Lexipedia

Décision

AC.2007.0123

CDAP - AC.2007.0123 - 2008-06-10 - CLIVAZ-PAVESI/Municipalité de Bex, Service de l'environnement et de l'énergie

10 juin 2008Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Du 7 février au 8 mars 2007 a été mise à l'enquête la

construction d'une salle de sport polyvalente, d'un club-house et de quatre

tennis extérieurs sur la parcelle 679, propriété de la commune de Bex. Le long

de la rue de la Servanne sont prévus un parking extérieur, un club-house ainsi

que, en face de la parcelle 669 où se trouve l'habitation de la recourante, une

salle polyvalente comportant un quai de chargement du côté de la rue de la

Servanne et des vestiaires à l'autre extrémité du bâtiment. Le club-house

comporte une salle où les plans font figurer une cinquantaine de places assises

et un bar, une cuisine et un bureau avec boutique notamment.

La formule de demande de permis de construire

(rubrique 20) désigne la commune comme maître de l'ouvrage. Il semble toutefois

que l'installation projetée est destinée au Tennis Club de Bex. Le dossier

produit par la commune n'en fait cependant état que dans une lettre du 10 avril

2007 où ce club fait part des décisions prises par son assemblée générale quant

au revêtement prévu pour les terrains et à leur orientation. Le Tennis Club est

en revanche mentionné dans une décision du Département des infrastructures du 8

septembre 2004 produite par la recourante. Il en résulte que le Tennis Club

était propriétaire d'une autre parcelle trop exiguë et qu'un transfert de ses

installations sur la parcelle 679 était envisagé.

La décision du Département des infrastructures du 8

septembre 2004 concerne la modification du plan d'affectation à l'endroit litigieux.

Cette décision n'a pas discuté l'attribution du degré de sensibilité III au secteur

concerné mais elle évoque la proposition du SEVEN d'appliquer la norme

allemande sur les places de sport ainsi que la prise de position du Tennis Club

quant aux propositions du SEVEN relatives aux mesures architecturales et aux

horaires d'exploitation.

L'enquête a suscité quelques oppositions (selon la

lettre du Tennis Club du 10 avril 2007). On ne trouve toutefois au dossier que

celle de la recourante. Celle-ci s'y plaint de l'ombre portée et de la forme du

toit. Elle demande notamment des restrictions de l'horaire d'exploitation.

B.

Par décision du 27 avril 2007, la municipalité a informé la

recourante qu'elle avait "décidé d'écarter l'opposition". Elle expose

notamment qu'elle a décidé de diminuer d'un mètre la hauteur d'un mur et

qu'elle refuse de restreindre l'horaire d'exploitation du club-house par

rapport aux dispositions du règlement de police mais qu'elle exige,

conformément à celui-ci, l'arrêt des activités sportives à 22 heures. La

municipalité conclut en confirmant sa décision de lever l'opposition et de

délivrer le permis de construire. Ce dernier ne figure toutefois pas au

dossier.

C.

Par acte du 18 mai 2007, la recourante s'est pourvue

contre cette décision en demandant à la fois son annulation et le refus du

permis de construire à moins que soient posées certaines conditions. Celles-ci

seraient la fermeture quotidienne du club-house à 22 heures et la pose d'un

revêtement des courts de tennis dans un matériau phono-absorbant et ne faisant

pas de poussière.

La municipalité s'est déterminée sur le recours le

19 juin 2007 en exposant que conformément aux conclusions de la recourante,

elle avait décidé de restreindre l'horaire d'exploitation en fixant la

cessation des activités commerciales à 22 heures tous les jours de la semaine.

Elle transmettait en outre le courrier du 10 avril 2007 du Tennis Club

précisant la nature du revêtement (fibres synthétiques) des courts de tennis.

Dans ses déterminations du 20 août 2007, le SEVEN a

exposé que le dossier était en cours de traitement auprès des services cantonaux

et qu'il ne pouvait fournir son préavis à la CAMAC qu'après le dépôt de l'étude

acoustique requise.

Interpellée, la recourante a demandé le 31 août 2007

des précisions sur l'horaire d'exploitation des courts de tennis.

