AC.2007.0204

CDAP - AC.2007.0204 - 2008-01-31 - BUDRY/Municipalité de Montreux, Service du développement territorial, RAMBERT, WIRTH RAMBERT,Association des intérêts de Tavel

31 janvier 2008Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

La Communauté héréditaire composée de Gilbert, Lucien,

Claude et Jean-Luc Budry (ci-après : les hoirs Budry) est propriétaire des

parcelles nos 8'337, 8'338, 8'339 et 8'340 du cadastre de la Commune

de Montreux.

Le 13 février 2006, les hoirs Budry ont transmis au

Service de l’urbanisme de la Commune de Montreux un dossier d’enquête publique

relatif à la construction de deux villas et deux garages doubles sur les

parcelles précitées.

Dans un courrier du 28 février 2006 adressé à leur

architecte, la Municipalité de Montreux a informé les hoirs Budry que les

biens-fonds sur lesquels devaient s'implanter leur projet faisaient partie

intégrante du coteau viticole entourant le Château du Châtelard, soit un

secteur qui, bien que colloqué en zone constructible par le plan des zones en

vigueur, était resté libre de construction. La municipalité relevait que,

compte tenu du caractère exceptionnel du site et de son caractère historique,

le nouveau plan directeur communal prévoyait son maintien dans une aire de

dégagement non bâtie, orientation qui allait être confirmée dans le cadre de la

révision du plan général d’affectation dont l’étude était en cours avec une

affectation en zone non constructible. La municipalité demandait par conséquent

si les hoirs Budry entendaient poursuivre la procédure de demande de permis de

construire et engager les formalités d’enquête publique.

Le 2 mars 2006, le mandataire des hoirs Budry a

informé la municipalité que ces derniers entendaient engager les formalités

d’enquête publique.

Le dossier a été soumis à l’enquête publique du 21 mars au

10 avril 2006. Il a fait l’objet de six oppositions et d’une observation.

Par décision du 7 juin 2006, la municipalité a refusé de

délivrer le permis de construire au motif que le projet n’était conforme ni au

plan directeur communal du 26 février 2001, ni à la révision du plan général

d’affectation en cours.

Le 13 mars 2007, les hoirs Budry ont requis à nouveau la

délivrance du permis de construire en se référant à l’art. 77 al. 5 de la loi

du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions

(LATC ; RSV 700.11).

Le 30 mars 2007, la municipalité a informé le mandataire

des hoirs Budry que la nouvelle demande de permis de construire était identique

à celle déposée précédemment et qu’une nouvelle publication conduirait à

confirmer la décision de refus de permis de construire. Le courrier municipal précisait

que, si les hoirs Budry entendaient malgré tout soumettre leur projet aux

formalités d’enquête publique, ils devaient en informer le Service de

l’urbanisme.

Le 4 avril 2007, le mandataire des hoirs Budry a confirmé

que le renouvellement de la demande de permis de construire se fondait sur

l’art. 77 al. 5 LATC, qui prévoit que la municipalité dispose d’un délai de 30

jours après le renouvellement de la demande pour statuer. Dès lors que la

nouvelle demande avait été déposée le 13 mars 2007, il demandait que la

municipalité se prononce sur l’octroi du permis de construire d’ici le 12 avril

2007.

Le 13 avril 2007, la municipalité a informé le mandataire

des hoirs Budry qu’elle transmettait le dossier au Département des

infrastructures pour préavis en application de l’art. 77 al. 5 in fine

LATC.

Par courrier de leur conseil du 18 avril 2007, les hoirs

Budry ont une nouvelle fois fait valoir que la municipalité devait statuer sur

l’octroi du permis de construire dans les 30 jours suivants le renouvellement

de leur demande le 13 mars 2007. Le courrier précisait que « l’argument du

déni de justice est ainsi réservé pour le recours auprès du Tribunal

administratif » et que, en l’état, les propriétaires attendaient la

décision formelle de la municipalité.

K. Le 20 avril 2007, le nouveau plan général

d’affectation de la Commune de Montreux a été mis à l’enquête publique.

