AC.2007.0138

TA - AC.2007.0138 - 2007-10-08 - BUMBACHER/Service des eaux, sols et assainissement

8 octobre 2007Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Entrepreneur en génie civil, Bruno Bumbacher est

propriétaire à Cully de la parcelle n° 326, au lieu dit « Les Rives ».

Sise en zone constructible, elle bénéficie d’un accès direct aux rives du lac

Léman sur la largeur de sa limite sud. Celle-ci est constituée d’un mur de

soutènement du terrain d’une hauteur de 3,2 mètres en contrebas duquel s’étend la

grève, respectivement le domaine public cantonal lacustre.

Projetant de réaliser divers aménagements sur sa parcelle

- notamment la démolition d’un cabanon et d’un abri pour bateau ainsi que la

construction d’un nouveau hangar à bateau -, Bruno Bumbacher a requis

l’autorisation d’implanter, sur le domaine public du lac qui se situe au droit

de sa parcelle, un rail de mise à l’eau de 25 m de long assurant la desserte de

son nouveau hangar à bateau ainsi qu’un escalier métallique en caillebotis, en

surplomb du mur marquant la limite sud du fonds et permettant d’accéder à la

grève. Les plans de ces deux ouvrages ont été mis à l’enquête publique du 11 au

31 mars 2005, laquelle n’a donné lieu à aucune opposition.

C. Empiétant sur le domaine public lacustre, ce

projet a également été soumis à l’autorisation du Service des eaux, sols et

assainissements (SESA) comme objet de sa compétence. Le 14 avril 2005, la

centrale des autorisations CAMAC a délivré une synthèse des déterminations et

des préavis rendus par les services de l’Etat concernés. Faisant sienne cette

synthèse, le service a délivré l’autorisation sollicitée par décision notifiée au

constructeur le 9 mai 2005. De cette décision, on extrait ce qui suit :

« (…) Le Service des forêts, de la faune et de la

nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (CCFN) formule la

remarque suivante :

(…) La réalisation des différents travaux n’aura pas

une incidence sensible sur le milieu lacustre ou la pêche. Elle nécessite

cependant des interventions sur le domaine public, rive actuellement formée par

un mur et une grève naturelle de graviers et de sable. (…) l’escalier situé sur

la rive et le domaine public permet d’éviter la construction d’un ponton à côté

du rail et ainsi de préserver la rive naturelle et le paysage. Il serait

éventuellement utile de coordonner cet aménagement avec le voisin et de le

placer sur la limite parcellaire, permettant ainsi l’utilisation de l’escalier

par les deux propriétaires pour l’embarquement. Le CCFN délivre l’autorisation

en matière de pêche (…) et l’autorisation de la conservation de la nature (…)

Le Service de l’aménagement du territoire, Commission

des rives du lac (CRL) formule la remarque suivante :

Projet de rail de mise à l’eau devant un garage

existant, et accès par escalier métallique en surplomb. La CRL n’a pas de remarque

à formuler.

(…) Au vu de ce qui précède, le Service des eaux, sols

et assainissement autorise (…) la construction d’un rail de mise à l’eau ainsi

que d’un escalier d’accès au lac (…) cette réalisation sera conforme au projet

soumis à l’enquête publique. Cet ouvrage fera l’objet d’une nouvelle

autorisation pour usage du domaine public. Cette dernière sera établie

ultérieurement (…) »

Le SESA a accordé cette seconde autorisation

d’empiètement sur le domaine public pour le rail et l’escalier métallique par

décision du 17 juin 2006. Cette autorisation était assortie de conditions, dont

celle d’exécuter les travaux conformément aux plans et pièces produites et aux

directives données par les agents de l’Etat, toute modification ou

reconstruction de l’ouvrage autorisé devant faire l’objet d’une demande écrite

au département.

