AC.2007.0257

CDAP - AC.2007.0257 - 2009-05-08 - TOBLER/Service du développement territorial, Municipalité de Bellerive

8 mai 2009Français52 min

Selon l'art. 11a RE-Adm, il peut être perçu pour toute décision de "suspension de travaux, de remise en état et toutes autres décisions, prestations, expertises liées à une construction illicite hors de la zone à bâtir ainsi que les frais de gestion du dossier" un émolument de 500 fr. à 10'000 fr. Contrairement au cas tranché par l'arrêt du 18 janvier 2008 en la cause GE.2007.0155, l'émolument administratif litigieux est en l'espèce prélevé en contrepartie d'une décision au sens formel et non d'actes matériels. (PROCEDURE DE COORDINATION).

L'art. 11a RE-Adm trouve dès lors un fondement suffisant dans l'art. 1er LEMO pour ce qui concerne la présente affaire. Concernant le montant de l'émolument perçu, il n'existe au dossier aucun état détaillé des heures effectuées par les personnes chargées du contrôle, si bien que le recourant n'a pu ni prendre position ni demander des explications à ce sujet. Il y a donc violation du droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. et la décision attaquée doit donc être annulée en ce qui concerne la perception d'un émolument de 2'380 fr.

Faits

Vu les faits suivants

Bruno Tobler est propriétaire de la parcelle

n° 65, d’une surface de 3’549 m2, située sur le territoire de

la Commune de Bellerive (ci-après: la commune), au bord de la route reliant

Salavaux à Vallamand-Dessous. Cette parcelle est colloquée en zone agricole

selon le plan général d'affectation de la commune approuvé le 18 septembre 1992

par le Conseil d'Etat; elle supporte une maison d’habitation (bâtiment ECA

n° 159), un ancien poulailler (bâtiment ECA n° 447a) et un rural

(bâtiment ECA n° 447b). L’usage agricole de ces bâtiments a cessé avant le

1er juillet 1972.

Bruno Tobler est employé d’une

entreprise active dans le commerce de cigares. Il a acquis la parcelle précitée

en 2001 afin d’y héberger ses étalons, de les débourrer et d’effectuer du

travail de dressage, activités qu’il exerce à titre de loisir. Selon ses

explications, il est propriétaire de deux étalons âgés avec lesquels il n’a

plus d’activités et de trois étalons et un hongre qu’il dresse notamment en vue

de participer à des corridas. Il est également propriétaire d’un taureau et de

chèvres.

Le 23 janvier 2003, la Municipalité de Bellerive

(ci-après: la municipalité) a délivré à Bruno Tobler l’autorisation de poser un

abri-tunnel de couleur noir-vert pour remiser du matériel ou du fourrage. Le 12

août 2004, la municipalité lui a délivré l’autorisation de poser un canal de

cheminée et de fermer la terrasse existante. Le 10 novembre 2004, elle l’a

autorisé à créer deux box à chevaux et à poser un pavillon de jardin. Le 24

janvier 2006, elle a délivré un permis pour la transformation d’une partie du

bâtiment ECA n° 447 qui était utilisé comme garage en boutique avec

vitrine. La porte du garage a été remplacée par une porte vitrée et le garage

affecté à un local où sont exposés différents articles en relation avec les

chevaux ibériques (selles, cravaches, sacs, foulards, etc.). Des catelles ont

été posées sur le sol.

Par courrier du 5 décembre 2006 adressé à la

municipalité, le Service du développement territorial (SDT) a expliqué avoir

été contacté par l’épouse de Bruno Tobler au sujet d’un projet impliquant des

transformations à l’intérieur du bâtiment ECA n° 447. Ayant appris à cette

occasion qu’un rond de longe avait été aménagé sur la propriété et que le

bâtiment ECA n° 147 avait fait l’objet d’un changement d’affectation (d’usage

agricole en usage non agricole), le SDT relevait qu’il ne trouvait aucune trace

de ces différents travaux dans ses dossiers et demandait à la municipalité de

bien vouloir le renseigner à ce sujet.

Suite à des échanges de courrier et à une

inspection locale, le SDT a ordonné ce qui suit, par décision du 3 octobre 2007:

"Pour le

bâtiment ECA n° 159 (habitation)

1. Mise à

l’enquête publique de l’agrandissement du séjour et la pose du canal de

cheminée d’ici le 30 novembre 2007.

2. Mise à

l’enquête publique du whirlpool et de la terrasse aménagée d’ici le 30 novembre

2007.

3. Suppression et

évacuation de l’abri pour les chevaux à la retraite. Revégétalisation (prairie)

de sa surface d’ici le 31 mars 2008.

4. Suppression et

évacuation de l’abri tunnel. Revégétalisation (prairie) de sa surface d’ici le

31 mars 2008.

5. Le container-benne

pourrait être admis pour autant, d’une part, qu’il soit regroupé à proximité des

écuries existantes et du poulailler et, d’autre part, que cette installation

respecte les dispositions légales relatives à la protection des eaux. (…)

Pour les bâtiments

ECA n° 447a et 447b (ancien bâtiment agricole)

6. Remplacement

d’ici le 31 mars 2008 de la vitrine du local boutique par une porte pleine afin

que ladite surface puisse effectivement être considérée comme un local dépôt

(note: une fenêtre existe déjà).

7. Mise à

l’enquête publique d’ici le 30 novembre 2007 du box réalisé en agrandissement

du bâtiment ECA n° 447b.

Pour

l’aménagement d’un rond de débourrage (surface d’environ 700 m2) et

la détention de 6 chevaux

8. Réduction de

l’aire de débourrage de 700 m2 à 180 m2, soit

revégétalisation (prairie) de 520 m2 dudit rond de longe.

9. (…)

Généralités

10. Les travaux

de remise en état devront être réalisés d’ici le 31 mars 2008. Dans le cadre du

dossier d’enquête publique relatif aux travaux de régularisation susceptibles

d’être admis (point III, chiffres 1, 2 et 7), il sera clairement indiqué sur la

plan de situation du géomètre la réduction du rond de longe (surface de 520 m2

teintée en jaune comme élément à supprimer). La suppression de l’abri

tunnel, la suppression de l’abri pour chevaux à la retraite ainsi que la remise

en état du local de vente (remplacement de la vitrine par une porte pleine).

Pour le reste, le dossier d’enquête publique sera établi conformément aux

dispositions légales (art. 106 LATC et 69 RLATC)".

Le SDT a également ordonné la

perception d'un émolument de 2’380 fr. en relation avec sa décision.

Contre cette décision, Bruno Tobler (ci-après:

le recourant) a interjeté recours le 22 octobre 2007 auprès du Tribunal

administratif, actuellement Cour de droit administratif et public (CDAP) du

Tribunal cantonal. Il a formulé les conclusions suivantes:

"I. Le

recours est admis.

II. La décision

N° 3 du Service du développement territorial ordonnant la suppression et

l’évacuation de l’abri pour les chevaux à la retraite, ainsi que la

revégétalisation de sa surface d’ici le 31 mars 2008 est annulée, le permis de

construire portant sur l’abri pour les chevaux à la retraite étant accordé,

subsidiairement avec l’injonction faite à Bruno Tobler de démonter cet abri de

juillet à octobre, encore plus subsidiairement de la démonter définitivement

dans les deux mois suivant la mort de son cheval "Mister".

