serait vérifiée par les autorités cantonales

compétentes par des contrôles inopinés, qui pourraient notamment conduire à

ajuster et améliorer le système. Dans ces conditions, toujours selon l'ATF

1C_172/2007, il ne subsistait pas d'intérêt actuel à examiner la qualité du

premier certificat obtenu par Orange, émanant de l' "Institut für

Unternehmensmanagement" (sur ce dernier point, cf. arrêt du 20 juin 2007

du Tribunal administratif du canton de Zurich et ATF 1C_258/2007 du 26 février

2008).

En conséquence, le certificat établi en faveur d'Orange par la Société générale de

surveillance SA, valable du 30 août 2007 au 29 août 2010, démontre à suffisance

qu'est remplie l'exigence - posée par la circulaire du 16 janvier 2006 - de

vérification du système d'assurance de qualité par un

service de contrôle externe indépendant.

6.

Enfin, dans la mesure où les

recourants entendent contester que les mesures prises par le Conseil fédéral

soient suffisantes pour empêcher les dommages à la santé, notamment pour des

personnes particulièrement sensibles, ce moyen doit être rejeté.

Selon la

jurisprudence, les valeurs limites de l'installation ont pour but de combler les

lacunes des valeurs limites d'immissions. Elles sont orientées vers l'avenir en

ce sens qu'elles ont pour objectif de maintenir dès à présent les risques

d'effets nuisibles, qui ne peuvent être que présumés ou qui ne sont pas encore

prévisibles, aussi bas que possible. Ces valeurs limites de l'installation visent

notamment à assurer le respect de l'art. 11 al. 2 LPE dans la mesure où elles abaissent

l'intensité du rayonnement autant que le permettent l'état de la technique et

les conditions d'exploitation tout en demeurant économiquement supportables. Elles

permettent d'assurer, par une limitation suffisamment sévère des émissions de

chacune des installations, que la valeur limite d'immissions ne soit pas

dépassée en cas de recouvrement des rayonnements. Elles ont été fixées de

manière à ménager une marge de sécurité permettant de tenir compte des

incertitudes liées aux effets biologiques à long terme, conformément aux

principes découlant de l'art. 11 al. 2 LPE, de sorte que les autorités chargées

d'autoriser ou non un projet d'installation de téléphonie mobile ne peuvent

exiger des mesures préventives plus sévères en se fondant sur cette disposition.

Ainsi, la valeur limite de l'installation pour le rayonnement des antennes est

de 4 à 6 volts par mètre. Elle est donc environ dix fois plus sévère que la

valeur limite d'immissions et que la valeur limite adoptée par la plupart des

pays européens. Les valeurs limites devraient toutefois être revues en cas de

nouvelles connaissances fiables et adéquates, notamment quant aux effets non

thermiques du rayonnement non ionisant (ATF 126 II 399 consid. 4).

Le Tribunal fédéral a jugé à

réitérées reprises que les valeurs limites fixées par l'ORNI étaient conformes à

la loi et à la Constitution (cf. arrêt de principe ATF 126 II 399, plus

récemment arrêt 1A.116/2005 du 31 mai 2006 et les références citées). Dans un

arrêt récent (1C_170/2007 du 20 février 2008 consid. 2; voir aussi 1C_316/2007

du 30 avril 2008), il a considéré, en se référant à une publication de l'OFEV

intitulée "Hochfrequente Strahlung und Gesundheit; Bewertung von

wissenschaftlichen Studien im Niedrigdosisbereich; 2ème éd. 2007,

p. 10 ss) que les dernières recherches n'ont pas amené la preuve que

le rayonnement non ionisant à haute fréquence de faible intensité, émis par les

stations de base de téléphonie mobile, aurait des effets sur la santé. Certes,

les connaissances scientifiques actuelles permettant d'évaluer les dangers pour

la santé de la population engendrés par les stations de téléphonie mobile

demeuraient très lacunaires, de sorte que les programmes de recherches continueraient

à revêtir une importance particulière. Toutefois, les lacunes subsistantes ne

justifiaient pas de tenir les valeurs limites de l'ORNI pour non conformes (pour

un exposé détaillé, cf. arrêts AC.2007.0005 du 18 janvier 2008 et AC.2005.0206

du 26 février 2008, voir aussi AC.2007.0081 du 16 juin 2008).

7.

En conclusion, la décision

attaquée doit être confirmée en tant qu'elle délivre le permis de construire,

soit de modifier les antennes d'Orange au Mont-sur-Lausanne, sous réserve de la

condition particulière de l'autorisation spéciale découlant de la synthèse

CAMAC. Elle est en revanche réformée en ce sens qu'elle ajoutera comme

condition l'obligation à charge de la constructrice de se soumettre à la

réglementation de contrôle de l'assurance de qualité selon la circulaire du 16

janvier 2006.

Pour le surplus, il n'y a pas lieu d'admettre

les conclusions des recourants tendant à ce que la puissance d'émission

autorisée par le permis de construire soit réduite, à ce que le permis de

construire menace Orange expressément de sanctions pour tous types de violation

des conditions d'exploitation, à ce qu'il soit garanti aux recourants l'accès

rapide, permanent et direct aux données résultant des contrôles du rayonnement

des antennes à puissance augmentée, à ce qu'il leur soit accordé le droit

d'exiger de l'autorité compétente, après la mise en exploitation des antennes à

puissance augmentée, de procéder à un contrôle inopiné du rayonnement en tous

temps, immédiatement et sur première demande, ou à ce qu'un écran anti-ondes

soit posé.

8.

Vu ce qui précède, le recours doit

être partiellement admis et la décision attaquée réformée au sens où le permis comprendra comme condition à sa

délivrance l'obligation à charge de la constructrice de se soumettre à la

réglementation de contrôle de l'assurance de qualité selon la circulaire du 16

janvier 2006.

S'agissant de la répartition des

frais et dépens, on considérera que l'intimée, à qui le permis de construire sera

délivré, a gain de cause pour l'essentiel, mais que l'arrêt tient compte de sa

nouvelle certification SGS, obtenue postérieurement à la décision attaquée, et

impose une condition supplémentaire. Tout bien pesé, il sied ainsi de partager

les frais à part égale entre les recourants et l'intimée, étant précisé que ces

frais n'ont pas à être supportés par la municipalité. Celle-ci a en revanche

droit à des dépens - réduits au vue de l'issue du recours - à charge égale des

recourants et de l'intimée. Les dépens des recourants et de l'intimée sont

compensés.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est partiellement admis

et la décision attaquée est réformée au sens où le permis de construire comprend comme condition à sa délivrance

l'obligation à charge de la constructrice de se soumettre à la réglementation

de contrôle de l'assurance de qualité selon la circulaire du 16 janvier 2006.

II.

Un émolument de justice de 1'250 (mille

deux cent cinquante) francs est mis à la charge des recourants.

III.

Un émolument de justice de 1'250

(mille deux cent cinquante) francs est mis à la charge de la constructrice.

IV.

Les recourants sont débiteurs de

la Commune du Mont-sur-Lausanne d'une indemnité de 500 (cinq cents) francs au

titre de dépens.

V.

La constructrice est débitrice de

la Commune du Mont-sur-Lausanne d'une indemnité de 500 (cinq cents) francs au

titre de dépens.

VI.

Les dépens entre les recourants et

la constructrice sont compensés.

Lausanne, le 30

juillet 2008

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.