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Décision

AC.2007.0081

CDAP - AC.2007.0081 - 2008-06-16 - ORANGE COMMUNICATIONS SA/Municipalité de Begnins, SUCCESSION A. ZOSSO, Service de l'environnement et de l'énergie, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, PORTM

16 juin 2008Français40 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

a) La société Orange

Communications SA a déposé le 24 janvier 2007 une demande de permis de

construire relative à un mât de téléphonie mobile afin d¿apporter une

couverture UMTS (Universal Mobile Telecommunications System) dans la Commune de

Begnins (ci-après : la commune). Cette antenne, d¿une hauteur de 2.30

mètres, est prévue d¿être installée en toiture d¿un immeuble (ECA n° 599a)

situé sur la parcelle n° 161 de la commune ; le bien-fonds est colloqué en

zone d¿habitation collective par le plan d¿extension partiel « Centre de

Begnins » approuvé par le Conseil d¿Etat le 20 juillet 1994. Le bâtiment

concerné est propriété de la succession A. Zosso, Maria Zosso et Elisabeth

Mange Zosso.

b) Il ressort de la "Fiche de

données spécifique au site concernant les stations de base pour téléphonie

mobile et raccordements sans fil (WLL)" établie le 3 novembre 2006 que le

rayonnement dans le lieu de séjour momentané (LSM) le plus chargé, en l'espèce,

au pied du mât dans les combles, est de 16.85 V/m, soit 28 % de la valeur

limite d¿immissions et que le rayonnement dans les trois lieux à utilisation sensible

(LUS) les plus chargés est de respectivement 5.88 V/m, 5.86 V/m, et de 5.67

V/m, alors que la valeur limite de l'installation est de 6.00 V/m.

B.

Le projet a été soumis à l¿enquête

publique du 6 février au 8 mars 2007 ; il a suscité plus de trois cents

oppositions. Le 12 mars 2007, la Centrale des autorisations CAMAC a établi sa

synthèse ; le Service de l¿environnement et de l¿énergie (ci-après :

le SEVEN) a émis un préavis favorable en considérant que les exigences de

l¿ORNI étaient respectées et que selon les informations actuellement en sa

possession, il n¿y aurait pas d¿autres sites prévus à coordonner. Le SEVEN a en

outre requis l¿intégration de l¿installation à un système d¿assurance de

qualité. Les autres instances cantonales consultées n¿ont pas formulé de

remarque.

C.

Dans sa séance du 13 mars 2007, la

Municipalité de Begnins (ci-après : la municipalité) a refusé de délivrer

le permis de construire en cause ; cette décision a été notifiée à la

société Orange Communications SA sous pli du 14 mars 2007. Les motifs invoqués

à l¿appui de ce refus ont été formulés de la manière suivante :

«(¿)

- Cette installation est projetée dans un quartier à forte densité de

population.

- Elle est située à proximité d¿un important complexe scolaire, d¿une

crèche et d¿un Etablissement Médico-Social ; la population locale craint

dès lors à juste titre les incidences négatives de cette implantation ; la

mise à l¿enquête publique a d¿ailleurs suscité plus de 300 oppositions.

La Municipalité est d¿avis qu¿une telle installation doit être

implantée à l¿extérieur de la localité. Elle vous suggère également,

conformément à la pratique actuelle, de réaliser votre projet en collaboration

avec un autre opérateur de téléphonie mobile pour éviter une dispersion des

sites d¿accueil. (¿) »

D.

La société Orange Communications

SA a recouru contre cette décision le 5 avril 2007 auprès du Tribunal

administratif (depuis le 1er janvier 2008 : la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal) en concluant avec suite de frais

et dépens à l¿admission de son pourvoi et à l¿octroi en sa faveur d¿un permis

de construire l¿installation de téléphonie mobile projetée. La municipalité

s¿est déterminée sur le recours le 5 juin 2007 en concluant avec suite de frais

et dépens à son rejet et à la confirmation de la décision attaquée. La société

intéressée a encore déposé un mémoire complémentaire le 5 juillet 2007 en

maintenant ses conclusions. Par ailleurs, le SEVEN a confirmé son préavis le 11

mai 2007. Invitée à déposer ses observations, la Section Monuments et Sites du

Service Immeubles, Patrimoine et Logistique a indiqué le 26 avril 2007 que le

mât projeté n¿était pas de nature à porter atteinte au site, car le bâtiment en

cause ne bénéficiait d¿aucune protection, et que le secteur concerné se situait

en dehors du vieux village de Begnins ; elle a encore ajouté que le

recensement ISOS considérait ce secteur comme déjà très perturbé. Un opposant

au projet a également fait part de ses observations sur le recours le 7 mai

2007.

E.

a) Le tribunal a tenu audience à

Begnins le 5 septembre 2007 avant de procéder à une inspection locale en

présence des parties; un compte rendu résumé a été établi dans les termes

suivants:

« Les représentants de la société recourante expliquent que le

village de Begnins n¿est actuellement pas couvert par une antenne UMTS de la

société Orange. Ils expliquent aussi que la pose d¿une antenne sur l¿un des

pylônes de la ligne EOS en aval du village ne permettrait pas non plus de

couvrir les zones bâties du village, en raison du fait que l¿antenne ne

pourrait s¿implanter qu¿à une hauteur de 35 mètres, le sommet du pylône étant

occupé par les antennes de Swisscom.

La question se pose alors de savoir s¿il est possible d¿implanter des

antennes de la société Orange au sommet des deux autres pylônes en aval du

village. Le représentant de la société Orange explique alors que la distance au

village serait relativement importante et que cette solution présenterait le

risque d¿une couverture incomplète, notamment pour les constructions au nord du

village. Il se pose aussi la question de savoir si le Service du développement

territorial délivrerait une autorisation pour les constructions hors des zones

à bâtir en vue de l¿implantation de l¿antenne au sommet d¿un pylône de la ligne

EOS. Il apparaît que cette difficulté pourrait être résolue à satisfaction dès

lors qu¿une telle autorisation a pu être délivrée pour Swisscom sur un des

pylônes de la même ligne.