III. La décision

N° 4 ordonnant la revégétalisation (prairie) de la surface de

l’abri-tunnel d’ici le 31 mars 2008 est annulée.

IV. La décision

N° 5 ordonnant que le container-benne soit déplacé à proximité des écuries

existantes et du poulailler est annulée, le permis de construire portant sur ce

container-benne étant accordé pour autant que cette installation respecte les

dispositions légales relatives à la protection des eaux.

V. La décision

N° 6 ordonnant le remplacement d’ici le 31 mars 2008 de la vitrine du

local boutique par une porte pleine est annulée, subsidiairement réformée en ce

sens qu’ordre est donné à Bruno Tobler d’opacifier les portes vitrées de ce

local dans le délai fixé à dire de justice, subsidiairement de poser une porte

pleine à l’extérieur du local de telle sorte de rendre invisibles les portes

vitrées depuis l’extérieur.

VI. La décision

N° 8 ordonnant la réduction de l’aire de débourrage de 700 m2 à 180 m2, soit revégétalisation de 520 m2 dudit rond de longe est annulée, subsidiairement réformée en ce

sens que l’aire de débourrage est réduite à 540 m2 dans le délai fixé à dire de justice, le permis de construire cette

installation étant accordé.

VII. La décision

N° 10 astreignant Bruno Tobler d’indiquer, sur le plan de situation du

géomètre et dans le cadre du dossier d’enquête publique relatif aux travaux de régularisation

des objets 1,2 et 7, la réduction du rond de longe, la suppression de l’abri

pour chevaux à la retraite ainsi que le remplacement de la vitrine par une

porte peine est annulée, ledit dossier d’enquête publique devant être établi

conformément aux dispositions légales.

VIII La décision

IV astreignant Bruno Tobler à payer un émolument de Fr. 2'380.- est

annulée, subsidiairement réformée en ce sens que dit émolument est réduit dans

une mesure fixée à dire de justice".

Le 19 novembre 2007, le recourant a fait

parvenir au service compétent de la commune une demande de permis de construire

pour régulariser la création de la terrasse, la pose du whirlpool, la fermeture

du balcon avec cheminée et canal de fumée ainsi que le box du cheval.

Par déterminations du 21 novembre 2007, la

commune a déclaré appuyer entièrement le recourant, constatant que ce qui avait

été fait sur la parcelle était "le seul moyen de permettre à ces

bâtiments d’avoir une occupation correcte en nature avec quoi ils ont été

conçus".

Le SDT a répondu en date du 4 février 2008 et

s’est référé à sa décision du 3 octobre 2007. Il a également exposé avoir

proposé de nouvelles modalités d’exécution des travaux de remise en état au

recourant par courrier du 21 décembre 2007, qui était donc invité à dire s’il

retirait, maintenait ou modifiait son recours à cet égard.

Le 19 février 2008, le recourant a informé le

juge instructeur qu’il acceptait les propositions du SDT et que demeuraient

donc seuls litigieux les chiffres 6 et 8 de la décision attaquée

Le tribunal a tenu audience le 16 mai 2008 à Bellerive

en présence des parties et de leurs conseils. A cette occasion, le tribunal a

procédé à une visite des lieux. Un procès-verbal d'audience retraçant

l'essentiel des débats a été transmis aux parties par courrier séparé. Il

contient notamment les constations suivantes:

"Le recourant déclare maintenir les conclusions V, VI et VIII,

Concernant la conclusion VII, elle a été formulée pour le cas où l'instruction

prendrait du temps.

Concernant la

porte de la boutique, sa transformation a fait l'objet d'une autorisation

municipale. La Municipalité produit les plans de transformation qui lui avaient

été soumis.

Il est expliqué

que le rond de longe a été admis dans le cadre de discussions sans décision

formelle.

Le recourant explique

s'être enquis auprès de la Municipalité des possibilités de construire avant

l'achat du terrain. Il s'est également informé après de M. Fasel qui lui a dit

qu'une autorisation était nécessaire pour "du dur" mais pas pour les

installations démontables. Sur cette base, il ne s'est jamais adressé au

canton.

M. Fabien Loup,

vétérinaire cantonal fribourgeois, est entendu en tant que témoin (cf.

témoignage en annexe).

Le SDT précise

qu'il ne s'agit en l'espèce pas de grands chevaux, qu'il a accepté 6 chevaux et

que le débourrage ne se pratique pas comme loisir mais uniquement pour

l'élevage. De son point de vue, le paddock sert à la pratique sportive alors

que l'aire de débourrage est destinée à l'élevage.

L’audience est

levée à 16 h. 00. Elle est reprise à 16 h. 05 sur place et le tribunal procède

à une inspection locale.

Il est constaté

que le local d'objets pour chevaux ibériques (selles, cravaches, sacs,

foulards, etc.) ne comporte pas d'enseigne. Il est situé aux abords d'une route

sur laquelle les voitures circulent à 80 km/h. L'intérieur est décoré avec des

catelles. Selon le recourant, les commandes se font uniquement par internet

(420 articles sont disponibles sur le site); le local ne sert que comme local

d'exposition; il n'y a pas de vente directe. Le recourant conclut à titre

encore plus subsidiaire à n'être contraint qu'à poser un panneau de bois sur la

face extérieure de la porte du local. Le SDT explique qu'il veut que le local

retrouve l'apparence d'avant et que l'opacification doit se faire avec du bois;

il admet par contre que le nouveau système d'ouverture plus pratique puisse

être maintenu.

Interrogé sur les

conditions dans lesquelles l'aire de débourrage avait été autorisée, M. Fasel

explique que le recourant venait toujours avec un croquis; il ne savait pour sa

part pas ce qu'était une aire de débourrage; il savait juste qu'il y avait une

barrière.

Me Daniel

Guignard fait remarquer qu'un tunnel et un jacuzzi ont déjà été enlevés et que

la revégétalisation est difficile en bordure de forêt, à cause de l'humidité.

Le syndic relève

qu'il est impossible d'employer cette ferme pour l'agriculture et que l'on ne

peut pas trouver une meilleure utilisation que celle qui est faite actuellement

pour les chevaux. Toutes les autres fermes de la commune sont en zone village".

Le 19 mai 2008, le juge instructeur a, comme

convenu lors de l’audience, invité le SDT à se déterminer au sujet des

conséquences sur la décision attaquée de la révision de l’ordonnance du 23

avril 2008 sur la protection des animaux (OPAn; RS

455.1). Le SDT a également été

invité à indiquer sur quelle base l’émolument de 2'380 fr. avait été calculé et

à produire une copie de la facture mentionnée en page 8 chiffre IV de la

décision attaquée.

Le 18 juillet 2008, le SDT a répondu que, de son

point de vue, la nouvelle réglementation fédérale n’influençait en rien le

régime spécifiquement applicable aux surfaces minimales utiles à la détention

de chevaux hors des zones à bâtir. Quant au fondement légal de l’émolument

prélevé, il se trouvait à l’art. 11a du règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière

administrative (RE-Adm; RS/VD 172.55.1)

et à l’art. 1 de la loi du 18 décembre 1934 chargeant le Conseil d'Etat de fixer, par voie d'arrêtés, les

émoluments à percevoir pour les actes ou décisions émanant du Conseil d'Etat ou

de ses départements (LEMO; RS/VD 172.55).

La commune et le recourant ont déposé des déterminations

finales les 13 et 27 août 2008.

