AC.2007.0009

TA - AC.2007.0009 - 2007-04-11 - ANDREY/Service des eaux, sols et assainissement, Municipalité de Grandson, Service de l'aménagement du territoire, SCHENK

11 avril 2007Français14 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

La parcelle no 1'401, propriété de M. Joël Schenk, est

colloquée en zone agricole de la Commune de Grandson, au lieu-dit "Les

Prés de la Grange". Située dans l’angle aigu formé par la jonction de deux

chemins agricoles en béton, elle supporte le bâtiment no ECA 961, un ancien

hangar agricole qui a été partiellement détruit par un incendie mais dont le local

bétonné au sous-sol est encore en état.

Ce local est actuellement loué par M. René Andrey,

afin d’y stocker des pneus usagés. Après un tri, les pneus en état sont envoyés

sur le marché africain (Cameroun), à prix réduit, tandis que les autres sont acheminés

à la cimenterie Holcim d’Eclépens pour y être incinérés. Sous la raison

commerciale EMRA, ce commerce est avant tout à vocation humanitaire. Le tonnage

annuel de l’exploitation s’élève à 46 tonnes, soit l'équivalent de quatre

containers ou 12'000 pneus.

En été 2005, M. Andrey a déposé auprès de la Police

cantonale du commerce une demande d’autorisation d’exercer le commerce

d’occasions. Cette autorité s’est alors adressée au Service des eaux, sols et

assainissement (ci-après : le SESA), au Service de l’aménagement du

territoire (ci-après : le SAT) et à la Municipalité de Grandson (ci-après:

la municipalité), pour préavis.

Le 31 août 2005, le SAT a adressé à la Municipalité

de Grandson la lettre suivante :

"(…)

Vu ce qui précède et pour

autant que l’ensemble des Services de l’Etat soient favorables à un tel projet,

notre service serait, sur le principe, en mesure de se déterminer positivement

sur le changement d’affectation souhaité (art. 24a LAT). Néanmoins, il est

impératif que l’ensemble des conditions suivantes puissent être

respectées :

Fournir un rapport technique établi par un ingénieur

civil garantissant que la structure du bâtiment ne présente aucun risque

d’effondrement et qu’elle permette également, comme désiré par M. Audrey[sic], une végétalisation de la dalle du

rez-de-chaussée.

Transmettre une garantie du propriétaire du bien-fonds

considéré qu’aucune activité professionnelle ne sera entreprise dans le

bâtiment (usage de dépôt uniquement).

Aucuns travaux ne pourront être entrepris, hormis

la suppression des soubassements non détruits dans l’incendie ainsi que la

végétalisation de la dalle du rez-de-chaussée. La pose d’une clôture sur le

pourtour de la parcelle, ainsi que tout stockage effectué à l’extérieur du

bâtiment sont exclus.

Vu la détermination de l’ECA, une borne hydrante

existante ou susceptible d’être installée doit se trouver dans un rayon de 200

mètres du bâtiment et le bâtiment doit être équipé des moyens de défense

incendie nécessaires (extincteur, etc.).

Si les exigences

susmentionnées peuvent être respectées par le requérant, il sera nécessaire de

soumettre ce changement d’affectation dans les plus brefs délais à une enquête

publique afin de régulariser la situation qui prévaut aujourd’hui. Ce dossier

d’enquête devra être établi conformément aux dispositions légales (art. 69

RLATC et 106 LATC) et comprendre outre les documents usuels (plan de situation

du géomètre, plan et coupe du bâtiment) le rapport technique suscité.

Dans le cas contraire, si

l’ensemble des conditions suscitées ne peuvent pas être remplies, il sera

nécessaire que votre autorité impartisse au propriétaire du bien-fonds, dans le

cadre d’une décision, un délai pour cesser l’utilisation de cet ancien hangar

pour du stockage de pneus. Par la même occasion, il pourrait être également

utile d’exiger qu’il évacue, outre les pneus entreposés, les divers matériaux

et déchets (gravats, palettes, métaux, meubles, etc.) stockés sur sa propriété.

(…)"

Lors d’une inspection locale le 1er

décembre 2006, en présence de Me Karlen, pour M. Andrey, et de représentants du

SESA, de la municipalité et de l’établissement cantonal d’assurances

(ci-après : l’ECA), il a été prévu que le changement d’affectation des

locaux devait être autorisé préalablement par la Commune de Grandson. Dans ce

cas, il a également été exigé l’installation d’un extincteur près de la porte

de sortie, la pose d’une clôture autour du bâtiment et l’interdiction

d’entreposer des pneus à l’extérieur, sauf dans une benne ou un container

clôturé. Il a en outre été convenu que l’autorisation d'exploiter du SESA ne

pourrait être délivrée qu’avec l’accord écrit de la commune, après une mise en

conformité des mesures de prévention incendie.

Par décision du 19 décembre 2006, le SESA a refusé

de délivrer à M. Andrey l’autorisation sollicitée, avançant le préavis négatif

de la commune.

