AC.2008.0017

CDAP - AC.2008.0017 - 2009-12-14 - BOTTONE, CONSTANTIN/Municipalité de Signy-Avenex, Service du développement territorial, Service de la mobilité, Service des routes, Service de l'environnement et de

14 décembre 2009Français101 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

a) Le plan de quartier « Les Fléchères » a été approuvé par le

Conseil d’Etat du canton de Vaud dans sa séance du 20 avril 1994. Son périmètre

est délimité au nord-est par la route cantonale 19 B reliant Nyon à St-Cergue

(route Blanche), à l’ouest par la route cantonale 16 A qui rejoint le village

de Signy-Avenex, et au nord-ouest et sud-ouest par une voie de desserte à

créer. Le périmètre du plan de quartier englobait quatre parcelles, soit les

parcelles 102, 140, 141 et 40. Il fixe pour chaque parcelle la surface de

plancher maximale, le coefficient de masse et l’altitude maximum. Pour la

parcelle 102, la surface de plancher autorisée s’élève à 17'575 m2,

et à 9'138 m2 pour la parcelle 140, les deux biens-fonds pouvant

être réunis en un seul périmètre d’implantation avec un gabarit dont l’altitude

est fixée à 498 m. La surface de plancher admise sur la parcelle 141 s’élève à

10'975 m2 et sur la parcelle 40 à 5'001 m2, les deux

parcelles pouvant également être réunies dans un même périmètre d’implantation

dont l’altitude est fixée à 495.50 m. Sur les parcelles 102 et 140, la

réalisation d’une grande surface commerciale est obligatoire, la surface de

vente de détail devant être comprise entre 10'000 et 15'000 m2. Les

surfaces de plancher admissibles sont calculées sur la base d’un coefficient d’utilisation

du sol (CUS) de 1,2. Les accès des véhicules aux bâtiments prévus par le plan

de quartier doivent se réaliser sur la nouvelle voie de desserte longeant le

périmètre sur les côtés nord-ouest et sud-ouest. La capacité des équipements de

stationnement doit alors correspondre aux besoins effectifs ou présumés de la

construction selon les normes de l’Union suisse des professionnels de la route.

Toutefois, la réglementation précise que pour les surfaces commerciales situées

sur les parcelles 102 et 140, il est exigé une place de stationnement minimale

pour 20 m2 de surface de vente, la moitié au moins des places de

stationnement devant être aménagée à l’intérieur des bâtiments, ou sous des

abris. Le périmètre du plan de quartier ne bénéficiait d’aucune desserte en

transports publics.

b) La procédure d’adoption du plan de quartier

« Les Fléchères » a fait l’objet d’une étude d’impact réalisée par le

bureau « Trace » à Lausanne. Le rapport d’impact a donné lieu à

différents rapports intermédiaires, désignés « enquêtes

préliminaires ». En ce qui concerne le trafic, les rapports d’enquête

préliminaires relèvent notamment que la proximité du centre commercial avec

l’autoroute pouvait favoriser la concentration du trafic supplémentaire sur

l’autoroute. La capacité disponible de la jonction autoroutière a fait l’objet

de plusieurs études également. L’auteur des différents rapports relevait l’un

des défauts majeurs du projet lié également à sa localisation: « On peut

cependant regretter que la localisation du quartier n’offre pas d’alternative à

un déplacement en voiture pour les actifs pendulaires ». Le rapport

d’impact relève aussi que le projet de plan de quartier prévoit la possibilité

de desservir le quartier des Fléchères par le car postal, mais souligne aussi

que « cette action est évidemment sans effet sur une diminution de la

génération de trafic individuel». Le rapport d’impact examine en outre la

conformité du plan de quartier en ce qui concerne les nuisances sonores et la

pollution atmosphérique en constatant que l’ensemble des valeurs limites

applicables à ces différents domaines sont respectées.

c) Le centre commercial Signy-Centre a été réalisé

sur les parcelles 102 et 140. Il a été mis en service en 1998 et il offre près

de 13'000 m2 de surface de vente ; il comprend un grand magasin

alimentaire Coop, ainsi que de nombreuses boutiques variées (vêtements,

multimédias, opticiens, restaurants, etc.). Il dispose de 1'125 places de stationnement,

dont environ 200 sont occupées par les employés du site, et d’un arrêt de bus à

proximité, soit à 100 mètres environ de l’entrée piétonne située au nord du

centre commercial ; l’arrêt est desservi à la cadence de 30 minutes en

heure de pointe et d’une à deux heures en période creuse. En moyenne, 25'000

véhicules entrent et sortent du centre commercial par semaine.

a) La société Zschokke Immobilier SA a étudié un projet désigné

« Signy II » sur la partie du plan de quartier « Les Fléchères »

encore non bâtie (parcelles 141 et 40). Le projet prévoyait la construction

d’une surface commerciale destinée à l’aménagement d’un

« Brico-Bati-Loisirs » (BBL), ainsi qu’un immeuble de sept niveaux

destiné à des bureaux. Le projet impliquait la démolition de l’actuel garage

Volvo exploité par le recourant Mario Bottone. Le projet de

« Brico-Loisirs » comportait une surface de vente d’environ 4'500 m2,

avec environ 190 places de stationnement. Le bâtiment administratif était prévu

avec une surface totale de plancher de 10'100 m2 distribués sur sept

niveaux, et un parking de 212 places réparties en deux sous-sols. Un rapport

d’impact établi en mai 2001 arrive à la conclusion que l’offre en places de

parc (environ 400 places) était correctement dimensionnée et que le projet

« Signy II » pouvait engendrer un trafic journalier moyen d’environ

2'300 mouvements par jour, dont le 40 % était écoulé par l’autoroute et le 20 %

venant de l’agglomération de Nyon. Le rapport d’impact précisait que la

réalisation du projet n’induisait ainsi pas un accroissement sensible du trafic

dans les traversées de localité environnantes et ne péjorait pas les conditions

de circulation sur la route cantonale et sur l’autoroute.

b) La demande de permis de construire a fait l’objet

d’une enquête publique ouverte du 26 octobre au 15 novembre 2001. L’enquête a

soulevé 20 oppositions et deux observations. Le Service de l’aménagement du

territoire (actuellement Service du développement territorial) a rendu, le 21

mars 2002, la décision finale sur l’étude d’impact et délivré l’autorisation

spéciale cantonale prévue par la législation sur l’aménagement du territoire et

les constructions.

c) La Municipalité de Signy-Avenex a refusé le

permis de construire par décision du 2 mai 2002 pour les motifs suivants :

les parcelles 40 et 141 n’étaient pas encore regroupées, et les dispositions du

plan de quartier relatives à la création d’un alignement d’arbres et à l’interdiction

de surfaces de dépôts n’étaient pas respectées. La municipalité estimait aussi

que la construction du bâtiment administratif de plus de 20 mètres de haut sur

une longueur de 88 mètres présentait des défauts d’intégration pas compatibles

avec la clause générale d’esthétique. Elle informait en outre les promoteurs du

projet que le plan de quartier « Les Fléchères » faisait l’objet

d’une procédure de révision dans le cadre de laquelle le Service de

l’aménagement du territoire avait déjà rendu son rapport d’examen préalable. La

municipalité a encore donné les précisions suivantes :

« La volonté

de la Municipalité de Signy-Avenex est d’assurer une qualité urbanistique du

même niveau que celle du reste de la zone faisant l’objet du projet « Pôle-Nyon ».

L’actuel plan de quartier « Fléchères-Sud » permet des constructions

qui occupent l’espace de manière massive, sans préoccupation urbanistique. Les

règlementations de « Fléchères-Nord » et « Fléchères-Sud »

n’ont en outre aucune coordination. Il en résulte un risque important de

disharmonie. De manière à remédier à cette situation insatisfaisante, la

municipalité a l’intention de modifier la réglementation en vigueur, en ce sens

que la hauteur des constructions sur les parcelles 141 et 40 serait limitée,

selon trois périmètres dans lesquels trois hauteurs limites différentes

seraient prévues. L’impact des volumes constructibles serait ainsi

réduit. »

a) Dans le cadre de la procédure de révision du plan de quartier

« Les Fléchères », un rapport d’aménagement établi le 10 juin 2002

précise que la révision comporte essentiellement des dispositions complémentaires

pour les parcelles 141 et 40 permettant de limiter l’impact des volumes

constructibles, notamment en limitant leur hauteur par de nouveaux gabarits. Le

coefficient d’utilisation du sol (1,2) et le coefficient volumétrique (4) ont

été maintenus. Les places de stationnement pour les clients des surfaces

commerciales devaient former pour l’essentiel un ensemble accessible par le

dispositif d’entrée et de sortie du centre commercial au nord-ouest, les places

destinées aux surfaces non commerciales devant bénéficier d’un accès propre

(art. 6.2 bis).

b) Le projet de révision du plan de quartier

« Les Fléchères » a été mis à l’enquête publique du 11 juin au 10

juillet 2002 pour être adopté par le Conseil général de la Commune de

Signy-Avenex le 12 novembre 2002 ; il a été approuvé par le Département

des infrastructures le 19 mai 2005. L’art. 3.1 du règlement du plan de quartier

a ainsi été modifié pour définir des périmètres d’implantation dont les

altitudes maximales ont été réduites de manière progressive jusqu’à la limite

sud du périmètre du plan de quartier. Des dispositions nouvelles ont également

été adoptées pour permettre l’application globale des coefficients

d’utilisation du sol et volumétriques à la surface cumulée des parcelles 40 et

141. Aussi, des dispositions sur les aménagements extérieurs ont été modifiées

de manière à assurer une continuité avec les dispositions du plan de quartier

« Fléchères-Nord ». Des dispositions nouvelles ont en outre été

introduites pour tenter d’améliorer l’aspect peu esthétique et perturbant du

parking existant en cas de rénovation du bâtiment, ainsi que pour réglementer

les procédés de réclame, les teintes des façades et l’éclairage extérieur.

a) Mario Bottone, en qualité de propriétaire des parcelles 40 et 141,

ainsi que Christian Constantin, promettant-acquéreur, ont étudié le projet d’un

centre commercial à réaliser sur les parcelles 40 et 141 à regrouper. Le projet

prévoit des surfaces de vente sur deux niveaux, totalisant 10'000 m2

avec deux niveaux souterrains affectés au parking (550 places). Le total des

surfaces de plancher s’élève à 15'856.6 m2, respectant ainsi le

coefficient d’utilisation du sol fixé à 1,2. Le dossier comporte un rapport

d’impact sur l’environnement établi en novembre 2005; selon ce rapport, le

trafic induit par le projet est estimé à 3'370 mouvements de véhicules par

jour ; le pronostic de distribution du trafic sur le réseau routier a été

étudié sur la base de la répartition du centre commercial existant. Un report

de 60 % du trafic est prévu sur la jonction autoroutière représentant 2'020

véhicules par jour. A l’heure de pointe du soir (entre 17h et 18h), le taux de

saturation de la jonction autoroutière, qui atteindrait actuellement 87 %,

s’élèverait à 93 %. Pour le samedi après-midi, à l’heure de pointe déterminante

de l’après-midi (15h à 16h), le taux de saturation de la jonction autoroutière,

estimé à 77 %, augmenterait à 91 %. Selon le rapport d’impact, le projet

constituerait probablement la dernière réalisation d’une certaine envergure à

pouvoir se faire à proximité immédiate de la jonction autoroutière dans son état

actuel d’aménagement et d’exploitation. Le rapport fait encore état d’un

projet du Service des routes visant dans un premier temps à améliorer les

présélections sur la route de St-Cergue en direction de l’autoroute et de Nyon

et, dans un deuxième temps, à réaménager l’ensemble de la jonction sous la

forme d’un giratoire. Mais la réalisation du projet « Signy-Sud » ne

rendrait pas encore nécessaires les adaptations prévues à terme par le Service

des routes.

b) Le dossier de la demande de permis de construire

a été mis à l’enquête publique du 17 janvier au 7 février 2006. L’enquête a

soulevé notamment l’opposition de l’Association des commerçants de Signy-Centre,

celle des municipalités de Grens et de Nyon, ainsi que de l’Association

transport et environnement.

c) Par ailleurs, le Service du développement

territorial a informé Mario Bottone et Christian Constantin par lettre du 20

novembre 2006 que le schéma directeur de l’agglomération nyonnaise visait à

préserver et à mettre en valeur les atouts de la région au service de la

qualité de la vie ; ce document mettait en particulier l’accent sur une

politique permettant de maîtriser les flux des transports individuels motorisés

afin de garantir la mobilité et l’accessibilité de l’agglomération. Aussi, le

canton était en train d’établir, dans le cadre de la révision du plan directeur

cantonal, des recommandations pour l’implantation d’installations commerciales

à forte fréquentation, et le service attirait leur attention sur l’introduction

récente du nouvel art. 47a de la loi cantonale sur l’aménagement du territoire

et les constructions, mettant l’accent sur l’accessibilité par les transports

publics. Pour ces différentes raisons, le département en charge de

l’aménagement du territoire estimait qu’une évaluation environnementale

stratégique globale incluant une étude de mobilité était nécessaire afin de

clarifier les conditions d’implantation de nouvelles installations à forte

génération de trafic dans le périmètre de l’agglomération. Par une lettre du 29

novembre 2006, le département en charge de l’aménagement du territoire

confirmait sa décision de lancer une étude environnementale stratégique pour

évaluer la pertinence de la localisation des activités proposées.

d) En date du 2 mars 2007, le conseil de Christian

Constantin et Mario Bottone transmettait au département en charge de

l’aménagement du territoire une étude de trafic complémentaire du 9 février

2007 réalisée par le bureau CERT-ARAGAO proposant une légère réduction du

nombre de places de stationnement.

e) Une étude de conformité concernant les

installations commerciales à forte fréquentation le long de l’axe de la route

Blanche a été établie par le bureau CSD le 23 mars 2007. L’étude prend en

considération quatre projets importants de la région (les sites de

« Martinet », « En Gravette », « Signy-Sud »,

« Fléchères-Nord »). L’étude propose d’adapter l’affectation dans le secteur

« Signy-Sud » avec des activités tertiaires limitant les

déplacements ; il s’agit notamment, pour calculer les besoins en places de

stationnement, de tenir compte des possibilités d’accès en transports publics,

d’offrir des places de stationnement attractives pour les vélos ainsi que d’élaborer

et mettre en œuvre un plan de mobilité d’entreprise en coordination avec le

plan de quartier voisin « Fléchères-Nord ». Selon l’étude, le trafic

généré par le projet en cause, estimé à 3'300 véhicules par jour, se réduirait

entre 520 et 940 véhicules par jour. Le taux d’émission de dioxyde d’azote

serait réduit de 27.0 à 23.9 (K g/j) en 2015 par le projet adapté selon les

propositions de l’étude de conformité.

f) Par décision finale du 9 novembre 2007, le

Service du développement territorial a refusé de délivrer l'autorisation

spéciale cantonale requise pour le motif que le projet ne bénéficiait pas d’un

équipement suffisant et qu’il n’était pas compatible avec les exigences de

l’aménagement du territoire (chiffre 3 de la décision finale). Il était relevé

notamment que le projet ne pouvait être réalisé sans une adaptation de la

jonction autoroutière. Ainsi, à défaut d’un équipement en accès suffisant,

l’autorisation spéciale cantonale ne pouvait être délivrée. La Municipalité de

Signy-Avenex a notifié la décision cantonale au conseil de Mario Bottone et

Christian Constantin le 8 janvier 2008.

a) Mario Bottone et Christian Constantin ont recouru contre cette

décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal par acte du 28 janvier 2008. Ils concluent à l’admission du recours et

à ce que les décisions soient annulées, le département en charge de

l’aménagement du territoire étant invité à délivrer l’autorisation spéciale

requise, et la Municipalité de Signy-Avenex à délivrer formellement le permis

de construire relatif au projet de construction d’un centre commercial avec 550

places de stationnement en souterrain. Mario Bottone et Christian Constantin se

réfèrent aux différents rapports complémentaires établis par le bureau CERT-ARAGAO.