Se déterminant à son tour le 21 septembre 2007, la

municipalité a précisé que l'horaire d'ouverture de 8 heures à 22 heures du club-house

serait aussi applicable aux courts de tennis.

Le 21 décembre 2007, le SEVEN a transmis au tribunal

le préavis qu'il avait adressé à la centrale des autorisations CAMAC en

précisant qu'il prévoyait notamment une fermeture du club-house à 22 heures et

la pose d'un revêtement phono-absorbant. Selon ce courrier, le SEVEN n'aurait

aucun pouvoir de décision et ce serait à l'autorité communale de statuer.

Le 4 février 2008, le conseil de la recourante a

déclaré adhérer aux conclusions du préavis du SEVEN.

Le même jour, la municipalité a exposé qu'elle se

rangeait aux déterminations du SEVEN sauf pour l'exigence de fermeture des

courts durant la pose de midi entre 12 heures et 13 heures 30. Par lettre du 4

mars 2008, le conseil de la recourante a demandé que la municipalité rende une

nouvelle décision soumettant expressément le permis de construire à ces

conditions.

Interpellée à nouveau, la municipalité a exposé par

lettre du 2 avril 2008 qu'après nouvel examen attentif du préavis du SEVEN,

elle n'en admettait pas les conclusions s'agissant de l'arrêt de l'activité

sportive à 20 heures tous les jours et qu'en définitive, les installations

devaient être exploitées les jours ouvrables de 6 heures à 22 heures et les

dimanches et jours fériés de 7 heures à 22 heures.

Par lettre du 29 avril 2008, le conseil de la

recourante a contesté la dernière prise de position municipale.

D.

Aucun élément du dossier n'indique que la

Commune de Bex soit au bénéfice d'une délégation du Conseil d'Etat pour les

autorisations prévues par l'art. 120 al. 1 lit. c LATC, ni d'une délégation au

sens de l'art. 6 LADB. Interpellées par téléphone au sujet des listes prévues

aux art. 74e RLATC et 10 RCADB, la CAMAC et la Police cantonale du commerce ont

indiqué qu'aucune délégation de ce genre n'a encore été délivrée. Les parties

ont été informées de ce qui précède.

Aucun élément du dossier n'indiquant que la Commune

de Bex soit au bénéfice d'une délégation du Conseil d'Etat pour les

autorisations prévues par l'art. 120 al. 1 lit. c LATC, ni d'une délégation au

sens de l'art. 6 LADB, le juge instructeur a interpellé par téléphone la CAMAC

et la Police cantonale du commerce qui ont précisé, au sujet des listes prévues

aux art. 74e RLATC et 10 RCADB, qu'aucune délégation de ce genre n'a encore été

délivrée à une commune. Les parties en ont été informées en même temps que leur

était communiquée la composition de la cour, qui a délibéré par voie de circulation

et décidé de rendre le présent arrêt.

Considérants

1.

Le dossier transmis au tribunal par l'autorité communale

n'est pas complet, Il y manque en particulier le règlement du plan

d'affectation et le solde du dossier d'enquête, qui devrait contenir les autres

oppositions qui ont apparemment été déposées ainsi que la réponse qu'elles ont

reçue.

On observe en outre que la commune est désignée

comme maître de l'ouvrage mais cette indication semble douteuse: il semble qu'en

réalité, c'est le Tennis Club qui prend les décisions relatives au projet, en

particulier quant à l'orientation des courts de tennis et à leur revêtement. La

décision du Département des infrastructures du 8 septembre 2004 laissait

d'ailleurs supposer qu'un transfert des installations du Tennis Club sur la

parcelle 679 était prévu. On sait seulement, par la lettre du Tennis Club du 10

avril 2007, qu'une convention lie ce dernier et la commune.

Il n'est cependant pas nécessaire, compte tenu des

considérants qui suivent, de compléter le dossier, qui permet de trancher en

l'état.

2.