L’affaire a fait l’objet

d’une procédure de coordination au sens de l’art. 34 du règlement

organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; RSV 173.31.1).

Considérants

1.

Déposé dans le délai et le respect des autres

exigences prévues par la loi, le recours est recevable en la forme.

I. Le paddock

2.

Selon l'art. 22 al. 1 de

la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700)

aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans

autorisation de l'autorité compétente. L'art. 103 al. 1, 1ère phrase, de la loi vaudoise du

4.

décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RS/VD

700.

) prévoit pour sa part qu'aucun travail de construction ou de démolition

en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration,

l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être

exécuté avant d'avoir été autorisé. Selon la jurisprudence, par "constructions

et installations" au sens de l'art. 22 al. 1 LAT, il faut

entendre "tous les aménagements durables créés par la main de l'homme,

qui sont fixés au sol et qui ont une incidence sur son affectation, soit qu'ils

modifient sensiblement l'espace extérieur, soit qu'ils aient des effets sur

l'équipement ou qu'ils soient susceptibles de porter atteinte à l'environnement

l'homme" (ATF 123 II 259).

En l'occurrence, il n’est pas

contesté que le paddock litigieux (mentionné également dans les pièces du

dossier sous la dénomination rond de longe, rond de débourrage ou aire de

débourrage) constitue un aménagement soumis à autorisation en application des art. 22

LAT et 103 LATC. Selon les art. 25 al. 3 LAT et 81 al. 1, 1ère phrase, LATC,

seul le département peut décider si des travaux de construction hors de la zone

à bâtir sont conformes à la zone ou si une dérogation peut être accordée. En

l'espèce, aucune autorisation n'a été formellement requise auprès de l'autorité

cantonale compétente et celle-ci a refusé de régulariser l’installation. Il y a

lieu à ce stade d'examiner si c'est à juste titre que la régularisation a été

refusée au regard des art. 22 al. 2 let. a

LAT et 24 LAT.

3.

Il convient d'examiner en premier lieu si

l'installation peut être autorisée en application de l'art. 22 al. 2 let.

a LAT comme conforme à l'affectation de la zone agricole. Si tel n'est pas le

cas, il convient d'examiner si elle peut être autorisée à titre dérogatoire en

application des art. 24 et suivants LAT.

a) L'art. 16a al. 1, 1ère

phrase, LAT dispose que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les

constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole

ou à l'horticulture productrice. Cette définition

correspond à celle que la jurisprudence avait élaborée sur la base de l'ancien art. 16

LAT: seules les constructions dont la destination correspond à la vocation

agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au sens de l'art. 22

LAT précité. Le sol doit être le facteur de production primaire et

indispensable et les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un

rôle essentiel ne sont pas agricoles (cf. ATF 125 II 278 consid. 3a p. 281 et

les arrêts cités, traduit et résumé in RDAF 2000 I, p. 747 s.;

AC.2007.0037 du 11 janvier 2008 consid. 6a).

b) En l'occurrence, le recourant

ne conteste pas qu’il n’est pas agriculteur puisqu’il travaille comme employé

dans une entreprise active dans le commerce de cigares. Le paddock est ainsi

utilisé dans le cadre d'une activité qui relève des loisirs et n'a pas de

rapport avec une exploitation agricole. Partant,

l’installation litigieuse n’est pas conforme à la destination de la zone

agricole et ne peut pas faire l’objet d’une autorisation de construire

ordinaire sur la base de l’art. 22 al. 2 let. a LAT.

4.

Il convient encore d'examiner si l'installation

en cause peut être admise à titre dérogatoire en application des art. 24 à

24d LAT.

a) aa) L’art. 24 LAT a la

teneur suivante:

"En

dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a, des autorisations de construire

peuvent être délivrées pour des nouvelles constructions ou installations ou

pour tout changement d'affectation si:

a. l'implantation

de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par

leur destination;

b. aucun intérêt

prépondérant ne s'y oppose".

La première de ces deux conditions

cumulatives est réalisée lorsque l'ouvrage projeté ne peut être employé conformément

à sa destination qu'en un endroit déterminé hors de la zone à bâtir, pour des

raisons d'ordre technique, ou bien pour des motifs liés aux conditions

d'exploitation économique d'une entreprise, ou encore à cause de la

configuration ou des particularités du sol; de même, la construction hors de la

zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut être édifié à

l'intérieur de celle-ci en raison des nuisances qu'il occasionne. Il s'agit de

critères objectifs; les points de vue subjectifs du constructeur, les

considérations financières ou les motifs de convenance personnelle n'entrent

pas en ligne de compte dans l'appréciation (ATF 129 II 63 consid. 3.1 p.

68.

et les arrêts cités).

bb) Les

constructions et installations destinées à la pratique de l'équitation en tant

que sport ou activité de détente n'ont en principe pas leur place en zone

agricole, mais doivent s'implanter dans des zones à bâtir ou dans zones

spécialement prévues à cet effet. Le Tribunal fédéral a

ainsi jugé à diverses reprises que les écuries, les manèges, les autres

installations comparables pour la détention de chevaux liées à l'exercice d'un

hobby ou d'une activité professionnelle par des personnes autres que des

agriculteurs, de même que pour l'élevage et le dressage des chevaux pratiqués

comme loisirs par l'exploitant dont l'activité principale est sans rapport avec

l'agriculture, n'étaient pas conformes à l'affectation de la zone agricole,

respectivement que leur destination n'imposait pas leur implantation en dehors

de la zone à bâtir (ATF 122 II 160, in JdT 1997 I 473 consid. 3b p. 475; ATF 111 Ib 213, in JdT 1987 I 567; ZBl

Dispositif

1995, p. 178 ss; ZBl 1994, p. 81 ss; ATF 1A.26/2003 du 23 avril 2003 consid. 3 avec références aux travaux préparatoires de la loi). Le Tribunal administratif s'était également déjà prononcé en ce

sens à diverses reprises (AC.2006.0238 du 15 octobre 2007 et les nombreuses

références citées; voir aussi RDAF 2006 p. 331 [arrêt neuchâtelois]).

On relèvera encore que l'Office

fédéral du développement territorial (OFDT) a édité le 2 mai 2003 une directive

intitulée "Comment l'aménagement du territoire appréhende les activités

liées au cheval" (ci-après: la directive OFDT). Cette directive

confirme que les constructions et installations destinées à des activités de

loisirs en relation avec les chevaux n’ont pas leur place en zone agricole,

mais dans les zones à bâtir ou les zones réservées (cf. directive OFDT, p. 13).

Le Conseil d'Etat du Canton de Vaud a également élaboré une directive à

l'intention de son administration, approuvée le 16 avril 2003 et complétée le

26 mai 2004. Ce complément fixe les critères concernant la détention de

chevaux, lesquels reprennent pour l'essentiel ceux de la directive fédérale,

tout en précisant notamment, s'agissant d'un non-agriculteur détenant des

chevaux à des fins de loisirs, que seuls un changement d'affectation sans

transformation importante (par exemple: aménagement d'une écurie dans des

volumes existants qui s'y prêtent) et une aire de sortie permanente peuvent

être autorisés, tout autre installation destinée à la pratique de l'équitation

étant exclue (Complément du 26 mai 2004, p. 4).

cc) En l’occurrence, l'installation

litigieuse vise à faciliter la vie du recourant, qui n'a ainsi pas à se

déplacer pour exercer ses activités équestres; ce sont là des considérations de

pure commodité qui, si elles sont bien compréhensibles, ne peuvent pas pour

autant justifier une implantation d'un paddock en zone agricole sur la base de

l’art. 24 LAT. On note au demeurant que l'implantation, au sens de l'art. 24

LAT, d'une construction en zone agricole s'examinant selon les mêmes critères

que la conformité à la destination de cette zone au sens de l'art. 22 al.

