AC.2008.0004

CDAP - AC.2008.0004 - 2010-07-30 - Association suisse pour la protection des oiseaux (ASPO/BirdLife CH), PRO NATURA, WWF SUISSE, PRO NATURA VAUD, WWF Vaud/Conseil d'Etat, Association des riverains de

30 juillet 2010Français56 min

Admission du recours contre l'arrêté du Conseil d'Etat sur les chalets de vacances construits sur le domaine de l'Etat au bord du lac de Neuchâtel (ACVNe; contrats nature). Le recours ne relève pas de la compétence de la Cour constitutionnelle, l'arrêté attaqué ne constituant pas une norme (c. 1a). Bien que l'acte attaqué émane du Conseil d'Etat, la CDAP est compétente pour en connaître selon l'art. 4 al. 3 aLJPA, la cause étant susceptible d'un recours au Tribunal fédéral (c. 1b). Peu importe à cet égard l'art. 92 al. 2 LPA-VD, dès lors qu'un pourvoi recevable selon l'ancienne LJPA ne peut être ensuite déclaré irrecevable en raison de l'entrée en vigueur postérieure d'une disposition plus restrictive (c. 1c). L'ACVNe instituant les contrats nature doit être qualifié de réglementation accompagnant un plan d'affectation, qui doit matériellement être assimilée à un tel plan. Faute d'avoir suivi les règles applicables aux plans d'affectation, notamment une mise à l'enquête publique, l'ACVNe doit être annulé (c. 4).

Faits

Vu les faits suivants

La rive sud du lac de Neuchâtel ("Grande

Cariçaie") figure sur différents inventaires fédéraux, sur celui des

paysages, sites et monuments naturels depuis 1983, sur celui des réserves

d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale

depuis 1991, sur celui des zones alluviales d'importance nationale depuis 1992,

sur celui des bas-marais d'importance nationale depuis 1994 et sur celui des

sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale depuis

1996.

Depuis les années vingt jusqu'au

début des années soixante, des chalets de vacances (maisonnettes de week-end)

ont été érigés par des privés sur cette rive, dans le domaine des Etats de Vaud

(plus précisément sur les parcelles inscrites au chapitre privé de l’Etat) et

de Fribourg, sur la base de "droits de superficie" (DDP) ou

d'autorisations à bien plaire. Des plans d'extension cantonaux (PEC) et autres

mesures ont ensuite été adoptés, à savoir:

PEC n° 196bis du 16 juillet 1968 concernant

les rives du lac de Neuchâtel sur la Commune de Chabrey,

PEC n° 206 du 2 avril 1965 concernant les rives

du lac de Neuchâtel sur la Commune de Champmartin,

PEC n° 207A du 2 avril 1965 concernant les rives

du lac de Neuchâtel sur la Commune de Cudrefin,

PEC n° 24 quater du 3 janvier 1967 (Chevroux),

arrêté de classement du 20 mars 1970

concernant la réserve naturelle de Cudrefin,

décision du département de l'agriculture, de

l'industrie et du commerce du 5 juin 1990 limitant l'accès du public dans la

réserve de Cudrefin-La Sauge.

Ces PEC prévoyaient des zones de

protection des zones naturelles. Dans le périmètre de ces dernières, des zones

de pavillons pour les chalets précités, soit des zones à bâtir adoptées avant

l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du

territoire (LAT; RS 700), ont été légalisées.

Les Conseils d'Etat de Fribourg et de Vaud ont conclu

les 1er et 9 juin 1982 respectivement un "accord sur la

protection de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat ",

fondé sur un plan directeur proprement dit (soit les cartes des périmètres approuvées par les Conseils d'Etat de Fribourg et de Vaud les 1er

juin et 29 mai 1982 respectivement) et sur un catalogue

de mesures annexés à l'accord. L'exposé préliminaire et l'art. 1er de l'accord indiquent:

"Exposé

préliminaire

(…) Les Conseils d'Etat soussignés ont résolu d'adopter, à titre de plan

d'intention, le plan directeur des rives et le catalogue de mesures qui lui est

joint. Ces documents auront force obligatoire pour l'aménagement des terrains

dont l'Etat est propriétaire au titre du domaine public ou privé. Ils feront

par ailleurs office de directives liant les services de l'administration

cantonale quant à la politique à suivre en matière d'aménagement des rives.

Leur mise en œuvre interviendra dans le cadre des dispositions légales en

vigueur; les signataires proposeront les modifications législatives nécessaires.

Convention

Article premier.- Les Conseils d'Etat du canton de Fribourg et du canton de Vaud

s'engagent mutuellement, dans les limites de leurs attributions

constitutionnelles et légales, à assurer la protection de la rive sud du lac de

Neuchâtel et des rives du lac de Morat, conformément au plan directeur et à la

liste de mesures annexés au présent accord."

L'accord de 1982 (ci-après: le

plan directeur de 1982) vise des buts variés (protection des zones naturelles,

des eaux et des forêts, lutte contre l’érosion, gestion des circulations et des

résidences secondaires notamment) et énonce de nombreuses mesures pour leur

mise en œuvre, à savoir des "mesures générales"

(annexe I) et des "mesures particulières" (annexe II).

Ainsi, son annexe I (mesures

générales) prévoit notamment que la protection légale des zones naturelles de

la rive sud du lac de Neuchâtel devra être assurée, par leur affectation en

zones protégées, selon les moyens définis par les législations cantonales (ch.

1.2); de même, les secteurs soumis au régime forestier devront être délimités

dans les périmètres des zones naturelles (ch. 6.1). S'agissant des résidences

secondaires, l'annexe I dispose (ch. 7):

7. Résidences secondaires

7.1 Ne pas renouveler les contrats à échéance pour

les constructions sises sur le domaine de l'Etat à l'intérieur des périmètres

considérés comme zones naturelles. Les propriétaires en seront informés dès

maintenant.

7.2 Ne pas renouveler les contrats à échéance pour

les constructions sises sur le domaine de l'Etat hors des périmètres considérés

comme zones naturelles, mais dans des endroits en relation avec la protection

de la végétation naturelle ou l'utilisation du domaine public pour le tourisme

ou le délassement. Les propriétaires en seront informés dès maintenant.

7.3 Ne reconduire les contrats pour les

constructions sises dans les endroits non préjudiciables à la végétation et à

l'usage du domaine public que dans la mesure où, à échéance, un intérêt public

supérieur ne prévaudra pas et à condition qu'elles soient incluses dans une

zone à bâtir. Les propriétaires en seront informés dès maintenant.

En d'autres termes, les baux des

résidences secondaires sises dans les zones naturelles - ou dans des endroits

en relation avec la protection de la végétation naturelle ou l'utilisation du

domaine public pour le tourisme ou le délassement -, sur les terrains des

cantons, ne seront pas renouvelés à échéance (ch. 7.1 et 7.2). Le plan

directeur de 1982 prévoit ainsi la suppression progressive, au fur et à mesure

de l'expiration de la durée des autorisations d'utilisation du terrain public,

de toutes les résidences secondaires sises dans les zones naturelles.

L'annexe II (mesures

particulières) concrétise ces mesures générales commune par commune. S'agissant

des communes vaudoises de Chabrey, Champmartin (unie à Cudrefin depuis le 1er

janvier 2002) et Cudrefin, le sort des chalets en zones naturelles est

déterminé ainsi:

14. Chabrey

14.1. Zone naturelle

e. Suppression des résidences secondaires

sur les terrains de l'Etat au terme des contrats.

15. Champmartin

15.1. Zone naturelle

e. Suppression des chalets sur les

terrains de l'Etat au terme des contrats.

16. Cudrefin

16.1. Zone naturelle

e. Suppression des chalets sur les

terrains de l'Etat au terme des contrats.

On précise qu'un rapport du

Conseil d'Etat vaudois de mars 2007 sur le postulat André Delacour concernant

les résidences secondaires sur la rive sud du lac de Neuchâtel et réponse à

l'interpellation Jacqueline Rostan au sujet des réserves naturelles de la rive

sud du lac de Neuchâtel (n° 407, cf. infra let. D), rappellera que ce

"Plan directeur intercantonal prévoit la suppression des résidences en

cause pour des raisons d'aménagement du territoire (séparation des différents

types des zones, création de zones d'aménagements publics) ainsi que pour des

motifs de protection de la nature (valeur écologique). Il s'agit d'un plan

directeur sectoriel qui lie les autorités. Sa modification relève de la

compétence des Conseils d'Etat respectifs" (rapport ch. 5 p.