La procédure d'enquête publique et de délivrance du permis

de construire est régie par la loi sur l'aménagement du territoire et les

constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) ainsi que par le règlement

d'application de cette loi (RATC, RSV 700.11.1). Il résulte de l'art. 114 al. 1

LATC qu'à l'issue du délai prévu par cette disposition, la municipalité est

tenue de se déterminer en accordant ou en refusant le permis de construire. Il n'est

pas prévu que la municipalité se borne à "lever l'opposition", comme

cela se voit dans la pratique. La jurisprudence a déjà constaté que l'art. 114

LATC n'est pas respecté si la municipalité se contente de déclarer qu'elle lève

l'opposition sans délivrer le permis de construire ni préciser les éventuelles

conditions ou charges dont il sera assorti (AC.2000.0162 du 14 février 2005; AC.2003.0220

du 11 octobre 2004).

Lorsqu'une autorisation cantonale est requise (art.

120.

LATC), la demande d'autorisation et les pièces doivent être transmises aux

départements intéressés, de même que les oppositions recueillies durant

l'enquête (art. 113 LATC). Les décisions cantonales, qui sont en principe réunies

dans un document que la pratique appelle "synthèse" de la centrale

des autorisations CAMAC, sont communiquées à la municipalité qui doit les

notifier selon la même procédure que le permis de construire, ce qui implique

notamment l'indication de la voie de recours (art. 123 al. 3, 115 et 116 LATC).

Le règlement d'application précise que le permis de construire doit indiquer

les autorisations spéciales délivrées par l'Etat et reprendre les conditions

particulières qu'elles contiennent. Logiquement, le permis de construire ne

peut pas être délivré par la municipalité avant l'octroi des autorisations

spéciales cantonales (art. 75 al. 1 et 2 RATC). La jurisprudence a laissée

ouverte la question de savoir si la décision municipale levant une opposition serait,

lorsqu'elle est notifiée avant que les décisions cantonales requises soient rendues,

frappée de nullité ou simplement annulable (AC.2000.0101 du 18 octobre 2000).

La jurisprudence fédérale frappe en tout cas de nullité le permis de construire

que l'autorité communale délivrerait hors de la zone à bâtir sans autorisation

cantonale préalable (ATF 111 1b 213).

En l'espèce, c'est en cours de procédure qu'est

apparu, dans la lettre du SEVEN du 20 août 2007, le fait que la décision

municipale avait été rendue alors que le dossier était encore en cours de

traitement auprès des services cantonaux. Il s'agit d'une violation claire de

l'art. 75 RATC, qui prévoit que le permis (sur la délivrance duquel la

municipalité doit statuer, art. 114 LATC) ne peut pas être délivré avant

l'octroi de l'autorisation spéciale cantonale. On peut toutefois laisser

ouverte la question de savoir si cela entraîne l'annulation de la décision

municipale car de toute manière cette dernière doit être annulée pour les

motifs qui suivent.

3.

L'essentiel du litige a trait aux mesures que la

recourante entend obtenir pour limiter les nuisances sonores de l'installation

projetée.

a) Depuis l'entrée en vigueur

de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement

(LPE), le 1er janvier 1985, et de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la

protection contre le bruit (OPB), le 1er avril 1987, la protection des

personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes - notamment contre le

bruit - est réglée par le droit fédéral. Comme le Tribunal a déjà eu l'occasion

de le rappeler (AC.2003.0098 du 31 octobre 2003 dont est tiré le présent

considérant), il résulte de la jurisprudence du Tribunal fédéral que cette

législation l'emporte sur les règles de droit cantonal ou communal limitant

quantitativement les nuisances, telles que les dispositions des plans et règlement

d'affectation (art. 65 LPE; ATF 118 Ib 590 ss, consid. 3a; 116 Ib 175 ss

consid. 1b/bb; 115 Ib 456 ss, consid. 1c; 114 Ib 214 ss, consid. 5; sur la

question de savoir quand les dispositions de droit cantonal gardent une portée

propre, voir par exemple AC 2001/0011 du 18 décembre 2001 et l'ATF 1C_453/2007

du 10 mars 2008).