S’agissant des parcelles nos 8'337, 8'338, 8'339 et 8'340, le nouveau

plan prévoit une affectation en zone de verdure pour la majorité des surfaces

et en zone d’utilité publique pour l’angle sud de la parcelle n° 8'340.

L. Le 13 juin 2007, le chef du Département

des institutions et des relations extérieures a informé la Municipalité de

Montreux qu’il accordait rétroactivement la prolongation de six mois du délai

fixé à l’art. 77 al. 2 LATC, ceci en application de l’art. 77 al. 4 LATC.

M. Le 26 juillet 2007, la Municipalité de

Montreux a notifié au conseil des hoirs Budry une décision dont la teneur, pour

l’essentiel, était la suivante :

« Nous donnons suite

aux dernières correspondances qui ont été échangées en rapport avec le projet

cité en rubrique, en particulier les 13 mars, 30 mars, 4 avril, 13 avril, 18

avril et 30 avril 2007.

Comme nous vous l’avons

annoncé dans les correspondances des 13 et 30 avril 2007, constatant que le

projet de construction situé au pied de la colline du Château du Châtelard

n’est pas conforme à la révision du PGA en cours, le dossier a été transmis au

Service de l’aménagement du territoire de l’ancien Département des institutions

et des relations extérieures (DIRE), conformément à l’art. 77 al. 5 LATC.

Le chef de l’ancien DIRE

nous a répondu le 13 juin 2007, par une correspondance dont nous vous

transmettons, ci-joint, copie.

Comme vous pourrez le constater,

et même si la question de l’application de l’art. 77 LATC n’est aujourd’hui

plus déterminante compte tenu de la mise à l’enquête du PGA intervenue dès le

20 avril 2007, le délai de l’art. 77 al. 2 LATC a été prolongé de six mois.

Quoi qu’il en soit, dans la

mesure où la nouvelle planification a d’ores et déjà été soumise à l’enquête

publique, le permis de construire sollicité par vos clients ne peut qu’être

refusé, dans la mesure où leurs parcelles sont affectées, pour la majorité des

surfaces, en zone de verdure, et en zone d’utilité publique pour l’angle sud de

la parcelle n° 8'340.

Le projet étant clairement

contraire à la nouvelle planification, soumise à l’enquête publique, la Municipalité

a l’obligation de refuser le permis de construire requis, conformément à l’art.

79 al. 1 LATC … »

N. Les hoirs Budry se sont pourvus contre

cette décision auprès du Tribunal administratif (actuellement Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal) le 14 août 2007 en concluant

principalement à ce que le permis de construire soit délivré et,

subsidiairement, à l’annulation de la décision attaquée. Ils invoquent un déni

de justice formelle (retard dans la décision), une violation du principe de la

bonne foi, une violation du droit d’être entendu, une violation de leurs droits

constitutionnels de propriété, une violation du principe de la base légale et

une application arbitraire des art. 77 et 79 LATC. Dans ses observations du 28

août 2007, le Service du développement territorial a indiqué qu’il se référait

intégralement à la lettre du chef du département du 13 juin 2007. La

municipalité a déposé sa réponse le 10 octobre 2007 en concluant au rejet du

recours dans la mesure où il est recevable. Les opposants Eva Wirth Rambert et

Simon Rambert-Wirth ont déposé des observations le 10 septembre 2007 en

concluant implicitement au rejet du recours. L’opposante Association des

intérêts de Tavel a déposé des observations le 14 septembre 2007 en concluant

implicitement au rejet du recours. L’opposante Marie-Eve Rambert a déposé des

observations le 15 septembre 2007 en concluant implicitement au rejet du

recours. Les recourants et la municipalité ont déposé des observations

complémentaires en date des 2 novembre et 27 novembre 2007.

La Cour de droit administratif et public a statué

par voie de circulation.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de 20 jours prévu par l’art. 31 al. 1

de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure

administratives (LJPA ; RSV 173.36), le recours est au surplus recevable

en la forme, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.