6).

Pour être complet, on ajoutera enfin

qu'en ce qui concerne Chevroux, les mesures particulières prévoient, à leur ch.

10.1. let. e, la transformation des baux à bien plaire en droits de superficie

pour les huit constructions sises dans les zones naturelles, sur le domaine de

l'Etat, dans la mesure où le périmètre aura été affecté en zone à bâtir.

a) Le Département de la sécurité et de

l'environnement (DSE) a mis à l'enquête publique du 10 novembre au 11 décembre

2000 (prolongé au 13 décembre 2000) un projet de décision de classement (plan

et règlement) des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel (communes

d'Yverdon, Cheseaux-Noréaz, Yvonand, Chabrey, Champmartin et Cudrefin). Le

dossier d’enquête comportait un rapport explicatif (non daté), signé par le chef

du DSE. Ce rapport souligne la valeur du site de la Grande Cariçaie,

d’importance nationale et internationale, et rappelle le plan directeur de 1982

ainsi que les inventaires fédéraux; il précise que le projet vise ainsi la mise

en place d’un plan de protection approprié à la mise en oeuvre de ceux-ci. Plus

de 15'000 oppositions et remarques ont été enregistrées. Un projet de classement,

respectivement de modification de décision de classement, de la réserve

naturelle de Chevroux a été mis simultanément à l'enquête publique et a fait

l'objet d'un rapport explicatif du chef du DSE. Il a suscité plus de 5'000

oppositions et remarques.

Les 4 octobre 2001 et 25 mars

2002, le DSE a levé les oppositions et rendu une "décision de classement

des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel (Communes d'Yverdon,

Cheseaux-Noréaz, Yvonand, Chabrey, Champmartin et Cudrefin)". Le 4 octobre

2001 également, ce département a levé les oppositions et rendu une

"décision de classement de la réserve naturelle de Chevroux".

Le règlement accompagnant la

décision de classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de

Neuchâtel abroge, à son art. 22, les PEC et les mesures énumérées supra (let.

A) pour les communes concernées et indique à ses art. 2, 4 et 13:

Art. 2 Plan et règlement de classement

Le classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel

est assuré par un jeu de plans à l'échelle 1:5000 délimitant leur périmètre. Le

jeu de plans est accompagné du présent règlement.

Art. 4 Champ d'application

La protection s'étend à tout le périmètre des réserves naturelles. Elle

est assurée par des mesures différenciées, (…), applicables aux secteurs

suivants: (…)

Art. 13 Secteurs terrestres

Les secteurs naturels comprennent les marais, les zones alluviales et

les sites terrestres à préserver.

Dans les secteurs agricoles protégés, les transformations ou

constructions nouvelles doivent être particulièrement bien intégrées dans le

paysage et s'harmoniser avec les constructions existantes.

Il est interdit de construire en dehors des secteurs agricoles protégés.

Seuls sont autorisés les travaux d'entretien et de rénovation des

bâtiments (tels que résidences secondaires), installations licites existantes

et pour autant que les requérants soient au bénéfice d'un titre juridique

suffisant.

Ainsi, s'agissant en particulier

des résidences secondaires sises dans le périmètre des réserves naturelles

(hors des secteurs agricoles protégés), cette décision de classement n'autorise

que les travaux d'entretien et de rénovation, pour autant que les requérants

soient "au bénéfice d'un titre juridique suffisant."

Toujours par souci de

complétude, on ajoutera que l'art. 13 du règlement accompagnant la décision de

classement de la réserve naturelle de Chevroux, abroge de même, à l'intérieur

du périmètre de la zone protégée, le PEC n° 24 quater du 3 janvier 1967. Ce

règlement prévoit en outre, en zone protégée, l'interdiction de toute

construction; sont réservés les installations nécessaires à la gestion du

secteur naturel, l'entretien et la réparation des installations et constructions

existantes, ainsi que les constructions dans la partie agricole du secteur de

transition (art. 2, 3 let. a, 4 let. a et 8).

b) Le 15 octobre 2001,

l'Association des riverains de la rive sud du lac de Neuchâtel et du lac de

Morat et les membres de cette association (ci-après: ARSUD et consorts) ont

déféré devant le Département de l'intérieur (ci-après: DINT) la décision

précitée du 4 octobre 2001 de classement des réserves naturelles de la rive sud

du lac de Neuchâtel, concluant à l'annulation de la décision de classement et

au renvoi du dossier au DSE afin qu'il procède aux adaptations du projet dans

le sens des considérants. Le même jour, André et Jacqueline Beyner, Dieter

Schmid, Albert Rossetti, Michel et Claire-Lise Scholl et Jeannette Junier

(ci-après: André Beyner et consorts) ont également formé recours contre la même

décision, concluant à l'annulation de la décision de classement. Les 15 octobre

2001 et 8 avril 2002, l'Association intercantonale des Trois-Lacs (ci-après:

Aqua Nostra) a recouru à son tour contre les décisions précitées du DSE des 4 octobre 2001 et 25 mars 2002 relatives au classement des réserves

naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel ainsi qu'au classement de la

réserve naturelle de Chevroux. L'association concluait

à la constatation que les décisions attaquées étaient nulles, subsidiairement

annulées, plus subsidiairement à leur réforme dans le sens des considérants.

Le 16 novembre 2001, une

première décision de refus d'effet suspensif a été rendue. Le 23 juin 2005, une

nouvelle requête dans ce sens a été écartée.

Le DINT a rejeté ces recours par

décisions du 30 octobre 2008.

c) Agissant par mémoires séparés

le 20 novembre 2008, ARSUD et consorts, d'une part, André Beyner et consorts

d'autre part, Aqua Nostra enfin, ont recouru auprès de la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) contre les

décisions du 30 octobre 2008 les concernant.

ARSUD et consorts concluent

"à l'admission de leur recours en tant qu'il vise à la pérennisation des

chalets et au maintien des zones de pavillons dans lesquelles ils se trouvent ".

André Beyner et consorts proposent l'annulation de la décision attaquée, le

plan de classement, son règlement et l'abrogation des plans d'extensions

cantonaux (PEC) n'étant pas adoptés; leurs moyens sont dirigés avant tout

contre la suppression des zones à bâtir englobant leurs chalets. Aqua Nostra

conclut d'abord à la réforme de la décision attaquée, en ce sens que les

recours déposés par l'intéressée sont admis, puis à l'annulation des décisions

de première instance attaquées, les oppositions y relatives étant admises.

On précisera que les chalets de

vacances des recourants ARSUD et consorts et André Beyner et consorts se

situent dans la réserve des Grèves de la Motte, sur les territoires des

communes de Chabrey et Cudrefin (Champmartin). Le secteur précis de ces

résidences est compris dans le site marécageux n° 416, dans la zone alluviale

n° 207 et dans le site IFP n° 1208. Si l'on considère les abords des

constructions, le périmètre comprend également les bas-marais n° 645.

Les trois causes ont été

enregistrées sous la référence AC.2008.0302. Elles font l’objet d’un arrêt de

la cour de céans de ce jour, lequel rejette les recours dans la mesure de leur

recevabilité.

a) A la suite de l'introduction des inventaires

fédéraux de protection et de la mise à l'enquête en 2000 des décisions de

classement des réserves naturelles, deux postulats communs ont été déposés

auprès des Grands Conseils respectivement de Vaud et Fribourg, préconisant

l'adoption d'un "contrat nature" en faveur des chalets sis sur

le domaine de l'Etat (André Delacour sur Vaud, Michel Losey et Charly Haenni

sur Fribourg). Ces interventions ont débouché sur des rapports présentés par

les Conseils d'Etat aux législatifs de chacun de ces deux cantons, à savoir,

dans le canton de Vaud, le rapport n° 407 de mars 2007.

Selon le rapport vaudois, 63

chalets étaient concernés par le postulat, tous sis dans les périmètres des

réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel, répartis entre Chabrey

(16) et Cudrefin (47); chacun d'entre eux bénéficiait d'un droit de superficie

(DDP), actuellement échu. Les anciens titulaires n'étaient plus qu'au bénéfice

d'autorisations à bien plaire renouvelées chaque année, dans l'attente de

l'issue politique sur le sujet (rapport, ch. 4.1 et 4.2 p. 4 s.). Le Conseil

d'Etat relevait que le plan directeur de 1982 prévoyait la suppression des

résidences secondaires, que les chalets situés dans le périmètre des

inventaires fédéraux pouvaient se trouver en conflit avec les objectifs de protection

de ceux-ci, que la décision de classement des 4 octobre et 25 mars 2002 ne réglait

pas le sort des chalets, que ceux-ci avaient été construits avant 1983, soit

avant l'entrée en vigueur des dispositions relatives aux sites marécageux, que

le cadre juridique fédéral laissait une certaine marge aux cantons quant à la

mise en œuvre de la protection des sites, et qu'il y avait toutefois lieu de maintenir

le principe d'une suppression à terme des chalets (rapport, ch. 5 p. 6 ss).