Les représentants de la société Orange Communications précisent encore

qu¿ils avaient étudié une implantation de l¿antenne plus en dehors du village,

sur une parcelle communale, probablement la déchetterie, mais que cette étude

n¿avait pas été acceptée par les autorités municipales de l¿époque.

Afin de compléter l¿instruction, la société Orange Communications

s¿engage à étudier les deux solutions alternatives discutées en audience, à

savoir l¿implantation des antennes sur le sommet d¿un des pylônes de la ligne

EOS le plus proche du village et, d¿autre part, sur l¿emplacement qui avait été

étudié à l¿époque sur la parcelle communale en utilisant alors la puissance

maximale potentielle de l¿antenne pour déterminer le niveau de qualité de la

couverture des zones habitées.

Le tribunal procède ensuite à une visite des lieux en présence des

parties. Il examine le pourtour du bâtiment sur lequel le projet d¿antennes

contesté est prévu et se déplace ensuite sur l¿esplanade entre l¿auberge

communale et le collège, qui offre un dégagement sur les deux pylônes de la

ligne EOS encore disponibles pour l¿implantation d¿une antenne. Il est prévu

que la société Orange Communications communique au tribunal le résultat de ses

études dans un délai de dix jours. »

b) La possibilité a été donnée aux

parties de se déterminer sur ce compte rendu résumé. La société Orange

Communications SA a en outre été invitée à produire le résultat de ses études

concernant l¿implantation de l¿antenne sur l¿un des pylônes de la ligne EOS en

aval du village, ainsi que sur l¿une des parcelles communales qui avait déjà fait

l¿objet d¿une étude préalable avant l¿ouverture de l¿enquête publique. La

société intéressée a fourni ces indications le 18 septembre 2007 ; les

solutions alternatives proposées ne seraient pas adéquates et elles ne

pourraient ainsi remplacer le lieu d¿implantation choisi. La municipalité s¿est

déterminée à ce sujet le 18 octobre 2007.

F.

Les moyens des parties seront

repris ci-dessous dans la mesure de leur pertinence.

Considérants

1.

a) La question des nuisances

provoquées par une installation de téléphonie mobile doit être examinée au

regard de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de

l'environnement (LPE) et de ses dispositions d'application. Cette loi a

notamment pour but de protéger les hommes des atteintes nuisibles ou

incommodantes (art. 1er al. 1), provoquées notamment par des rayons

(art. 7 al. 1 LPE). Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont

nuisibles ou incommodantes, le Conseil fédéral a édicté par voie d'ordonnance des

valeurs limites d'immissions (art. 13 al. 1 LPE); c'est sur cette base que se

fonde l'ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement

non ionisant (ORNI). Pour qu'une installation soit conforme à la LPE, il ne

suffit pas que les valeurs limites d'immissions soient respectées. Il faut

encore examiner si le principe de prévention commande des limitations

supplémentaires. Ce principe postule que les atteintes qui ne sont pas

nuisibles ou incommodantes, mais qui pourraient le devenir, doivent être

réduites à titre préventif assez tôt (art. 1 al. 2 LPE); il exige que,

indépendamment des nuisances existantes, les émissions soient limitées à titre

préventif dans la mesure que permettent l'état de la technique et les

conditions d'exploitation, pour autant que cela soit économiquement supportable

(art. 11 al. 2 LPE). A la base du principe de prévention se trouve notamment

l'idée qu'il faut éviter les risques sur lesquels il n'est pas possible d'avoir

une vue d'ensemble; il ménage ainsi une marge de sécurité, qui tient compte de

l'incertitude quant aux effets à long terme des nuisances sur l'environnement.

b) S'agissant des rayons non

ionisants, l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage

(OFEFP; dénommé actuellement Office fédéral de l'environnement, OFEV) et le

Conseil fédéral ont été confrontés aux incertitudes scientifiques concernant

les effets de ces rayons, notamment à long terme. Comme l'indique le rapport

explicatif de l'OFEFP du 23 décembre 1999 relatif au projet d'ORNI (ci-après:

le rapport explicatif), le concept suivant a finalement été mis en place pour

respecter les exigences de la LPE :

- des valeurs limites d'immissions

ont été prévues, correspondant à celles qui ont été publiées par la Commission

internationale pour la protection contre le rayonnement non ionisant (ICNIRP).

Ces valeurs concernent les effets thermiques. Elles se fondent sur des effets

qui présentent un risque pour la santé et qui ont pu être reproduits de manière

répétée dans des investigations expérimentales. Elles permettent d'éviter avec

certitude certaines atteintes qui ont été prouvées. Elles ne permettent en

revanche pas de respecter les exigences de la LPE, qui demande que les valeurs

limites d'immissions répondent non seulement à l'état de la science, mais aussi

à l'état de l'expérience (voir à cet égard le rapport explicatif, p. 6 et 7);

- une limitation préventive des

émissions a été prévue au moyen de valeurs limites des installations. Ces

dernières ont pour but de combler les lacunes des valeurs limites d'immissions

évoquées ci-dessus. Elles sont orientées vers l'avenir en ce sens qu'elles ont

pour objectif de maintenir dès à présent les risques d'effets nuisibles, qui ne

peuvent être que présumés ou qui ne sont pas encore prévisibles, aussi bas que

possible. Ces valeurs limites visent notamment à assurer le respect de l'art.