2.

La contestation porte sur une demande de permis de

construire qui, après avoir été déposée une première fois le 13 février 2006 et

rejetée par la municipalité le 7 juin 2006 en application de l’art. 77 LATC, a

été renouvelée le 13 mars 2007. Dans ce cadre, il convient d'examiner plus

particulièrement si, comme le soutiennent les recourants, la municipalité aurait

dû statuer dans les 30 jours sur cette demande selon le droit en vigueur à ce

moment là.

a) Selon l’art. 77 al. 1 LATC, le permis de

construire peut être refusé par la municipalité lorsqu’un projet de construction,

bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le

développement futur d’un quartier ou lorsqu’il est contraire à un plan ou à un

règlement d’affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore

soumis à l’enquête publique. Lorsque le plan d’affectation, ou son règlement,

n’a pas encore été mis à l’enquête publique, l’effet anticipé de la norme en

voie d’élaboration est ainsi réglé à l’art. 77 LATC. Pour la phase postérieure

à l’enquête publique, jusqu’à l’entrée en vigueur de la norme, l’effet anticipé

découle de l’art. 79 LATC, qui renvoie notamment à l’art. 77 al. 3 à 5 LATC,

applicable par analogie. Selon l'art. 79 al. 1 LATC, dès l'ouverture d'une

enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la

municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.

Un refus de permis de construire fondé sur les art.

77.

et 79 LATC constitue une mesure provisionnelle prise dans le cadre d’un

processus de planification (RDAF 1996 p. 479). Une telle mesure constitue une

restriction à la garantie de la propriété ; à ce titre, elle doit remplir

les conditions exigées ordinairement à cet égard, à savoir respecter les

principes de la légalité, de l’intérêt public et de la proportionnalité (Tribunal

administratif, arrêt AC.2000.0212 du 12 juillet 2006 consid. 3 et références

citées). En particulier, elle ne doit pas, en application du principe de la

proportionnalité, s’étendre dans le temps au-delà d’un certain délai. Cette

exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC par la fixation de délais, d’une

part pour mettre à l’enquête publique la planification annoncée et d’autre part

pour adopter cette planification (TA, arrêt AC.2000.0212 précité consid. 3). Selon

l’art. 77 al. 2 LATC, l’autorité élaborant le plan ou le règlement est ainsi tenue

de mettre à l’enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir

de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont

un double est remis au département. Le projet doit ensuite être adopté par

l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête

publique (art. 77 al. 3 LATC). Aux termes de l'art. 77 al. 4 LATC, le

département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les

délais fixés à l'art. 77 al. 2 et 3 de six mois au plus chacun. Selon l’art. 77

al. 5 LATC, lorsque ces délais n’ont pas été observés, le requérant peut

renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit alors

statuer dans les 30 jours, après avoir consulté le département. Lorsque le

constructeur renouvelle sa demande en application de l'art. 77 al. 5 LATC, la

municipalité doit se prononcer exclusivement selon le droit en vigueur (TA,

arrêt AC.2000.0212 précité consid. 3 et références).

b) aa) En l’occurrence, il n’apparaît pas contesté

que le projet des recourants est conforme au règlement actuellement en vigueur,

soit le règlement sur le plan d’affectation et la police des constructions de

la Commune de Montreux du 15 décembre 1972 (RPA). Il n’apparaît également pas

contesté que ce projet n’est pas conforme au nouveau plan général d’affectation

mis à l’enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007. On constate au surplus que

la municipalité n’a a priori pas respecté l’art. 77 al. 5 LATC puisqu’elle n’a

pas statué dans un délai de 30 jours sur la nouvelle demande de permis de

construire présentée par les recourants le 13 mars 2007. Ces derniers font

valoir que la municipalité aurait dû impérativement statuer dans ce délai de 30

jours sur la base du RPA en vigueur et délivrer par conséquent le permis de

construire. La municipalité relève pour sa part que le délai de huit mois de

l’art. 77 al. 2 LATC pour mettre le nouveau PGA à l’enquête publique a été

prolongé de six mois par le département en application de l'art. 77 al. 4 LATC.