Ils invoquent également le principe de la bonne foi et de la confiance lié aux

décisions de l’administration, et requièrent différentes mesures d’instruction,

notamment la production des dossiers complets de l’autorité et l’audition de témoins.

b) La Commune de Nyon, en qualité d’opposante, s’est

déterminée sur le recours le 31 mars 2008 en concluant à son rejet. La

Municipalité de Signy-Avenex a également déposé une réponse au recours en

concluant à son rejet en tant qu’il met en cause la décision municipale du 8

janvier 2008. Le Service du développement territorial, le Service de la

mobilité et le Service des routes ont déposé une réponse au recours le 4 avril

2008 en concluant à son rejet dans la mesure où il est recevable.

c) Les recourants Mario Bottone et Christian

Constantin ont déposé un mémoire complémentaire le 11 avril 2008 et le tribunal

a tenu une audience à Signy-Avenex le 17 avril 2008. Le compte rendu résumé de

l’audience comporte les précisions suivantes :

« (…)

Il est ensuite procédé à

l’audition des témoins. Michel Baudraz, ingénieur auprès du Bureau CSD

Ingénieurs Conseils SA, est entendu. Il a participé à l’étude de conformité

« Installations commerciales à forte fréquentation ICFF le long de l’axe

Route Blanche », dans laquelle il a coordonné les études sur les impacts

environnementaux. L’objet de l’analyse a porté sur l’atteinte globale à

l’environnement de quatre projets d’installations commerciales à forte

fréquentation, soit : le projet « Fléchères Nord », le complexe

litigieux « Signy Sud », le centre commercial « En

Gravette », et le projet « Martinet ». Me Journot, avocat des

recourants, relève que les projets analysés ne seraient pas clairement définis,

en ce sens que les implantations prises en compte relèveraient de la pure

hypothèse, puisqu’il y aurait eu opposition de l’exécutif communal de Nyon. Le

représentant du Service du développement territorial souligne que des

négociations ont eu lieu entre les porteurs de projets. Me Journot ajoute qu’il

existerait dans l’étude de conformité des inexactitudes au sujet des projets

concernés, puisque celui de « Fléchères Nord » ne comprend plus de

surfaces commerciales, alors que l’étude en a quand même tenu compte. M.

Baudraz précise que ces surfaces commerciales ont simplement été intégrées dans

une des variantes dans un but de comparaison des différents scénarios

envisageables. Me Journot soutient que la manière de procéder utilisée pour la

réalisation de cette étude de conformité tendrait à privilégier l’implantation

des surfaces commerciales au centre-ville et des surfaces consacrées à

l’activité administrative à l’extérieur. M. Baudraz relève que l’analyse a

consisté en deux approches : la première porte sur l’adéquation de chaque

site à l’environnement, au niveau du paysage, du trafic, etc., et la seconde a

trait à un pronostic lié aux besoins commerciaux futurs de la population.

Pedro de Aragao, du Bureau

Cert-Aragao Ingénieurs-conseils, est ensuite entendu comme témoin. Son bureau

est auteur du rapport d’impact sur l’environnement « Centre commercial

Signy Sud ». S’agissant du projet « Zschokke » refusé en mai

2002, M. de Aragao, ayant collaboré au rapport d’impact en 2001, relève que

l’Etat avait délivré son autorisation spéciale sans soulever de problèmes particuliers

liés au trafic ; le projet avait en définitive été refusé par la commune

qui l’avait jugé non réglementaire. M. de Aragao expose ensuite son

raisonnement concernant le trafic induit par le projet, en particulier sur la

méthode de l’utilisation de valeurs TJM (trafic journalier moyen) et de leur

calcul sur une moyenne de sept jours (du lundi au dimanche), et non sur six

jours (du lundi au samedi). S’agissant de l’équipement, M. de Aragao expose que

la parcelle est dûment équipée ; en particulier, le giratoire existant ne

subirait pas de surcharge et les transports publics (bus) seraient

satisfaisants. En effet, une comparaison a été effectuée avec d’autres lignes

de bus et il en est résulté que la desserte ne pourrait être qualifiée de

médiocre, mais qu’au contraire, la parcelle serait correctement desservie. M.

de Aragao s’exprime ensuite sur l’éventualité d’une activité administrative

préconisée par l’étude de conformité ; selon lui, cette étude aurait

sous-estimé le trafic lié à une telle activité, de sorte que le privilège donné

à une activité dans le domaine tertiaire reposerait sur des bases erronées. En

particulier, le trafic du soir aux heures de pointe ainsi que du samedi

n’aurait pas été intégré aux calculs ; de même, l’étude n’aurait pas tenu

compte de la différence existant entre le trafic matinal dans le domaine

tertiaire et celui lié aux commerces. Pourtant, l’activité administrative

engendrerait plus de trafic le matin que l’activité commerciale. En conclusion,

pour M. de Aragao, le choix d’une activité tertiaire serait « une fausse

bonne idée ».

Pascal Bovey, représentant du

Service des routes, estime que dans le cas d’espèce, la méthode utilisée par M.

de Aragao pour évaluer le trafic induit par le projet ne serait pas

satisfaisante. Les calculs sont corrects, mais dans les faits, ils se

révéleraient inexacts. L’Outlet Aubonne, pour lequel la même méthode a été

utilisée par le Service des routes, et dont la situation au niveau du trafic

serait catastrophique, est mentionné à titre d’exemple. En d’autres termes,

cette méthode de calcul ne permettrait pas d’émettre de justes projections dans

le cas d’un groupement de centres commerciaux ; cette circonstance

modifierait la donnée et aboutirait à une interprétation des résultats qui se

révélerait inexacte au niveau des faits. Sur question du président, M. Bovey

ajoute que le projet de « Fléchères Nord » ne poserait pas de

problèmes comparables, car plus on s’éloignerait du pôle concerné, plus les

difficultés liées au trafic s’atténueraient. Il est ensuite discuté de

l’évaluation des besoins en stationnement.

Joao Jodar, en charge du

Département Expansion, Technique et Logistique de la Société coopérative Migros

Genève, est entendu en qualité de témoin. Il énumère les différents magasins

Migros existant dans la région : au Centre Commercial Nyon La Combe

(surface : 4'005 m2), celui d’ « En Gravette » où le

Brico-Loisirs tombe en ruine et où un projet d’expansion (Mparc) est en

discussion depuis une dizaine d’années, un magasin alimentaire à Gland (1'500 m2),

et un autre à Versoix. En ce qui concerne l’implantation de Migros dans le

centre commercial litigieux, une surface alimentaire est prévue, ainsi qu’un Do

it + Garden dont les assortiments sont encore à définir. Pour ce genre de

commerce, les clients auront le plus souvent besoin de leurs véhicules privés

(transport de meubles, etc.). Me Journot interroge ensuite le témoin sur les

données qui ont été communiquées par Migros au Bureau CSD dans le cadre de son

étude de conformité.

S’agissant des nuisances liées au

bruit, la représentante du Service de l’environnement et de l’énergie expose

que l’OPB serait respectée. Concernant la protection de l’air, le SEVEN partage

l’avis du Service de la mobilité ; sous réserve des précisions apportées

par ce service concernant le calcul des surfaces brutes de plancher, le SEVEN

émet un préavis positif en précisant que le projet n’aura pas d’influence sur

le dépassement du seuil critique à la jonction autoroutière.

A l’issue de l’audience, le

tribunal procède à une inspection locale en présence des parties. »

Les parties ont eu la possibilité de se déterminer

sur le compte rendu résumé de l’audience.

d) Le tribunal a interpellé l’Office fédéral des

routes qui s’est déterminé le 18 juin 2008 en estimant que le trafic généré par

le projet « Signy-Sud » était sous-estimé dans le rapport d’impact

sur l’environnement, et en demandant l’établissement d’une étude de trafic

complémentaire et indépendante qui mette en évidence les incidences du projet

sur la base d’une analyse réaliste du trafic généré au moment de la mise en

service du centre commercial prévu et qui tienne compte également des autres

projets en cours dans le secteur nord de l’agglomération nyonnaise. Le tribunal

a mandaté en qualité d’expert le bureau CITEC à Genève, qui a rendu son rapport

d’expertise au mois de novembre 2008. Les extraits des chapitres 3, 4 et 5 du

rapport d’expertise sont reproduits ci-dessous :

« (…)

3. Evolution

future

3.1. Projet de centre commercial Signy Sud [2]

centre commercial Signy Sud prévoit la construction de 10'400 m2 de surface de

vente, dont une grande partie sera occupée par un grand magasin alimentaire.

Une synergie avec le centre commercial Signy Centre est souhaitée par le

constructeur. D’ailleurs, une liaison piétonne vers le centre commercial

existant figure comme condition du permis de construire de Signy Sud ;

cette liaison induit la suppression de 24 places dans le parking de Signy

Centre.

L’accessibilité

à Signy Sud est prévue par le giratoire La Côte (accès depuis Nyon,

l’autoroute, le Nord et sortie vers le Nord) et la rue des Fléchères (accès

depuis Signy, sortie vers Signy, Nyon et l’autoroute).

3.2. Projets environnants

nombreux projets sont planifiés dans le district de Nyon ayant un impact plus

ou moins important sur la route Blanche et chargeant la jonction autoroutière.

Une étude de conformité traitant des installations commerciales à forte

fréquentation le long de la route Blanche a été réalisée pour le SDAN par un

groupe de mandataires piloté par le bureau CSD en mars 2007 [3 et 4]. Celle-ci

inclut Fléchères Nord, Signy Sud, En Gravette et Martinet. Ses conclusions ont

remis en cause certaines affectations.

Fléchères

Nord [5]

Actuellement

à l’enquête publique, le projet Fléchères Nord prévoit la construction de

57'500 m2 de surface brute de plancher affectés à des hôtels, des bureaux, un

polycentre, un centre médical et un restaurant.

Dans

un premier temps, 677 places seront construites, puis 100 places en surface

seront réaffectées dès l’amélioration de l’offre TC prévue dans le cadre du

Schéma Directeur de l’Agglomération Nyonnaise (SDAN).

Deux

accès sont prévus : la construction d’une nouvelle branche au giratoire La

Côte, utilisée par environ 70% du trafic généré, et l'utilisation du

giratoire route Blanche / route de Gingins traversé par 30% du trafic généré.

Au total, le projet générera environ 2'900 véhicules par jour.

période de pointe du soir, l'impact du projet sur la jonction autoroutière peut

être estimée à 215 uv/h: 80 véhicules prendront l'autoroute direction Genève,

70 direction Lausanne et environ 65 véhicules poursuivront sur la route Blanche

direction Nyon).

Gravette

projet En Gravette a été revu suite aux recommandations de l'étude ICFF et

prévoit à court terme la réalisation d'environ 10'000 m2 de surface de vente

affectés à un supermarché de quartier et un brico-loisirs [6].

Selon

les normes en vigueur, près de 410 places seront construites (dont 350 pour les

clients) qui généreront un trafic supplémentaire journalier de 1'450 véhicules

[3]. L'attrait régional du brico-loisirs induit la provenance d'environ 20% des

automobilistes depuis l'autoroute.

Aussi,

en période de pointe du soir, entre 30 et 70 véhicules circuleront à travers la

jonction autoroutière de Nyon.

Martinet

L'affectation

du projet Martinet a également été revue suite aux conclusions de l'étude ICFF;

celle-ci recommande de concevoir un projet commercial dans le prolongement du

centre-ville et de réduire les surfaces prévues pour l'alimentaire et

d'augmenter celles de la galerie marchande.

surface brute de plancher prévue pour l'ensemble du projet est de 13'000 m2,

générant un trafic proche de 3'700 uv/j. Aucun trafic ne sera en relation avec

l'autoroute [3].

Autres

projets environnants

nombreux autres projets parsèment la région (voir carte en annexe) ; le

tableau ci-dessous reprend les urbanisations dont l’horizon de planification

s’échelonne d’ici 2020 à Eysins, la Vuarpillière, Nyon et Prangins [7] :

SBPc habitat [m2]

SBP emplois secteur secondaire [m2]

SBP emplois secteur tertiaire et services [m2]

SBP commerces [m2]

Eysins

52'000

27'000

La Vuarpillière

71'000

Prangins Nord

136'000

112'000

Prangins Sud

111'000

5'000

Fléchères Norda

57'500

15'500

Nyonb

221'000

128'000

16'000

Total

520'000

215'000

185'500

31'500

a Le secteur de développement Fléchères Nord comprend les projets

Fléchères Nord et Signy Sud

b Le secteur de développement Nyon comprend les

projets Martinet et En Gravette

c SBP = surface brute de plancher

L’impact

de ces projets au niveau du trafic contribue à l’évolution

« naturelle » du trafic et a été intégré dans la présente expertise

comme telle.

4. Réponse aux questions de

l’OFROU

4.1. Justification du nombre de places projeté

projet Signy Sud fait partie du plan de quartier « Les Fléchères »,

qui définit le ratio de 1 place pour 20 m2 de surface de vente (SV) pour

l’ensemble des besoins des employés et clients [8]. L’application de ce

règlement sur la base des 10'400 m2 de SV prévus pour Signy Sud implique la

construction de 520 places de stationnement. Or, le centre commercial existant

Signy Centre, faisant également partie de ce même plan de quartier, comporte

plus de 70% de places en trop par rapport à ce règlement (1'125 places pour

13'000 m2 de SV, soit 8,65 places pour 100 m2 de SV, alors que le règlement

demande 650 places soit 5 places pour 100 m2 de SV). Son application au centre

commercial Signy Sud peut donc se discuter.

stationnement de toute nouvelle urbanisation peut se dimensionner sur la base

de la norme VSS SN 640 281, qui remplace la norme VSS SN 640 290 depuis le 1er

février 2006. Pour les magasins à nombreuse clientèle, celle-ci prévoit 2

places pour 100 m2 de SV pour les employés, auxquelles il faut ajouter 8 places

pour 100 m2 de SV pour les clients ; ces ratios sont réduits selon l’offre

en transports collectifs du site et la part de personnes accédant en mobilité

douce.