D. Par demande adressée au SESA le 19 mai

2006, l’architecte du constructeur a requis l’autorisation de construire un

ponton d’embarquement sur le domaine public cantonal, au droit de la parcelle

326, le long du rail de mise à l’eau déjà autorisé. Le SESA a rejeté cette

demande par décision du 21 juin 2006, faisant siens les préavis négatifs du

CCFN et la CRL tels que figurant dans la synthèse CAMAC établie le 14 juin

2006. Des déterminations du CCFN, on extrait ce qui suit :

« (…) Il y a une année, le requérant avait

demandé une autorisation spéciale pour le déplacement d’un hangar à bateau, la

construction d’un escalier métallique et d’un rail de mise à l’eau. Ces projets

ont été acceptés, notamment suite aux explications de l’architecte qui

affirmait que la construction de l’escalier permettrait d’éviter la

construction d’un ponton et de protéger ainsi la rive naturelle et le paysage.

Afin de limiter l’apparition d’une multitude d’installations semblables, le

CCFN avait également demandé que les projets sur le domaine public soient

coordonnés avec le voisin (…) ».

E. Lors d’une visite sur la parcelle du

constructeur effectuée le 1er mai 2007, le SESA a constaté qu’une

plateforme en dalles de béton avait été construite sur la grève, sans

autorisation préalable. En outre, l’escalier d’accès au lac ne correspondait

pas à celui qui avait été mis à l’enquête publique : il ne s’agissait plus

d’un escalier métallique en surplomb mais d’un ouvrage en maçonnerie flanqué de

deux volées de marches en pierres d’une emprise au sol sensiblement plus

importante que celle qui avait été autorisée.

Par courrier du 22 mai 2007, le SESA a dénoncé Bruno

Bumbacher au Préfet du district de Lavaux pour avoir construit la plateforme de

béton précitée sur le domaine public des eaux sans autorisation, précisant à

cette occasion que l’escalier d’accès à la grève pouvait être maintenu dans la

mesure où il avait été réalisé conformément aux règles de l’art. A raison de ces

faits, le constructeur sera condamné par sentence préfectorale à une amende de

900 francs.

F. Par décision rendue le 22 mai 2007, le

SESA a fixé à Bruno Bumbacher un délai au 31 août 2007 pour procéder à la

démolition de la plateforme, avec évacuation des matériaux et remise en état

des lieux.

Par acte du 8 juin 2007, l’intéressé a recouru

devant le Tribunal administratif contre cette décision et conclu à l’octroi de

l’autorisation de construire la plateforme en question. Il fit en substance

valoir que les travaux litigieux avaient été effectués afin de remettre en état

une grève jusqu’alors mal consolidée au moyen de fers, de gabions et de plaques

de béton et jonchée de déchets divers, améliorant ainsi, tant l’esthétique du

lieu que la sécurité des usagers de la rive.

Par réponse du 11 juillet 2007, l’autorité

intimée a conclu au rejet du pourvoi Elle fit en résumé valoir que les travaux

litigieux ne pouvaient être justifiés par l’état préexistant de la rive, dont

l’entretien devait rester du ressort des autorités cantonales ou communales, tout

en précisant qu’une demande d’autorisation de construire aurait de toute

manière été refusée s’agissant d’un ouvrage constituant une extension du fonds

privé sur le domaine public des eaux.

G. Le Tribunal administratif a

tenu audience sur la parcelle du recourant le 24 août 2007. A cette occasion,

il a procédé à une inspection locale et entendu le recourant, accompagné d’un

interprète, ainsi que deux représentants du service intimé. L’inspection locale

a permis de constater la construction, sur la grève, d’une large terrasse en

dalles de granit naturel, laquelle se prolonge à l’est par un dallage bordant

le rail de mise à l’eau, à l’ouest par un espace engazonné contenu par un

muret. Une série de photographies obtenues sur le site internet du recourant (www.bumbi.ch)

illustrant le chantier litigieux - notamment l’état de la grève lorsque les

travaux ont été entrepris - a été présentée aux parties et versée au dossier.