2 let. a LAT (ATF 123 II 499 consid. 3b/cc p. 508 et les arrêts cités; RDAF

2006 p. 331 concernant également un élevage de chevaux), le paddock en

cause ne saurait de toute manière être considéré comme imposé par sa

destination hors de la zone à bâtir pour les raisons exposées au considérant

précédant.

b) Il convient encore d’examiner si

une autorisation exceptionnelle peut être délivrée en application des

dispositions relatives à la transformation et au changement d’affectation de

constructions ou d’installations existantes sises hors de la zone à bâtir (art. 24a

à 24d LAT). A cet égard, sont susceptibles d’entrer en considération les art. 24c

et 24d al. 1bis LAT.

aa) L’art. 24c LAT prévoit

que, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent

être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes

à l’affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la

situation acquise (al. 1). L’autorité compétente peut autoriser la rénovation

de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur

agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments

aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences

majeures de l’aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2). Conformément à son alinéa premier ainsi qu'à l'art. 41 OAT, l'art. 24c

LAT ne s'applique qu'aux constructions et aux installations sises hors de la

zone à bâtir qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite

d'un changement de réglementation, en particulier suite à l'entrée en vigueur le

1er juillet 1972 de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la

protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément le

principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 129 II 396

consid. 4.2.1. p. 398, 127 II 209 consid. 2c p. 212; Piermarco

Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,

construction, expropriation, Berne 2001, p. 280

n° 599; Office fédéral du développement

territorial, Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Explications relatives

à l'OAT et recommandations pour la mise en oeuvre, Berne 2001, partie V,

autorisations au sens de l’article 24c: modifications apportées aux

constructions et installations devenues contraires à l’affectation de la zone,

ch. 2 p. 5).

En l’occurrence, les constructions sises sur la parcelle n° 65 entrent dans le

champ d’application de l’art. 24c LAT dès lors qu’elles ont été érigées

avant le 1er juillet 1972 et que leur usage agricole a cessé avant

cette date. Se pose cependant la question de savoir si le paddock litigieux

peut bénéficier des possibilités offertes par cette disposition dès lors qu’il

s’agit d’une installation nouvelle, entièrement séparée des constructions se

trouvant sur la parcelle. Cette question souffre de demeurer indécise dès lors

que l’aménagement d’un paddock de 700 m2 ne constitue de toute

manière pas un agrandissement mesuré des bâtiments existants (cf. ATF

1A.26/2003 du 22 avril 2003 consid. 4.3). Partant, cette installation ne

saurait être autorisée en application de l’art. 24c LAT.

bb) L’art. 24d al. 1bis

LAT prévoit que "Des travaux de transformation peuvent être autorisés

dans les bâtiments et les parties de bâtiments inhabités s’ils permettent aux

personnes qui habitent à proximité d’y détenir des animaux à titre de loisir dans

des conditions particulièrement respectueuses. Les nouvelles installations

extérieures peuvent être autorisées dans la mesure où la détention

convenable des animaux l’exige". Cette disposition implique ainsi

d’examiner si l’ouvrage litigieux ne devrait pas être autorisé pour des raisons

liées à la santé et au bien-être des chevaux, conformément à la législation

fédérale sur la protection des animaux.

On peut se poser la question de

savoir si l’art. 24d LAT s’applique dans le cas d’espèce dès lors que l’usage

agricole des bâtiment sis sur la parcelle avait cessé avant le 1er

juillet 1972, ce qui implique que les aménagements litigieux doivent a priori

plutôt être examinés sur la base de l’art. 24c LAT. Cette question souffre

de demeurer indécise, ceci pour les motifs suivants.

Tribunal fédéral a par le passé expressément exclu à plusieurs reprises

l’implantation de paddocks en zone agricole pour des motifs de protection des

animaux, lorsque les exigences légales dans ce domaine peuvent être satisfaites

d'une autre manière conforme à la législation fédérale sur l'aménagement du

territoire (cf. ATF 1A.26/2003 du 22 avril 2003 consid. 6 et les arrêts cités).

ll a ainsi relevé que si les chevaux devraient, dans l'idéal, avoir la

possibilité de se mouvoir librement en plein air, la législation fédérale sur

la protection des animaux n'exige pas que cette liberté de mouvement s'exerce

impérativement dans un espace accessible en tout temps depuis le lieu de

détention, ce qui implique que l'aire de sortie ne doit pas obligatoirement se

trouver sur la même parcelle que les écuries ni dans la même zone que

celles-ci. Le Tribunal fédéral a par ailleurs relevé qu'il était parfaitement

possible de laisser s'ébattre les chevaux sans autre mesure d'aménagement du

sol si l'aire de sortie est suffisamment grande (ATF 1A.26/2003 précité consid.

6).

Comme la Cour de céans l’a relevé

dans un arrêt récent (AC.2007.0161 du 12 mars 2008,

confirmé par l’ATF 1C_170/2008

du 22 août 2008), bien que l’art. 24d al. 1bis

LAT entré en vigueur le 1er septembre 2007 ait introduit des

assouplissements en ce qui concerne les constructions en rapport avec la

détention d'animaux à titre de loisir, il ne va pas jusqu'à autoriser la

construction de véritables paddocks. Cette interprétation ressort en

particulier des propos du Conseil fédéral reproduits in FF 2005 p. 6646:

"Lors de la

consultation, la possibilité d’aménager un paddock de dimension modeste avec un

revêtement adéquat pour la pratique de l’équitation à titre de loisir a été

vivement critiquée. La majorité des cantons qui se sont prononcés sur la

question rejette cette proposition. Du point de vue de l’aménagement du

territoire aussi, l’aménagement de ce type de paddocks a fait l’objet de

réticences. On craint également des conflits d’intérêts avec la protection du

paysage et du sol. On redoute aussi des incidences considérables sur le

territoire et l’environnement. Les réponses ont mis en évidence une

incompatibilité avec les principes régissant l’aménagement du territoire, mais

aussi que l’autorisation d’aménager ces paddocks désavantagerait les

exploitations agricoles par rapport aux personnes pratiquant la garde de

chevaux à titre de loisir. Enfin, certains participants ont mentionné que la

réglementation proposée accentuait la différence de traitement entre les

bâtiments auxquels s’applique l’art. 24d ou l’art. 24c LAT. De plus, la modification proposée ne satisfait pas pleinement

les organisations qui l’approuvent, en particulier les nombreuses organisations

équestres qui se sont exprimées et qui souhaitent des assouplissements beaucoup

plus radicaux.

Au vu de la

situation, le Conseil fédéral estime qu’il vaut mieux pour le moment ne pas

inscrire dans la loi une disposition expresse sur ces questions et les

réexaminer de manière approfondie dans la perspective de la révision totale de

la loi sur l’aménagement du territoire, inscrite dans le programme de la

législature".

cc)

Il résulte de ce qui précède que l’installation litigieuse ne peut a priori pas

être autorisée sur la base de l’art. 24d al. 1bis LAT. Il convient

cependant d’examiner si, comme le soutient le recourant, la portée de cette

disposition a été modifiée à la suite de l’entrée en

vigueur le 1er septembre 2008 de la nouvelle OPAn et notamment de l’art. 61

OPAn.