Ainsi, à titre de solution comportant des avantages pour l'ensemble des

intéressés (milieux de protection de la nature et propriétaires de chalets) et

surtout pour la rive sud dans sa globalité, le Conseil d'Etat envisageait le

système du contrat nature. Ce système permettait un maintien conditionnel des résidences

et s'appuyait sur trois piliers relatifs aux privés, aux communes et au canton

Le pilier privé comportait un contrat à deux volets, soit une convention sur le

droit d'usage à bien plaire et un contrat déterminant le régime applicable à

l'utilisation du fonds. Le pilier communal était réduit sur Vaud, dès lors que

les chalets se trouvaient de toute façon dans une réserve naturelle, de sorte

que les intérêts communaux étaient limités en raison de ce statut. Le pilier

cantonal qui comportait une instance de coordination, soit la commission de

gestion avec son organe d'exécution, concernait les moyens financiers mis à

disposition pour les milieux naturels sur la rive sud du lac de Neuchâtel (rapport,

ch. 7 p. 10 ss).

Le rapport comportait en annexe,

d'une part un projet d'arrêté, dont l'art. 1er précisait que

l'arrêté avait pour but de régler la situation des chalets de vacances

construits sur le domaine de l'Etat sur les communes "de Chabrey et de

Cudrefin", dans le

périmètre des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel. Le

rapport incluait d'autre part un projet de modification du plan

directeur de 1982. Au Grand Conseil vaudois, le débat a été très vif;

néanmoins, ce dernier a en définitive "pris en considération"

le rapport à une courte majorité (séance du mardi après-midi 19 juin 2007).

Par décision du 5 décembre 2007,

le Conseil d'Etat vaudois a adopté les projets précités, soit l' "arrêté

sur les chalets de vacances construits sur le domaine de l'Etat au bord du lac

de Neuchâtel " (ACVNe; RSV 451.25.1). Conséquemment,

les Conseils d'Etat de Fribourg le 27 novembre 2007 (cf. infra let. E), et de

Vaud le 5 décembre 2007, ont conclu un accord modifiant celui du 1er

et du 9 juin 1982 "sur la protection de la rive sud du lac de

Neuchâtel et des rives du lac de Morat " (soit

le plan directeur de 1982).

En substance, l'ACVNe prévoit

que les autorisations accordées à bien plaire dans les périmètres des réserves

naturelles de la décision de classement, prennent fin le 31 décembre 2008, sous

réserve de la conclusion d'un contrat nature entre l'Etat et le propriétaire de

chalet. Celui-ci doit ensuite respecter le contrat nature, valable cinq ans; le

contrat est résilié et le chalet détruit si les contrôles révèlent que les

conditions d'utilisation et d'entretien ne sont pas respectées; enfin le chalet

ne peut être transmis qu'en ligne directe et au conjoint/partenaire enregistré.

La décision de modification du plan directeur de 1982 confirme l'obligation de

suppression progressive des chalets de vacances, mais la complète par la

mention "sous réserve de conclusion de contrats nature fondés sur

l'arrêté du Conseil d'Etat du canton de Vaud du 5 décembre 2007 ".

b) Plus précisément, l'ACVNe

dispose:

Art. 1 But

1 Le présent arrêté a pour but de régler la situation des chalets de

vacances construits sur le domaine de l’Etat sur les communes de Chabrey et de

Cudrefin, dans le périmètre des réserves naturelles de la rive sud du lac de

Neuchâtel.

Art. 2

Exclusion de nouvelles constructions à l'intérieur des périmètres des réserves

naturelles

1 Aucune nouvelle autorisation d’utiliser le domaine de l’Etat ne peut

être accordée pour la construction de chalets de vacances, à l’intérieur des

périmètres des réserves naturelles, selon le plan de la décision de classement

des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel.

Art. 3

Constructions à l’intérieur des périmètres des réserves naturelles

1 Les autorisations accordées, à bien plaire, d’utiliser le domaine de

l’Etat pour des constructions existantes dans les périmètres des réserves

naturelles de la décision de classement prennent fin le 31 décembre 2008.

2 Au terme précité, sous réserve de la conclusion d’un contrat fondé sur

les articles 4 et suivants du présent arrêté (ci-après: contrat nature), les

chalets de vacances devront être enlevés aux frais des bénéficiaires des

autorisations précitées, lesquels remettront aussi le terrain en état,

conformément aux instructions du service compétent en matière de forêts, de

faune et de protection de la nature et du service en charge de la gestion du

patrimoine immobilier de l’Etat.

Chapitre I Contrat nature

Art. 4 Objet

et compétence

1 Le contrat nature est un contrat conclu entre l’Etat propriétaire du

fonds, représenté par les départements en charge des forêts, de la faune et de

la nature et de la gestion de son patrimoine immobilier, et un propriétaire de

chalet de vacances (ci-après: le bénéficiaire). Il n’est pas soumis aux règles

du Code des obligations relatives au bail.

2 Il a pour objet la réglementation des droits et obligations des

bénéficiaires qui demandent le maintien de leurs constructions au-delà du 31

décembre 2008.

Art. 5

Procédure

1 Les propriétaires de chalets de vacances qui souhaitent conclure un

contrat nature doivent adresser une demande au Département en charge des

forêts, de la faune et de la nature dans les 6 mois suivant l’entrée en vigueur

du présent arrêté.

Art. 6

Principes

1 Le contrat nature est établi en respectant les principes suivants:

a. il comprend une convention personnelle d’usage à

bien plaire du terrain et détermine le régime applicable à cet usage;

b. la redevance due par le bénéficiaire est fixée en

fonction de la surface effectivement occupée par la construction, son

importance et les aménagements extérieurs; elle est régulièrement indexée;

c. le contrat détermine les modalités conduisant,

d’une part, à sa résiliation en cas de non paiement de la redevance ainsi que,

d’autre part, au paiement de cette dernière entre le moment où le contrat prend

fin et l’enlèvement effectif de la construction;

d. les frais pour assurer la conformité des

équipements, la lutte contre l’érosion et la délimitation de la construction et

de la surface louée sont à charge du bénéficiaire. Toute modification de la

construction se fera conformément aux directives établies par les services de

l'Etat compétents en matière de forêts, de faune et de protection de la nature

et de gestion de son patrimoine immobilier. La nécessité de requérir, le cas

échéant, les autorisations spéciales cantonales et un permis de construire est

expressément réservée;

e. l'utilisation des constructions et des surfaces

extérieures est notamment soumise aux restrictions suivantes:

– l’habitation à l’année est prohibée et la location à

des tiers est interdite;

– les animaux de compagnie sont sous contrôle;

– aucune plantation n’est ajoutée en dehors de celles

expressément autorisées. Les plantations existantes non conformes seront

supprimées;

f. les aménagements existants seront régularisés, ou

supprimés s'ils sont contraires au but de protection;

g. les aménagements visant à améliorer la connexion

pour la faune entre la rive et l'arrière des chalets seront effectués lorsque

cela est opportun;

h. les travaux sur les chalets et les aménagements

extérieurs qui peuvent être effectués sans autorisation préalable des services

compétents sont restreints aux travaux d'entretien. Il ne peut pas y avoir de

reconstruction, de nouvelles constructions ou d'agrandissements. En cas de

démolition partielle, la reconstruction peut être autorisée, pour autant

qu'elle ne soit pas contraire au but de protection et qu'elle remplisse les conditions

de la législation sur l'aménagement du territoire ainsi que les autres

dispositions légales applicables. Les autorisations spéciales requises et le

permis de construire communal sont expressément réservés;

i. le libre passage du public le long de la rive

doit être garanti.

Art. 7 Durée

et fin

1 Le contrat nature est conclu pour une durée de 5 ans. Il peut être

renouvelé sur demande du bénéficiaire s’il a été dûment respecté.