11.

al. 2 LPE dans la mesure où elles fixent la valeur limite de l'installation

aussi basse que le permettent l'état de la technique et les conditions

d'exploitation tout en demeurant économiquement supportables. Ces valeurs

limites tiennent également compte du fait que les immissions de plusieurs

installations peuvent se cumuler, ce qui implique de s'assurer, par une

limitation suffisamment sévère des émissions de chacune des installations, que

la valeur limite d'immissions ne soit pas dépassée en cas de recouvrement des

rayonnements. Ces valeurs n'ont pas à être respectées partout, mais elles

doivent impérativement l'être dans les lieux à utilisation sensible (rapport

explicatif, p. 7 et 8). Selon l'art. 3 al. 3 ORNI, par lieux à utilisation

sensible, on entend les locaux d'un bâtiment dans lesquels des personnes

séjournent régulièrement (let. a), les places de jeu publiques ou privées

définies dans un plan d'aménagement (let. b) et les surfaces non bâties sur

lesquelles des activités au sens des let. a et b sont permises (let. c).

c) Dans un arrêt du 30 août 2000

(ATF 126 II 399), le Tribunal fédéral a jugé que l'ORNI réglementait de manière

exhaustive la limitation préventive des émissions de rayonnement non ionisant.

A cette occasion, il a estimé que le concept et les valeurs limites fixées dans

cette ordonnance étaient conformes aux principes de la LPE, compte tenu des

connaissances scientifiques encore lacunaires quant aux effets des rayonnements

non ionisants sur la santé humaine, en particulier s'agissant des effets non

thermiques. Selon cet arrêt, les valeurs limites ont été fixées de manière à

ménager une marge de sécurité permettant de tenir compte des incertitudes liées

aux effets biologiques à long terme, conformément aux principes découlant de

l'art. 11 al. 2 LPE, de sorte que les autorités chargées d'autoriser ou non un

projet d'installation de téléphonie mobile ne pouvaient exiger des mesures

préventives plus sévères en se fondant sur cette disposition (consid. 4b). Les

valeurs limites devraient toutefois être revues en cas de nouvelles

connaissances fiables et adéquates, notamment quant aux effets non thermiques

du rayonnement non ionisant (consid. 4c). Dans un arrêt du 24 octobre 2001

(1A.62/2001), le Tribunal fédéral a rappelé que les tribunaux étaient limités

dans leur intervention, dès lors qu'ils ne disposaient pas des connaissances

scientifiques nécessaires dans ce domaine, et il a précisé qu'il appartenait

avant tout aux autorités administratives spécialisées de suivre l'état de la

science et des recherches pour adapter, le cas échéant, les valeurs limites de

l'ORNI. Le Conseil fédéral dispose à cet effet d'un large pouvoir

d'appréciation. Le Tribunal fédéral ne peut intervenir que dans le cas où,

manifestement, les autorités compétentes négligent cette obligation ou abusent

de leur pouvoir d'appréciation (ATF 1A.251/2002 du 24 octobre 2003, in DEP 2003

p. 823).

d) Le 11 mars 2005, le Conseil

fédéral a lancé un nouveau programme national de recherche, doté d'un budget de

cinq millions de francs, afin de procéder à des études scientifiques, sur une

période de quatre ans, portant sur les effets du rayonnement non ionisant sur

l'environnement et la santé. Les résultats des études effectuées jusqu'à

présent sont en outre régulièrement réactualisés par la publication de rapports

servant de base aux décisions des autorités fédérales. En avril 2006, un groupe

de travail interdépartemental de la Confédération, dirigé par l'Office fédéral

de la santé publique (OFSP) et réunissant notamment l'Office fédéral de la

communication (OFCOM), l'OFEV et l'Office fédéral de l'énergie (OFEN), a publié

un rapport intitulé "Rayonnement non ionisant et protection de la santé en

Suisse, Vue d'ensemble, besoins et recommandations". Ce rapport parvient à

la conclusion qu'à l¿heure actuelle, il n'y a aucune raison de réviser les

valeurs limites fixées par l'ORNI ou d'adopter des mesures supplémentaires. Il

souligne cependant l'importance de poursuivre la recherche scientifique et

l'analyse des connaissances actuelles dans ce domaine, afin d'adapter les

valeurs limites d'immissions si le niveau actuel de protection devait s'avérer

insuffisant (cf. rapport, chiffre 4.1, p. 10). La mise en ¿uvre du programme de

recherche et les diverses études et rapports énumérés ci-avant démontrent que

le Conseil fédéral et ses offices suivent de près l'évolution des connaissances

scientifiques dans le domaine du rayonnement non ionisant et entreprennent

toutes les démarches nécessaires pour mettre à jour et évaluer l'état des

connaissances sur l'influence du rayonnement émis par les stations de base de

téléphonie mobile sur la santé humaine, conformément aux exigences posées par

le Tribunal fédéral. Celui-ci a ainsi jugé récemment que, ce faisant, les

autorités administratives compétentes montraient qu'elles n'avaient pas failli

à leur obligation de suivre l'évolution des connaissances scientifiques afin

d'adapter cas échéant les valeurs limites de l'installation prévues par l'ORNI.

Il a par conséquent confirmé que ces valeurs étaient, en l'état, conformes aux

exigences de la LPE, notamment au principe de prévention (ATF 1A.142/2006 du 4

décembre 2006; ATF 1A.54/2006 du 10 octobre 2006; ATF 1A.60/2006 du 2 octobre

2006.

consid. 2; ATF 1A.116/2005 du 31 mai 2006 consid. 6).

e) En l'espèce, il ressort de la

fiche de données spécifique au site établie le 3 novembre 2006 et du préavis

favorable du SEVEN contenu dans la synthèse CAMAC du 12 mars 2007 que les

valeurs limites sont respectées. En effet, la valeur limite d¿immissions au

pied du mât dans les combles (lieu de séjour momentané le plus exposé) s¿élève

à 28% de la valeur limite autorisée par l¿ORNI (16.85 V/m sur 61 V/m

autorisés). De même, la valeur limite de l¿installation est respectée pour les

trois lieux à utilisation sensible les plus exposés. Le motif de refus de

l¿autorité intimée relatif à la présence à proximité d¿un complexe scolaire,

d¿une crèche ou d¿un établissement médico-social n¿est ainsi pas

défendable ; en effet, la valeur limite de l¿installation étant respectée

dans les lieux à utilisation sensible les plus exposés, il en va a fortiori de

même concernant ceux qui sont plus éloignés. L¿autorité intimée a également

soutenu dans sa réponse au recours que les effets sur la population de

l¿ensemble des rayonnements émis dans le secteur n¿auraient pas été pris en

compte, ce qui est inexact. En effet, comme il l¿a été souligné ci-dessus

(consid. 1b in fine), les valeurs limites de l¿installation tiennent déjà

compte du fait que les immissions de plusieurs installations peuvent se

cumuler, ce qui implique de s'assurer, par une limitation suffisamment sévère

des émissions de chacune des installations, que la valeur limite d'immissions

ne soit pas dépassée en cas de recouvrement des rayonnements. Ces valeurs

limites de l¿installation sont par ailleurs environ dix fois plus restrictives

que celles conseillées au niveau international.