Le 9 janvier 2007, M. Andrey, par l’intermédiaire de son

avocat, a formé recours contre cette décision, concluant à son annulation et à

la délivrance de l’autorisation d’exploiter sollicitée. Son argumentation sera

reprise plus loin dans la mesure utile.

Dans sa réponse du 12 février 2007, le SESA expose

en substance que les conditions relevant de sa compétence pour l’octroi de

l’autorisation sollicitée sont remplies sous réserve de l’accord écrit de la

commune.

Dans ses observations, le SAT indique que, faute de

mise à l’enquête publique, il n’avait pas pris de décision formelle, mais qu’il

avait donné un avis préalable. Il a précisé que l’autorisation du SESA était

nécessaire au changement d’affectation de la parcelle litigieuse.

Le 12 février 2007, la municipalité a expliqué

qu’elle était "fermement et totalement opposée à toute idée et à toute

procédure de changement d’affectation de la parcelle en cause",

observant que l’affectation sollicitée conduirait à l’enlaidissement du

territoire et que les entrepôts ou les dépôts à la vue du public étaient

interdits sur le territoire communal, sauf dans la zone industrielle. Elle a

ajouté qu’elle n’avait pas effectué d’enquête publique puisqu’elle n’avait reçu

aucun dossier dans ce but.

M. Joël Schenk a fait part de ses observations par

lettre du 17 janvier 2007.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

a) L'art. 22 de la loi fédérale sur l'aménagement du

territoire du 22 juin 1979 (LAT) dispose qu'aucune construction ou installation

ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente

(al. 1) et que l’autorisation est délivrée si la construction ou l’installation

est conforme à l’affectation de la zone (al. 2 let. a). Cette disposition ne

mentionne pas le changement d'affectation parmi les objets soumis à

autorisation: elle semble en somme partir du point de vue selon lequel la

construction, qu'elle soit nouvelle ou transformée, peut être examinée en

elle-même sous l'angle de sa conformité à l'affectation de la zone.

Selon l'art. 24 LAT toutefois, hors zone à bâtir,

des autorisations peuvent être délivrées exceptionnellement pour de nouvelles

constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation, si

l'implantation de ces constructions ou installations est imposée par leur

destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). La

situation est légèrement différente lorsque un changement d'affectation hors

des zones à bâtir ne nécessite pas de travaux au sens de l'art. 22 al. 1 LAT. L'art.

24a LAT prévoit à cet égard qu'un tel changement doit être autorisé, s'il n'a

pas d'incidence sur le territoire, l'équipement et l'environnement (al. 1 let.

a) et s'il ne contrevient à aucune autre loi fédérale (let. b). Cette

disposition-cadre correspond dans ses grandes lignes à celle de l'art. 103 de

la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4

décembre 1985 [LATC]), dont le champ d'application a été étendu par l'art. 68

let. b du règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RATC), qui subordonne

le changement de destination de constructions existantes à l'autorisation de la

municipalité.

b) Dans un arrêt concernant un bâtiment agricole

utilisé comme entreprise sanitaire, mais hors de la zone à bâtir, le Tribunal

fédéral a jugé qu'un changement d'affectation survenant sans mesures

constructives n'échappe à l'exigence d'autorisation que si la nouvelle

affectation est - elle aussi - conforme à celle de la zone ou si le changement

est insignifiant du point de vue de l'environnement ou de la planification (ATF

113.

Ib 219, consid. 4 d, p. 223). Dans sa jurisprudence initiale, reprenant

celle de la Commission cantonale de recours en matière de construction (CCR),

le Tribunal de céans considérait pour sa part qu'un changement d'affectation

était soumis à autorisation en application de l'art. 103 LATC, la notion de

changement d'affectation devant être interprétée d'une manière extensive (v.

notamment arrêts AC.1995.0018 du 9 juillet 1997 et références citées;

AC.1996.0214 du 26 août 1997; AC.1994.0204 du 29 décembre 1994). Par

la suite (arrêt AC.1997.0044 du 23 novembre 1999 publié à la RDAF 2001, 244 et

ss), le tribunal a relativisé cette jurisprudence en constatant que les

affaires jugées précédemment se caractérisaient toutes par le fait qu'on était

en présence d'un changement fondamental puisqu’une catégorie définie

d'affectation - l'habitation - avait été totalement abandonnée au profit, dans

un cas, d'un institut de beauté (RDAF 1988, 369) et dans un autre cas d'une

affectation à l'usage de bureaux (RDAF 1990, 425; 1992, 219). Il en déduisait

qu'il fallait être particulièrement attentif à ne pas étendre le champ

d'application du permis de construire lorsque des travaux ne sont pas en cause

en précisant à cet égard que, vu la garantie de la liberté individuelle, le

permis de construire ne doit pas devenir un moyen de contrôle systématique sur

la présence et l'activité des personnes ou sur l'utilisation des biens dans les

constructions existantes. Même si la jurisprudence a pu varier légèrement sur

certains points, il a été jugé de manière constante qu'un changement

d'affectation ne peut être soumis à autorisation que si l'on est en présence

d'une nouvelle utilisation du bâtiment qui, par rapport à la précédente,

implique un changement significatif du point de vue de la planification (c'est

à dire de l'affectation définie par l'autorité de planification) ou du point de

vue de l'environnement (v. notamment ATF 113 Ib précité et RDAF 2000 I p. 248).

c) S’agissant de la forme de la demande de permis,

l’art. 108 LATC concrétisé par l’art. 69 RATC - dispose ce qui suit :

" 1 La demande de permis est adressée à

la municipalité. Elle est signée par celui qui fait exécuter les travaux et,

s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du

fonds. Elle indique les dérogations requises et les dispositions réglementaires

sur lesquelles elles sont fondées.