2 Il prend fin en cas de dénonciation par l’Etat au sens de l’article 9,

alinéa 1, ou de résiliation par le bénéficiaire, ainsi qu’à l’expiration de la

durée prévue ou lors du décès du bénéficiaire si le renouvellement n’est pas

demandé ou est refusé.

3 En cas de décès du bénéficiaire, ses héritiers ou, à défaut d’héritier,

le Juge de paix, en informent le département en charge du patrimoine immobilier

de l’Etat dans les plus brefs délais.

4 Seuls les descendants en ligne directe du bénéficiaire, son conjoint ou

son partenaire enregistré peuvent demander le renouvellement du contrat dans le

délai maximal de six mois à compter du décès, faute de quoi le contrat a

définitivement pris fin.

5 Lorsque le contrat nature prend fin, la construction doit être enlevée

aux frais du bénéficiaire qui remettra aussi le terrain en état, conformément

aux instructions des services compétents de l'Etat. Ces travaux seront

effectués au plus tard 3 mois après l'échéance du contrat.

6 Dans tous les cas de figure précités, aucune indemnité n’est due par

l’Etat.

Art. 8 Contrôle

(…)

Art. 9 Exécution des mesures

(…)

Art. 10 Dispositions financières

(…)

Art. 11 Entrée en vigueur

(…)

c) La décision de modification

du plan directeur de 1982, soit des annexes I (mesures générales) et II

(mesures particulières), a notamment la teneur suivante:

Art. premier.-

L'annexe I à l'accord (...) est modifiée de la manière suivante:

7. Résidences secondaires

7.1 Ne pas renouveler les contrats à échéance pour

les constructions sises sur le domaine de l'Etat à l'intérieur des zones

naturelles, sous réserve de conclusion de contrats nature entre l'Etat et le

propriétaire de chalet.

7.2 Ne pas renouveler les contrats à échéance pour

les constructions sises sur le domaine de l'Etat en dehors des zones

naturelles, mais dans des endroits en relation avec la protection de la

végétation naturelle ou l'utilisation du domaine public pour le tourisme ou le

délassement sous réserve des dispositions dans l'annexe II (mesures

particulières).

7.3 Ne reconduire les contrats pour les

constructions sises dans les endroits non préjudiciables à la végétation et à

l'usage du domaine public que dans la mesure où, à échéance, un intérêt public

supérieur ne prévaudra pas et à condition qu'elles soient incluses dans une

zone à bâtir. Sont réservées les conditions particulières fixées dans l'annexe

II (mesures particulières).

Art. 2.-

L'annexe II à l'accord (…) est modifiée de la manière suivante:

14. Chabrey

14.1. Zone naturelle

e. Suppression des résidences secondaires

installées sur le domaine de l'Etat, sous réserve de conclusion de contrats nature fondés sur l'arrêté du Conseil

d'Etat du canton de Vaud du 5 décembre 2007.

15. Champmartin abrogé

16. Cudrefin

16.1. Zone naturelle

e. Suppression des résidences secondaires

installées sur le domaine de l'Etat, sous réserve de conclusion de contrats

nature fondés sur l'arrêté du Conseil d'Etat du canton de Vaud du 5 décembre

2007.

d) Agissant le 3 janvier 2008

par l'intermédiaire de leur mandataire commun, l'Association suisse pour la

protection des oiseaux (ASPO/Bird-Life Suisse), Pro Natura Suisse - Ligue

suisse pour la protection de la nature, Pro Natura Vaud - Ligue vaudoise pour

la protection de la nature, WWF Suisse, WWF Vaud (ci-après: ASPO et consorts)

ont recouru contre cette décision, respectivement cet arrêté, auprès de la CDAP.

Ils concluent, avec dépens, principalement à la constatation de la nullité,

subsidiairement à l’annulation des actes précités.

La cause a été enregistrée sous

la présente référence AC.2008.0004. ARSUD et consorts ont été admis comme

parties à la procédure au titre de "propriétaires" des chalets

en cause.

Le Conseil d'Etat a déposé sa

réponse le 22 février 2008, concluant au rejet du recours. ARSUD et consorts

ont fourni leurs observations le 29 février 2008, requérant principalement que

le recours soit déclaré irrecevable, subsidiairement qu'il soit rejeté.

e) La procédure a initialement

été suspendue jusqu'à droit connu sur la cause AC.2008.0302. L’instruction a

été reprise au vu de l'arrêt du Tribunal fédéral du 16 juillet 2009

(1C_408/2008, publié in ATF 135 II 328) et de l'arrêt du Tribunal cantonal

fribourgeois du 29 septembre 2009 y faisant suite (cf. infra let. E).

En parallèle, le 26 avril 1983, le Conseil

d'Etat du canton de Fribourg a adopté un arrêté "instaurant des mesures

concernant les maisons de vacances sur le domaine public et privé de l’Etat au

bord du lac de Neuchâtel ". Cet arrêté prévoyait le

non renouvellement des autorisations et la suppression de toutes les résidences

secondaires à leur échéance. Celle-ci était prévue au 31 décembre 1998. Elle

sera toutefois ultérieurement repoussée au 31 décembre 2008.

Le 6 mars 2002, le département

compétent du canton de Fribourg (alors la Direction des travaux publics) a

adopté un "plan d'affectation cantonal (PAC) des réserves naturelles

sur la rive sud du lac de Neuchâtel ". Le règlement

accompagnant ce PAC (disponible sur le site www.grande-caricaie.ch) met un

certain nombre de périmètres sous protection. S'agissant des chalets de

vacances, il prévoit à son art. 13 que "la

législation spéciale relative à la situation des résidences secondaires

existantes est réservée". Ainsi, selon le rapport

n° 304 du 12 décembre 2006 sur le postulat Michel Losey

/ Charly Haenni (Bulletin du Grand Conseil fribourgeois, mars 2007,

p. 208, cf. infra), le PAC "ne règle toutefois pas expressément le

sort des chalets de vacances, mais renvoie expressément à la législation

spéciale". On précisera qu'Aqua Nostra avait déposé un recours

identique contre le plan d'affectation fribourgeois, mais, contrairement à ce

qui s'est passé sur Vaud, elle a retiré le recours sur la base d'un accord

portant en particulier sur les résidences secondaires (débats sur le rapport n°

304 précité, BGC/FR, mars 2007, p. 17).

L’élaboration de la solution du

"contrat nature" pour résoudre la problématique des chalets

riverains a été coordonnée avec le canton de Vaud (rapport n° 304 précité,

p. 206 ss).

Ainsi, le 27 novembre 2007, le

Conseil d'Etat du canton de Fribourg a adopté une ordonnance "relative à

l'établissement d'un contrat nature pour les chalets de vacances sur le domaine

de l'Etat au bord du lac de Neuchâtel ". Cette ordonnance -

qui abroge l'arrêté du 26 avril 1983 - vise également le maintien des chalets

moyennant la conclusion d'un contrat nature et constitue le pendant de l'ACVNe

vaudois. De même, comme déjà dit (cf. supra let. D/a), le Conseil d'Etat a

adopté par arrêté du même jour l'accord modifiant le plan directeur de 1982.

Un recours a été formé par ASPO et

consorts contre l'ordonnance et l'arrêté précités du 27

novembre 2007. Par arrêt du 12 août 2008, le Tribunal

cantonal fribourgeois a déclaré le recours irrecevable au motif que les actes

attaqués n’étaient pas des décisions susceptibles de recours, mais des normes,

que le Tribunal cantonal ne pouvait réexaminer. Par arrêt du 16 juillet 2009

(1C_408/2008, publié in ATF 135 II 328), le Tribunal fédéral a annulé ce jugement et renvoyé la cause au

Tribunal cantonal fribourgeois, en retenant que l’ordonnance du Conseil d’Etat

instituant un contrat nature devait être assimilée matériellement à un plan

d’affectation, soumise aux exigences prévues par l’art. 33 LAT en matière de

protection juridique. Le sort de

l’arrêté du Conseil d'Etat du 27 novembre 2007 modifiant le plan directeur de

1982 devait être rattaché à celui de l’ordonnance. Faisant suite à ce jugement,

le Tribunal cantonal fribourgeois a,

par arrêt du 25 septembre 2009, annulé l’ordonnance au motif qu’il s’agissait

d’un plan d’affectation ayant "pris par erreur la forme d’une ordonnance

du Conseil d’Etat "; il appartiendrait aux autorités

compétentes en matière d'aménagement du territoire de décider si elles

voulaient reprendre l'idée des "contrats nature" et, dans ce cas, de

déterminer comment réaliser cet objectif par le biais d'une procédure de

planification conforme à la loi fribourgeoise sur l'aménagement du territoire

et les constructions. Toujours selon le jugement cantonal, dès lors que

l'arrêté modifiant le plan directeur de 1982 se fondait sur l'ordonnance, il

n'avait plus d'objet.