L’art. 61 OPAn dispose ce qui

suit:

"1 Les chevaux doivent pouvoir prendre suffisamment de mouvement tous

les jours. L’utilisation ou la sortie du cheval sont également considérées

comme du mouvement.

2 L’aire de sortie doit avoir les dimensions minimales fixées à l’annexe

1, tableau 7, ch. 3. Il faut, dans la mesure du possible, mettre à la

disposition des chevaux les surfaces de sortie recommandées figurant à l’annexe

1, tableau 7, ch. 4".

L’art. 2

al. 3 let. f OPAn précise que, par aire de sortie, on entend le pré ou

l’enclos aménagé de façon à permettre aux animaux de s’y mouvoir librement tous

les jours et par tous les temps. Selon le tableau 7 de l’annexe 1 la surface

minimale pour les chevaux dont la hauteur au garrot est

supérieure à 175 cm est de 24 m2 pour l’aire

de sortie accessible en permanence de l’écurie et de 36 m2 pour l’aire de sortie non attenante à l’écurie. La surface recommandée par cheval est de

150 m2.

Le recourant soutient qu’il y a

lieu de faire le lien entre les exigences figurant à l’art. 61 OPAn et l’art. 24d al. 1bis LAT. Selon lui, la notion de "détention convenable" telle que mentionnée à cette

disposition implique que les propriétaires qui disposent des surfaces

nécessaires puissent aménager une aire de sortie permettant de respecter la

surface recommandée de 150 m2 par cheval. Se référant à la définition figurant à l’art. 2 al.

3 let. f OPAn et au commentaire de la nouvelle ordonnance sur la protection des

animaux figurant sur le site de l’Office vétérinaire fédéral, il soutient que cette

aire de sortie doit être clôturée et munie d’un sol non glissant et

imperméabilisé pour une utilisation par tous les temps, les prés au sol non

consolidés ne pouvant être utilisés en permanence par les animaux. Dès lors

qu’il est propriétaire de six chevaux, ceci l’autoriserait en tous les cas à

conserver le paddock de 700 m2 qu’il a aménagé sur sa propriété.

Le recourant ne saurait être suivi

sur ce point. La séparation entre les zones constructibles et inconstructibles

est un principe fondamental du droit de l’aménagement du territoire (dans ce sens, ATF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 5b;

AC.2001.0189 du 10 janvier 2002 consid. 4a; Eric Brandt, Le principe

constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non

constructibles, RDAF 1995 p. 197 ss, spéc. 203; v. aussi Pierre Moor,

Commentaire de la LAT, Zurich 1998, n° 73 ad art. 14). S’agissant des constructions agricoles, ceci implique notamment

que seules les constructions nécessaires à l’exploitation peuvent être

autorisées et que celles-ci ne doivent pas être surdimensionnées (art. 34

al. 4 OAT; Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert, op. cit., p. 241 et références). Le même raisonnement doit être suivi en ce

qui concerne l’application de l’art. 24d al. 1bis LAT: dès lors que

l’on se trouve dans une zone qui doit normalement rester libre de constructions,

seules les installations correspondant aux dimensions minimales prévues par l’art. 61

al. 2 OPAn peuvent être autorisées. Au surplus, seules les aires de sortie qui

doivent être accessibles en permanence de l’écurie peuvent être autorisées hors

de la zone à bâtir. Le recourant étant propriétaire de quatre chevaux encore en

activité, l’aire de sortie aménagée de 180 m2 qu’il peut conserver selon la décision attaquée est suffisante au

regard des exigences minimum posées par l’art. 61 OPAn (4 x 24 m2 = 96 m2). Pour le reste, c’est-à-dire les 36 m2 d’aire de sortie non attenante à l’écurie requis par cheval, il

n’est nullement établi qu’il serait impossible de

satisfaire à cette obligation dans un autre lieu implanté en conformité avec

les exigences de l’aménagement du territoire. Il en va de même en ce qui

concerne les infrastructures nécessaires pour le débourrage des jeunes poulains

ou le dressage des chevaux en vue de leur participation à des corridas. Si le

recourant souhaite continuer à s’adonner à ces activités, il lui appartient de

trouver les infrastructures nécessaires en zone à bâtir ou dans une zone

spécialement affectée pour ce type d’activités et non pas en zone agricole. En

d’autres termes, les contraintes de l’aménagement du territoire et de la

protection des animaux doivent être satisfaites cumulativement, sans que les

secondes puissent justifier un allégement des premières. A cet égard, il n’ y a

pas lieu de remettre en cause la jurisprudence du Tribunal fédéral.

Comme l’a relevé le Conseil fédéral

dans son message relatif au nouvel art. 24d al. 1bis LAT, la

possibilité d’aménager des paddocks en zone agricole par des non-agriculteurs

soulève un problème délicat au niveau de l’aménagement du territoire, problème

qui devra être repris dans le cadre de la révision totale de la loi fédérale sur

l’aménagement du territoire qui est annoncée. Il n’apparaît dès lors pas

judicieux que le régime relatif à ce type d’installation hors de la zone à

bâtir soit revu sur la base d’une modification de l’ordonnance sur la

protection des animaux et de considérations figurant dans le commentaire

relatif à cette ordonnance, commentaire qui semble d’ailleurs émaner de

l’Office vétérinaire fédéral et non pas du Conseil fédéral comme l’affirme le

recourant.

Vu ce qui précède, c’est à juste titre que

l’autorité intimée a considéré qu’une autorisation spéciale pour les

constructions hors de la zone à bâtir ne pouvait pas être délivrée pour le

paddock. Demeure litigieuse la question de la réduction

de la surface de cette installation, soit l’exigence que 520 m2 de

sa surface soit revégétalisée, question qui doit notamment être examinée sur la

base du principe de la proportionnalité.

a) La municipalité, et à son défaut

le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des

propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales

et réglementaires (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC).

b) L’ordre de remise en état

litigieux implique une atteinte à la garantie de la propriété au sens de l’art. 26

de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Celle-ci peut être

restreinte aux conditions de l'art. 36 Cst. A teneur de l'alinéa 3 de

cette disposition, toute restriction d'un droit fondamental doit être

proportionnée au but visé. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une

construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation

ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la

proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit

s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation

conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur

(ATF 108 Ia 216 consid. 4b p. 218). L'autorité doit cependant

renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si

l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la

démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi

se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de

faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé

dans l'intervalle (ATF 111 Ib 213 consid. 6 p. 221; 108 Ia 216 consid. 4 p.