Cependant,

ces valeurs sont peu adaptées pour les grands centres commerciaux. Pour

ceux-ci, l’expérience du bureau d’étude et les mesures sur le terrain ont

montré qu’il est préférable d’utiliser les résultats du rapport de recherche

publié par l’OFROU en novembre 1998 [9]. Celui-ci indique de prévoir en moyenne

6,3 places pour 100 m2 de SV, dont 1 place pour les employés et 4,0 à 5,7 pour

les clients, mais avec une grande dispersion des valeurs de référence puisque

90% des 64 centres commerciaux enquêtés disposent entre 2,3 et 9,8 places pour

100 m2 de SV[1].

Depuis,

la tendance est à la baisse avec un effort d’intégration des centres

commerciaux en ville ou avec une desserte en transports collectifs importante

(par exemple Sihlcity à Zürich qui, pour 41'000 m2 de SV dispose de 850 places

de parking (payantes!), soit environ 2 places par 100 m2 de SV ou le Centre

Boujean à Bienne, desservi par un bus toutes les 10 minutes).

L’application

de ce ratio nécessite de construire entre 520 et 697 places pour le centre

commercial Signy Sud, dont 104 pour les employés. Un effet de synergie avec

Signy Centre de l’ordre de 25% pour les clients et une réduction de 20% pour

l’offre employés peuvent être considérés. La réduction est définie dans la

norme VSS et tient compte de l’offre TC du site (desserte en heure de pointe de

30 minutes par sens, mais cadence s’espaçant jusqu’à 2h en heure creuse). Le

nombre de places peut être abaissé entre 396 et 529 places, soit en moyenne 463

places.

L’effet

de synergie considéré se justifie par le fait qu’une partie des clients actuels

visiteront également le nouveau centre commercial, offrant d’autres produits,

sans déplacer leur voiture. Cet effet est réel, par contre il implique une

augmentation de la durée des achats et donc, pour un nombre de clients

équivalent, plus de places sont nécessaires.

Aussi,

une analyse de sensibilité peut être faite sur le dimensionnement du parking

considérant un effet de synergie de 0 ou 40%. Dans le 1er

cas, entre 500 et 677 places doivent être construites avec Signy Sud[2], alors qu’avec un effet de

synergie de 40%, entre 334 et 440 places sont nécessaires[3]. Ainsi, le nombre de places de

stationnement pour le nouveau centre commercial doit être compris dans une

fourchette de 334 à 677 places.

L’étude d’impacts sur l’environnement applique le ratio des centre

commerciaux suisses pour le seul besoin des clients et prévoit ainsi

550 places de stationnement, soit environ 5,3 places par 100 m2 de

SV ; cette valeur est légèrement supérieure au règlement du plan de

quartier et se situe dans la fourchette des centres commerciaux suisses. Ce

dimensionnement est donc correct.

4.2. Génération de trafic sur la base des places de

stationnement

préambule, il faut préciser que la génération d’un centre commercial dépend en

premier lieu du type de commerce implanté. La génération de trafic de Signy Sud

peut d’abord être évaluée sur la base de celle de Signy Centre. Actuellement,

le centre commercial existant génère 50'000 unités-véhicules par semaine, soit

6,35 mouvements / place / jour environ (taux de rotation de 3,2) [1].

L'application de ce ratio à Signy Sud induit un trafic journalier moyen de

3'500 uv/j; la génération des places supprimées dans le parking de Signy Centre

(24 places, soit 155 uv/j), et celle du garage Volvo implanté sur le site de

Signy Sud (environ 140 uv/j) doivent être déduites de cette valeur [5]. Ainsi,

au final, le projet aura un impact sur le trafic existant qui peut être estimé

à 3'200 uv/j.

même réflexion peut être faite pour l’heure de pointe du soir d'un vendredi. A

cette période, environ 620 véhicules entrent et 530 sortent du parking de Signy

Centre, ce qui représente 55% des places qui se remplissent et 47% qui se

vident (le centre commercial ferme à 21h). Des tubes comptant les véhicules ont

été posés du jeudi 2 au samedi 4, puis du mercredi 8 au samedi 11 octobre 2008

afin de compléter les données transmises par le directeur de Signy Centre.

appliquant ces ratios aux 550 places de Signy Sud, environ 300 véhicules

entreront et 260 sortiront du parking du nouveau centre commercial à l’heure de

pointe du soir.

Dans l'étude d'impact, la

génération à l'heure de pointe du soir, calculée d'après le nombre de places de stationnement

et le taux de rotation journalier, est de 425 uv/h. Cette valeur est

inférieure à un calcul basé sur le taux de remplissage et de vidange

du parking de Signy Centre à l'heure de pointe, qui prévoit la

génération totale de 560 uv/h (sommes des véhicules entrant et sortant,

soit + 30%).

Par ailleurs, l'offre en

stationnement du centre commercial existant paraît surdimensionnée,

contrairement à celle de Signy Sud (voir chapitre 4.1). L'application d'une

"règle de trois" dans ces conditions sous-évalue le trafic

généré par le nouveau centre commercial.

4.3. Génération de trafic sur la base de la surface

de vente

le calcul de la génération est réalisé sur la base de la surface de vente, le

résultat est supérieur à un calcul basé sur le nombre de places de

stationnement. En effet, le centre commercial existant, Signy Centre, dispose

de 13'000 m2 de SV et génère en moyenne sur les sept jours de la semaine,

environ 7'150 uv/j, soit 0,55 uv/j par 100 m2 de surface de vente. Signy Sud

prévoit la construction de 10'400 m2 de SV, et, par règle de trois, générera

5'720 uv/j en moyenne. Ce flux généré par un parking de 550 places correspond à

10,4 mouvements / place / jour (taux de rotation de 5,2).

l’heure de pointe déterminante, Signy Centre induit un trafic total de 1'150

uv/h (somme des entrées et sorties), soit 0,0885 uv/h par 100m2 de SV. En

appliquant ce ratio à Signy Sud, celui-ci générera 920 uv/h. Cette valeur est

largement supérieure aux prévisions basées sur le nombre de places de

stationnement (+65%) ; elle paraît cependant plus réaliste par rapport aux

générations des centres commerciaux existants.

La génération de trafic

calculée sur la base de la surface de vente est estimée à 920 uv/h. Cette

valeur est nettement plus importante que l'évaluation faite dans l'étude

d'impact (+115%). Elle peut être considérée comme une fourchette haute

avec l'avantage d'être indépendante d'un éventuel sur- ou sous-dimensionnement

de l'offre en stationnement et du taux de synergie entre les deux centres

commerciaux.

4.4. Génération de trafic sur la base du chiffre

d'affaires attendu

contrôle de la génération de trafic attendue par le projet Signy Sud peut se

faire par similitude avec le centre commercial Signy Centre.

Pour

rappel, Signy Centre, offrant une surface de vente de 13'000 m2, a un chiffre

d'affaires qui peut être estimé à 160 millions de francs par an et génère un

trafic à l’heure de pointe de 1'150 uv/h [1].

Par

similitude, Signy Sud aura un chiffre d'affaires d'un ordre de grandeur de 128

millions de francs par an après 10 ans d'activité.

Toutefois,

le chiffre d'affaires dépend des rentabilités propres des centres commerciaux

et en utilisant les valeurs de Signy Centre (12'300.- par 100 m2 de SV), la

génération de trafic se situe dans la fourchette haute[4].

4.5. Evaluation des effets du trafic généré par le projet

au moment de sa mise en service

L'évaluation

des effets du trafic généré par le projet s'évalue au niveau de la saturation

des carrefours en période critique. Dans le secteur d'étude, il s'agit de la

jonction autoroutière à l'heure de pointe du soir.

optimisant sa régulation et notamment en l’affectant au plus proche de la

demande réelle des temps verts, le carrefour de la jonction de Nyon peut

disposer d'une réserve de 10% par rapport aux charges y circulant actuellement.

Selon

l'étude d'impact de novembre 2005, le projet Signy Sud génère un trafic de 255

uv/h à cette période au niveau de la jonction autoroutière. La prise en compte

des projets environnants ajoute 265 uv/h (215 uv/h induits par Fléchères Nord

et 50 uv/h par En Gravette).

Enfin,

la croissance démographique et donc de la mobilité du secteur doit être

considérée. Sur ces quatre dernières années, le trafic à l'heure de pointe du

soir a augmenté de 2,4% par année. En prenant l'hypothèse que sa progression

sera de 2% ces prochaines années, les charges circulant au niveau de la

jonction autoroutière croîtront de 10% environ en 5 ans.

l'horizon 2014, la jonction autoroutière sera saturée, que les projets En Gravette,

Signy Sud et Fléchères Nord soient réalisés ou pas.

tableau ci-dessous indique, pour chaque élément considéré isolément, son impact

sur la capacité de la jonction autoroutière. Le centre commercial Signy Sud a

un effet plus marqué que l'évolution naturelle du trafic et les autres projets

environnants.

Evolution

« naturelle » du trafic sur 5 ans (+2% par an)

Fléchères

Nord

Gravette

Signy

Sud selon RIE 2005

Signy

Sud selon la surface de vente

Impact

sur la capacité théorique de la jonction autoroutière de Nyon

+ 8 points

+ 5

points

+ 1

point

+ 7

points

+ 30

points

l’on considère la réalisation de l’ensemble des projets prévus d’ici 2020 à

Eysins, La Vuarpillière, Nyon et Prangins, l’impact sur la route Blanche et

donc la jonction de Nyon est proche de 3% par an, soit 16% en 5 ans. Dans ce

cas, l’évolution « naturelle » du trafic augmente la capacité

théorique de la jonction de 14 points.

4.6. Mise en évidence du trafic généré par le projet sur

la capacité et la sécurité de la jonction autoroutière

Considérant

les hypothèses retenues dans l’étude d’impacts, le projet Signy Sud génère

environ 425 uv/h à l’heure de pointe du soir, dont 60% circule dans le

carrefour de la jonction autoroutière (période la plus chargée du carrefour).

Ce trafic augmente la capacité utilisée de la jonction de 7 points et

provoquera sa saturation dès 2010 (avec une croissance démographique du secteur

augmente le trafic de 2% par an).

L’augmentation

du temps d’attente suit une courbe exponentielle dès le dépassement de la capacité

offerte. Ainsi, alors que le temps d’attente moyen est de 45 secondes sans

projet, il peut être estimé à 3 minutes et 20 secondes avec celui-ci

(considérant le trafic généré dans l’étude d’impact), ou 10 minutes et 30

secondes (considérant le trafic généré sur la base de la surface de vente), car

certains véhicules devront attendre plusieurs cycles de feux avant de passer.

même, la saturation du carrefour se traduit par un allongement des files

d’attente : de 450 mètres actuellement pour l’ensemble des mouvements,

celles-ci peuvent être estimées à 950 mètres (génération de trafic de l’étude

d’impact) ou 2'600 mètres (génération de trafic basée sur la surface de vente),

soit un refoulement très probable sur l'autoroute.

Ces

valeurs sont théoriques.

Dans la réalité, deux effets se produiront : premièrement, les temps de

jaune seront plus utilisés et les temps inter véhiculaires plus courts, ce qui

amène une baisse de la sécurité globale du carrefour. Deuxièmement, des reports

dans le temps ou l’espace (changement d’itinéraire) se produiront..

4.7. Aménagements et mesures complémentaires

nécessaires pour assurer un fonctionnement acceptable en tout temps de la

jonction de Nyon

plus léger au plus lourd, quatre familles de mesures peuvent être prises pour augmenter

la capacité de la jonction autoroutière de Nyon:

Optimisation

de la régulation:

la régulation mise en place actuellement au carrefour de la jonction

autoroutière de Nyon à l'heure de pointe du soir n'est pas optimisée: les temps

de vert offerts pour les mouvements perpendiculaires à l'autoroute sont

supérieurs à la demande, alors que les flux sortant de l'autoroute en

tourne-à-gauche ne peuvent être entièrement absorbés à chaque cycle de feu. En

adaptant mieux la régulation à la demande réelle de trafic, le carrefour de la

jonction disposera d'une réserve de capacité de 10%. Cette mesure n'est

toutefois pas suffisante pour absorber durablement l'évolution du trafic:

considérant uniquement l'évolution "naturelle" du trafic, celui-ci

sera saturé dans six ans déjà.

Modification

de l’affectation des voies et de la régulation : aucun gain ne peut être

apporté à ce niveau, l’affectation des voies est optimisée par rapport aux

charges de trafic.

Modification

du plan de circulation :

deux sous-variantes ont été examinées :

Suppression

de tous les tourne-à-gauche et construction de deux giratoires sur la route Blanche au nord et

au sud de la jonction: cette solution est élégante car elle a l'avantage de

supprimer les feux; les véhicules sortant de l'autoroute ont l'obligation de

tourner à droite, puis ils peuvent faire demi-tour au niveau du giratoire. Mais

étant donné l'importance des charges de trafic circulant dans le carrefour,

cette variante n'est pas pérenne: les giratoires sont déjà utilisés au maximum

de leur capacité avec les charges actuelles. Dans le futur, des files

d'attentes se formeront, avec le risque de remonter jusque sur l'autoroute.

Suppression

des tourne-à-gauche sortant de l’autoroute et construction de deux

giratoires :

cette sous-variante est semblable à la précédente, sauf qu’elle permet les

tourne-à-gauche d’entrée sur l’autoroute. Les giratoires sont ainsi moins

chargés, mais, même avec trois voies à l’anneau, le giratoire sud sera saturé

dans dix ans.

Cette

variante n'est donc pas retenue.

Aménagement : deux sous-variantes ont été

envisagées :

Elargissement

du pont autoroutier:

le fonctionnement de la jonction peut être amélioré en augmentant le nombre de

voies pour les mouvements déterminants, à savoir les mouvements tout-droit

circulant sur la route Blanche et les mouvements tourne-à-gauche sortant de

l'autoroute. Deux fois trois voies sont nécessaires sur le pont autoroutier,

actuellement à deux fois deux voies. Cette mesure augmente considérablement

la capacité de la jonction qui disposera, dans dix ans et avec la

réalisation des projets Fléchères Nord, En Gravette et Signy Sud, d'une réserve

de capacité de 30%.