Elle soutient ainsi, en tous les cas implicitement, que le renouvellement le 13

mars 2007 de la demande de permis de construire en application de l'art. 77 al.

5.

LATC était prématuré. La municipalité prétend en outre que le délai de l’art.

77.

al. 5 LATC est de toute manière un délai d’ordre qu’elle n’était pas tenue

de respecter. Selon elle, on ne saurait ainsi lui reprocher d’avoir attendu le

26.

juillet 2007 pour se prononcer sur la nouvelle demande de permis de

construire présentée le 13 mars 2007. Elle relève enfin que, à ce moment-là,

elle avait l’obligation de refuser le permis de construire en application de

l’art. 79 al. 1 LATC puisque le nouveau PGA avait été mis à l'enquête publique.

bb) Contrairement à ce que soutient la municipalité,

les délais des art. 77 et 79 LATC ne sont pas des délais d’ordre, mais des

délais impératifs destinés à limiter strictement l’effet paralysant des

dispositions futures sur les droits des requérants (TA, arrêt AC.2005.0283 du 2

juin 2006 ; RDAF 1990 p. 251). Cette solution tient compte du caractère

exceptionnel, et nécessairement limité dans le temps, de l’effet anticipé

négatif d’une norme en voie d’élaboration (ATF I P. 421/2006 du 15 mai 2007

consid. 3.4.3). Ce caractère impératif concerne également le délai de 30 jours

de l’art. 77 al. 5 LATC pour statuer sur le renouvellement d’une demande de

permis de construire. Partant, c'est à tort que la municipalité a attendu le 26

juillet 2007 pour statuer sur le renouvellement de la demande de permis de

construire présentée par les constructeurs le 13 mars 2007 au motif que le

délai de 30 jours ne serait qu'un délai d'ordre. Pour justifier le dépassement

de ce délai, la municipalité invoque notamment le fait qu’elle devait

préalablement consulter le département, ce qui peut prendre un certain temps. Ce

raisonnement ne saurait toutefois être suivi. En effet, dès le moment où la

demande de permis de construire avait été renouvelée en application de l’art.

77.

al. 5 LATC, il appartenait à la municipalité et au département de faire en

sorte que le délai de 30 jours soit respecté, un éventuel problème de

coordination entre l'autorité communale et cantonale ne pouvant être opposé au

constructeur.

cc) Il reste à examiner si le délai de huit mois

prévu par l’art. 77 al. 2 LATC pour mettre à l’enquête publique le nouveau plan

général d’affectation a été valablement prolongé de 6 mois par le département,

ce qui impliquerait que la mise à l'enquête publique du nouveau PGA le 20 avril

2007.

serait intervenue en temps utile. En l'occurrence, le délai initial de

huit mois est arrivé à échéance le 7 février 2007. Comme la demande de prolongation

du délai a été effectuée par la municipalité le 30 avril 2007 et que la

décision du département relative à la prolongation a été rendue le13 juin 2007,

il convient de déterminer si la demande de prolongation et la décision du

département devaient impérativement intervenir avant la fin du délai de huit

mois ou si elles pouvaient valablement être faites après coup, ce que

soutiennent la municipalité et le département.

Avant l’entrée en vigueur de la LATC, l’effet

anticipé des nouveaux plans et règlements en voie d’élaboration était régi par

les art. 39 et 83 de la loi du 5 février 1941 sur les constructions et

l’aménagement du territoire (LCAT) qui, pour l’essentiel, correspondaient aux

art. 77 et 79 LATC. L’art. 39 LCAT prévoyait ainsi que, à partir de l’ouverture

d’une enquête publique relative à un nouveau plan ou règlement communal et

jusqu’à leur approbation par l’autorité compétente, la municipalité devait

refuser toute autorisation de bâtir allant à l’encontre du projet de plan ou de

règlement, la décision des autorités communales devant intervenir dans un délai

de six mois dès l’ouverture de l’enquête, délai que le département des travaux

publics pouvait prolonger de six mois au maximum. Dans un prononcé du 5 avril

1972.