f) Par surabondance, il faut

relever qu¿il n¿y avait pas besoin d¿ajouter en l¿espèce au rayonnement de l¿antenne

litigieuse les émissions provenant d¿autres installations pour évaluer leurs

effets conjugués sur la population. En effet, la notion même d¿installation

comprend les antennes qui sont proches de celle projetée. Selon le ch. 62 al. 1er

de l¿annexe I à l¿ORNI, on entend par installation toutes les antennes

émettrices de radiocommunication au sens du ch. 61 fixées sur un mât ou se

trouvant à proximité les unes des autres, notamment sur le toit d¿un même

bâtiment ; le Tribunal fédéral a déjà relevé que cela visait toutes les

antennes fixées sur le même mât ou situées dans un espace restreint,

indépendamment de la question de savoir si elles étaient gérées par un ou

plusieurs concessionnaires et si elles appartenaient au même réseau de

téléphonie mobile (ATF 1A.10/2001 du 8 avril 2002 consid. 3.3 ; ATF

1A.316/2000 du 21 septembre 2001 consid. 4a). Dans un arrêt ultérieur du 13

juin 2002 (1P.552/2001), le Tribunal fédéral a jugé qu¿il incombait en premier

lieu au Conseil fédéral de préciser la notion de « la proximité » au

sens du ch. 62 al. 1er de l¿annexe I à l¿ORNI et de choisir la

méthode pour la définir. Or, l¿ORNI ne fixe pas définitivement cette notion. En

revanche, il y a des précisions à ce sujet dans la recommandation d¿exécution

de l¿ORNI de l¿Office fédéral de l¿environnement (ci-après : la

recommandation), qui utilise la notion de périmètre de l¿installation.

L¿ampleur de ce dernier dépend de la puissance émettrice et des services de

radiocommunication des antennes du toit ou du mât considérés. Pour les

puissances émettrices requises et autorisées à ce jour, on obtient un rayon

allant de quelques mètres à environ 70 mètres. Si d¿autres antennes émettrices

pour la téléphonie mobile cellulaire ou les raccordements sans fil se trouvent

dans ce périmètre, elles sont « à proximité » des antennes de

l¿installation et font également partie de celle-ci. La recommandation énonce

les étapes dans lesquelles le périmètre d¿installation doit être déterminé

(recommandation, p. 13-14), ce qui a été le cas en l¿espèce. En effet, selon la

fiche complémentaire 1, le rayon du périmètre de l¿installation s¿élève à 37

mètres et il n¿y a aucune antenne existante dans ce rayon.

2.

L¿autorité intimée soutient

également que le lieu choisi en zone à bâtir ne serait pas adéquat, car il

s¿agirait d¿un quartier à forte densité de population. Cet argument ne résiste

pas à la jurisprudence du Tribunal fédéral rappelée ci-dessous.

a) A l'intérieur de la zone à

bâtir, le requérant a un droit à l¿octroi d¿une autorisation de construire pour

l'implantation d'une installation de téléphonie mobile, lorsque celle-ci est

conforme à la zone et respecte les exigences légales et réglementaires. La

conformité à la zone est réglée par le droit fédéral lorsque les installations

de téléphonie mobile s¿implantent hors des zones constructibles et par le droit

cantonal lorsque celles-ci prennent place à l¿intérieur des zones à bâtir. Or,

la clause d¿un besoin dûment établi n¿est requise par le droit fédéral que si

l¿implantation est prévue hors de la zone à bâtir, en application de l'art. 24

de la loi du 22 juin 1979 sur l¿aménagement du territoire (LAT) ; dans la

zone à bâtir, en revanche, l¿opérateur n¿a aucune obligation fondée sur le

droit fédéral d¿établir un besoin et une pesée des intérêts n¿entre pas en

considération ; c¿est à lui seul qu¿il incombe de choisir l¿emplacement

adéquat de l¿installation de téléphonie mobile (ATF 1A.202/2004 du 3 juin 2005

consid. 2.4 et les références citées). Ainsi, dans la zone à bâtir, dès

l¿instant où l¿installation est conforme à la zone et respecte les exigences

légales et réglementaires, elle doit être autorisée.

b) En l¿espèce, la zone concernée

est une zone d¿habitation collective. Au préalable, on doit admettre qu¿à

défaut de règle particulière excluant ou limitant les installations de

téléphonie mobile dans certaines zones, leur présence est en principe conforme

à tous les types de zone à bâtir ; il n¿y a pas d¿incompatibilité

fondamentale à ce propos, même vis-à-vis d¿une zone d¿habitation (cf. ATF 1A.116/2002

du 17 novembre 2003 consid. 4.2 ; arrêt du Tribunal administratif

fribourgeois 2A 05 27 du 19 août 2005 consid. 3a, in RFJ 2005 p. 205). Dans un

arrêt récent, le Tribunal fédéral a précisé que, dans les zones à bâtir, les

antennes de téléphonie mobile n¿étaient conformes à la zone que si elles

avaient un rapport fonctionnel direct avec le lieu où elles étaient implantées

(ATF 1P.68/2007 du 17 août 2007 destiné à la publication). Cette condition est

remplie en l'espèce car l¿antenne litigieuse desservira le village de Begnins,

ce qui n¿est pas contesté. L'insuffisance ou l'inexistence de la couverture

UMTS dans ce secteur a d¿ailleurs été démontrée par l¿opérateur.