Jonction

en forme de trèfle ou trèfle partiel : cette dernière sous-variante consiste à assurer

l’ensemble des entrées et sorties de l’autoroute en tourne-à-droite. Les feux

sont supprimés et les tourne-à-gauche transformés en tourne-à-droite par la

création de contre-routes et de nouvelles bretelles de sortie : au total,

huit voies sont créées. Le vaste espace non construit aux abords de la jonction

de Nyon semble compatible avec cette géométrie ; la topographie également

côté Nord. Au sud, la différence de niveau nécessite des ouvrages

considérables.Cette variante est couramment utilisée dans les lieux à fort

trafic (par exemple les jonctions de Ferney, Meyrin ou Vernier, à proximité de

la zone aéroportuaire à Genève, ou à Crissier dans le canton de Vaud), et permet

un fonctionnement à long terme de la jonction. Les éléments déterminants

pour ce type de jonction sont la longueur de la contre-route où se font les

entrecroisements, le coût de l'infrastructure et son caractère non urbain très

marquant.

ces deux solutions, la première est moins onéreuse. Toutefois, une étude

traitant des jonctions autoroutières de l’ouest vaudois (et incluant celle de

Nyon), pilotée par Régionyon, va débuter et un de ses objectifs est de

favoriser la progression des bus au niveau de ces carrefours. Des voies bus

seront peut-être nécessaires en traversée de la jonction, réduisant d'autant

l'espace disponible pour le trafic.

4.8. Conclusion technique

réponse aux questions de l'OFROU, le dimensionnement du parking de Signy Sud

réalisé dans l'étude d'impacts sur l'environnement en novembre 2005 est

correct: 550 places doivent être construites pour les besoins du nouveau

centre commercial.

génération de trafic, basée sur le nombre de places de stationnement et le taux de rotation journalier

du centre commercial Signy Centre est, par contre, un peu sous-dimensionnée,

en particulier pour ce qui est du trafic à l'heure de pointe déterminante. Une

estimation calculée sur la base de la surface de vente du futur centre

commercial paraît plus adaptée. Cette méthode de calcul aboutit à

environ 900 uv/h à l'heure de pointe déterminante, soit plus du double du

trafic estimé dans l'étude d'impact. Elle a l'avantage d'être indépendante d'un

éventuel sur- ou sous-dimensionnement de l'offre en stationnement (le parking

de Signy Centre semble surdimensionné) et d'un taux de synergie entre les deux

centres commerciaux.

L'évaluation

de la génération de trafic selon le chiffre d'affaires attendu est délicate; ce dernier n'étant pas connu

pour le nouveau centre commercial, il ne peut qu'être estimé par rapport aux

résultats de Signy Centre, alors qu'il dépend beaucoup du type de commerces et

que le centre commercial existant a une bonne rentabilité. Cependant,

l'utilisation des mêmes ratios que ceux du centre actuel conduisent aux mêmes

valeurs de trafic en heure de pointe que celle du point précédent, soit celle basée

sur la surface de vente.

trafic généré par Signy Sud

est très important. Son impact sur la capacité de la jonction est supérieur à

celui des projets Fléchères Nord et En Gravette et comparable à l'évolution

générale de trafic d'une dizaine d'années.

jonction autoroutière de Nyon est proche de la saturation. Avec la croissance

de trafic de fond et sans grand projet sur les terrains proches, elle sera

saturée dans moins de 10 ans malgré une optimisation des feux actuels. La

mise en service du nouveau centre commercial consiste à consommer immédiatement

le peu de réserve disponible et à impacter fortement le fonctionnement de la

jonction. Le temps d'attente et la longueur des files d'attente suivent une

courbe exceptionnelle dès le dépassement de la capacité offerte. Dans la

géométrie actuelle de la jonction, le risque de refoulement des files

d'attente sur l'autoroute en heure de pointe sera très important avec la mise

en service du centre commercial. Il sera incompatible avec une exploitation

sûre de l'autoroute.

Compte

tenu de ces conclusions, l'expert a procédé à un examen sommaire des variantes

d'aménagement permettant d'améliorer la capacité de la jonction. Deux

variantes de réaménagement de la jonction permettent d'absorber à la fois le

trafic du centre commercial et l'évolution du trafic futur à moyen-long terme :

l'élargissement du pont autoroutier à six voies (au lieu de quatre

actuellement) ou la transformation de la géométrie des bretelles en forme de

trèfle. Ces solutions sont coûteuses.

5. Conséquences

du projet sur l’aménagement du territoire

dernier chapitre constitue un commentaire d'ordre général. Il tente une

synthèse de la problématique posée par le projet dans une perspective

d'aménagement du territoire à moyen terme. En tant qu'avis d'expert, il se

distancie volontairement de la mécanique actuelle des procédures afin de donner

des pistes de réflexion pour une évolution des outils d'appréciation actuels.

5.1. Problématique générale de planification

Des

questions ponctuelles qui cachent un problème de fond

Les

questions posées par l'OFROU portent sur des points très concrets de capacité

et de fonctionnement. Il est bien sûr possible de répondre à ces questions pour

elles-mêmes. C'est l'objet de notre expertise. Cependant, la nature même des

questions renvoie à un malaise beaucoup plus fondamental, à une problématique

pour laquelle les analyses sectorielles actuelles sont peu opérantes.

problème de fond est de savoir comment concevoir et gérer le développement

territorial alors que les réseaux de déplacements sont pour la plupart proches

de la saturation et que leur capacité ne pourra pas être augmentée au rythme de

la croissance actuelle. Cette situation amène à la question de savoir s'il est

encore possible de développer des infrastructures à forte génération de trafic

aux abords des autoroutes.

Notre

marge de manœuvre territoriale a radicalement changé en une génération

Pour

tenter de définir comment prendre des décisions sur les projets en cours, il

faut tout d'abord souligner que la perception de notre marge de manœuvre

territoriale a radicalement changé en l'espace de quelques décennies.

y a encore 20 ans, le réflexe normal du planificateur et du constructeur

consistait à regrouper les installations à forte génération de trafic le long

des axes à grande capacité. Il apparaissait comme évident de localiser un

centre commercial proche d'une jonction autoroutière. Entre-temps, d'une part

ces installations ont largement contribué à utiliser les réserves de capacité

disponibles des réseaux routiers sans avoir participé ni à leur financement, ni

déchargé la collectivité du coût d'exploitation de dessertes alternatives en

transport public et, d'autre part, l'augmentation générale du trafic a conduit

à une utilisation proche de la saturation des réseaux routiers structurants.

apparaît aussi de plus en plus évident qu'il ne sera pas possible d'augmenter

la capacité des réseaux ou de le faire seulement à long terme et au prix d'un

coût et d'un effort considérable[5]. Autrement dit, une prise de

conscience générale de nos limites est en train de se faire, obligeant à

reconsidérer des logiques d'implantations qui étaient consensuelles jusqu'ici.

La question n'est plus vraiment de savoir s'il est possible de construire un

projet qui respecte une procédure de planification, mais de savoir s'il est

sage d'utiliser les terrains et les infrastructures encore disponibles pour un

usage ou un autre et d'examiner comment transformer le territoire actuel pour

qu'il accueille plus d'activités et d'habitat à nuisances constantes[6].

L'aménagement

du territoire évolue selon des cycles longs (50 à 150 ans). Un cycle complet

voit successivement une période pionnière, de croissance, de maturité puis un

déclin suivi d'une mutation ou d'une transformation pour un nouvel usage

territorial.

liberté d'action dont on dispose pour aménager le territoire dans une phase de

croissance n'est évidemment plus la même dans une phase de maturité et souvent

encore plus réduite dans une phase de déclin. Les phases de croissance en

matière de mobilité que nous avons vécues entre les années 60 (début de la

construction autoroutière, début de la généralisation de la voiture) et 2000

nous ont habitués à toujours disposer de réserves de capacité et à lutter contre

les points d'engorgement des réseaux.

L'aménagement du territoire

évolue par des cycles longs (50 à 150 ans) et nous sommes passées ces

dernières années d'une phase de croissance à une phase de maturité. En

phase de maturité, les démarches planificatrices ne devraient plus avoir

les mêmes objectifs. La saturation généralisée des réseaux est proche et

chaque transformation du territoire peut avoir des conséquences bloquantes

importantes. Dans cette phase, la logique déterminante porte sur

l'optimisation et l'amélioration de la performance des infrastructures

existantes.

A ce stade de la réflexion il

faut se poser les questions suivantes :

quels outils

utiliser pour apprécier la faisabilité de tels projet (ou bien est-ce que les

outils actuels sont pertinents et comment les adapter ?)

quelle

décision prendre sur le projet de centre commercial de Signy ?

5.2. Qualité des outils à disposition

Faiblesses

des études d'impact comme outil régulateur

L'étude

d'impact est un outil de planification peu adapté aux circonstances actuelles.

Elle a pour principe d'examiner les effets d'un projet pour lui-même et de

comparer ses effets par rapport à une situation de référence. Cette démarche

est évidemment très pragmatique et peut donner satisfaction aussi longtemps que

la marge de manœuvre territoriale est importante. Par contre, aujourd'hui, au

moins deux défauts de cet outil sautent aux yeux.

Premièrement,

le fait que l'on apprécie les impacts par rapport à une situation de référence

qui est toujours plus "dégradée". En effet, plus les années passent,

plus le volume de trafic augmente, donc plus il est "acceptable"

d'ajouter à une situation de référence l'effet négatif d'un projet

("saucissonnage"). Cette spirale négative est d'ailleurs contraire à

l'esprit initial des lois sur l'environnement qui visent à agir en priorité sur

l'émetteur et à réduire les impacts à une valeur aussi basse que possible et

non à une valeur acceptable par le contexte.

Deuxièmement,

il est contreproductif de traiter un projet pour lui-même lorsque les alternatives

ou les réserves deviennent rares. A ce stade, une gestion optimale du

territoire passe nécessairement par une vision globale. Sous cet angle, il

devient extrêmement important de disposer d'outils du type de l'ICFF pour

apprécier divers

Dans la situation actuelle,

c'est bien une démarche prospective et d'optimisation qui permet de trouver

la meilleure manière de maximiser les avantages sur un territoire donné.

Satisfaire aux exigences d'une étude d'impact conduit à une approche trop

sectorielle et ne permet pas d'apprécier correctement les effets bloquants

du projet.

scénarios.

Une

critique vient tout de suite à l'esprit lorsque l'on envisage de juger un

projet de construction par le biais d'une démarche prospective : comment

comparer, à un même niveau, des projets dont l'état d'avancement est par trop

différent, à savoir demande de permis de construire, projet planifié au niveau

avant-projet, simple intention de développement, etc. ?

Une

telle critique n'a pourtant pas lieu d'être. En effet, une démarche prospective

pose un cadre exploratoire. Son but est d'identifier s'il reste une marge de

manœuvre dans l'aménagement d'une région et non de mettre en opposition des

projets. Dans une démarche prospective rien n'est figé, d'ailleurs, les projets

considérés sont presque toujours revus et adaptés suite à une telle démarche.

Si à l'issue d'une telle étude la marge de manœuvre n'est pas suffisante et que

l'on constate un risque élevé de blocage, il serait quand même étonnant de

donner le blanc-seing à un projet particulier même s'il est le plus abouti.

Autoriser sa construction pourrait contraindre ensuite une région à des options

difficiles et coûteuses.

Après

examen, il semble que nous nous trouvions exactement dans ce cas de figure avec

le projet de Signy Sud. Aujourd'hui, du point de vue du trafic, le projet est

possible mais il consomme le peu de capacité disponible du secteur et donc

contraint encore plus durement les choix d'aménagement de la région. Le projet

développe un attrait et une dynamique qui vont à sens contraire des actions et

des stratégies de mobilité autour des transports en commun que les

collectivités mettent en place depuis plusieurs années et qui se matérialisent

progressivement dans les documents directeurs ou planificateurs. Les impacts et

le risque de blocage sont donc très grands alors que ce projet a suivi et respecté

toutes les procédures demandées et qu'il est le plus abouti par rapport aux

autres intentions de développement du secteur.

5.3. Conséquences du projet

Conséquences néfastes du projet en

termes de trafic

Pour

être encore plus explicite, rappelons les principaux impacts en matière de

déplacements qui découlent de la réalisation du centre commercial de Signy Sud

le projet

génère beaucoup de trafic en soi (c'est une évidence qu'un centre commercial à

côté d'une jonction autoroutière et sans transport public structurant ni

population à distance de marche génère du trafic automobile au-dessus de la

moyenne, donc qu'il va à sens contraire des politiques de mobilité actuelles)

le projet

génère beaucoup de trafic sur un point stratégique du réseau alors même

que ce réseau est déjà à un stade proche de la saturation

il conforte

la vocation commerciale et à forte génération de trafic du secteur par une

concentration d'activité et une spécialisation d'affectation. Autrement dit, le

projet introduit une dynamique de projet et de marché qui rend le secteur

encore plus attractif pour la grande distribution et donc rend le secteur

encore plus saturé du point de vue du trafic. Cet effet a par exemple été très

visible à Chateauneuf-Conthey qui est devenu en l'espace de 15 ans la zone

commerciale du Valais central. Deux processus sont à l'œuvre de manière

indépendante ou complémentaire. D'une part les leaders attirent par effet de

concentration ou de concurrence d'autres surfaces commerciales, d'autre part,

on observe une complémentarité de services et d'activités. En effet, à partir

d'un certain seuil, ces centres commerciaux confortent leur attractivité par

des animations, des services, des activités annexes (loisirs, sport, cinéma,

commerces spécialisés). D'une certaine manière ils vident les centres urbains

de leur centralité alors même que les conditions d'accessibilité en transport

public et en mobilité douce sont en principe très faibles.

il développe

une dynamique qui va à sens contraire des efforts de planification et des

démarches directrices des collectivités en renforçant un univers de mobilité

organisé autour de la voiture et donc affaiblissant un univers de mobilité

organisé autour des transports en commun et de la mobilité douce.

Est-il

encore possible de développer des centres commerciaux ?

développement contemporain, attentif à la mobilité durable conduit à certains

principes d'aménagement, par exemple :

développer la

ville là où les transports en commun peuvent agir en force

privilégier

une mixité d'affectation conduisant à un développement équilibré et favorisant

des déplacements de proximité.