Le recourant a confirmé ses conclusions tendant au maintien de toutes les constructions

litigieuses, faisant valoir qu’il s’était agi de réaliser un ouvrage

esthétiquement irréprochable, conforme à l’esprit du lieu et utile à

l’entretien de la rive autant qu’à la sécurité des usagers. L’autorité intimée

a précisé ses conclusions en ce sens que seule la démolition de la terrasse et

de son extension le long du rail de mise à l’eau était requise, à l’exclusion

de l’escalier d’accès en pierre et de l’espace engazonné dans la mesure où ces

deux derniers ouvrages ne dénaturaient pas la grève ni ne posaient de problème particulier

sur le plan de la protection de la faune, de la nature ou du paysage.

Les arguments des parties seront repris ci-après

dans la mesure utile.

Considérants

1.

a) Dans le canton de Vaud, les lacs,

rivages et grèves appartiennent au domaine public (art. 664 al. 1er

CC et 138 al. 1er ch. 2 LVCC), lequel a pour but de satisfaire le

besoin d’un espace commun aisément accessible à chacun, soit individuellement,

soit collectivement. L’usage que l’on peut faire du domaine public est soumis à

des régimes juridiques spécifiques selon l’intensité de cet usage. L’usage dit commun,

soit celui qui peut être simultanément exercé par un grand nombre de personnes

conformément à la nature et à la destination du domaine en question, constitue

un droit subjectif excluant que l’usager soit soumis à l’obtention préalable

d’un titre juridique, que ce soit sous forme d’autorisation ou de concession. Ce

titre sera par contre requis lorsqu’il s’agit d’un usage dit accru, voire

privatif, du domaine public, usages qui se distinguent de l’usage commun par le

fait que, bien que conformes à l’affectation ou à la nature de la chose

publique, ils ne peuvent être simultanément possibles que pour un nombre restreint

de personnes (Moor, Droit administratif, 1992, vol. III, ch. 6.4, p. 282 ss).

S’agissant de l’usage accru du domaine public

lacustre, l’art. 12 de la loi sur la police des eaux dépendant du domaine

public (LPDP ; RSV 721.01) prescrit, de manière générale, que tout

travail, construction, anticipation, dépôt, déversement de quelque nature que

ce soit à effectuer dans les lacs et sur leurs grèves est soumis à autorisation

du département (al. 1er let. a), cette autorisation réglant les

conditions relatives à l’exécution des travaux ainsi que la situation juridique

découlant de ceux-ci (al. 2). Le droit de disposer des eaux du domaine public

lacustre nécessite en outre une autorisation octroyée sous forme de concession

par le Conseil d’Etat lorsqu’il s’agit d’un usage important, d’une simple

autorisation accordée à bien plaire par le département s’il s’agit

d’installations de faible importance (art. 4 de la loi sur l’utilisation des

lacs et cours d’eau dépendant du domaine public - LLC ; RSV 731.01 - et

art. 83 du règlement d’application de cette loi – RLLC ; RSV 731.01.1).

L’art. 14 LPDP prévoit quant à lui que le département peut ordonner la

destruction, aux frais du contrevenant, de tout ouvrage ou construction exécuté

sans autorisation ainsi que la remise des lieux en l’état antérieur. Selon la

jurisprudence rendue en matière d’utilisation des eaux publiques, le droit

cantonal ne reconnaît pas aux particuliers un droit subjectif à se voir

délivrer une autorisation d’usage accru du domaine public, ce qui confère à l’administration

une grande liberté d’appréciation dans la gestion des usages du domaine public

qui ne sont pas communs et un pouvoir discrétionnaire qui ne se trouve limité

que par l’interdiction de l’arbitraire et le respect du principe de l’égalité

de traitement (Tribunal administratif, GE.1992.0022 du 15 juin 1992,

AC.1996.0007 du 24 juin 1996). Compte tenu de ce large pouvoir d’appréciation,

le Tribunal administratif, qui ne peut revoir la décision de l’autorité que

sous l’angle de la légalité, ne peut sanctionner que l’excès ou l’abus de ce

pouvoir (art. 36 LJPA).

b) En l’espèce, dans un premier temps, l’autorité

intimée n’a autorisé d’usage accru du domaine public lacustre que pour la pose

d’un rail de mise à l’eau et d’un escalier métallique d’accès à la grève.