Dans le cas présent, le règlement

du plan d¿extension partiel « Centre de Begnins » approuvé par le

Conseil d¿Etat le 20 juillet 1994 (ci-après : RPE) ne comporte pas de

dispositions qui excluraient ou limiteraient l¿implantation d¿une installation

de téléphonie mobile dans les zones d¿habitation. L'intérêt public à la

protection de la population contre les nuisances, et en particulier contre le

rayonnement non ionisant, constitue l'un des principaux objectifs poursuivis

par la LPE, respectivement par l'ORNI. On ne saurait dès lors invoquer ce même

intérêt public pour s'opposer à un projet conforme aux exigences qu'impose

cette législation. Les valeurs limites qu'elle fixe sont déjà le résultat d'une

pesée entre les divers intérêts publics pertinents. Une nouvelle pesée générale

de tous les intérêts en présence et l'examen du respect du principe de

proportionnalité sont donc exclus (cf. arrêt du Tribunal administratif

AC.2006.0163 du 19 octobre 2007 consid. 12). Dès lors, les exigences posées par

l¿ORNI étant respectées, l¿autorité intimée ne pouvait refuser de délivrer le

permis de construire au motif que le quartier concerné aurait une forte densité

de population.

Ainsi, la protection contre les

immissions des installations de téléphonie mobile est réglée de manière

exhaustive dans l¿ORNI et dans ce domaine, il ne reste plus aucune place pour le

droit cantonal ou communal. Cependant les communes peuvent édicter dans leurs

plans d¿affectation des prescriptions d¿aménagement local du territoire qui

servent d¿autres buts ou d¿autres intérêts que ceux du droit fédéral de la

protection de l¿environnement pour autant qu¿elles respectent les objectifs de

la législation fédérale sur les télécommunications (ATF 133 II 64 consid. 5.3

p. 67 ; voir aussi arrêt TA AC.2004.0176 du 6 septembre 2005). Il est

ainsi possible de prévoir des mesures d¿aménagement du territoire qui ont des

effets sur le choix de la localisation d¿antennes de téléphonie mobile, pour

autant que les limites découlant du droit fédéral des télécommunications et de

la protection de l¿environnement soient respectées. Ces mesures nécessitent dans

la règle une appréciation globale des circonstances (ATF 133 II 321 consid.

4.3.4

p. 327-330). La Commune de Begnins n¿a cependant pas adopté de mesures

d¿aménagement du territoire particulières qui auraient des effets sur

l¿implantation des antennes de téléphonie mobile. Les dispositions générales

concernant l¿intégration des constructions (art. 71 à 73 RPE) posent pour leur

part des exigences spécifiques d¿intégration en exigeant que les constructions

nouvelles s¿insèrent dans l¿ensemble du bourg, respectent les lignes dominantes

de ce dernier (art. 72) et soient de nature à favoriser leur bonne intégration

aux rues et places adjacentes (art. 73).

Mais le tribunal ne saurait considérer

que le projet contesté serait contraire à ces dispositions ; l¿inspection

locale a permis de constater que le mât de téléphonie mobile projeté n¿était

pas de nature à porter atteinte au site qui est d¿ailleurs considéré comme très

perturbé par le recensement ISOS (cf. observations du 26 avril 2007 du Service

Immeubles, Patrimoine et Logistique). Par ailleurs, ce site ne bénéficie pas de

qualités particulières ; il en est de même du bâtiment choisi qui n¿est

pas classé et qui ne présente pas de caractéristiques architecturales dignes

d¿intérêt (cf. observations précitées du 26 avril 2007). Enfin, placée sur le

faîte de la toiture du bâtiment existant, l¿antenne n¿est que très peu visible

depuis la rue. La situation est ainsi différente de celle jugée dans le village

de Montmagny avec la construction d¿un nouveau pylône (voir arrêt TA AC.2003.0204

du 21 décembre 2004). Compte tenu de l¿ensemble de ces circonstances, le

tribunal estime que le projet n¿est pas contraire aux dispositions des art. 72

et 73 du règlement du plan d¿extension partiel « Centre de Begnins ».

L¿antenne litigieuse ne porte aucune atteinte inacceptable à son

environnement ; le permis de construire ne peut dès lors être refusé pour

des motifs d¿esthétique et d¿intégration. Par ailleurs, l¿autorité intimée

n¿avait pas invoqué de tels motifs de refus dans la décision querellée.

3.

L¿autorité intimée estime aussi que

l¿installation devrait être implantée hors de la zone à bâtir.

a) Selon l¿art. 24 LAT, une autorisation dérogatoire peut être

accordée pour de nouvelles constructions ou

installations hors de la zone à bâtir lorsque leur implantation est imposée par

leur destination (let. a) et lorsque aucun intérêt prépondérant ne s¿y oppose

(let. b). Pour que l¿implantation hors de la zone à bâtir soit imposée par la

destination d¿une construction, celle-ci doit être adaptée aux besoins qu¿elle

est censée satisfaire et ne pouvoir remplir son rôle que si elle est réalisée à

l¿endroit prévu. Une nécessité particulière, tenant à la technique, à

l¿exploitation ou à la nature du sol, doit exiger de construire à cet endroit

et selon les dimensions projetées ; seuls des critères objectifs sont

déterminants, à l¿exclusion des préférences dictées par des raisons de

commodité ou d¿agrément (ATF 129 II 63 consid. 3.1 p. 68, 124 II 252 consid. 4a

p. 255ss, 123 II 256 consid. 5a p. 261 et la jurisprudence citée).

b) Le Tribunal fédéral s¿est déjà

prononcé sur l¿application de l¿art. 24 LAT aux projets de nouvelles

installations de téléphonie mobile hors de la zone à bâtir. Cette

jurisprudence, rappelée dans un arrêt récent (ATF 1A.98/2005 du 19 février 2007

consid. 3.1), est la suivante :

«(¿)

L¿exigence de l¿implantation imposée par la destination (en allemand :