Dans

ces conditions est-il encore possible de développer des grands centres

commerciaux ? Plusieurs exemples suisses montrent que des solutions peuvent

être trouvées :

A Bienne, le

Centre commercial Boujean a été adapté pour réduire les places de

stationnement, créer un arrêt de bus spécifique et disposer d'une liaison bus à

10 min de fréquence

A Neuchâtel,

le regroupement du stade de la Maladière, de halles de sport et du centre

commercial Coop ont permis de limiter le nombre de places de stationnement et

de disposer d'une implantation en pleine ville plutôt qu'à Marin ou dans le

Seeland comme prévu initialement

Sihlcity à

Zurich compte 41'000 m2 de surface commerciale et de nombreux autres

équipements (13 cafés ou restaurants, 10 salles de cinéma, un centre médical,

etc.). Le site est très bien desservi par les transports publics et les

concepteurs ont pour objectif que 60% des 20'000 visiteurs par jours utilisent

les transports publics.

France, l'attitude de la grande distribution a aussi radicalement changé ces

dernières années. Dans ce pays le nombre d'enseignes commerciales permet une

concurrence acharnée et le modèle de mobilité a été longtemps été le tout

voiture. Aujourd'hui, on constate une volte-face des grands distributeurs.

A titre d'exemple, à Montpellier,

Auchan demande à faire passer le tram dans son secteur commercial. A Dijon, le

secteur de la Toison d'or prévoit une profonde transformation pour y intégrer

le projet de tram.

5.4. Conclusions

vu de l'impact du projet sur la capacité routière, du niveau de saturation du

réseau routier, de l'effet de concentration commerciale, de la faible marge de

manœuvre territoriale, autrement dit, du point de vue d'une gestion coordonnée

de la mobilité, il est recommandé de stopper la réalisation du projet Signy

Sud.

Une

telle décision pose bien sûr de nombreuses questions d'équité, de modernisation

des procédures et du développement d'outils plus adaptés de gestion du

territoire. Traiter ces points demandera du temps et les considérations

ci-dessus ne constituent que des pistes de réflexion.

Cependant,

l'expert insiste sur le caractère urgent et impératif de freiner tout

développement aux abords de la jonction de Nyon compte tenu de l'important

décalage temporel (inertie) qu'il y a entre une décision corrective et son

effet visible sur le territoire alors même que la marge de manœuvre en terme de

trafic est très limitée. En particulier les autres projets de développement à

l'étude dans l'aire d'influence de la jonction autoroutière doivent être

analysés par le biais d'un examen attentif similaire à celui de la présente

expertise.

le projet devait être réalisé, il faudrait au moins introduire une double

régulation des conséquences dommageables du projet.

Premièrement,

impliquer les bénéficiaires directs de l'accessibilité autoroutière dans les

coûts d'augmentation de capacité de la jonction. Par bénéficiaires directs il

faut entendre non seulement le projet mis en cause, mais l'ensemble de la zone

des Fléchères, soit le centre commercial actuel (Signy centre), le centre

commercial projeté (Signy Sud) et le quartier Fléchères Nord.

Deuxièmement,

faire porter par le centre commercial (ou l'ensemble de la zone des Fléchères),

le coût d'une ligne de bus à fréquence urbaine au moins durant les heures de

pointes (mobilité d'une partie des employés) et les heures à forte affluence

commerciale (accessibilité aux services et commerces). En effet, ce type

d'installation introduit une forte dépendance à la voiture pour la population

en générale. Comme de plus en plus d'activités quittent les centres villes pour

les périphéries commerciales, les bénéficiaires directs de cette évolution

doivent prendre une plus grande part à la politique d'équité face aux

équipements qui prévaut en Suisse. Les activités qui ne sont plus disponibles

que dans des zones périphériques doivent assurer des conditions d'accessibilité

minimale même pour les personnes non motorisées. L'étendue de la prise en

charge des coûts d'exploitation est difficile à définir à ce stade mais il est

certain que financer une liaison horaire par bus sur les deux kilomètres

avoisinant le centre commercial serait trop faible.

Par

ailleurs, il faut examiner comment introduire des outils de coordination et de

planification beaucoup plus réactifs. Une partie du problème actuel provient du

fait que plus de 15 ans se sont écoulés entre le plan de quartier des Fléchères

et la situation actuelle, les principes de planification de ce document ne sont

plus nécessairement pertinents. La mise à jour du PLQ en 2005 n'est pas à

considérer car, conformément à la pratique courante, elle n'a porté que sur des

points de détails et n'a pas réexaminé le bien fondé du PLQ sous l'angle d'une

planification stratégique.

(…) »

e) Les parties ont eu la possibilité de se

déterminer sur le rapport d’expertise et une nouvelle audience a été tenue à

Signy-Avenex le 17 juin 2009 à la demande des recourants Mario Bottone et

Christian Constantin. Le compte rendu résumé de l’audience comporte les

précisions suivantes :

« Me Journot rappelle l’offre

transactionnelle, qui s’élève à 6 millions de francs. Cette somme serait

divisée en deux montants de 3 millions pour chaque projet, le montant de 1'500'000

fr. serait versé au moment de l’octroi du permis de construire et le solde de

1'500'000 fr. au moment de la délivrance du permis d’exploiter. M. de Aragao,

donne quelques exemples des améliorations possibles de l’infrastructure,

notamment en ce qui concerne la signalisation au carrefour de la jonction

autoroutière, les diverses possibilités d’aménagement de la Route Blanche,

ainsi que la mise au point d’un plan de mobilité pour les sites des Fléchères

et des mesures plus générales favorisant les transports publics (parking

d’échange, valorisation de la ligne de bus).

Les représentants de

l’administration cantonale précisent que les chefs des départements concernés

ont examiné de manière détaillée l’offre financière faite par les recourants.

Après une étude approfondie, ils ont constaté que les éventuelles améliorations

de l’équipement liées au projet litigieux ne représentaient qu’un aspect du

problème plus général de la région, car les aménagements du réseau sont liés à

des procédures distinctes, impliquant bien trop d’incertitudes quant à leur

issue pour s’engager de manière définitive sur les permis de construire

sollicités.

Le syndic de la Commune de Nyon

précise que le problème est trop complexe pour être résumé à une simple

dimension financière. Les différentes communes de la région sont confrontées à

une situation de saturation du réseau, et elles se sont rencontrées au sein du

conseil régional pour étudier les différentes options de développement dans le

secteur. Elles ont, dans un premier temps, préavisé favorablement pour un type

d’activité lié au tertiaire ou au tertiaire supérieur dans le secteur concerné.

Il s’agirait d’identifier des utilisateurs possibles pour un projet

économiquement viable, ce qui correspond au scénario 3 ter du rapport de 2007

établi par le bureau CSD.

Les représentants de la Commune de

Signy-Avenex prennent note du refus d’entrer en matière des différents services

de l’Etat, confirmé au plus haut niveau par les chefs des départements

concernés. Ils précisent que les discussions ont repris au sein de

l’organisation régionale sur le scénario 3 ter. La Commune de Signy-Avenex ne

défend pas ce scénario, mais elle est prête à l’accepter.

Le représentant de l’Office

fédéral des routes rejoint l’avis exprimé par l’Etat de Vaud. Il rappelle que

la Confédération est devenue propriétaire du réseau autoroutier avec les

jonctions autoroutières dès le mois de janvier 2008, et que les projets de

développement autour des jonctions ne prennent que rarement en compte la

capacité effective de l’autoroute et de la jonction. Les améliorations

envisagées par l’expert du tribunal impliquent la mise en œuvre de montants

considérablement plus élevés que l’offre financière des recourants.

Les représentants de la Commune de

Nyon précisent que l’opposition au projet n’est pas liée à des questions de

concurrence intercommunale, mais plutôt par le souci d’une gestion cohérente du

territoire à l’échelle régionale. Ils rappellent que la Commune de Nyon s’est

opposée à la construction d’un projet de centre commercial de grande ampleur

prévu par Migros aux Gravettes, en raison précisément des problèmes de

circulation et de trafic. Ils estiment nécessaire une réflexion globale sur la

mobilité entre les différentes communes qui, par le passé, raisonnaient pour

elles-mêmes, à l’image de la gestion d’îlots séparés les uns des autres.

Le conseil des recourants conteste

l’adéquation d’une activité tertiaire sur le site de Signy; leur mandataire

spécialiste en matière de trafic précise que les pointes de trafic du centre

commercial ne coïncideraient pas avec celles des heures de pointes sur la

jonction autoroutière et permettraient une meilleure assimilation du trafic

dans le réseau actuel.

Le représentant du Service des

routes précise qu’aucune étude n’est actuellement en cours sur la Route Blanche

ou sur la jonction autoroutière de Nyon. En revanche, une étude globale sur

l’ensemble de la région concernant les quatre jonctions autoroutières (Coppet,

Nyon, Gland, Rolle) est engagée en concertation avec les communes concernées;

les mesures qui seraient prises sur la Route Blanche découleraient des

conclusions de cette étude plus générale.

Le syndic de la Commune de Nyon

rappelle qu’une grande partie des habitants de la région sont des pendulaires

qui travaillent pour la plupart sur le canton de Genève. Ainsi, la création

d’activité tertiaire sur le site de Signy aurait notamment pour but de ramener

des emplois à proximité de la population résidente et réduire ainsi les

mouvements du trafic pendulaire.

Le recourant Christian Constantin

précise que le plan de quartier, avant sa modification en 2005, permettait une

utilisation des surfaces de plancher adaptée au tertiaire, par un nombre de

niveaux relativement élevé; or la modification du plan avait pour but de permettre

une surface commerciale plus enterrée en limitant la hauteur et le plan ainsi

modifié se prête mal au tertiaire. Le projet a pour but de renforcer l’activité

commerciale qui avait été admise au moment de la modification de la

planification en 2005, sans que les problèmes de trafic n’aient été soulevés

comme un obstacle à une telle option d’aménagement du territoire.

M. de Aragao, précise que l’effet

de synergie serait beaucoup plus important avec une extension des surfaces

commerciales de la Coop, plutôt qu’un nouveau projet de centre commercial de la

Migros. Le nombre de places de parc pourrait même être diminué de 10 %, de

sorte que le nombre total de places de parc se situerait dans la fourchette

inférieure des normes VSS.

Sur ce point, le conseil des

recourants dicte au procès-verbal le passage suivant:

« Le promettant-acquéreur

confirme que c’est bien la société Coop, déjà sur le site, qui prendra

possession des surfaces commerciales nouvelles.

Le propriétaire, Mario Bottone, et

le promettant-acquéreur, Christian Constantin, réduisent, dans la mesure

nécessaire, le nombre de places de parc initialement fixé à 550, à 495, soit

une réduction de 10 %. »

Les parties confirment que la

Migros a abandonné le projet de création d’un nouveau centre commercial; le

syndic de la Commune de Nyon précise que la Migros a repris contact pour la

création d’un centre commercial sur le secteur de la Gravette. Mais il s’agit

d’un centre commercial de proximité du type « épicerie de quartier »

destiné à répondre aux besoins des 5'000 nouveaux habitants prévus dans le

voisinage direct. Le conseil des constructeurs précise que le représentant des

sociétés Somax SA et Helios Immobilier SA retire leur opposition au projet. Il

produit au tribunal la lettre de retrait des oppositions. (…) »

Les recourants ont encore produit un rapport du

bureau CERT-ARAGAO du 23 janvier 2009 portant sur l’expertise du bureau CITEC

de novembre 2008. Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le

compte rendu résumé de l’audience et une lettre adressée spontanément au

tribunal par le Conseil régional du district de Nyon a été retirée du dossier à

la demande des recourants.

a) Le tribunal a encore ordonné une vérification portant sur le bilan

CO2 entre le projet contesté et la variante résultant de l’étude de conformité

du bureau CSD du 23 mars 2007. La vérification, réalisée par le bureau SEDE, a

donné lieu à un rapport en octobre 2009 ; il en résulte que les

propositions avancées par l’étude CSD de mars 2007, visant une affectation administrative

liée à une réglementation sévère du contrôle de la mobilité avec un trafic

journalier estimé entre 520 et 940 véhicules par jour, permettraient de réduire

les émissions de CO2 de 1'019 à 1'194 tonnes par année à l’horizon 2010.

b) La possibilité a été donnée aux parties de se

déterminer sur ce rapport. Les recourants se sont déterminés le 27 octobre

2009. Ils relèvent qu’ils n’ont pas été entendus dans le cadre de

l’établissement du rapport. En outre, ils estiment que la comparaison avec les

propositions du bureau CSD ne serait pas adéquate en raison du fait que ces

propositions n’avaient pas été validées dans le cadre d’un processus complet

d’étude d’impact contrairement au projet de centre commercial. Les recourants

ont aussi produit un rapport complémentaire du bureau d’étude CERT-ARAGAO du 25

octobre 2009 qui met en comparaison les propositions du bureau CSD avec les différentes

variantes de pronostics de trafic qu’il a établies en cours de procédure.

Considérants

1.

Introduction

a) Le mandat constitutionnel de l’aménagement du

territoire tend à assurer une utilisation judicieuse et mesurée du sol, ainsi

qu’une occupation rationnelle du territoire (art. 75 al. 1 Cst.). L’utilisation

mesurée du sol et l’occupation rationnelle du territoire impliquent avant tout

d’éviter une forme d’urbanisation dispersée provoquant des besoins accrus en

transports individuels et entraînant une détérioration des conditions de vie

par les effets secondaires négatifs dus au trafic (voir publication du Département

fédéral de justice et police, délégué à l’aménagement du territoire concernant

la conception directrice de l’aménagement du territoire CK 73 de novembre

1973). Les buts et principes régissant l’aménagement du territoire, tels qu’ils

sont définis aux art. 1 et 3 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire

du 22 juin 1979 (LAT), favorisent précisément un développement plus équilibré

par une répartition judicieuse des lieux d’habitation et des lieux de travail

en les dotant d’un réseau de transport suffisant (art. 3 al. 3 let. a LAT).

L’utilisation mesurée du sol implique aussi de créer et maintenir un milieu

bâti harmonieusement aménagé et favorable à l’habitat et à l’exercice des

activités économiques (art. 1 al. 2 let. b LAT).

b) Le premier plan directeur cantonal adopté en

application de l’art. 8 LAT par décret du 20 mai 1987 rappelle ce but dans le

chapitre relatif à l’organisation de l’espace, en précisant qu’il convient

d’utiliser l’espace rationnellement et d’aménager des conditions de développement

favorable aux diverses activités humaines et à la nature (objectif 1.0.a) et de

lutter contre le gaspillage du sol en maintenant des espaces homogènes non

construits (objectif 1.0.b). Pour atteindre ces objectifs, le plan directeur

cantonal préconisait de favoriser l’implantation des activités économiques dans

les centres ou dans les aires déterminées, à proximité des jonctions des voies

de communication existantes ou projetées (objectif 1.0.e). En ce qui concerne

le chapitre relatif au réseau urbain, le plan directeur cantonal de 1987 tend à

faciliter l’accès aux services et aux biens de consommation pour l’ensemble de

la population et à favoriser le maintien ou le développement d’une gamme

suffisante de prestations dans les centres du réseau urbain cantonal (objectif

1.2

a). Dans ce but, il prévoit de soutenir le rôle dévolu au centre, notamment

par la concentration d’activités économiques et de services diversifiés, et par

la densification de l’habitat (objectif 1.2.b). L’application de ces différents

principes impose de localiser les surfaces commerciales d’une certaine

importance dans les centres du réseau urbain et à proximité de dessertes

performantes en transports publics.

c) Le rapport du Conseil fédéral sur les grandes

lignes de l’organisation du territoire du 22 mai 1996 confirmait les objectifs

déjà retenus par le plan directeur cantonal du canton de Vaud en encourageant

un développement à proximité de nœuds ferroviaires importants. Le rapport

précise notamment que : « l’une des conditions préalables à la mise

en place d’un réseau de ville relié par le rail est de pouvoir disposer, dans

les quartiers proches des nœuds ferroviaires importants, de possibilités de

création ou d’extension de grands centres d’affaires et de bureaux. »

(Rapport sur les grandes lignes, FF 1996 III p. 568). Ainsi, il est proposé de

limiter l’extension débordante des agglomérations en utilisant le réseau des

transports publics comme colonne vertébrale du développement (FF 1996 III p.