Par avis du 29 octobre 2009, la

juge instructrice a invité le Conseil d'Etat et le DINT à s'exprimer sur la

portée des jugements du Tribunal fédéral et du Tribunal cantonal fribourgeois

sur l'ACVNe et la décision de modification du 5 décembre 2007 du plan directeur

de 1982.

Le DINT - par le Service juridique et législatif

- a renoncé à s'exprimer le 28 janvier 2010. Le 2 mars 2010, le Service du

développement territorial (ci-après: SDT) a estimé qu'il existait des

différences non négligeables entre les deux contextes juridiques cantonaux, de

sorte que les deux jugements en cause n'avaient pas de portée pour le canton de

Vaud. Le 4 mars 2010, le Conseil d'Etat a, en substance, maintenu ses

conclusions du 22 février 2008. En réponse, les recourants ASPO et consorts se

sont exprimés le 9 avril 2010, considérant en bref que les positions adoptées

dans les jugements du Tribunal fédéral et du Tribunal cantonal fribourgeois

valaient pour la situation vaudoise; ainsi, la nullité de l'ACVNe, assimilé à un

plan d'affectation, devait être constatée, subsidiairement celui-ci devait être

annulé; de même, la modification du plan directeur de 1982 n'avait plus

d'objet.

Les propriétaires ARSUD et

consorts se sont exprimés le 12 avril 2010, considérant que l'ACVNe souffrait

d'un vice de forme, faute d'avoir suivi la procédure prévue par l'art. 33 LAT;

des dépens leur étaient dus, dès lors que le "contrat nature"

que l'Etat voulait leur imposer en vue de la démolition à terme des chalets,

aurait dû, pour être valable, être inscrit dans la décision de classement des

réserves naturelles; or, la décision de classement prévoyait que les chalets

pouvaient subsister. Toujours selon ARSUD et consorts, l'art. 13 al. 4 du

règlement accompagnant la décision de classement ne faisait en effet que

réduire les possibilités offertes par le droit fédéral directement applicable (art.

22 et/ou art. 24c LAT). En d'autres termes, ARSUD et consorts confirmaient qu'à

leur sens, les chalets pouvaient et devaient être maintenus. Ils n'ont pas

modifié leurs conclusions du 29 février 2008.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

I. Recevabilité

du recours dirigé contre l'ACVNe

1.

Les recourants s’en prennent d'abord à l'arrêté

du Conseil d’Etat du 5 décembre 2007 sur les chalets de vacances construits sur le domaine de l'Etat au bord du lac de

Neuchâtel, à savoir sur les territoires des communes de

Chabrey et Cudrefin.

Il s’agit au préalable de

déterminer si l’on se trouve en présence d’un acte attaquable par le biais d’un

recours auprès de la Cour de

droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP).

Selon l’art. 4 al. 1 de

l'ancienne loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure

administratives (ci-après: aLJPA), modifiée avec effet au 1er

janvier 2008, applicable dès son entrée en vigueur à toutes les causes

pendantes devant le tribunal (cf. art. 2 de la novelle du 12 juin 2007

modifiant la LJPA), et abrogée dès le 1er janvier 2009, la CDAP

"connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les

décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre

autorité ou cour du Tribunal cantonal n’est expressément désignée par la loi

pour en connaître". Il résulte ainsi de cette disposition que la CDAP

n’est, a contrario, pas compétente pour statuer sur les recours dirigés contre

des actes normatifs, par exemple un règlement émanant du Conseil d’Etat; il

appartient d’ailleurs à la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal de

connaître les requêtes dirigées contre de tels actes (art. 3 de la loi du 5 octobre

2004.

sur la juridiction constitutionnelle - LJC; RSV 173.32). On traitera en

premier lieu la question de la compétence de la Cour constitutionnelle (infra let.

a).

L’art. 4 al. 2 et 3 aLJPA

prévoit en outre ce qui suit:

"Il n’y a pas de recours au Tribunal cantonal

contre les décisions du Grand Conseil, du Conseil d’Etat et des commissions de

recours spéciales, ou lorsque la loi précise que l’autorité statue

définitivement.

Le Tribunal cantonal connaît cependant des recours dirigés contre les

décisions du Conseil d’Etat ou d’autres autorités administratives statuant

définitivement lorsque la cause est susceptible d’un recours au Tribunal

fédéral."

Ainsi, à supposer que l’arrêté

attaqué n’ait pas de nature normative, il conviendrait d’examiner encore si cette

"décision administrative" du Conseil d’Etat échappe à la voie

du recours par le jeu de l’art. 4 al. 2 aLJPA ou au contraire si elle y est

soumise par l’effet de l’art. 4 al. 3 aLJPA (ci-après let. b).

On vérifiera enfin les

conséquences à tirer de l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2009, de

la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36; ci-dessous

let. c).

a) Pour les recourants - du

moins dans leur mémoire de recours du 3 janvier 2008, ceux-ci s'étant ensuite

Dispositif

ralliés le 9 avril 2010 à la position du Tribunal fédéral -, l’arrêté précité

présente un caractère décisionnel patent, puisqu’il règle concrètement la

situation de 63 chalets de vacances déterminés. On notera d’ailleurs qu’ils se

réfèrent à l’art. 12 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la

protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) pour fonder leur qualité

pour recourir; or, cette disposition n’accorde la qualité pour recourir aux

organisations de protection de la nature qu’à l’encontre de "décisions".

aa) Certains actes présentent

une nature intermédiaire entre l’acte normatif et la décision, ainsi le plan

d’affectation (au sens de l’art. 14 LAT); or, le législateur a prévu

d’instaurer, en matière de plans d’affectation, un régime de protection juridique

calqué sur celui de la décision administrative (art. 33 LAT). Le Tribunal

fédéral a été amené à statuer sur le pourvoi formé par les recourants à

l’encontre de l'ordonnance fribourgeoise relative aux contrats nature, texte

qui constituait pour le canton de Fribourg le pendant de l’arrêté vaudois ici

attaqué; il a retenu que cette ordonnance devait être considérée comme la

réglementation applicable dans le cadre du plan de classement des rives du lac

de Neuchâtel, de sorte qu’elle suivait, s’agissant de la protection juridique,

le régime prévu en matière de plans d’affectation (ATF 135 II 328 consid. 2.2

p. 333; cf. infra consid. 4b).

Si l'on devait admettre de

qualifier l’arrêté attaqué comme un règlement accompagnant un plan, il faudrait

alors exclure la compétence de la Cour constitutionnelle, conformément à l'art.

4 LJC selon lequel ne peuvent pas faire l'objet d'un contrôle devant la Cour

constitutionnelle les plans d'affectation cantonaux et communaux, les

règlements qui les accompagnent, de même que les décisions assimilées à des

plans d'affectations cantonaux et communaux en vertu de la loi qui leur est

applicable. Cette disposition vise en effet à laisser de tels objets dans la

compétence de la juridiction administrative ordinaire, soit la CDAP, et à

éviter ainsi les conflits positifs de compétence en cette matière.

L’on parviendrait également à

admettre la compétence de la cour de céans si l’arrêté attaqué devait être

considéré comme une décision administrative collective, soit un acte concret

concernant les différents bénéficiaires de chalets riverains dans les communes

de Chabrey et Cudrefin.

bb) Au demeurant, le Conseil

d’Etat ne paraît pas contester la recevabilité du recours à la CDAP (écriture

du 22 février 2008).