Tolérant ensuite la construction d’un escalier d’une emprise au sol plus

importante que celle autorisée d’une part, l’aménagement d’un espace engazonné

d’autre part, elle se borne aujourd’hui à refuser l’aménagement de la terrasse

en dalles de granit et le prolongement de celle-ci le long du rail de mise à

l’eau au motif que seuls ces deux objets dénaturent l’environnement lacustre et

l’usage que l’on doit pouvoir en faire. Sont dès lors litigieux, le refus

d’autoriser ces deux ouvrages d’une part, l’ordre de les démolir d’autre part, décisions

dont il convient d’examiner successivement le bien-fondé.

2.

Selon la jurisprudence, les riverains

n’ont pas de droit particulier à l’usage du domaine public. Ils sont dans la

même position juridique que tout autre usager et le voisinage du domaine public

ne leur confère pas davantage de facultés que celles qui appartiennent en tant

qu’usage commun à tout un chacun, même si la situation de leur parcelle leur

confère un accès privilégié, par exemple lorsque l’immeuble jouxte la berge

publique d’un lac à laquelle on ne peut parvenir que par voie d’eau et jouit de

ce fait d’une plage privée (ATF 100 Ia 131, 105 Ia 219; Moor, op. cit., ch.

6.5.2

). Ainsi, les décisions d’octroi ou de refus d’utilisations particulières

du domaine public sont dictées par les restrictions à l’usage commun, lesquelles

sont de deux ordres. Tenant à l’économie du domaine public, les premières

visent à en conserver la substance et à en assurer l’entretien ainsi que la

sécurité des usagers. Les secondes sont justifiées par des intérêts généraux qui

pourraient être compromis, ainsi la nécessité de préserver l’environnement en

général, de protéger un site en particulier, la conservation du domaine étant

réputée d’intérêt public (Moor, op. cit., ch. 6.4.4.4 ; ATF 108 Ia 59).

En l’espèce, comme la section du tribunal a pu le

constater, la grève qui se situe au droit de la parcelle du recourant est pour

ainsi dire fermée, à l’ouest par la végétation dense d’un bouquet d’arbustes, à

l’est par un relief accidenté, ce qui confère au lieu l’apparence d’une plage

privée dont l’accès ne serait assuré que par l’escalier construit par le

recourant dans le prolongement direct du jardin de sa propriété. Dans ce

contexte particulier, autoriser la plateforme litigieuse, laquelle constitue en

réalité un espace aisément aménageable en terrasse, reviendrait à conférer au

lieu l’aspect d’une propriété privée qui serait de nature à en dissuader

l’accès, respectivement l’usage commun qui doit pouvoir en être fait par chacun.

A cela s’ajoute que, bien que réalisés dans les règles de l’art, les ouvrages

litigieux dénaturent le rivage en lui ôtant l’aspect particulier d’une grève de

cailloux et de sable, laquelle constituait l’environnement lacustre à cet

endroit, libre de toute construction, comme le démontrent les photographies

versées au dossier. Ainsi, fondé à la fois sur la nécessité de conserver la substance

du domaine public et celle d’en préserver un usage commun qui soit conforme à

son affectation - motifs d’intérêt public qui, selon la jurisprudence rappelée

ci-dessus, autorisent une politique particulièrement restrictive -, le refus de

l’autorité d’entrer en matière sur la demande d’autorisation litigieuse échappe

à la critique.

3.