rendu sous l’empire de ces anciennes dispositions (prononcé No 2603), la Commission

cantonale de recours (CCR) avait examiné si la prolongation de six mois du

délai de l’art. 39 LCAT par le département pouvait être accordée alors que la

demande de prolongation avait été formulée par la municipalité après l’échéance

de ce délai. La CCR a répondu par la négative en relevant que le délai de

l’art. 39 LCAT avait pour but de limiter strictement l’effet paralysant de la

loi sur les propriétaires. Selon la Commission, il importait que l’autorité

agisse avec diligence et examine à temps s’il lui fallait solliciter une

prolongation, sous peine de voir compromis son plan d’aménagement futur. Une

prolongation ne pouvait par conséquent être valablement octroyée après coup

dans la mesure où ceci entraînerait un préjudice sensible pour le constructeur

qui, à l’expiration du délai de six mois, pouvait constater en toute bonne foi

qu’aucune prolongation n’avait été requise et pouvait par conséquent en déduire

que ce son projet n’était plus paralysé.

La Cour estime qu’il n’y a pas lieu de revenir sur

cette jurisprudence. S’agissant des délais fixés dorénavant par les art. 77 et

79.

LATC, il convient en effet de considérer que le propriétaire dont un projet

de construction, conforme à la réglementation en vigueur, a été bloqué en

raison de l’effet anticipé d’une norme doit pouvoir obtenir le permis de

construire dès le moment où les délais fixés n’ont pas été respectés, notamment

en raison de l’omission d’en requérir la prolongation. Permettre au département

de prolonger ultérieurement ces délais à titre rétroactif n'est en effet pas

compatible avec le caractère exceptionnel de l’effet anticipé négatif d’une

norme en voie d’élaboration, qui implique notamment un respect strict des

délais fixés par la loi. Comme la CCR l'avait relevé, on peut exiger de

l’autorité qu’elle agisse avec diligence et qu’elle demande la prolongation par

le département des délais fixés aux art. 77 et 79 LATC avant l’échéance de

ceux-ci. De même, on peut attendre du département qu'il agisse avant

l'expiration de ces délais s'il entend les prolonger d'office, comme le permet

dorénavant l'art. 77 al. 4 LATC. On relèvera que cette solution s’impose

notamment pour des motifs de sécurité du droit.

3.

Il résulte de ce qui précède que c’est à tort que la

municipalité n’a pas statué sur la demande de permis de construire dans le

délai de 30 jours qui a suivi le renouvellement de la demande le 13 mars 2007.

Le recours doit par conséquent être admis, la décision attaquée annulée et le

dossier retourné à la municipalité afin qu’elle se prononce sur la délivrance

du permis de construire, ceci exclusivement en application de la réglementation

en vigueur, soit le règlement sur le plan d’affectation et la police des

constructions du 15 décembre 1972. Dans ces circonstances, il n' y a pas lieu

de donner suite à la requête de la municipalité tendant à la mise en oeuvre d'une

inspection locale. Vu le sort du recours, les frais sont mis à la charge de la

Commune de Montreux qui devra verser des dépens aux recourants, qui ont procédé

par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête :

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de Montreux du 26 juillet

2007 est annulée, le dossier lui étant retourné pour nouvelle décision au sens

des considérants.

III.

Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à

la charge de la Commune de Montreux.

IV.

La Commune de Montreux versera à Gilbert, Lucien, Claude

et Jean-Luc Budry, solidairement entre eux, un montant de 1'500 (mille cinq

cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 31 janvier 2008

président :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.

CDAP - AC.2007.0204 - 2008-01-31 - BUDRY/Municipalité de Montreux, Service du développement territorial, RAMBERT, WIRTH RAMBERT,Association des intérêts de Tavel

Composition

Objet

Faits

Considérants

1.

2.

77.

5.

77.

26.

77.

2007.

1972.

79.

3.

Dispositif