Les intimés ARSUD et consorts,

pour leur part, ne soutiennent pas que l’on se trouverait ici en présence d’un

acte normatif; ils prétendent au contraire que l’arrêté aurait été pris par le

Conseil d’Etat dans le cadre de ses prérogatives de propriétaire privé des

parcelles sur lesquelles se trouvent les chalets. Certes, dans la mesure où cet

acte reposerait ainsi sur le droit privé, il ne saurait s’agir d’une décision,

au sens de l’art. 29 aLJPA. En effet, même si cette disposition ne le

précise pas, la décision, prise par une autorité dans un cas d’espèce, doit

être fondée sur le droit public (comme le dit expressément, en droit fédéral,

l’art. 5 PA ayant servi de modèle à la définition vaudoise de la notion de

décision; voir d’ailleurs l'art. 3 al. 1 LPA-VD comportant désormais cette

précision). Toutefois, si l’acte ici en cause présente sans doute une certaine

parenté, quant à sa nature juridique, avec le règlement du 27 novembre 2000 sur

les conditions de logement dans les cures propriétés de l’Etat (RCLC; RSV

180.11.3), il comporte diverses dispositions – en l’occurrence centrales – qui

traitent du statut des constructions, spécialement des constructions

existantes, dans le périmètre des réserves naturelles classées (art. 2 et 3;

voir également, au sujet du contenu du contrat nature, art. 6, spécialement

let. d à i ACVNe). Or, ces dispositions relèvent du droit public, tout comme le

contrat nature constitue (le plus vraisemblablement) un contrat de droit

administratif, terminologie du reste retenue par l'ordonnance fribourgeoise (ATF

135 II 328 consid. 2.2 p. 333; la marge de manœuvre et de négociation laissée

aux parties est toutefois ténue). L’objection des intimés doit dès lors être

écartée.

cc) En l'état de la réflexion

(voir cependant infra consid. 4), l’arrêté attaqué ne constitue ainsi pas un

texte normatif, mais un acte qui partage la nature juridique d’un plan

d’affectation ou qui présente la nature d’une décision administrative

collective. Cela exclut la compétence de la Cour constitutionnelle.

b) Selon l’art. 4 al. 2 aLJPA,

les actes du Conseil d’Etat ne sont toutefois pas susceptibles d’un recours au

Tribunal cantonal, sauf si la configuration visée à l’al. 3 est réalisée.

L’exclusion du recours contre les actes du Conseil d’Etat (solution d’ailleurs

confirmée à l’art. 92 al. 2 LPA-VD) répond à l’idée que les décisions du

Conseil d’Etat présentent un caractère politique prépondérant. Le droit

cantonal peut alors exclure la voie d’un recours judiciaire conformément à

l’art. 86 al. 3 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS

173.10; disposition selon laquelle, pour les décisions revêtant un caractère

politique prépondérant, les cantons peuvent instituer - comme instance de

recours statuant immédiatement avant le Tribunal fédéral - une autorité autre

qu’un tribunal; pour un exemple récent: ATF 136 I 42).

Dans le cas d’espèce, il ne fait

guère de doute que le statut des chalets revêt une portée politique extrêmement

sensible. Preuve en soit que, dans les deux cantons concernés, le législatif

cantonal s’est saisi de la question; dans le canton de Vaud, le Grand Conseil a

débattu de l’arrêté ici litigieux pour prendre acte en définitive du rapport

que lui avait soumis sur ce point le Conseil d’Etat, à une courte majorité. Il

reste que les autorités politiques ne sauraient, en présence d’une question

fortement débattue, contourner les règles légales de compétence; elles ne

peuvent en particulier pas se réfugier derrière l’art. 86 al. 3 LTF pour

écarter le régime de protection juridique prévu à l’art. 33 LAT. En d’autres

termes, l’adoption d’un plan d’affectation (en l’occurrence un plan spécial)

implique l’ouverture d’une voie de recours auprès d’une autorité judiciaire,

quand bien même les questions qui lui seraient liées – et c’est fréquemment le

cas – présenteraient un aspect politique brûlant.

On conclura donc que la cour de

céans est compétente pour se saisir du recours dirigé contre l'ACVNe (en vertu

de l’art. 4 al. 3 aLJPA, plutôt que de l’al. 2 de cette disposition), ce

d’autant que le Conseil d’Etat lui-même n'a pas contesté que cet acte était attaquable

devant la CDAP.

c) Le dépôt du recours est

intervenu sous l'empire de l'ancienne LJPA. La question se pose ainsi de savoir

si l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2009, de la LPA-VD, singulièrement

de son art. 92 al. 2 selon lequel les décisions du Conseil d'Etat ne sont pas

susceptibles de recours au Tribunal cantonal (sans disposition dérogatoire), est

de nature à entraîner un autre résultat sur la question de compétence évoquée

ci-dessus.

L’art. 117 LPA-VD évoque la

question des causes pendantes au moment de l’entrée en vigueur de ce nouveau

texte législatif. Selon l’al. 2 de cette disposition, les juridictions civiles

demeurent compétentes pour traiter des actions de droit administratif pendantes

à la date de l’entrée en vigueur de la LPA-VD. Quant à l’al. 1 de cette

disposition, il indique que les causes pendantes devant la juridiction administrative

sont traitées suivant les règles de la nouvelle loi; si cette solution paraît

pleinement adéquate pour les dispositions ordinaires de procédure, cela semble

moins évident s’agissant des dispositions réglant la recevabilité des recours

(compétence, actes attaquables, légitimation à recourir). La jurisprudence n’a

jusqu’ici pas tranché la question de manière ferme; alors que certains arrêts

paraissent retenir l’application, en matière de compétence, de la règle en

vigueur lors du dépôt du recours (CDAP; arrêts GE.2008.0237 du 13 février 2009

consid. 3; PS.2009.0019 du 28 juillet 2009 consid. 1 et les références), d’autres

semblent plutôt pencher pour une application du nouveau droit (AC.2007.0304 du

13 août 2009 consid. 3 let. a). Cela étant, et quelle que soit la portée du

nouvel art. 92 al. 2 LPA-VD (cf. sur ce point Exposé des motifs et projet

de loi sur la procédure administrative, mai 2008, commentaire ad art. 93 du

projet, ch. 2.1 p. 45 s.), il ne saurait être admis que le pourvoi ici en cause

– recevable lorsqu’il a été déposé en application de l’art. 4 al. 3 aLJPA –

puisse être par la suite déclaré irrecevable en raison de l'entrée en vigueur

postérieure d’une disposition plus restrictive.

Les recourants doivent par ailleurs démontrer

qu’ils bénéficient de la légitimation à recourir. On a vu qu’ils fondent

celle-ci sur l’art. 12 LPN. Ils forment des organisations à but idéal

d’importance nationale (voire des sections cantonales de ces dernières) et font

valoir que l’arrêté attaqué présente un caractère décisionnel (plan

d’affectation ou décision collective). Selon la jurisprudence, l’organisation

qui agit dans un tel cadre doit encore rendre vraisemblable que l’acte attaqué

met en péril l’accomplissement d’une tâche fédérale – en l’occurrence liée à la

protection de la nature et du paysage. Il en va bien ainsi en l’espèce, puisque

le périmètre en cause prend place notamment dans un site marécageux et une zone

alluviale d’importance nationale; or, les chalets dont bénéficient les

recourants peuvent entrer en conflit avec les intérêts de la protection de la

nature et du paysage (dans le même sens, ATF 135 II 328 consid. 1.2 non

publié).

Les recourants sont ainsi

légitimés à recourir contre l’ACVNe du 5 décembre 2007.

Le recours est dès lors

recevable en tant qu'il concerne cet arrêté.

II. Recevabilité

du recours dirigé contre la décision modifiant le plan directeur de 1982

Les recourants contestent également la décision

simultanée du Conseil d'Etat modifiant l'accord du 1er et du 9 juin

1982 entre les cantons de Fribourg et de Vaud sur la protection de la rive sud

du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat. Cette modification, qui a

trait à un acte de nature conventionnelle passé avec le canton de Fribourg, est

étroitement dépendante de la solution adoptée par ailleurs par ce dernier

canton (voir l’arrêt du 25 septembre 2009 du Tribunal cantonal fribourgeois constatant

que l’arrêté du Conseil d’Etat fribourgeois du 27 novembre 2007 modifiant le

plan directeur de 1982 n’a désormais plus d’objet, cf. supra partie "En

fait", let. E). Par ailleurs, cette modification du plan directeur avait

pour but d’assurer la cohérence entre ce document et l'ACVNe. Cela étant, force

est de constater à ce stade que la décision du Conseil d’Etat vaudois modifiant

le plan directeur de 1982 ne constitue pas un acte attaquable devant la CDAP

(pas plus d’ailleurs que devant la Cour constitutionnelle). En effet, l’adoption

d’un tel plan n’entre pas dans la définition d’une décision administrative au

sens classique du terme. Ce plan n'est pas même un plan directeur cantonal selon

la LAT, ni selon la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et

les constructions (LATC; RSV 700.11), dès lorsqu'il n'a pas été approuvé par le

Conseil fédéral, respectivement par le Grand Conseil, qui s'est borné à prendre

acte de sa modification. Il a ainsi valeur d'une déclaration d'intention, comme

l'indique expressément son exposé liminaire, et ne déploie pas d’effet

juridique (bien qu'il se déclare de force obligatoire pour l'aménagement des

terrains dont l'Etat est propriétaire au titre du domaine public ou privé). Il

s'agit d'un outil de coordination. On peut également relever que le plan

directeur (cantonal) est fréquemment cité comme exemple de décision à caractère

politique prépondérant, au sens de l’art. 86 al. 3 LTF (ATF 136 I 42 consid.