Subsiste la question du bien-fondé de la

remise en état litigieuse, ordonnée en application de l’art. 14 LPDP.

a) Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une

construction ou un ouvrage édifiés sans permis et pour lequel une autorisation

ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la

proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit

s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation

conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur

(ATF 108 I let. a 216 consid. 4 b p. 218). L'autorité renoncera cependant à une

telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public

lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au

maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à

construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la

construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF

123.

II 248 consid. 4 a p. 255; RDAF 1993 p. 310 consid. 2 et les arrêts cités;

Tribunal administratif, AC.2000.0113 du 27 janvier 2004, AC.2005.0096 du 22

décembre 2005).

b) En l'occurrence, les dérogations à la règle de

l’autorisation préalable d’un usage accru du domaine public qu’induirait l’ouvrage

litigieux ne sauraient à l’évidence être qualifiées de mineures. Ayant requis

et obtenu de ne poser qu’un rail de mise à l’eau et un escalier métallique,

ouvrages qui ne devaient avoir qu’une emprise et un impact visuel très faibles

sur le domaine public, le recourant y a implanté une pelouse et des ouvrages en

maçonnerie dont l’emprise au sol et l’aspect sont tels qu’ils confinent à

l’appropriation du domaine public, respectivement à un usage privatif de

celui-ci. Il est également patent que le recourant ne pouvait de bonne foi se

croire autorisé à construire. Professionnel de la construction, il n’ignorait

pas, pour s’y être dans un premier temps conformé, que tout travail ou

anticipation sur le domaine public devait faire l’objet d’une procédure d’autorisation.

Il ne pouvait en outre pas ignorer les difficultés à obtenir pareille

autorisation, non seulement eu égard à la durée de la procédure relative à la

pose d’un simple escalier en métal, mais compte tenu du rejet de sa demande de

construire un ponton, en complément du rail de mise à l’eau autorisé.

S’agissant de l’intérêt public au rétablissement, on

ne voit pas qu’il puisse être fait bon marché de règles visant à conserver la

substance du domaine public et à en assurer l’usage commun, ni que la réglementation

visant à ne pas en dénaturer l’aspect soit mise à mal par une politique du fait

accompli délibérément adoptée par le constructeur. Il existe en outre à cet

égard un intérêt à dissuader l’intéressé ou des tiers de contrevenir à cette

réglementation à une autre occasion.

Enfin, de l’aveu de l’intéressé, la démolition de la

terrasse litigieuse, dont la fondation n’a pas été réalisée en béton armé, ne devrait

pas poser de problème particulier. Dirigeant une entreprise de construction, il

dispose non seulement des machines de chantier nécessaires à la démolition de

l’ouvrage, mais celles-ci se trouvent encore sur la parcelle en question, où il

réalise la construction d’une villa. Partant, la remise en état, qui n’exclut au

demeurant pas une récupération des matériaux utilisés, ne lui cause pas un

préjudice financier tel qu’il se justifierait, eu égard au principe de la

proportionnalité, de renoncer à la sauvegarde de l'intérêt public lésé.

c) Dans ces conditions, l'intérêt du recourant à

conserver la terrasse litigieuse doit céder le pas, de sorte que l’ordre de

remise en état doit être confirmé, aux frais de l’intéressé. Cet ordre étant

échu, un délai suffisant doit lui être fixé pour s'exécuter, qui sera fixé au

30.

novembre prochain, compte tenu des machines et de la main d’œuvre dont

l’intéressé peut rapidement disposer.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 22 mai 2007 par le Service des eaux,

sols et assainissement est confirmée.

III.

Un délai au 30 novembre 2007 est fixé à Bruno Bumbacher

pour supprimer la terrasse en dalles de granit ainsi que la bordure jouxtant le

rail de mise à l’eau, ouvrages tels que réalisés au droit de la parcelle n° 326

de Cully.

IV.

Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cent)

francs est mis à la charge de Bruno Bumbacher.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 8 octobre 2007

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.