217; RDAF 2006 p. 260; RDAF 1993 p. 310 consid. 2b et les arrêts cités;

ATF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 6.1).

c) Dans le cas d’espèce, la surface

soustraite à l'affectation agricole du sol en raison de l'aménagement du

paddock litigieux s'étend sur près de 700 m². Un tel empiétement contrevient au

principe fondamental et essentiel de l'aménagement du territoire en vertu

duquel la zone à bâtir doit être séparée des autres zones et porte ainsi

atteinte à un intérêt public considéré comme important. Compte tenu de la dimension

du paddock, la dérogation au principe fondamental rappelé ci-dessus ne saurait

être qualifiée de mineure, ceci quand bien même il ne s'agit pas d'une

véritable construction en trois dimensions. En ce qui concerne l'étendue du

dommage, les recourants n’ont pas chiffré leur préjudice; il se monte vraisemblablement

à quelques dizaines de milliers de francs. Il est clair que ce montant n’est

pas insignifiant. Il n'en demeure pas moins que, comme on l'a vu ci-dessus, on

est en présence d'une atteinte non négligeable à un intérêt public considéré

comme important. Tout bien considéré, le tribunal estime que cet intérêt public

l'emporte sur l'intérêt privé du recourant à conserver l’entier de leur paddock

et à éviter le coût qu’impliquera la remise en état des lieux. L’ordre de

remise en état respecte ainsi le principe de proportionnalité.

d) Le recourant invoque encore le principe

de la bonne foi en expliquant que, avant l’acquisition de la parcelle, des

assurances lui avaient été données par le municipal des constructions selon

lesquelles la réalisation du paddock ne nécessitait pas d’autorisation. Il

soutient en outre que cette installation avait par la suite été admise

informellement par la municipalité, ce qui ne semble pas contesté. Il relève

enfin qu’il ignorait qu’une autorisation cantonale devait être délivrée.

aa) Découlant directement de l'art. 9

Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection

de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances

reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des

déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la

jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration

peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la

réglementation en vigueur, à condition, notamment, que l'autorité soit

intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées,

qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et

que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude

du renseignement obtenu (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129 I 161 consid.

4.1 p. 170 et les références, traduit et résumé in RDAF 2004 I, p. 881 ss).

bb) L’art. 25 LAT prévoit

l’autorisation ou l’approbation d’une autorité cantonale pour tout projet de

construction sis hors des zones à bâtir. Les art. 81 al. 1 et 120 al. 1

let. a LATC confirment ce principe en précisant que tout projet de construction

en dehors des zones à bâtir doit être soumis à une autorisation spéciale

préalable du département en charge des constructions; la décision du

département compétent ne préjuge pas de celle des autorités communales (art. 81

al. 1 LATC). L’autorité municipale n’était donc pas compétente pour autoriser

le paddock et même si cette dernière avait formellement délivré un permis de

construire, celui-ci aurait été radicalement nul (ATF 132 II 21 consid. 3,

traduit et résumé in RDAF 2007 I, p. 440 ss, avec une note de

Christine Guy-Ecabert; ATF 1C_170/2008 du 22 août 2008 consid. 3.2).

Selon la jurisprudence du

Tribunal fédéral, lorsqu’un administré se trouve au bénéfice d’une décision

nulle, voire erronée, sa bonne foi ne saurait le protéger contre l’intervention

de l’autorité de surveillance destinée à rétablir une situation conforme au

droit lorsque cette intervention est conforme au principe de la

proportionnalité (ATF 1C_170/2008 précité consid. 3.2; ATF 1A.1/2005 du 11

novembre 2005 consid. 8.3). Dès lors que tel est le cas en l’espèce (cf. consid

5c ci-dessus), le recourant ne saurait invoquer le droit à la protection de la

bonne foi pour s’opposer à l’ordre de remise en état, ceci quand bien même il

s’est fondé sur des assurances données par la municipalité pour réaliser

l’installation litigieuse.

e) Le

recourant estime également que l’autorité intimée aurait eu connaissance eu

2004 déjà (les photographies figurant au dossier du SDT datent de 2004) de

l’existence de l’aire de sortie litigieuse et qu’en n’agissant pas avant 2007

elle aurait toléré la construction illicite durant plusieurs années. Elle

serait par conséquent déchue du droit d’en ordonner la démolition.

Selon la jurisprudence, la

compétence d’exiger la démolition d’une installation pour rétablir une

situation conforme au droit est soumise en principe à un délai de péremption de

trente ans, sauf si des motifs de police stricto sensu imposent une telle

mesure. Néanmoins, en vertu du principe de la bonne foi, les autorités qui

auraient toléré pendant de nombreuses années une construction illicite

pourraient, suivant les circonstances, être déchues du droit d’en exiger la

démolition avant même l’expiration du délai de trente ans (cf. AC.2007.0308 du

27 août 2008 consid. 4; ATF 107 Ia 121 consid. 1c p. 124; 105 Ib

265 consid. 6c p. 272). Ce cas de figure n’est pas réalisé dans le cas

d’espèce dès lors que l’autorité a agi moins de trois ans après la prise des

photographies. On ne saurait ainsi considérer qu’elle aurait toléré la

situation "pendant de

nombreuses années".

e) Sur la base des éléments

précités, le moyen tiré de la bonne foi doit donc également être écarté et il

convient par conséquent de confirmer la décision attaquée en tant qu’elle porte

sur la remise en état partielle du paddock.

II. Le changement

d’affectation du garage

a) Le recourant conclut à l’annulation de la

décision attaquée en tant qu’elle ordonne le remplacement d’ici le 31 mars 2008

de la vitrine du local boutique par une porte pleine, subsidiairement à la

réforme de la décision en ce sens qu’ordre lui est donné d’opacifier les portes

vitrées de ce local, subsidiairement de poser une porte pleine à l’extérieur du

local de telle sorte de rendre invisibles les portes vitrées depuis

l’extérieur.

b) On a vu que les éventuelles

modifications de constructions et installations existantes sises sur la

parcelle n° 65 de Bellerive sont régies, dans la mesure où elles

impliquent des travaux, par l'art. 24c LAT, qui prévoit ce qui suit:

"Hors de la

zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées

conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation

de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

L'autorité

compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et

installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou

leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou

transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de

l'aménagement du territoire doivent être satisfaites".

A cet égard, l'art. 42 OAT

précise:

"Les constructions et installations pour lesquelles l’art. 24c

LAT est applicable peuvent faire l’objet de modifications si l’identité de la

construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour

l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.

Le moment

déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la

construction ou de l'installation au moment de la modification de la

législation ou des plans d'aménagement."

L'art. 24c LAT concrétise la

garantie de la situation acquise. Cette disposition a pour but d'atténuer les

conséquences des restrictions des possibilités de transformer et d'agrandir des

constructions et installations situées sur des biens-fonds qui ont été classés

en zone non constructible. Peuvent être autorisés en application des art. 24c

LAT et 42 OAT, la rénovation, la transformation partielle et l'agrandissement

mesuré ainsi que la reconstruction. Les constructions et installations visées

par l’art. 24c LAT ne peuvent toutefois faire l’objet de modifications que

si l’identité de la construction – y compris ses abords – est respectée pour

l’essentiel. L’identité de la construction se rapporte au volume, à l’aspect et

à la vocation du bâtiment. Les modifications ne doivent pas être à l’origine de

nouvelles répercussions importantes sur le régime d’affectation, les

équipements et l’environnement. Pour répondre à la question de savoir si

l’identité de la construction est respectée pour l’essentiel, il y a lieu de

procéder à une appréciation globale prenant en considération tous les facteurs

donnés. On considèrera notamment l’agrandissement de la surface utilisée, les

modifications du volume construit, les changements d’affectation et les transformations

à l’intérieur du volume construit, les modifications de l’aspect extérieur, les

extensions des équipements, mais aussi les améliorations du confort et les frais

de transformation en comparaison avec la valeur du bâtiment en tant que tel

(Office fédéral du développement territorial, op. cit., partie I,

ch. 2.4.4 p. 44). L'art. 24c al. 2 LAT dispose en outre que, dans

tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent

être respectées. La jurisprudence a précisé que de telles exigences doivent

être définies, d'une manière générale, à la lumière des art. 1er et 3 LAT:

il s'agit, le plus souvent, de la protection du paysage, de la lutte contre

l'éparpillement des constructions ou encore de la cohérence de la zone agricole

(Bonnard/Bovay/Didisheim/Matile/Sulliger/Weill, Droit fédéral et vaudois de la

construction, 3e éd., Lausanne 2002, note 6.2 ad art. 24c LAT

et les arrêts cités).