« Standortgebundenheit ») n¿est pas absolue mais relative. Il ne faut

pas qu¿aucun autre emplacement ne puisse entrer en considération, mais il doit

cependant exister des raisons objectives importantes qui font apparaître

l¿emplacement retenu comme beaucoup plus favorable que d¿autres emplacements

situés dans la zone à bâtir. En principe, l¿implantation imposée par sa destination

est admise lorsque, pour des motifs radiotechniques, l¿opérateur ne peut pas

supprimer de manière suffisante un déficit de couverture ou de capacité du

réseau en retenant un ou plusieurs emplacements à l¿intérieur de la zone à

bâtir, ou encore lorsque la réalisation de l¿installation dans la zone à bâtir

serait de nature à provoquer des perturbations ou des interférences sur le

réseau. L¿opérateur ne peut pas invoquer, pour le choix d¿un emplacement en

zone agricole, des avantages économiques (le prix du terrain moins élevé) ou la

plus grande facilité à trouver des propriétaires fonciers (ou des voisins)

prêts à accepter une telle installation. Si l¿emplacement hors de la zone à

bâtir est préférable en terme de couverture, encore faut-il que cet avantage

soit important. Par ailleurs, si aucun terrain en zone à bâtir n¿est

disponible, il faut que les lacunes en matière de couverture ou de capacité ne

puissent pas être comblées en utilisant un emplacement, en zone agricole ou

dans une autre zone non constructible, où un autre opérateur a déjà installé

des équipements de téléphonie mobile. Cet élément doit en effet être pris en

considération dans le cadre de la pesée des intérêts selon l¿art. 24 let. b

LAT, en vue de déterminer le meilleur lieu de situation pour une installation

dont l¿implantation hors de la zone à bâtir est imposée par sa destination

(consid. 3.1 et 3.2 de l¿arrêt 1A.186/2002 précité).(¿) »

Ainsi, l¿élément décisif, pour

l¿octroi d¿une dérogation selon l¿art. 24 LAT, est l¿absence d¿un emplacement

adéquat dans la zone à bâtir. S¿il existe un emplacement équivalent, du point

de vue des besoins radiotechniques de l¿opérateur, à l¿intérieur des zones

constructibles, une dérogation selon l¿art. 24 LAT ne saurait être accordée

(ATF précité du 19 février 2007 consid. 3.3).

c) La jurisprudence fédérale est

toutefois plus nuancée en ce qui concerne l'implantation d'antennes sur des

installations électriques existantes hors de la zone à bâtir. Dans un arrêt du

23.

mai 2000 (1P.38/2000), le Tribunal fédéral a considéré que la construction

d'une installation de téléphonie mobile sur le pylône d'une ligne à haute

tension était soumise exclusivement aux dispositions formelles et matérielles

de la loi sur les installations électriques à faible et à fort courant du 24

juin 1902 (ci-après : LIE ; RS 734.0). La construction de l'antenne devait

suivre la procédure fédérale d'approbation des plans prévue par la LIE et il

appartenait ainsi à l¿Inspection fédérale des installations à courant fort (Inspection

fédérale) d'apprécier si les exigences de l'aménagement du territoire étaient

respectées, en particulier celles concernant la protection du paysage (ATF

1P.38/2000 du 23 mai 2000 consid. 2c). Le Tribunal fédéral a ensuite jugé que

l'installation d'une antenne de téléphonie mobile sur le mât d'une ligne

électrique longeant une voie ferrée des CFF était régie de manière exclusive

par l'art. 18m de la loi fédérale sur les chemins de fer du 20 décembre 1957 (ci-après :

LCdF ; RS 742.101). Cette disposition règle la construction d'installations

annexes ne servant pas exclusivement ou principalement à l¿exploitation ferroviaire.

Il est indiqué à son premier alinéa que ces installations sont régies par le

droit cantonal et qu¿elles ne peuvent être autorisées qu¿avec l¿accord de l¿entreprise

ferroviaire concernée si elles affectent des immeubles appartenant à cette

entreprise ou leur sont contiguës (let. a) ou encore si elles risquent de

compromettre la sécurité de l¿exploitation (let. b). L¿art. 18m al. 2 LCdF précise

les trois cas dans lesquels l¿entreprise ferroviaire consulte l¿Office fédéral

des transports : dans le premier cas, l'office fédéral est consulté à la

demande d¿une partie en l¿absence d¿accord entre le maître de l¿ouvrage et

l¿entreprise ferroviaire (let. a) ; dans le deuxième cas, lorsque

l¿installation annexe peut empêcher ou rendre considérablement plus difficile

une extension ultérieure de l¿installation ferroviaire (let. b) ; et dans

le dernier cas, si le terrain à bâtir est compris dans une zone réservée ou s¿il

est touché par un alignement déterminés par la législation ferroviaire (let. c ;

voir aussi arrêt AC.2007.0169 du 18 janvier 2008). Si aucune des conditions de

l'art. 18m al. 2 LCdF n¿est remplie, le Tribunal administratif ne peut subordonner

l'autorisation de construire à une décision préalable de l'Office fédéral des

transports (ATF 1A.100/2006 du 2 octobre 2006 consid. 2.3).