b) La législation fédérale ne

s'applique pas uniquement aux bruits d'origine technique (v. p. ex. AC 2000.0170

du 29 avril 2003); les bruits de comportement des hommes ou des animaux, liés

directement à l'exploitation d'une installation, sont aussi visés (ATF 123 II

74, consid. 3b). Le Tribunal fédéral a ainsi soumis aux exigences des art. 11

ss LPE (limitation des nuisances) les installations suivantes : un pub (arrêts

non publiés du 28 mars 1996, Commune de Delémont, et du 14 octobre 1991,

Commune de Lutry), un centre sportif avec terrain de football, court de tennis

et bar (arrêt du 10 janvier 1994, RDAT 1995 I p. 194 consid. 2), un

tonneau de bois aménagé pour accueillir quelques jeunes gens dans le jardin

d'un centre de rencontres (ATF 118 Ib 590 consid. 2), l'exploitation nocturne

d'un restaurant en plein-air (DEP 1997, 495), une place de jeu pour enfants

attenante à un bâtiment d'habitation (ATF 123 II 74 consid. 3c) ou un encore un

tea-room (ATF 123 II 325 consid. 4a/aa). En ce qui concerne les bruits de voix

humaines émanant d'une installation, le Tribunal fédéral a jugé qu'ils

tombaient sous le coup de la législation sur la protection de l'environnement

même s'ils sont usuels et conformes au caractère de la zone, comme ceux

occasionnés par les places de jeu dans les zones d'habitation (ATF 118 Ib 590

ss, consid. 2c, d, e). Une réserve doit cependant être faite pour les bruits de

comportement isolés des personnes ne respectant pas les règles d'utilisation

d'une installation et dont l'exploitant ne peut être rendu responsable, malgré

la surveillance qu'il doit assurer. Comme auparavant, de tels excès doivent

être maîtrisés par l'application des règles cantonales et communales de police,

cela en considération également du niveau d'intensité de nuisances toléré dans

la zone (ATF 118 Ib 590, consid. 2d).

c) Pour ce qui concerne

l'application de la législation sur la protection de l'environnement, le

règlement cantonal d'application de la LPE, du 8 novembre 1989, (RVLPE, RSV

814.01

) prévoit ce qui suit:

Art. 2. - L'application de la législation sur

la protection de l'environnement incombe aux autorités cantonales et communales

dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par les lois et

règlements en vigueur.

S'il y a lieu à autorisation spéciale au sens

de la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions,

l'autorité compétente est le département désigné par cette législation.

L'article 12, alinéa 2, du présent règlement est réservé.

La jurisprudence cantonale a déjà

constaté qu'en application de cette disposition, la compétence d'appliquer la

loi fédérale sur la protection de l'environnement appartient à l'autorité

cantonale si une autorisation spéciale de cette autorité est requise. La

commune ne peut pas refuser le permis de construire en raison des nuisances

sonores: tenue par la décision cantonale, elle doit, si elle entend pouvoir

refuser le projet, recourir contre la décision cantonale car les règles communales

n'ont plus qu'une portée limitée (AC.2001.0011 du 18 décembre 2001). C'est

ainsi par exemple que pour un atelier destiné à la réparation de véhicules, il

incombe au Service des eaux, sols et assainissement (SESA), qui statue sur

l'autorisation spéciale en matière de protection des eaux et d'assainissement

industriel, d'intégrer les mesures de protection contre le bruit préconisées

par le SEVEN (AC.2005.0054 du 16 décembre 2005).

4.

En l'espèce, le projet litigieux prévoit la construction

de plusieurs courts de tennis extérieurs et d'une salle de sport polyvalente.

En outre, le club-house comporte d'après les plans une salle d'une cinquantaine

de personnes, un bar et une cuisine notamment.

En vertu de l'art. 120 al. 1 lit. c LATC, les

constructions, ouvrages, entreprises et installations publiques ou privées qui

nécessitent une autorisation cantonale font l'objet d'une liste annexée au

règlement d'application de la LATC. Cette liste constitue l'annexe II du

règlement d'application de la LATC. On trouve dans cette liste, sous la

rubrique des établissements scolaires, sportifs non scolaires et sanitaires,

les "équipements sportifs non scolaires" qui sont assujettis à une

autorisation du Département de l'économie (d'après les renseignements recueillis

dans la cause AC.2003.0098 concernant des installations sportives à Yvonand, ce

département statue par son Service de l'éducation physique et du sport). Cette

compétence cantonale a été introduite en 2001. Le tribunal a déjà eu l'occasion

de constater qu'en ajoutant les installations sportives non scolaires à la

liste des installations qui sont soumises à autorisation cantonale, le Conseil

d'Etat a privé les municipalités de la compétence de se prononcer sur les

problèmes de nuisances de ces installations (AC.2003.0098 du 31 octobre 2003).