571-572). Enfin, le rapport 2005 sur le développement territorial mentionne

également, parmi les orientations prioritaires, une meilleure coordination

entre l’urbanisation et les transports, notamment par une urbanisation

prioritaire des secteurs bien desservis par les transports publics et une

densification des secteurs proches des gares. Est préconisée également une

urbanisation vers l’intérieur, c’est-à-dire une utilisation des réserves

cachées par une reconversion de friche industrielle. En revanche, pour les

entreprises qui requièrent des surfaces étendues et des facilités d’accès pour

les poids lourds et les véhicules (par exemple, les centres de distribution,

les entrepôts, les marchés spécialisés et les commerces de meubles), les

emplacements proches des autoroutes avec un raccordement au réseau ferroviaire

pour le trafic marchandises est prévu (voir les stratégies générales sur la

contribution au développement économique du rapport 2005 sur le développement

territorial et les stratégies d’organisation du territoire en Suisse figurant

dans le rapport sur les grandes lignes et l’organisation du territoire suisse -

FF 1996 chiffre III p. 573 - ).

d) Le nouveau plan directeur cantonal adopté par le

Grand Conseil au mois de juin 2007 prévoit aussi de localiser l’urbanisation dans

les centres. En ce qui concerne les installations à forte fréquentation, le

plan directeur cantonal prévoit comme mesure la définition avec les communes et

les milieux concernés d’une stratégie en matière d’implantation qui a notamment

pour but de minimiser le trafic individuel motorisé, l’objectif visant à

implanter de telles installations à proximité des bassins de clientèle et des

transports publics (mesure D 13). Ainsi, le développement de l’urbanisation en

liaison avec les principaux axes de transports publics constitue l’une des

conditions essentielles de la bonne exécution du mandat constitutionnel relatif

à l’utilisation judicieuse et mesurée du sol et l’occupation rationnelle du

territoire.

2.

Equipement

des voies d’accès

Le Service du développement territorial a refusé

l’autorisation requise par l’art. 120 let. c de la loi sur l’aménagement du

territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) pour le motif que les

biens-fonds ne bénéficiaient pas d’un équipement suffisant en accès, ce que les

recourants contestent en produisant les différents rapports du bureau

CERT-Aragao.

a) L'art. 19 LAT exige l'aménagement de voies

d'accès adaptées à l'utilisation prévue. Pour qu'une desserte routière soit

adaptée, il faut d'abord que la sécurité - celle des automobilistes comme celle

des autres utilisateurs, les piétons en particulier - soit garantie, que le

revêtement soit adéquat en fonction du type de véhicules qui vont l'emprunter,

que la visibilité et les possibilités de croisement soient suffisantes et que

l'accès des services de secours (ambulance, service du feu) et de voirie soit

assuré (voir ZBl 1994 p. 89 consid. 4). La voie d'accès est en outre adaptée à

l'utilisation prévue lorsqu'elle peut accueillir tout le trafic de la zone

qu'elle dessert. Un bien-fonds ne peut pas être considéré comme équipé si, une

fois construit conformément aux règles du plan d'affectation, son utilisation

entraîne un accroissement du trafic qui ne peut pas être absorbé par le réseau

routier ou s'il provoque des atteintes nuisibles ou incommodantes pour le

voisinage. Ainsi, une zone ou un terrain n'est équipé en voie d'accès de

manière adéquate au sens de l'art. 19 al. 1 LAT que si leur utilisation ne

provoque pas des nuisances incompatibles avec les dispositions de la loi fédérale

sur la protection de l'environnement (ATF 119 Ib 480, consid. 6 p. 488 et 116

Ib 159). Enfin, pour déterminer si un accès répond aux exigences concernant la

sécurité des piétons, l'autorité peut se référer à la loi fédérale du 4 octobre

1985.

sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre (LCPR),

qui implique notamment la mise en oeuvre de mesures de modération du trafic

(voir arrêt TA AC.1991.0200 du 6 mai 1993; voir aussi Jomini, Commentaire LAT, art. 19 n° 24; arrêt AC.1998.0005

du 30 avril 1999; message du Conseil fédéral relatif au projet de loi sur les

chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre in FF 1983 ch. IV p.

4). Aussi, pour apprécier si un équipement en accès est suffisant, la

jurisprudence du tribunal se réfère en général aux normes de l'Union des

professionnels suisses de la route, désignées normes VSS (arrêts AC.1995.0050

du 8 août 1996, AC.1990.7519 du 6 janvier 1993, AC.1992.0133 du 22 mars 1993,

publié à la RDAF 1993 p. 190, et l'arrêt AC.1992.0379 du 24 juin 1994). Les

normes VSS ne sont toutefois pas des règles de droit et elles ne lient pas le

tribunal, mais elles sont l'expression de la science et de l'expérience de

professionnels éprouvés. Elles peuvent donc être prises en considération comme

un avis d'expert (arrêts AC.1998.0005 du 30 avril 1999, AC.1999.0071 du 6

septembre 2000 consid. 5a, et AC.1999.0048 du 20 septembre 2000).

b) Il résulte des

principes exposés ci-dessus qu’un bien-fonds ne peut pas être considéré comme

équipé si, une fois construit conformément aux règles du plan d'affectation,

son utilisation entraîne un accroissement du trafic qui ne peut pas être

absorbé par le réseau routier (Jomini,

Commentaire LAT, art. 19 n° 24). Il se pose donc la question de savoir si la jonction

autoroutière de Nyon est en mesure d’absorber l’accroissement du trafic lié à

la réalisation du centre commercial projeté.

aa) Les recourants ont

produit des études de trafic complémentaires au rapport d’impact sur

l’environnement, qui tendent à démontrer que la réalisation du centre

commercial n’entraînerait pas la saturation de la jonction autoroutière. Un

rapport du bureau CERT-ARAGAO du 10 avril 2008 apporte une rectification des

pronostics de trafic indiqués dans le rapport d’impact sur l’environnement de

novembre 2005. Selon le rapport d’avril 2008, le trafic de 3'370 véhicules par

jour annoncé dans le rapport d’impact apparaît surestimé pour les raisons

suivantes :

• Le

trafic généré par le garage Volvo, supprimé par le projet litigieux, a été

compté à raison de 100 mouvements de véhicules par jour alors qu’un examen

complet du trafic induit par cette installation conduirait plutôt à 140

mouvements de véhicules par jour.

• Le

rapport d’impact sur l’environnement aurait pris en considération un facteur de

synergie de 25 %, alors que la synergie serait probablement de l’ordre de 40 %.

Selon l’auteur du rapport, il conviendrait de prendre en compte un facteur de

synergie de 30 % au lieu de 25 %, correspondant à un trafic induit réduit de

164.

véhicules par jour.

• Aussi,

le rapport d’impact n’aurait pas pris en compte le fait qu’un certain nombre

d’automobilistes circulant le long de la route Blanche ne s’arrêteraient pas

actuellement à Signy-Centre et pourraient être attirés par la nouvelle attractivité

due à la réalisation de Signy-Sud. En estimant un effet de captage de 1 % du

trafic journalier de 22'100 véhicules par jour, il conviendrait de réduire

encore le trafic induit par le projet contesté de 220 véhicules par jour.

• Enfin,

la création de la liaison piétonne entre le centre existant et le centre

projeté à Signy-Sud entraînerait la suppression de quelque 24 places de

stationnement, correspondant à une réduction de quelque 150 mouvements de

véhicules par jour.

• En

définitive, le projet litigieux n’entraînerait que 2'790 mouvements de

véhicules par jour en lieu et place des 3'370 mouvements de véhicules par jour

avancés dans le rapport d’impact, alors qu’une affectation administrative des

surfaces de plancher admises par le plan de quartier entraînerait un trafic de 2'910

mouvements de véhicules par jour selon les calculs des recourants.

bb) L’expertise ordonnée

par le tribunal aboutit à des résultats différents. Si l’expert constate que le

dimensionnement du parking projeté pour le centre commercial

« Signy-Sud » de 550 places pour une surface de vente de 10’000 m2

se situe dans la fourchette des centres commerciaux suisses, il en va

différemment en ce qui concerne la génération de trafic. En appliquant le même

taux de rotation du parking du centre commercial existant, l’expert arrive à la

conclusion que le centre projeté de Signy-Sud induirait un trafic journalier

moyen de 3'500 véhicules, auxquels il convient de déduire les 24 places

supprimées par la liaison entre les deux centres et la suppression du volume de

trafic engendré par le garage Volvo d’environ 140 véhicules par jour, de sorte

que le projet aurait en définitive un impact sur le trafic estimé à 3'200

véhicules par jour.

En ce qui concerne la détermination du trafic pour

l’heure de pointe du soir d’un vendredi, les comptages effectués par les

experts montrent que, pendant cette période, environ 620 véhicules entrent dans

le centre et 530 sortent du parking, ce qui représente le 55 % des places qui

se remplissent et le 47 % des places qui se vident. En appliquant ces

proportions aux 550 places du centre projeté, l’expert obtient environ 300

véhicules entrants et 260 sortants, soit un trafic à l’heure de pointe du soir

de 560 véhicules par heure, bien supérieur à celui estimé par le rapport

d’impact sur l’environnement à 425 véhicules par heure. Mais l’expert a aussi

étudié la génération de trafic sur la base d’autres critères que celui du nombre

de places de stationnement.

Avec une estimation de la génération de trafic sur

la base de la surface vente, les experts constatent que le centre en

exploitation induit un trafic total de 1'150 véhicules pour l’heure de pointe

déterminante du vendredi soir avec une surface de 13'000 m2, ce qui

correspondrait, pour la surface de vente du centre projeté à Signy-Sud (10'400

m2), à 920 véhicules. Cette estimation est nettement plus importante

que l’évaluation du rapport d’impact ; selon les experts, elle peut être

considérée comme une fourchette maximum avec toutefois l’avantage d’être indépendante

d’un éventuel sous dimensionnement ou surdimensionnement de l’offre en

stationnement et du taux de synergie entre les deux centres commerciaux.

Les experts ont aussi procédé à une estimation de la

génération de trafic sur la base du chiffre d’affaires attendu. En tenant

compte du chiffre d’affaires estimé à 160 millions de francs pour le centre

existant qui génère un trafic à l’heure de pointe de 1'150 véhicules par heure,

le centre projeté à Signy-Sud, avec un chiffre d’affaires estimé à 128 millions

de francs après dix ans d’activité, induirait également un trafic de 920

véhicules à l’heure de pointe. Mais le chiffre d’affaires estimé dépend

essentiellement du type de commerce implanté et le calcul proportionnel n’est

pas forcément déterminant.

En ce qui concerne l’évaluation des effets du trafic

généré par le projet au moment de sa mise en service, les experts relèvent que

le carrefour de la jonction autoroutière de Nyon dispose d’une réserve de 10 %

par rapport aux charges actuelles. Les experts constatent qu’une progression de

la croissance démographique et de la mobilité dans le secteur est estimée à 2 %

par année, de sorte que les charges circulant au niveau de la jonction

autoroutière croîtront de 10 % en cinq ans. Mais la réalisation du centre

commercial à Signy-Sud augmenterait le niveau de saturation de la jonction

autoroutière de 7 points selon le rapport d’impact de novembre 2005 et de 30

points en calculant la génération de trafic sur la base de la surface de vente

ou du chiffre d’affaires.

Ainsi, les experts mis en oeuvre par le tribunal

sont arrivés à la conclusion que le trafic généré par le centre projeté à

Signy-Sud provoquera la saturation de la jonction, et donc une augmentation du

temps d’attente et un allongement des files suivant une courbe exponentielle.

Différentes solutions pourraient être envisagées pour améliorer la capacité de

la jonction autoroutière, notamment l’optimalisation de la régulation, une

modification de l’affectation des voies, de la régulation et du plan de circulation,

ainsi que l’élargissement du pont autoroutier avec la construction d’une

jonction en forme de trèfle ou de trèfle partiel. Il n’y a toutefois pas

d’amélioration significative possible sur la jonction sans un investissement

important en terme d’ouvrages d’art.

c) Le tribunal constate que le projet contesté

provoque un accroissement du trafic qui ne peut être absorbé par le réseau

routier, en raison de la saturation de la jonction autoroutière qu’il provoque.

L’équipement au sens de l’art. 19 LAT n’est ainsi pas suffisant. Or, l’exigence

d’un équipement est une condition essentielle du droit fédéral pour l’octroi

d’un permis de construire. L’art. 22 al. 2 let. b LAT précise en effet que

l’autorisation de construire ne peut être délivrée que si le terrain est

équipé. En l’absence d’un équipement suffisant, le permis de construire ne peut

être délivré, de sorte que la décision de la Municipalité de Signy du 8 janvier

2008.

et celle du Département de l’économie relative à la décision finale sur

l’étude de l’impact sur l’environnement du 9 novembre 2007 sont conformes au

droit fédéral, en particulier aux art. 19 al. 1 et 22 al. 2 let. b LAT.

d) Les recourants ont toutefois critiqué l’expertise.