Un changement

d'affectation ne peut être autorisé sur la base des art. 24c LAT et 42 OAT

que s'il est partiel. Pour que le changement d'affectation soit considéré comme

partiel, la nouvelle utilisation ne doit pas diverger fondamentalement de

l'ancienne, ni impliquer une destination économique entièrement nouvelle (cf.

ATF 127 II 209, traduit et résumé in RDAF 2002 I, p. 340 s.; arrêt du

Tribunal fédéral du 15 janvier 1998, in RDAF 1998 I, p. 158 consid. 2

p. 161 et les nombreuses références de doctrine et de jurisprudence

citées; Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert, op. cit., p. 281 s. et les

exemples cités, notamment l'interdiction de transformer une maison d'habitation

en auberge offrant diverses activités de loisir).

c) En l’espèce, il n’est pas

contesté que l’affectation du local litigieux a été modifiée puisque ce dernier

n’est plus utilisé comme garage et sert désormais de local d’exposition pour différents

articles liés aux chevaux ibériques (selles, cravaches, sacs, foulards, etc.), destinés

à la vente. Ce changement d’affectation a été accompagné de travaux, à savoir

le remplacement des portes en bois du garage par des vitres et la pose de

catelles sur le sol. Il est par conséquent exclusivement soumis à l’art. 24c

LAT et non pas à l'art. 24a LAT, qui vise le changement d'affectation de

constructions sises hors de la zone à bâtir lorsque ce changement ne

s'accompagne pas de travaux (Cf. Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert, op. cit.,

p. 275 n° 588).

Les parties divergent sur la portée

du changement d’affectation, le SDT soutenant que le local sert à la vente

directe des articles qui s’y trouvent alors que le recourant explique que les

commandes se font uniquement par internet (420 articles sont disponibles sur le

site alors que dans la boutique le choix est relativement restreint) et que le

local ne sert que comme local d'exposition, sans qu’aucune vente directe ne s’y

déroule. Selon le SDT, les activités commerciales précitées ne seraient pas

conformes à l’affectation de la zone en vertu des articles 16a LAT et 34 OAT.

Dès lors que les activités exercées

dans le local litigieux n’ont rien à voir avec l’agriculture, les aménagement

effectués ne peuvent effectivement pas être autorisés comme conformes à la zone

en application de l’art. 16a LAT. Cela étant, il convient d’examiner si

l’on se trouve en présence d’un changement d’affectation admissible au regard

de l’art. 24c LAT. Ceci implique notamment de vérifier si le changement

d'affectation peut encore être considéré comme partiel, ce qui signifie que la

nouvelle utilisation ne doit pas diverger fondamentalement de l'ancienne, ni

impliquer une destination économique entièrement nouvelle.

Certes, lors de l’audience du 16

mai 2008, le tribunal a pu constater que le local d'objets pour chevaux ibériques

ne comporte pas d'enseigne et qu’il est situé aux abords d'une route sur

laquelle les voitures circulent à une vitesse relativement élevée. S’agissant

de son aspect extérieur, le local, même transformé, n’est ainsi pas de nature à

susciter l’intérêt du chaland et à l’inciter à s’arrêter. Il n’en demeure pas

moins que ce local a désormais une destination entièrement nouvelle, distincte

de son affectation précédente en tant que garage. En effet, malgré les éléments

mentionnés ci-dessus, il ne sert pas aux seuls besoins des propriétaires, mais est

à présent également destiné à accueillir des personnes intéressées à acquérir

du matériel d’équitation, comme le démontre le fait que les objets mis en vente

soient exposés avec soin et pas uniquement entreposés. C’est également manifestement

pour accueillir des clients en vue de les inciter à acheter les différents articles

exposés que des catelles ont été posées, que les murs ont été repeints et

qu’une porte vitrée (avec un nouveau système d’ouverture) a été posée en lieu

et place d’une porte en bois. Force est ainsi de constater que l’ancien garage

a désormais une affectation commerciale, soit une utilisation divergeant

fondamentalement de l'ancienne, ce qui implique que le changement d'affectation

ne saurait être considéré comme partiel. Peu importe à cet égard que, selon les

explications fournies lors de l’audience, la majorité des ventes s’effectue pas

internet.

L’art. 24c LAT ne permettant

pas un tel changement d’affectation, il y a lieu de confirmer également la

décision attaquée sur ce point, étant précisé que, lors de l’audience du 16 mai

2008, l’autorité intimée s’est déclarée favorable à ce que le nouveau système

d'ouverture plus pratique soit maintenu.

III. Les émoluments perçus

par le SDT

Le recourant conclut à l’annulation de la

décision attaquée en tant que celle-ci le contraint à payer un émolument de 2'380

fr., subsidiairement à sa réforme en ce sens que dit émolument est réduit dans

une mesure fixée à dire de justice.

a) Selon l'art. 11a RE-Adm, il

peut être perçu pour toute décision de "suspension de travaux, de remise en état et toutes autres décisions,

prestations, expertises liées à une construction illicite hors de la zone à

bâtir ainsi que les frais de gestion du dossier" un émolument de 500 fr. à 10'000 fr.

Ce règlement se base sur l’art. 1er

LEMO, qui prévoit que le Conseil d'Etat est compétent pour fixer de tels

émoluments. Par arrêt du 18 janvier 2008 en la cause

GE.2007.0155, consid. 3d, le tribunal a considéré,

aussi bien en procédant à une interprétation historique qu'en adoptant une

approche téléologique, que la LEMO ne constituait pas une base légale

suffisante pour l'adoption, par le Conseil d'Etat, d'un règlement prévoyant la

perception d'émoluments administratifs à raison d'actes matériels de la Police

cantonale. Dans le prolongement de cette jurisprudence, le tribunal a également

estimé que la LEMO ne constituait pas une base légale suffisante pour

l'adoption, par le Conseil d'Etat, d'un règlement prévoyant la perception

d'émoluments administratifs à raison d'actes matériels du Service des forêts,

de la faune et de la nature (arrêt du 22 février 2008

en la cause GE.2007.0120), pas plus que pour la perception d’un émolument en

contrepartie d’actes matériels de l'autorité de

surveillance des fondations (arrêt du 27 novembre 2008

en la cause FI.2008.0042).

La présente cause se distingue des

affaires précitées en ce sens que l’émolument administratif litigieux est

prélevé en contrepartie d’une décision au sens formel et non d’actes matériels.