Il en résulte en l'espèce que la Municipalité de Bex n'est pas compétente pour

statuer sur l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement,

et en particulier sur les mesures destinées à limiter les nuisances sonores par

des restrictions de l'horaire d'exploitation des installations sportives

projetées.

Rendue par une autorité incompétente, la décision

attaquée ne peut pas être maintenue.

5.

A ceci s'ajoute que le club-house, qui comporte une salle

d'environ cinquante places assises avec un bar, entre manifestement dans le

champ d'application de la loi sur les auberges et les débits de boissons du 26

mars 2002 (LADB; RSV 935.31). Plus précisément, et sous réserve qu'il ne

s'agisse pas carrément d'un café-restaurant au sens de l'art. 12 LADB, il

s'agit probablement à tout le moins d'une buvette selon la définition de l'art.

15.

LADB, qui est la suivante:

Art. 15 LADB - Buvette

La licence de buvette liée à une activité culturelle ou

sportive permet de servir des boissons avec et sans alcool à consommer sur

place aux personnes qui ont participé à l'activité ainsi qu'à leurs

accompagnants une heure avant son début, pendant son déroulement et deux heures

après.

De tels établissements sont subordonnés à une

autorisation cantonale (autorisation d'exercer et d'autorisation d'exploiter,

art. 4 LADB). En conséquence, seule l'autorité cantonale est habilitée à

statuer sur l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement,

et en particulier sur la question de l'horaire d'exploitation.

Il est vrai que la compétence cantonale fondée sur

l'art. 2 al. 2 RVLPE paraît entrer en concurrence, voire en contradiction, avec

l'art. 22 LADB qui prévoit ce qui suit:

Art. 22 LADB - Horaire d'exploitation

1.

Le règlement communal de police fixe l'horaire

d'exploitation des établissements. Il peut opérer une distinction entre les

différents types d'établissements et les différentes zones ou quartiers de la

commune. Il peut aussi fixer des conditions particulières visant à protéger les

riverains des nuisances excessives.

2.

Le titulaire de l'autorisation d'exploiter fixe

librement l'horaire d'exploitation de son établissement dans ces limites. Les

heures d'ouverture habituelles sont communiquées à la municipalité et affichées

à l'extérieur de l'établissement.

On relève d'emblée que le règlement communal de

police relève de la compétence de l'organe législatif communal (Conseil

communal ou Conseil général) et non de celle de la municipalité. Il n'y a pas

lieu d'examiner plus avant le rapport entre la compétence cantonale issue de

l'art. 2 al. 2 RVLPE et celle provenant de l'art. 22 LADB (la question se

posait d'ailleurs déjà sous l'empire de l'art. 62 de l'ancienne LADB du 11

décembre 1984, voir AC.1998.0031 du 18 mai 1998, qui laissait également la

question ouverte). Il suffit de constater qu'un règlement communal ne peut pas

avoir pour effet de supplanter le droit fédéral et que l'application du droit

fédéral qu'est la LPE relève de la compétence de l'autorité cantonale en vertu

du texte clair de l'art. 2 al. 2 RVLPE.

6.

Il résulte de ce qui précède que la municipalité n'a pas

la compétence de statuer en vertu du droit fédéral sur les restrictions d'horaire

d'exploitation de l'installation sportive litigieuse et qu'elle n'a pas non

plus cette compétence pour ce qui concerne l'exploitation de l'établissement

public que constitue le club-house. Rendue par une autorité incompétente sur ce

point, et prématurée s'agissant du sort de la demande de permis de construire, la

décision attaquée doit être annulée.

7.

Vu ce qui précède, le recours, qui tend à l'annulation de

la décision attaquée, est admis, mais pour des motifs différents des moyens

articulés par le recourant. Déboutée, la commune de Bex supportera l'émolument

et elle doit des dépens à la recourante assistée d'un mandataire rémunéré.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de Bex du 27 avril 2007 est

annulée.

III.

Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la

charge de la commune de Bex.

IV.

La somme de 1'000 (mille) francs est allouée à la recourante

à titre de dépens à la charge de la commune de Bex.

Lausanne, le 10 juin 2008

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.