1.5 p. 45).

Le droit vaudois peut donc

exclure (dans le cadre des art. 4 al. 2 aLJPA ou 92 al. 2 LPA-VD), conformément

à l’art. 86 al. 3 LTF, la voie du recours auprès d’une autorité judiciaire à

l’encontre des décisions du Conseil d’Etat relatives à des plans directeurs.

Le recours est ainsi irrecevable

en tant qu’il a trait à la décision du Conseil d’Etat du 5 décembre 2007 modifiant

le plan directeur de 1982 (étant précisé que cette

décision pourrait être considérée sans objet, dès lors que, conformément aux

développements qui suivent, l'ACVNe doit être annulé).

III. Le

recours contre l’ACVNe du 5 décembre 2007 sur le fond

Dans leur pourvoi du 3 janvier 2008, les

recourants faisaient déjà valoir divers griefs quant à la procédure ayant

conduit à l’adoption de l’arrêté précité. Ils rappelaient notamment que tant la

loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des

sites (LPNMS; RSV 450.11) que la LATC mettent sur pied des procédures d’enquête

publique destinées à permettre aux intéressés, en particulier aux organisations

de protection de la nature et de l’environnement, de faire valoir leur droit

d’être entendu; or, l’arrêté n’avait pas été précédé de telles procédures. Par

ailleurs, le Conseil d’Etat n'apparaissait pas comme l’autorité compétente pour

rendre des décisions en application des deux lois précitées. A l’issue des

procédures parallèles engagées dans le canton de Fribourg (qui ont donné lieu à

des jugements déjà cités du Tribunal fédéral du 16 juillet 2009, puis du

Tribunal cantonal fribourgeois le 25 septembre suivant), les recourants ont

complété encore leur critique, en reprenant à leur compte l’analyse opérée par

le Tribunal fédéral. En substance selon les recourants, l’arrêté attaqué

comporte une réglementation s’appliquant dans les périmètres du plan de

classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel; il doit

en conséquence être considéré comme un règlement accompagnant un plan

d’affectation spécial, de sorte qu’il doit être soumis au même régime que les

plans d’affectation eux-mêmes (art. 33 LAT).

Il s’agit ainsi de revenir sur

la qualification du contenu de l’arrêté litigieux et de trancher le point de

savoir si celui-ci peut être considéré comme la réglementation accompagnant un plan d’affectation ou s’il constitue plutôt

une décision collective (let. a). Dans un second temps, il s’agira de tirer les

conséquences de la qualification retenue (let. b).

a) Sur le plan historique, on

rappelle tout d’abord que la présence de chalets dans les secteurs riverains du

lac de Neuchâtel a de longue date été perçue comme un problème d’aménagement du

territoire et de protection de la nature. Ainsi, ce point figurait parmi les

thèmes abordés dans le plan directeur de 1982 adopté conjointement par les

cantons de Vaud et de Fribourg; en substance, l’idée était d’œuvrer à la

suppression de ces éléments "exorbitants" dans les réserves

naturelles. Lorsqu’il s’est agi de mettre en œuvre les inventaires fédéraux,

les deux cantons ont maintenu cette approche de principe. Aussi la décision de

classement vaudoise des 4 octobre 2001 et 25 mars 2002 comporte-t-elle une

réglementation de la zone protégée, qui évoque ces chalets. En substance, l'art.

13 al. 4 de son règlement n’autorise que des travaux d’entretien et de

rénovation de ces ouvrages pour autant que les requérants soient "au

bénéfice d’un titre juridique suffisant " (voir

d’ailleurs à ce sujet le rapport explicatif du DSE joint au dossier d’enquête

de la décision de classement, chiffre 5.5). Pour les recourants, cette

disposition se réfère aux DDP qui ont permis l’édification de ces chalets

et qui sont tous échus aujourd’hui. Quoi qu’il en soit, la rédaction de cette

disposition a suscité l’inquiétude des propriétaires de chalets, relayée par la

suite auprès des Grands Conseils des deux cantons. L’objectif de cette

opération était précisément de pérenniser les chalets riverains. Même si

l’arrêté attaqué n’aboutit pas formellement à une telle pérennisation, il

consacre une solution intermédiaire entre la suppression (à court terme) de ces

chalets et celle d’un maintien définitif. Dans cette mesure, l'ACVNe instituant

les contrats nature précise, voire modifie, l’art. 13 al. 4 du règlement

accompagnant la décision de classement. Déjà sous cet angle, il faut admettre

que l'arrêté attaqué présente la même nature que la décision de classement,

soit celle d'un plan d'affectation.

b) aa) Le Tribunal fédéral a

assimilé l'ordonnance du 27 novembre 2007 du Conseil d'Etat du canton de

Fribourg "relative à l'établissement d'un contrat nature pour les chalets

de vacances sur le domaine de l'Etat au bord du lac de Neuchâtel ",

à un plan d'affectation pour un premier motif, ainsi qu'il suit:

"2.2

En l'occurrence, l'ordonnance du 27 novembre 2007 règle "la situation des

chalets de vacances construits sur le domaine public ou privé de l'Etat au bord

du lac de Neuchâtel" (art. 1). L'article 3 de ladite ordonnance

prévoit que les autorisations, accordées à bien plaire, en vue de l'utilisation

du domaine public et privé de l'Etat pour des chalets de vacances dans les

périmètres des réserves naturelles du plan d'affectation cantonal prennent fin

le 31 décembre 2008, à moins qu'un "contrat nature" soit conclu.

L'article 6 définit le "contrat nature" comme étant un contrat de

droit administratif entre l'Etat propriétaire du fonds et un propriétaire de

chalet qui règle les droits et les obligations des propriétaires qui veulent

maintenir leurs chalets de vacances au-delà du 31 décembre 2008 (al. 1 et 2).

Les articles 6 à 10 de l'ordonnance du 27 novembre 2007 fixent l'objet du

contrat, les principes, la durée et la résiliation, le contrôle et l'exécution

des mesures. Il en ressort que la surface mise à disposition du propriétaire

est louée, que l'utilisation des constructions et des surfaces extérieures est

soumise à des restrictions, que les aménagements existants doivent être

régularisés voire supprimés s'ils sont contraires aux buts de protection, que

les travaux aux chalets se limitent aux travaux d'entretien, que les contrats

conclus pour cinq ans sont renouvelables et que les bâtiments faisant l'objet

du contrat peuvent être transmis aux descendants en ligne directe du

bénéficiaire, son conjoint ou son partenaire enregistré.

L'ordonnance

du 27 novembre 2007 règle donc les droits et les obligations des propriétaires

de chalets de vacances sur le territoire des communes de Font, de Forel et de

Delley-Portalban de façon concrète, impérative et contraignante, sans laisser

de marge de manoeuvre aux intéressés soumis à l'obligation de conclure ledit

contrat sous peine de devoir démolir leurs chalets. Par conséquent, les

"contrats nature" subséquents ne devront plus que préciser les noms

des propriétaires et la désignation du chalet de vacances, qui sont par

ailleurs connus. De plus, les chalets ont été localisés et cadastrés: leur nombre

est strictement limité aux constructions existantes, toute nouvelle édification

étant expressément exclue. L'ordonnance ne s'applique dès lors pas à un nombre

indéterminé de situations. Le cercle des propriétaires est également défini et

connu de l'Etat.

Sur

le vu des mesures suffisamment précises et détaillées qu'elle contient,

l'ordonnance litigieuse doit être assimilée matériellement à un plan

d'affectation. En effet, comme un plan d'affectation, elle règle l'utilisation

du sol (art. 14 al. 1 LAT) en déterminant de façon contraignante pour chaque

parcelle, le mode, le lieu et la mesure de l'utilisation admissible du sol (…)."