En particulier, ils reprochent à l’expert de n’avoir pas tenu compte de l’effet

de captage estimé à 1 % et ils contestent l’approche relative à la

détermination du trafic de l’heure de pointe en fonction des mesures effectuées

directement par l’expert. Ils indiquent avoir procédé à des comptages les mardi

2.

et jeudi 4 décembre 2008 entre 17h00 et 18h00 sur le parking du centre

commercial de Chavannes Centre (jonction de Coppet) et ils ont compté un taux

global de génération du trafic à l’heure de pointe de 95.6% alors que les

mesures effectuées par les experts sur le centre commercial en exploitation un

vendredi soir sont légèrement supérieures (102%). Les recourants critiquent

également l’estimation de génération du trafic sur la base de la surface de

vente et du chiffre d’affaires, ainsi que l’évaluation des effets du trafic

généré par le projet au moment de sa mise en exploitation. Les recourants

critiquent encore les différentes mesures proposées par les experts pour

améliorer le fonctionnement de la jonction autoroutière de Nyon.

aa) Il est vrai que l’expertise ne retient pas

l’effet de captage estimé à 1% par les recourants, qui n’avaient toutefois

pas non plus tenu compte d’un éventuel effet de captage dans leur rapport

d’impact de novembre 2005. Or, les recourants avaient procédé à des études

poussées pour définir la répartition du trafic du centre commercial existant en

observant les directions prises par les véhicules stationnant au centre. De

plus, l’estimation des recourants à 1% du trafic total sur la route Blanche

(soit 220 mouvements de véhicules par jour) n’aurait pas une influence

déterminante sur les différentes fourchettes d’estimation à l’heure de pointe

déterminante du vendredi soir, car l'effet de captage se réduirait à quelques

dizaines de véhicules à l’heure de pointe, alors que les écarts entre les

recourants et les experts du tribunal sont de plusieurs centaines de véhicules.

Enfin, les experts relèvent que la concentration d’activités commerciales

introduit plutôt une dynamique de projet de marché qui rend le secteur encore

plus attractif pour la grande distribution, et rend donc le réseau encore plus

saturé du point de vue du trafic. Cette dynamique peut en effet accroître le

rayon d’influence du centre.

bb) Selon la jurisprudence fédérale, les pronostics

de trafic pour de nouveaux parkings de centres commerciaux sont par nature

incertains. C’est la raison pour laquelle le Tribunal fédéral ne procède au

réexamen de tels pronostics qu’avec retenue lorsqu’ils paraissent défendables

(ATF 131 II 470 consid. 3.3 p. 477). A cet égard, le tribunal doit bien constater

que les différentes méthodes de calcul utilisées pour estimer le trafic à

l’heure de pointe déterminante le vendredi soir ne sont que des estimations,

des prévisions, même si les résultats sont arrêtés à l’unité près. Les

recourants ne retiennent que les limites inférieures de l’estimation, alors que

l’expert fait état d’autres méthodes d’estimation du trafic qui représentent

probablement les limites supérieures de la fourchette d’évaluation. Les

pronostics de trafic comportent des marges d’appréciation ou des marges

d’erreurs ou d'incertitudes, et l’autorité ne peut raisonnablement se limiter à

prendre en considération que les hypothèses les plus favorables aux

constructeurs pour apprécier l’impact du trafic sur la jonction

autoroutière ; elle doit plutôt se déterminer sur la base d’une

appréciation globale et raisonnable de l’estimation du trafic prévisible.

bb) Les recourants ont calculé un trafic à l’heure

de pointe de 425 uv/h (unités véhicules par heure) dans leur rapport

d’impact de novembre 2005, qui précise que le 60% de ce trafic se dirige sur la

jonction autoroutière, soit 255 uv/h (425 x 60%); les recourants ont proposé

par la suite une légère réduction de l’offre de stationnement en février 2006,

puis ils ont revu les bases de l’estimation de la génération de trafic dans le

rapport du mois d’avril 2008 en estimant que le centre projeté devrait générer

un trafic journalier de 2'790 véhicules par jour au lieu des 3'370 annoncés en

novembre 2005, ce qui réduirait le trafic à l’heure de pointe sur la jonction

autoroutière de 255 à 210 uv/h et correspondrait à un trafic à l’heure de

pointe à la sortie du centre commercial de 350 uv/h (210 / 60 x 100). Se

fondant sur des mesures concrètes réalisées sur l’entrée et la sortie du centre

commercial, les experts sont arrivés à une estimation du trafic à l’heure de

pointe du vendredi soir de 560 uv/h en procédant à une extrapolation sur

la base du nombre de places projetées. Mais le trafic à l’heure de pointe

pourrait même atteindre 920 uv/h avec un calcul proportionnel basé sur

les surfaces de vente et le chiffre d’affaires. Pour les experts du tribunal, la

première estimation effectuée par les recourants dans leur rapport d’impact de

novembre 2005 suffit pour constater que l’augmentation de trafic à l’heure de

pointe entraîne la saturation de la jonction autoroutière. Le tribunal n’a

ainsi pas de raisons objectives de s’écarter des conclusions de l’expertise de

laquelle il ressort clairement que le trafic généré par le centre commercial

projeté à Signy-Sud provoquera la saturation de la jonction au moment de la

mise en exploitation, de sorte que le réseau routier ne serait plus en mesure

d’absorber le trafic qui en résulte.

cc) Cette conséquence est préjudiciable au

développement de la région; elle influe sur d’autres projets dans le même

secteur et sur la croissance même de la région, pénalisée en raison de la

saturation du carrefour autoroutier provoquée par la réalisation du seul projet

litigieux, sans que les autorités de planification au niveau communal, régional

et cantonal - et même au niveau fédéral en ce qui concerne l’autoroute -

puissent reprendre le contrôle et la maîtrise du développement, et adapter les

objectifs d’aménagement du territoire pour tenir compte de ces contraintes

nouvelles liées à l’augmentation du trafic sur la jonction autoroutière et la

saturation qui en résulte.

e) Les recourants ont encore dicté au procès-verbal

de l’audience du 17 juin 2009 le passage suivant :

« Le promettant-acquéreur

confirme que c’est bien la société Coop, déjà sur le site, qui prendra

possession des surfaces commerciales nouvelles.

Le propriétaire, Mario Bottone, et

le promettant-acquéreur, Christian Constantin, réduisent, dans la mesure

nécessaire, le nombre de places de parc initialement fixé à 550, à 495, soit

une réduction de 10 %. »

Mais la réduction du nombre de places de

stationnement de 10% ne modifie pas fondamentalement les conclusions de

l’expertise. En effet, en ce qui concerne le trafic déterminant à l’heure de

pointe du vendredi soir, les estimations des experts ne se fondent pas

seulement sur le nombre de places prévues, mais aussi sur la surface

commerciale projetée et le chiffre d’affaires. Même en tenant compte des

différentes critiques des recourants concernant les approches basées sur la

surface de vente et le chiffre d’affaires, comme par exemple l’effet de

synergie, les résultats sont encore bien supérieurs à la première estimation de

base du rapport d’impact, qui à elle seule suffit à provoquer la saturation de

la jonction : par exemple, si on admet un effet de synergie de 30 % sur

l’estimation de 920 uv/h, il reste tout de même 640 uv/h (920 – 280) à l’heure

de pointe déterminante, estimation indépendante d’une éventuelle

sous-évaluation ou surévaluation du nombre de places de stationnement. Ces

différents chiffres montrent bien que l’autorité ne peut prendre en compte que

les estimations les plus basses présentées par les constructeurs pour décider

si l’équipement en accès est suffisant, même si la rigueur scientifique de

telles estimations n’est pas remise en cause en elle-même.

f) Les recourants ont aussi formulé une proposition

financière de contribution aux frais d’équipement, qu’ils ont rappelée de la

manière suivante à l’audience du 17 juin 2009 :

« Me Journot rappelle l’offre

transactionnelle, qui s’élève à 6 millions de francs. Cette somme serait

divisée en deux montants de 3 millions pour chaque projet, le montant de

1'500'000 fr. serait versé au moment de l’octroi du permis de construire et le

solde de 1'500'000 fr. au moment de la délivrance du permis d’exploiter. M. de

Aragao, donne quelques exemples des améliorations possibles de

l’infrastructure, notamment en ce qui concerne la signalisation au carrefour de

la jonction autoroutière, les diverses possibilités d’aménagement de la Route

Blanche, ainsi que la mise au point d’un plan de mobilité pour les sites des

Fléchères et des mesures plus générales favorisant les transports publics

(parking d’échange, valorisation de la ligne de bus). »

Les représentants des autorités communales,

cantonales et fédérales se sont déterminés sur cette proposition. Pour les

chefs des départements concernés, les

éventuelles améliorations de l’équipement liées au projet litigieux ne

représentent qu’un aspect du problème, plus général, de la région. En outre,

les aménagements du réseau routier sont liés à des procédures distinctes de celle

du permis de construire, qui impliqueraient bien trop d’incertitudes quant à

leur issue pour s’engager de manière définitive sur les permis de construire

sollicités. Pour la Commune de Nyon, le problème est trop complexe pour

être résumé à une simple dimension financière. Les différentes communes de la

région sont en effet confrontées à une situation de saturation du réseau et

elles se concertent au sein du conseil régional pour étudier les différentes

options de développement à envisager pour faire face à cette situation, sur la

base notamment du rapport de 2007 établi par le bureau CSD. La Commune de

Signy-Avenex confirme à cet égard que les discussions ont repris au sein de

l’organisation régionale.

L’Office fédéral des routes, propriétaire du réseau

autoroutier avec les jonctions dès janvier 2008, confirme que les projets de

développement autour des jonctions ne prennent que rarement en compte la capacité

effective de l’autoroute et de la jonction et précise que les améliorations

envisagées par les experts du tribunal impliquent la mise en œuvre de montants

considérablement plus élevés que l’offre financière des recourants. Aussi, le

Service des routes a engagé une étude globale sur l’ensemble de la région

concernant les quatre jonctions autoroutières (Coppet, Nyon, Gland, Rolle) en

concertation avec les communes concernées, de sorte que les mesures à prendre

sur la route Blanche découlent des conclusions de cette étude plus générale.

Ainsi il apparaît prématuré d’apporter dans l’urgence et sans une réflexion

globale à l’échelle de la région des solutions d’amélioration ponctuelles pour

les besoins d’un seul centre commercial et sans résoudre au préalable les questions

essentielles d’aménagement du territoire qui se posent à la région et la

définition des objectifs de développement, même si l’effort financier dans

lequel les constructeurs sont prêts à s’engager est important et mérite

l’intérêt des collectivités.

g) Enfin, il se pose la question de savoir si les

planifications effectuées dans les années 90 à proximité des jonctions

d’autoroutes (pôles de développement) n’ont pas contribué à induire des volumes

de trafic devenus incompatibles avec les capacités du réseau autoroutier alors

que les buts et principes de l’aménagement du territoire tendent plutôt à

structurer le développement sur les axes bien desservis des transports publics,

à l’instar des pôles de développement planifiés dans le canton de Berne (pour

une comparaison des pôles de développement du canton de Vaud avec ceux du

canton de Berne, voir programme national de recherche PNR 41, volume M21, Lydia

Bonanomi, « vers un urbanisme de proximité » p. 18-19).

3.

Garantie

de la propriété et liberté économique

Le refus du permis de construire ainsi que de

l’autorisation spéciale cantonale entraîne toutefois une grave restriction au

droit de propriété du recourant Mario Bottone, ainsi qu’à la liberté économique

du constructeur. Selon l’art. 26 Cst., la propriété est garantie (al. 1) et une

pleine indemnité est due en cas d’expropriation ou de restriction de la

propriété qui équivaut à une expropriation (al. 2). L’art. 27 Cst. précise que

la liberté économique est aussi garantie (al. 1) ; elle comprend notamment

le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique

lucrative et son libre exercice (al. 2). Mais tant la garantie de la propriété

que la liberté économique ne sont pas des droits absolus. Selon l’art. 36 Cst.,

une restriction à un droit fondamental est admissible si elle est fondée sur

une base légale (a), si elle est justifiée par un intérêt public (b) et si elle

est proportionnée au but visé (c).

a) L’exigence spécifique d’un

équipement suffisant en accès est posée par le droit fédéral de l’aménagement

du territoire à l’art. 19 LAT. L’équipement suffisant en accès est en outre l'une

des conditions essentielles à l’octroi du permis de construire, posée à l’art.

22.

al. 2 let. b LAT. Cette exigence est reprise par le droit cantonal à l’art.

104.

al. 3 LATC, disposition qui confirme que le permis de construire ne peut

être délivré si l’équipement en accès n’est pas suffisant. La restriction est

donc fondée sur une base légale particulièrement claire au niveau fédéral et

cantonal.

b) A la différence des

autres droits fondamentaux, comme la garantie de la propriété (ATF 111 Ia 93

consid. 2b p. 98), n'importe quel intérêt public ne suffit pas à justifier une

restriction à la garantie de la liberté économique; la jurisprudence a tout

d'abord limité l'intérêt public aux mesures de police qui tendent à sauvegarder

la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques, à préserver

d'un danger ou à l'écarter, ou encore à prévenir les atteintes à la bonne foi

en affaires par des procédés déloyaux et propres à tromper le public (voir

notamment ATF 116 Ia 118 consid. 3 p. 122; 114

Ia 34 consid. 2a p. 36 et références citées); par la suite, elle a étendu la

notion d'intérêt public justifiant des restrictions à la liberté économique aux

motifs de politique sociale (ATF 120 Ia 126 consid. 4a p. 132 ; 119 Ia 59

consid. 6a p. 67 ; 97 I 499). Les mesures de politique sociale sont celles

"qui tendent à procurer du bien-être à l'ensemble ou à une grande partie

des citoyens ou à accroître ce bien-être par l'amélioration des conditions de

vie, de la santé ou des loisirs" (SJ 1997, 421, 428). Ont été considérées

comme des mesures de politique sociale les prescriptions cantonales relatives à

la fermeture des magasins le dimanche (ATF 97 I 505), et les normes tendant à

combattre la pénurie de logements et à protéger les locataires (ATF 99 Ia 604).

Enfin, la notion d’intérêt public a été étendue aux mesures d’aménagement du

territoire qui contribuent au but essentiel de l’utilisation mesurée du sol (ATF 102 Ia 115 ss et les ATF 110 Ia 173, 109 Ia 269). Sont

exclues en revanche les mesures de politique économique destinées à favoriser

certaines branches d'activité ou formes d'exploitation, ou encore à diriger

l'économie selon un plan, qui ne seraient pas fondées sur une norme

constitutionnelle spéciale (ATF 120 Ia 67 consid. 2a p. 70 ; 114 Ia 34 consid.