C’est à tort que le recourant soutient que les heures consacrées par le SDT à

l’inspection locale doivent qualifiés d’actes matériels et ne peuvent dès lors pas

être facturés par application analogique de la jurisprudence précitée. Il ne

s’agit en effet pas d’actes indépendants, mais de mesures nécessaires à la

prise de décision sur la base de laquelle est réclamé l’émolument litigieux. L’art. 11a

RE-Adm trouve dès lors un fondement suffisant dans l’art. 1er

LEMO pour ce qui concerne la présente affaire, dans les limites précisées

ci-après.

b) La

délégation législative accordée l’art. 1er LEMO pour fixer la quotité

des émoluments administratifs réclamés est très large. En principe, une telle

délégation ne peut être considérée comme suffisante que si les principes de la

couverture des frais et de l’équivalence sont respectés (arrêt GE.2007.0155 du

18 janvier 2008 consid. 2 et les références citées; Xavier Oberson, Droit

fiscal suisse, 3e éd., Bâle 2007, § 3 n° 9 p. 28).

aa) Le principe de la couverture

des frais s’applique aux contributions causales dépendantes des coûts,

lorsqu'elles ne reposent pas sur une base légale au sens formel (suffisamment

déterminée) ou lorsque le législateur a expressément indiqué ou indirectement

laissé entendre que la contribution à prélever doit dépendre des coûts (ATF 126

I 180 consid. 3a/aa p. 188; 121 I 230 consid. 3e p. 236). Ce principe implique que le produit total des émoluments ne dépasse pas, ou

seulement dans une mesure minime, l'ensemble des coûts engendrés par la

branche, ou subdivision, concernée de l'administration, y compris, dans une

mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves (ATF 126

I 180 consid. 3a/aa p. 188).

bb) Le principe de l'équivalence,

expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions

publiques, suppose que le montant de chaque émolument soit en rapport avec la

valeur objective de la prestation fournie et reste dans des limites

raisonnables (ATF 126 I 180 consid 3a/bb p. 188 et les arrêts cités). La valeur

de la prestation se mesure soit à son utilité pour le justiciable, soit à son

coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en

cause (ATF 120 Ia 171 consid. 2a et les références). Pour respecter le principe

de l'équivalence, il faut que l’émolument soit raisonnablement proportionné à

la prestation de l'administration, ce qui n'exclut cependant pas une certaine

schématisation. S'il n'est pas nécessaire que l’émolument corresponde

exactement au coût de la prestation visée, il doit toutefois être établi selon

des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient

pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 128 I 46 consid. 4a p. 5; 120 Ia 171 consid. 2a p. 174; 106 Ia 241 consid. 3b p. 244 et 249 consid. 3a p. 253; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des

Kausalabgabenrechts: eine Übersicht über die neuere Rechtsprechung und Doktrin,

ZBl 2003, p. 505, 522 ss).

cc) En l’occurrence, le montant de

2'380 fr. (correspondant à un montant horaire de 140 fr. pour 17 heures de

travail) apparaît a priori élevé et pourrait poser problème sous l’angle du

principe d’équivalence. Cette question peut cependant demeurer indécise dès

lors que la décision relative à l’émolument doit déjà être annulée pour le

motif suivant, qui tient au respect du droit d’être entendu.

Dans la présente affaire, on sait

en effet uniquement que deux collaborateurs du SDT ont travaillé sur la

décision en cause. Le SDT n’a pas détaillé le nombre d’heures passées par

chacun de ses collaborateurs lors de la vision locale, ni spécifié combien de

temps a pris l’analyse de la situation et l’étude juridique du cas. On ignore

également le temps passé à la rédaction de la décision. Or, il ressort d’une

jurisprudence récente du Tribunal cantonal en matière de facturation des frais

de contrôle dans le cadre de la lutte contre le travail illicite (arrêts

GE.2008.0030 du 30 mai 2008; GE.2007.0073 du 14 août 2007, GE.2007.0006 du 28

juin 2007; GE.2006.0225 du 28 juin 2007; GE.2007.0002 du 25 mai 2007;

GE.2006.0166 du 28 mars 2007) que lorsqu’il n'existe au dossier aucun état

détaillé des heures effectuées par les personnes chargées du contrôle, si bien

que l’entreprise contrôlée n'a pu ni prendre position ni demander des

explications à ce sujet, il y avait violation du droit d'être entendu découlant

de l'art. 29 al. 2 Cst. Cette jurisprudence doit être reprise dans la

présente affaire et, s’agissant du montant de l’émolument, le recours doit être

admis pour ce motif.

Comme le SDT n’a pas fourni les

éléments justificatifs utiles permettant au tribunal, le cas échéant, de

réformer la décision attaquée, celle-ci doit être purement et simplement

annulée en ce qui concerne la perception d’un émolument de 2'380 fr.

Par surabondance, il convient de

relever que l’art. 11a RE-Adm précise: "Ces émoluments sont perçus

par le Département des institutions et des relations extérieures". Or le

SDT est passé du DIRE au DEC le 1er juillet 2007 (cf. l’art. 9

du règlement du 1er juillet 2007 sur les départements de

l'administration; RSV 172.215.1). La décision attaquée a été rendue le 3

octobre 2007. Dans la mesure où elle perçoit un émolument, elle n’émane donc

pas du département compétent en vertu de la loi.

Le recours est très partiellement admis et la

décision du SDT du 3 octobre 2007 est annulée en tant qu’elle porte sur la perception

d'un émolument de 2'380 francs, le dossier étant retourné à l’autorité pour

nouvelle décision dans le sens des considérants. La décision attaquée est

confirmée pour le surplus en ce qui concerne les points demeurant litigieux

(soit les chiffres 6 et 8 de la décision du 3 octobre 2007), un nouveau délai

au 10 novembre 2009 étant imparti au recourant pour exécuter les travaux de

remise en état. Les frais de la cause, arrêtés à 2'500 (deux mille cinq cents)

francs, sont mis à la charge du recourant à concurrence de 2'000 (deux mille)

francs, le solde étant laissé à la charge de l'Etat. L'Etat de Vaud, par

l'intermédiaire du Service du développement territorial, est débiteur du

recourant d'un montant de 500 (cinq cent) francs à titre de dépens. Le Service

du développement territorial n’a par contre pas droit à des dépens. En effet,

ceux-ci constituent une indemnisation partielle des frais que la partie qui

obtient gain de cause a été contrainte d’engager pour sauvegarder ses droits.

Tel n’est pas le cas d’un service cantonal qui n’agit que dans l’intérêt public

et, qui plus est, a la faculté de s’adresser au service juridique de

l’administration plutôt que de mandater un avocat (arrêt GE.2004.0069 du 7

décembre 2004 et les références citées).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est très partiellement admis.

II.

La décision du Service du développement

territorial du 3 octobre 2007 est annulée en tant qu’elle porte sur la

perception d'un émolument de 2'380 francs, le dossier étant retourné à

l’autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Elle est

confirmée pour le surplus.

III.

Un nouveau délai au 10 novembre 2009 est imparti

au recourant pour effectuer les travaux de remise en état mentionnés sous

chiffres 6 et 8 page 7 de la décision du Service du développement territorial

du 3 octobre 2007.

IV.

Les frais de la cause, arrêtés à 2'500 (deux

mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de Bruno Tobler à concurrence de

2'000 (deux mille) francs, le solde étant laissé à la charge de l'Etat.

L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service

du développement territorial, est débiteur de Bruno Tobler d'un montant de 500

(cinq cent) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 8 mai 2009

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la