Un examen de l'ACVNe attaqué ne

permet pas de déceler des différences significatives d'avec l'ordonnance

fribourgeoise telle que décrite par le Tribunal fédéral. L'art. 3 prévoit

également la fin des autorisations accordées à bien plaire au 31 décembre 2008,

à moins qu'un contrat nature soit conclu. L'art. 6 définit le "contrat

nature" comme un contrat (certes en le qualifiant non pas de contrat

de droit administratif mais de "convention personnelle d'usage à bien

plaire du terrain") entre l'Etat propriétaire du fonds et un

propriétaire de chalet qui règle les droits et les obligations des

propriétaires voulant maintenir leurs chalets de vacances au-delà du 31

décembre 2008 (al. 1 et 2). Les art. 6 à 9 fixent l'objet du contrat, les

principes, la durée et la résiliation, le contrôle et l'exécution des mesures.

Il en ressort de même que la surface est mise à disposition du propriétaire

contre une redevance, que l'utilisation des constructions et des surfaces

extérieures est soumise à des restrictions, que les aménagements existants

doivent être régularisés voire supprimés s'ils sont contraires aux buts de

protection, que les travaux aux chalets se limitent aux travaux d'entretien,

que les contrats conclus pour cinq ans sont renouvelables et que les bâtiments

faisant l'objet du contrat peuvent être transmis aux descendants en ligne

directe du bénéficiaire, son conjoint ou son partenaire enregistré.

Certes, les situations vaudoise

et fribourgeoise diffèrent sur des points importants. Ainsi, les chalets

vaudois sont tous situés sur le domaine privé de l’Etat, ce qui n’est pas le

cas dans le canton de Fribourg; ils sont érigés sur deux communes seulement, au

lieu de quatre sur Fribourg; par ailleurs, tous les chalets vaudois sont situés

en zones de réserves naturelles alors qu’il n’en va pas ainsi de l’ensemble des

chalets fribourgeois (cf. notamment rapport fribourgeois n° 304, ch. 4.1 p.

207). Il reste que le Tribunal fédéral fonde sa qualification (celle d’une

réglementation accompagnant un plan d’affectation) sur des dispositions de

l’ordonnance fribourgeoise que l’on retrouve pratiquement dans les mêmes termes

dans l’arrêté vaudois.

bb) Le Tribunal fédéral a

qualifié l'ordonnance fribourgeoise précitée du 27 novembre 2007 de plan

d'affectation pour un second motif, ainsi rédigé:

"S'ajoute

à cela le fait que le règlement du 6 mars 2002 accompagnant le plan

d'affectation cantonal des réserves naturelles sur la rive sud du lac de

Neuchâtel prévoit à son article 12 [recte: 13] que "la situation

des résidences secondaires existantes est réglée par la législation

spéciale". L'ordonnance du 27 novembre 2007 peut ainsi être comprise comme

étant la "législation réservée" par ledit article. Partant, elle est

soumise aux exigences prévues par l'art. 33 LAT en matière de protection

juridique. (…)"

A cet égard, le SDT insiste sur

le fait que l'art. 13 al. 4 du règlement accompagnant la décision de classement

vaudoise ne renvoie pas à la législation spéciale et est très clair sur le sort

réservé aux chalets. Or, la procédure d'approbation de la décision de

classement respecte les exigences de l'art. 33 LAT. Par ailleurs, toujours

selon le SDT, la première mise à jour du plan directeur cantonal se réfère au

plan directeur intercantonal de 1982, qui prévoit la démolition des chalets à

l'échéance des droits. Le contrat nature ne fait que préciser les modalités de

mise en œuvre des dispositions de ces plans et de la décision de classement qui

prévoit à terme la disparition des chalets. Aussi le SDT en déduit-il que les

jugements précités du Tribunal fédéral et du Tribunal cantonal fribourgeois

sont sans portée pour le canton de Vaud.

L'art. 13 al. 4 du règlement

accompagnant la décision de classement vaudoise, qui n'autorise les travaux

d'entretien et de rénovation des chalets que pour autant que les requérants

soient "au bénéfice d'un titre juridique suffisant "

n’est pas d’une extrême clarté. Ainsi, il ne précise pas la nature des titres

juridiques suffisants permettant le maintien d’un chalet existant. On a vu plus

haut la thèse des recourants, qui considèrent que l’on vise ici les DDP, alors

que l'arrêté du 5 décembre 2007 donne au contraire une autre acception à cette

notion, puisque le maintien pourrait être lié, non plus à des DDP, mais à des

contrats nature. De plus, l'art. 13 al. 4 précité est muet sur les conditions

auxquelles un tel titre juridique pourrait être renouvelé, voire accordé. Quoi

qu'il en soit, on le voit ici assez clairement: comme déjà dit (cf. supra consid.

4a), l’arrêté vise à préciser, voire à modifier dans le sens d'un assouplissement,

le régime applicable aux chalets existants tel que défini par l’art. 13 al. 4 précité

(voir aussi arrêt AC.2008.0302 de ce jour consid. 5b).

Ainsi, malgré les objections du

Conseil d’Etat et du SDT, force est à la cour de céans de se rallier quant à la

qualification du contenu de l’arrêté du 5 décembre 2007 à la conclusion retenue

par le Tribunal fédéral pour l'ordonnance fribourgeoise. Dans les deux cas, il

s’agit d’une réglementation accompagnant un plan d’affectation, qui doit

matériellement être assimilée à un tel plan.

c) En conséquence, les règles

applicables au plan d’affectation auraient dû être respectées pour l’adoption

de l'ACVNe. Tel est le cas notamment de l’exigence d’une enquête publique,

posée par l'art. 33 al. 1 LAT (et par les dispositions vaudoises

correspondantes). Or, même si l'arrêté a été adopté à l'issue d'une large

concertation, il n'a pas fait l'objet d'une telle enquête.

L'ACVNe doit ainsi être annulé.

La question de savoir si

l'absence d'enquête publique doit entraîner non seulement l'annulation de

l'arrêté, mais la constatation de sa nullité (cf. ATF 114 Ib 180 retenant la

nullité d’un plan d’affectation adopté sans enquête publique) souffre de rester

indécise en l'espèce.

d) Il n’ y a au surplus pas lieu

de traiter plus avant les arguments de fond des recourants qui contestent la

conformité de l’arrêté attaqué avec les dispositions de la LPN. L’issue de la

procédure rend en effet cet examen prématuré.

IV. Frais et

dépens

Vu ce qui précède, le recours doit être admis en

tant qu'il concerne l'ACVNe et cet arrêté doit être annulé. Le recours doit

être déclaré irrecevable en tant qu'il s'en prend à la modification du plan

directeur de 1982. Les recourants, qui l’emportent pour l'essentiel ont droit à

des dépens. Tel n’est en revanche pas le cas des intimés ARSUD et consorts, qui

ont maintenu leurs conclusions tendant à l'irrecevabilité du recours,

subsidiairement à son rejet (peu importe qu’ils réclament une telle indemnité

en se fondant sur la non-conformité au droit fédéral de la procédure choisie

par l'Etat). Vu les circonstances, il est renoncé à prélever un émolument

judiciaire.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis en tant qu'il est dirigé

contre l’arrêté du Conseil d’Etat du 5 décembre 2007 sur les chalets de

vacances construits sur le domaine de l’Etat au bord du lac de Neuchâtel

(ACVNe; RSV 451.25.1).

II.

L’arrêté du Conseil d’Etat du 5 décembre 2007

sur les chalets de vacances construits sur le domaine de l’Etat au bord du lac

de Neuchâtel (ACVNe; RSV 451.25.1) est annulé.

III.

Le recours est irrecevable en tant qu'il est dirigé

contre la décision du Conseil d'Etat du 5 décembre 2007 adoptant la

modification de l'accord du 1er et du 9 juin 1982 entre les cantons

de Fribourg et de Vaud sur la protection de la rive sud du lac de Neuchâtel et

des rives du lac de Morat.

IV.

L’Etat de Vaud, par la Caisse du Conseil d'Etat,

doit aux recourants, l’Association suisse pour la protection des oiseaux, Pro

Natura Suisse, WWF Suisse, Pro Natura Vaud et WWF Vaud, solidairement entre

eux, une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.

Il n’est pas prélevé d’émolument judiciaire.

Lausanne, le 30 juillet 2010

présidente:

Le présent arrêt

est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à

l'Office fédéral de l'environnement.

Il peut faire

l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au

Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions

des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.

Composition

Objet

Faits

Considérants

1.

2004.

Dispositif