Par la suite, le Tribunal fédéral a

nuancé la jurisprudence concernant la construction d'installations de téléphonie

mobile sur des pylônes de lignes électriques autorisées selon la procédure

fédérale d'approbation des plans prévue par les art. 16ss LIE (ATF 1P.38/2000

du 23 mai 2000 précité). Il a relevé que la procédure fédérale d'approbation

des plans, modifiée le 1er janvier 2000, et l'adoption de la

nouvelle ordonnance du 2 février 2000 sur la procédure d'approbation des plans

des lignes électriques permettaient de réexaminer les principes posés dans

l¿arrêt 1P.38/2000. Il a constaté que les nouveaux art. 16ss LIE réglant la

procédure d'approbation des plans des installations électriques ne comprenaient

pas une disposition comparable à l'art. 18m LCdF concernant les installations

annexes et qu'il s'agissait d'une lacune que le Tribunal fédéral devait combler

comme s'il faisait acte de législateur. L¿antenne de téléphonie mobile n¿était

plus à considérer comme une modification d¿une installation électrique, mais

comme la construction d¿une installation annexe à celle-ci dont l¿autorisation

était soumise aux règles de procédure cantonale en matière de permis de

construire, tout comme les installations annexes ne servant pas à

l¿exploitation ferroviaire au sens de l¿art. 18m LCdF ; l¿autorité de

surveillance en matière d¿installations électriques (Inspection fédérale) devait

toutefois être consultée préalablement (ATF 133 II 49 consid. 6.5 p. 56-57). Le

Tribunal fédéral a par la suite examiné s¿il était possible d¿autoriser hors

des zones à bâtir une installation de téléphonie mobile sur un pylône

électrique sur la base de l¿art. 24 LAT en analysant en particulier la

condition de l¿implantation imposée par la destination de l¿ouvrage (ATF

1A.120/2006 du 12 février 2007).

d) Toutefois, en présence de

travaux touchant un bâtiment ou une installation existante hors de la zone à

bâtir, la jurisprudence fédérale a posé le principe suivant : l¿autorité

doit examiner en premier lieu si les travaux envisagés entrent dans le cadre

des rénovations, transformations partielles ou reconstructions admissibles

selon l¿art. 24 al. 2 LAT (actuel 24c LAT) ; si tel n¿est pas le cas,

c¿est alors la question de la conformité du projet aux conditions de l¿art. 24

LAT qui doit être examinée (voir l¿arrêt de principe ATF 108 Ib 130 consid. 1a

p. 132, ainsi que les ATF 110 Ib 141, 264 ; 112 Ib 277 ; 113 Ib

303.

consid. 3b p. 305-306; 113 Ib 307 consid. 4 p. 313 ; 115 Ib 295

consid. 2c in fine p. 298 ; 116 Ib 228 consid. 3 p. 230 ; 118 Ib 497

consid. 3 et 4 p. 499 à 501). Selon l¿art. 24c LAT, les constructions et

installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à

l¿affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation

acquise (al. 1). L¿autorité compétente peut autoriser leur rénovation, leur

transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,

pour autant que les installations et les bâtiments aient été érigés ou

transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de

l¿aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2). Il n¿est pas

douteux qu¿un pylône d¿une ligne électrique autorisée selon la procédure prévue

par les art. 16ss LIE est une installation érigée légalement et qu¿une telle

installation n¿est pas conforme à la destination de la zone agricole. Il reste

à examiner si l¿aménagement d¿une antenne de téléphonie mobile peut être

assimilé à une transformation partielle ou à un agrandissement mesuré. A cet

égard, la jurisprudence fédérale assimile la construction d¿une antenne sur un

pylône existant à une construction annexe au sens de l¿art. 18m LCdF qui

présente donc une importance réduite par rapport à l¿ensemble de l¿ouvrage. En

outre, les lignes électriques existantes à haute ou à très haute tension

émettent déjà un rayonnement électromagnétique relativement important (voir

notamment ATF 1E.17/2002 du 22 juillet 2003 consid.

7.

).

Ainsi, il n¿est pas exclu que

l¿aménagement d¿une antenne de téléphonie mobile sur le pylône d¿une ligne à

très haute tension puisse être assimilé à une transformation partielle au sens

de l¿art. 24c al. 2 LAT qui peut être autorisée seulement si les exigences

majeures de l¿aménagement du territoire sont remplies. A cet égard, des motifs

importants d¿aménagement du territoire commandent d¿utiliser hors de la zone à

bâtir les constructions existantes qui permettent l¿installation d¿antennes de

téléphonie mobile ; il s¿agit notamment de motifs qui ont trait à la protection

du paysage (art. 3 al. 2 LAT) et à l¿exigence de l¿utilisation mesurée et

rationnelle du sol au sens de l¿art. 1er al. 1 LAT, par l¿utilisation

des infrastructures existantes. Une telle solution répond également aux conditions

de l¿art. 3 al. 3 let. a LAT visant à préserver autant que

possible les lieux d¿habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes.

Toutefois, il faut encore que l¿aménagement de l¿antenne à cet emplacement puisse permettre de remplir toutes les fonctions

qui résultent des obligations assignées au constructeur sans pour autant que ce

dernier puisse exiger les mêmes commodités qu¿à l¿intérieur de la zone à bâtir.

En l¿espèce, il ressort des études effectuées par la constructrice et produites

au tribunal le 18 septembre 2007 que l¿installation de l¿antenne sur le pylône

de la ligne à haute tension EOS Galmiz-Verbois ne permet pas d¿assurer la

couverture sur des parties importantes du village et des zones à bâtir, en

raison de la configuration des lieux et en particulier de l¿épaulement que

forme l¿ancien coteau viticole en direction du nord-ouest (Cézille) et sur

lequel la zone à bâtir s¿est développée. Ainsi, la solution alternative consistant

à utiliser l¿un des pylônes existants à proximité du village ne permet pas

d¿assurer la couverture de la plus grande partie de la zone bâtie et elle ne

peut être imposée à l¿opérateur.

e) Par ailleurs, il n¿est pas contesté

que le lieu d¿implantation choisi en zone à bâtir permet d¿obtenir la

couverture souhaitée et répond ainsi aux besoins de l¿opérateur. Les solutions

alternatives examinées par l¿opérateur à l¿intérieur de la zone à bâtir n¿ont

pas permis de trouver d¿autres emplacements adaptés. La société constructrice a

en effet réexaminé la possibilité d¿implanter l¿antenne sur une parcelle

communale qui avait déjà fait l¿objet d¿une étude préalable avant

l¿ouverture de l¿enquête publique; il a été précisé à ce sujet également le 18

septembre 2007 que cette tentative s¿était toujours soldée par un refus de

l¿autorité municipale (les courriers des 12 septembre 2002 et 15 mars 2006 ont

été produits à cet égard). L¿autorité intimée ne l¿a d¿ailleurs pas contesté.