2.

règlement cantonal et les règlements communaux déterminent, pour les divers

modes de construction et catégories de travaux, les plans et les pièces à

produire avec la demande, ainsi que le nombre d'exemplaires requis. La demande

n'est tenue pour régulièrement déposée que lorsque ces exigences sont remplies.

3.

[…]"

Dans le canton de Vaud, l’autorité désignée par la

loi pour la délivrance du permis de construire est la municipalité,

conformément aux art. 17 et 104 LATC. Selon une jurisprudence constante du

Tribunal administratif, les décisions d’octroi ou de refus des autorisations de

construire ressortent à la compétence de la municipalité, à l’exclusion de

celles d’un conseiller municipal, du syndic, d’une direction des travaux ou

d’un fonctionnaire communal (RDAF 1991, 99 ; 1976, 265 ; 1972,

341.

; AC.2003.0089 du 9 juin 2004). Toutefois, aux termes de l’art. 25 al.

3.

LAT, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir,

l’autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à

l’affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 81 al.

1.

1ère phrase LATC précise que pour tous les projets de construction

ou de changement de l'affectation d'une construction ou d'une installation

existante situés hors de la zone à bâtir, le département décide si ceux-ci sont

conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée.

Il est encore indiqué que cette décision ne préjuge pas de celle des autorités

communales (art. 81 al. 1 2ème phrase LATC) et que les conditions

fixées dans cette autorisation spéciale sont incluses dans l’autorisation

communale (art. 81 al. 3 1ère phrase LATC). L’art. 120 let. a LATC

prévoit d’ailleurs expressément l’exigence d’une autorisation spéciale pour les

constructions hors des zones à bâtir.

2.

En l’espèce, le recourant a requis auprès de la Police

cantonale du commerce une autorisation d'exercer le commerce d'occasions, dans

le sous-sol de l'ancien hangar agricole de la parcelle no 1'401. Afin de

statuer, cette autorité a sollicité les préavis du SAT, du SESA et de la

Municipalité de Grandson. Le SESA a refusé d’accorder une autorisation selon

l’ordonnance fédérale sur les mouvements de déchets (OMod), au motif que la

municipalité était opposée au changement d’affectation. Il ressort pourtant des

dossiers du SAT et du SESA, ainsi que de leurs déterminations dans la présente

procédure, que les conditions relatives au changement d’affectation au regard

de leurs compétences pourraient être remplies. En d'autres termes, ces services

paraissent favorables, sur le principe, au changement d’affectation nécessaire

à l'activité du recourant. La décision litigieuse est dès lors doublement

surprenante. D'une part, elle va à l'encontre des conclusions auxquelles le

SESA était lui-même parvenu. D'autre part, elle se fonde sur un motif qui ne

découle pas de l'OMod et qui n'est pas de sa compétence. Mais surtout, elle fait

fi de la procédure applicable dans de tels cas. Au vu des changements

importants qu'engendrerait la nouvelle affectation du hangar en question – ce

dont la municipalité se prévaut –, c'est en effet lors d'une procédure de mise

à l'enquête que les autorités cantonales devront se prononcer. Or, l'autorité

intimée a statué en dehors d'une telle procédure. Sa décision doit dès lors

être annulée. Il lui appartiendra de rendre une nouvelle décision dans le cadre

de l'enquête publique à laquelle la municipalité ne manquera pas de procéder, lorsque

le recourant aura déposé un dossier complet de demande de permis. Enfin, la

question de la remise en état des lieux pourrait, le cas échéant, se poser.

3.

Conformément à l’article 55 LJPA, les frais et dépens sont

en principe supportés par la partie qui succombe. Le recours étant admis et la

décision attaquée annulée, les frais seront laissés à la charge de l’Etat. Des

dépens doivent être mis à la charge de l’autorité intimée en faveur du recourant,

qui a consulté un mandataire professionnel.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête :

Le recours est admis.

II.

La décision du Service des eaux, sols et assainissement du

19 décembre 2006 est annulée.

III.

Il n’est pas perçu d’émolument.

IV.

L’Etat de Vaud, par l’intermédiaire du Service des eaux, sols

et assainissement, versera à M. René Andrey une indemnité de 1'000 (mille)

francs à titre de dépens.

Lausanne, le 11 avril 2007

La présidente : Le

greffier :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.