De même, l¿opérateur avait envisagé un autre lieu d¿implantation à la route de

Gland n° 4, mais les locataires de l¿immeuble concerné s¿étaient opposés à

l¿antenne, de sorte que la propriétaire du bâtiment avait finalement refusé de

mettre son immeuble à disposition (courrier du 30 mars 2006 versé au dossier).

Il ressort de ce qui précède que le

lieu d¿implantation le plus adéquat est celui qui fait l¿objet de la présente

procédure ; le tribunal n¿a d¿ailleurs pas à remettre en cause le choix de

l¿opérateur, car c¿est à lui qu¿il incombe, dans la zone à bâtir, de choisir

l¿emplacement adéquat de son installation (ATF précité 1A.202/2004 du 3 juin

2005.

consid. 2.4). Dans ces conditions, étant donné qu¿un emplacement répondant

aux besoins de l¿opérateur a été localisé en zone à bâtir, et que l¿installation

de l¿antenne sur un pylône existant hors de la zone à bâtir ne permet pas

d¿assurer la couverture du village (cf. consid. 3d in fine ci-dessus), il ne

peut être imposé à l¿opérateur de rechercher un autre lieu. Le tribunal

rappelle en outre la jurisprudence fédérale selon laquelle l¿opérateur a droit

à l¿octroi d¿une autorisation de construire dans la zone à bâtir lorsque les

conditions du droit cantonal, soit en particulier la conformité de

l¿installation à la zone et le respect du droit de la construction, et de

l¿ORNI, sont remplies ; l¿installation ne peut donc en règle générale être

refusée au motif qu¿elle ne correspondrait pas à un réel besoin, qu¿elle

pourrait être placée sur un mât existant d¿un autre opérateur ou qu¿il

existerait des sites mieux adaptés ailleurs (ATF 1A.264/2000 du 24 septembre

2002.

consid. 9.4, in DEP 2002 p. 769).

4.

L¿autorité intimée a également requis

de la société recourante qu¿elle collabore avec un autre opérateur, afin

d¿éviter une dispersion des lieux d¿implantation d`antennes.

a) Selon la jurisprudence fédérale, il

n¿existe pas d¿obligation de coordination entre les opérateurs à l¿intérieur de

la zone à bâtir ; une concentration des antennes de téléphonie mobile n¿est

d¿ailleurs pas souhaitable, car elle conduirait à une augmentation de la charge

de rayonnement dans le voisinage et à un dépassement des valeurs limites

d¿immissions fixées par l¿ORNI (ATF 1A.202/2004 du 3 juin 2005 consid. 2.4).

b) Comme le

Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de le constater (AC.2002.0203 du 21

février 2005; AC.2003.0161 du 14 février 2005; AC.2002.0250 du 7 février 2005;

AC.2003.0168 du 7 octobre 2004; AC.2003.0078 du 26 mai 2004; AC.2003.0124 du 21

janvier 2004; AC.2001.0219 du 16 août 2002; AC.2000.0194 du 12 mars 2002; AC.1999.0153

du 26 octobre 2000), le canton de Vaud a mis en place une forme de coordination

des installations de téléphonie mobile qui repose sur une convention signée le

24.

août 1999 entre les différents opérateurs et l¿Etat de Vaud. En bref, cette

convention prévoit que le SEVEN doit recevoir des renseignements sur les

coordonnées et les spécifications techniques de toutes les installations, sur

les secteurs où le réseau est en cours de planification avec l'indication des

installations nouvelles, en service mais à étendre, ou à supprimer. Le SEVEN

traite ces données de manière confidentielle et ne les transmet que s'il

constate qu'une coordination est nécessaire pour un emplacement prévu, la

coordination étant réputée nécessaire lorsque les emplacements sont situés dans

un rayon de 100 mètres dans les zones constructibles ou à 1 kilomètre l'un de

l'autre dans l'aire rurale. A l'aide d'un catalogue de critères, les opérateurs

"sont disposés à exploiter des emplacements communs" si la technique,

les conditions économiques et juridiques le permettent et à tenir compte, dans

le choix des emplacements communs, des intérêts cantonaux en matière de

protection du paysage, de la nature, des sites et des monuments.

c) Ainsi, selon la convention

d¿août 1999 mentionnée ci-dessus, une coordination n¿est nécessaire que si les

emplacements sont situés dans un rayon de 100 mètres. En l¿espèce, le SEVEN a

constaté qu¿il n¿y avait pas d¿autres sites prévus à coordonner (synthèse CAMAC

du 12 mars 2007). L¿autorité intimée ne remet pas en cause cette

allégation ; elle se contente d¿exiger dans sa décision une collaboration

avec un autre opérateur. Son argument doit être écarté, le tribunal ne mettant

pas en doute la réalité des faits avancés par le SEVEN. Au demeurant, le droit fédéral

n¿exige pas une telle coordination (cf. consid. 4a). Enfin, l¿autorité intimée

n¿est pas partie à la convention, de sorte qu¿elle n¿est pas légitimée à en

requérir l¿application.

5.

Il résulte des considérants qui

précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée ;

le dossier de la cause sera retourné à l¿autorité intimée pour nouvelle

décision dans le sens des considérants du présent arrêt. Au vu de ce résultat,

les frais de justice sont mis à la charge de la commune qui n¿a pas droit à l¿allocation

de dépens (art. 55 al. 1 et 2 LJPA). Au surplus, il ne sera pas alloué de

dépens à la société recourante, celle-ci ayant procédé par l¿intermédiaire

d¿une collaboratrice de son département juridique.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de

Begnins du 13 mars 2007 est annulée et le dossier retourné à cette autorité

pour statuer à nouveau dans le sens des considérants.

III.

Les frais de justice, arrêtés à

2'500 (deux mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de la Commune de

Begnins.

IV.

Il n¿est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 16 juin 2008

Le

président: La

greffière:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu¿aux

Offices fédéraux du développement territorial et de l¿environnement.

Il peut faire

l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au

Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions

des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer

les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.