2a p. 36 ; 111 Ia 186 consid. 2b ; ATF 110 Ia 102 consid. 5a et les

arrêts cités).

aa) La saturation de la jonction de Nyon qui

serait liée à l’ouverture du centre commercial projeté à Signy-Sud provoquerait

une augmentation du temps d’attente dont la progression suit une courbe

exponentielle dès le dépassement de la capacité offerte. De même, la saturation

du carrefour se traduit par un allongement des flux d’attente qui peut être

estimé à 950 mètres selon la génération de trafic résultant de l’étude

d’impact, et même à 2'600 mètres suivant la génération de trafic basée sur les

surfaces de vente, ce qui provoquerait un refoulement très probable de la

circulation sur l’autoroute ; ainsi, il existe un intérêt public important

visant à éviter les effets négatifs d’une telle saturation. Les experts

précisent encore que le projet génère un trafic important sur un point

stratégique du réseau à un stade proche de la saturation en confortant la

vocation commerciale à forte génération de trafic. Cette situation aggrave les

effets défavorables de telles implantations commerciales sur le trafic et la

jonction. Il est vrai que les experts prévoient une saturation de la jonction à

l’horizon 2014 par le simple accroissement du trafic de 2% par année, mais la

réalisation du seul centre commercial projeté à Signy-Sud provoquerait d’emblée

une telle saturation dès son entrée en service et serait de nature à entraver sérieusement

les efforts engagés par l’adoption et la mise en œuvre d’un concept commercial

de développement réduisant les impacts liés au trafic, au bruit et à la

protection de l’air (voir l’étude de conformité réalisée par le bureau CSD en

mars 2007). La saturation de la jonction autoroutière de Nyon et les

conséquences qui en résultent pour l’équipement en accès des installations

commerciales à forte fréquentation le long de l’axe de la route Blanche

constitue une circonstance nouvelle qui pourrait justifier une adaptation des

planifications au sens de l’art. 21 al. 2 LAT (voir par exemple art. 32 al. 2

OAT). C’est donc bien dans le cadre d’une réflexion régionale qu’il y a lieu

d’établir les objectifs de développement, les priorités et les affectations permettant

de réduire autant que possible l’augmentation prévisible du trafic sur la

jonction et de déterminer les améliorations possibles et souhaitables. Il

existe ainsi un intérêt public majeur à ce que les efforts de planification et

de coordination au niveau régional puissent se concrétiser sans provoquer déjà

la saturation de la jonction par la seule réalisation du centre commercial

projeté.

bb) Le refus du permis répond en outre à un

intérêt public important visant à la mise en œuvre des mesures du plan

directeur cantonal relatives aux installations à forte fréquentation. La mesure

D 13 du plan directeur cantonal précise en effet que le développement des

installations à forte fréquentation en périphérie des centres urbains se solde

par des impacts économiques, spatiaux et environnementaux négatifs :

notamment la dissémination des fonctions administratives, commerciales et de

loisirs, la désaffectation pour les espaces publics et les impacts négatifs sur

les petits commerces du centre ville, la consommation extensive du sol et le

morcellement du territoire, l’augmentation du trafic motorisé et la pollution

atmosphérique, sans oublier les effets défavorables sur le climat. L’intérêt

public tend aussi à permettre au canton de favoriser ces installations dans les

zones urbanisées bien desservies par les transports publics et/ou individuels,

et aussi de concentrer le développement de ses équipements dans une optique

d’utilisation rationnelle du sol et de complémentarité de l’offre.

cc) Dans un arrêt de principe de 1976, mais

toujours d’actualité, le Tribunal fédéral a jugé qu’il existait un intérêt

public particulièrement important à prendre des mesures d’aménagement du

territoire pour éviter les effets défavorables liés à la construction de

centres commerciaux. Le Tribunal fédéral a déjà relevé à l’époque que

l’établissement de centres commerciaux posait régulièrement des problèmes

importants du point de vue de l’aménagement du territoire. Il s’agit d’abord

des problèmes de l’équipement, des effets perturbants pour le voisinage et des

raccordements au réseau routier, qui n’est souvent pas apte à absorber

l’augmentation de trafic qui découle de l’ouverture d’un tel centre. Il faut

ensuite, suivant l’emplacement, s’efforcer d’harmoniser les bâtiments avec les

constructions et le paysage environnant. En ce qui concerne le choix de

l’emplacement, des problèmes peuvent se poser du fait qu’aucune des zones

existantes n’est prévue pour de telles entreprises et ne s’y prête. Le Tribunal

fédéral relève encore que l’un des objectifs légitimes de l’aménagement du

territoire peut aussi consister à empêcher que les centres des localités, en

particulier ceux qui sont dignes d’être maintenus du point de vue historique,

ne se vident complètement par la construction de centre commerciaux en dehors

des localités ou que leur existence ne s’en trouve gravement compromise.

L’installation de centres commerciaux pose ainsi des problèmes de construction

et d’aménagement qui peuvent faire l’objet de prescriptions spéciales. Le

Tribunal fédéral relève enfin que l’installation de centres commerciaux peut

entraîner de profondes modifications dans l’approvisionnement de la population.

Or, selon le Tribunal fédéral, l’approvisionnement des quartiers d’habitation

en biens de consommation peut aussi être une préoccupation de l’aménagement du

territoire, du moins dans certaines limites. L’établissement de centres

commerciaux peut ainsi être soumis à des restrictions destinées à empêcher que

l’acquisition des biens de consommation courants ne soit rendue difficile à

l’excès pour les personnes qui ne disposent pas de leur propre moyen de

transport. En tant que mesures nécessaires pour maintenir un minimum de

décentralisation dans la répartition des biens de consommation, de telles

restrictions sont compatibles avec la Constitution, même si elles peuvent avoir

comme effet secondaire une protection des commerces existants contre la

concurrence. Mais il faut que le but de politique sociale et de répartition des

biens de consommation apparaisse clairement au premier plan. La mesure ne

violerait la liberté économique que si elle visait d’abord un but de politique

économique (voir ATF 102 Ia 104 consid. 5b p. 116-117), ce qui n’est pas le cas

en l’espèce.

dd) La restriction répond aussi à un intérêt public

important visant la lutte pour le climat. La maîtrise de l’accroissement du

trafic automobile fait partie des objectifs visant à réduire les émissions de

CO2 dues à l’utilisation énergétique des carburants fossiles de 8 % (art. 2 al.

2.

de la loi fédérale sur la réduction des émissions de CO2 du 8 octobre 1999 –

RS 641.71, loi sur le CO2). Les obligations de réduction du CO2 s’appliquent

aux tâches d’aménagement du territoire (arrêts AC.1999.0005 du 21 mars 2002

consid. 5b/bb et AC.2007.0200 du 14 septembre 2007 consid. 8b). Il importe en effet de maintenir dans des limites

raisonnables la croissance du trafic et, autant que possible, de la réduire

afin que le trafic soit géré de manière à occasionner un minimum d'atteintes à

l'environnement et à consommer le moins d'énergie possible (FF 1997 ch. III p.

415-416); ces objectifs impliquent un développement de l’urbanisation lié

aux transports publics qui permet la maîtrise de l’évolution du trafic

automobile. Le rapport SEDE démontre à cet égard que les variantes suggérées dans

le rapport CSD de mars 2007 permettent une réduction de plus de 1'000 tonnes de

CO2 par année par rapport à la réalisation du projet litigieux ; il est

vrai que la variante proposée par le bureau CSD n’a pas fait l’objet d’une

vérification détaillée, comme le relèvent à juste titre les recourants.

Toutefois, le tribunal ne saurait exclure la possibilité de fixer des exigences

spécifiques de mobilité permettant d'atteindre des objectifs de trafic

conformes aux pronostics du bureau CSD dans son rapport de conformité du mois

de mars 2007 (voir par exemple arrêt AC.1995.0050 du 8 août 1996 consid. 3c).

C’est ainsi que le bilan CO2 de tout projet d’aménagement du territoire doit

permettre d’apprécier dans quelle mesure la planification envisagée permet de

contribuer aux efforts de réduction du CO2. Une planification qui engendre des

émissions de CO2 trop importantes et qui va ainsi à l'encontre des efforts de réduction

engagés dans tous les secteurs en Suisse, pourrait justifier une révision ou un

réexamen de la planification au sens de l’art. 21 al. 2 LAT, comme c’est

actuellement le cas en matière de protection de l’air (ATF 119 Ib 480 consid.

5c). Ainsi, le refus du permis de construire permet d’éviter une trop forte

augmentation du CO2 que provoquerait la réalisation du centre commercial, et

répond aussi dans cette mesure à un intérêt public important.

c) Il convient encore d’examiner si la mesure

est conforme au principe de proportionnalité. Le principe de la

proportionnalité exige que les mesures justifiées par un intérêt public

prépondérant se limitent à ce qui est nécessaire pour la protection du but recherché

(ATF 131 I 91 consid.

33.

p. 99; voir aussi ATF 117 Ia 318 consid. 4b et les références

citées). Lorsque plusieurs mesures permettent d’atteindre l’objectif recherché,

l’autorité doit alors appliquer celle qui lèse le moins les intéressés (art. 4

LATC).

En l’espèce, la mise en service du centre commercial

projeté à Signy-Sud entraînerait une saturation de la jonction autoroutière et

le tribunal ne voit pas d’autres mesures que le refus du permis de construire pour

atteindre l’objectif recherché visant à éviter la saturation de la jonction par

la seule construction d’une installation commerciale. Il est vrai que les

recourants ont proposé de participer aux coûts d’amélioration et d’adaptation

de la jonction, mais les mesures à prendre pour améliorer la capacité de la

jonction autoroutière doivent résulter d’un processus de planification aux

niveaux fédéral et cantonal dans lequel l’ensemble de la région doit être

consultée ; ces mesures impliquent aussi une procédure spéciale et

distincte de la procédure d’autorisation de construire, régie par le droit

fédéral sur les routes nationales et par la loi cantonale sur les routes. Le

choix des mesures d’amélioration dépend également des choix urbanistiques de

développement au niveau de la région, notamment des options de développement en

matière d’installations commerciales à forte fréquentation et de transports

publics. Sans doute, l’initiative des recourants est-elle digne d’intérêt et

mérite toute l’attention des autorités concernées. Mais l’utilisation

judicieuse de ces investissements doit être le résultat d’une concertation

entre les autorités de planification, et non pas être destinée à favoriser une

seule implantation commerciale, qui par sa nature aggrave le problème de

capacité posé par la jonction autoroutière, une fois que le centre commercial

projeté par les recourants serait réalisé.

4.

Principe

de la bonne foi

Les recourants invoquent encore le principe de la

bonne foi. Ils estiment en substance que la révision du plan de quartier

« Les Fléchères » en 2005, décidée à la suite du refus du permis de

construire du projet Zschokke, devrait être considérée comme une promesse, une

assurance pour l’octroi du permis de construire du projet du centre commercial

de Signy-Sud.

a) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant

pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne

foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances

reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des

déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 131 II 627 consid.

6.1

p. 636; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170 et les

arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés

de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un

avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité

soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées,

qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et

que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude

du renseignement obtenu. Il faut encore que celui-ci se soit fondé sur les

assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions

auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que les circonstances

de fait et de droit déterminantes n'aient pas changé depuis le moment où

l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129 I 161

consid. 4.1 p. 170; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les références citées).

b) En l’espèce, le refus du permis de construire opposé

au projet présenté par l’entreprise Zschokke tenait essentiellement à des

motifs d’esthétique, en raison de l’imposante volumétrie du bâtiment

administratif de sept niveaux. C’est ainsi que la révision du plan de quartier « Les

Fléchères » a porté sur la réduction du gabarit des constructions. Trois

périmètres d’implantation ont été fixés dans le secteur sud (P1, P2 et P3) et

la cote d’altitude des hauteurs autorisées a été réduite de manière

significative. Alors que le plan de quartier « Les Fléchères » de

1994.

prévoyait sur la partie sud une hauteur maximum atteignant la cote

d’altitude de 495.50 m, le périmètre P3 réduit la cote d’altitude maximale à

490.

m, le périmètre P2 à 486.90 m et le périmètre P1 à 480.70 m, soit une

réduction de la hauteur de 5.50 m pour le périmètre P3, de 8.60 m pour le

périmètre P2 et de 14.80 m pour le périmètre P1 (limité aux espaces résiduels

du périmètre du plan de quartier).

La révision du plan de quartier « Les

Fléchères » n’a en revanche pas porté sur la question du trafic induit par

les constructions que permet le plan de quartier. Ainsi, les recourants ne

pouvaient déduire aucune assurance de la procédure de révision du plan de

quartier concernant l’équipement en accès, en particulier sur le trafic

admissible généré à l’heure de pointe et sur la capacité disponible de la

jonction autoroutière. Au surplus, le seul refus du permis de construire, en

application de l’art. 77 LATC, pour le projet de l’entreprise Zschokke comprenant

un Brico-Loisirs et un centre administratif, ne peut être considéré comme une

promesse ferme d’autoriser la construction d’un centre commercial avec une

surface de vente de 10'400 m2 et un parking de 550 places.

c) Il est vrai que les recourants se sont fondés sur

la nouvelle planification pour étudier le projet de centre commercial, mais les

règles d’affectation permises dans le périmètre du plan de quartier « Les

Fléchères » sont particulièrement larges, autorisant les affectations

commerciales, artisanales, industrielles ainsi que les activités de service,

les services administratifs, l’hôtellerie et les loisirs, et toute autre

activité génératrice de places de travail. La définition des affectations

admissibles n’a pas non plus été touchée par la révision de la planification.

Il est vrai que la réglementation modifiée mentionne pour les places de

stationnement destinées aux clients des surfaces commerciales, et l’obligation

d’utiliser l’accès au parking du centre existant, mais les recourants n’ont précisément

pas respecté cette règle en prévoyant un accès indépendant. En tous les cas, la

révision ne pouvait être comprise par les recourants comme une promesse

d’autoriser une installation pouvant provoquer la saturation de la jonction

autoroutière de Nyon. Ni la Municipalité de Signy-Avenex, ni le Département de

l’économie ne pouvaient, au moment de la révision du plan de quartier, donner une

promesse dans ce sens, ou garantir que les conditions de l’équipement en accès

seraient remplies.

Toutefois, les problèmes posés par la capacité de la

jonction autoroutière de Nyon pouvaient être examinés à l’occasion de la

révision du plan de quartier, et les services concernés de l’administration

cantonale, comme la Municipalité de Signy-Avenex, avaient la possibilité d'effectuer

une vérification des conditions d’accessibilité, ou du moins vérifier si les

conditions relatives au stationnement et aux règles d’affectation telles

qu’elles étaient prévues par le plan de quartier étaient toujours admissibles

et pouvaient être maintenues. Mais le fait que les autorités cantonales de planification

n’aient pas examiné les aspects relatifs au trafic généré par les projets que

pouvait permettre la réglementation du plan de quartier ne saurait non plus

être assimilé à une promesse de délivrer un permis de construire pour un projet

à forte génération de trafic qui aurait pour effet de provoquer la saturation

de la jonction autoroutière. Cette circonstance peut en revanche être prise en

considération dans le cadre de la répartition des frais d’expertise et de

l’émolument mis à la charge des recourants. En effet, l’autorité cantonale ne

peut mettre à la charge des recourants les frais de l’étude de conformité qui aurait

pu et dû être entreprise dans le cadre de la révision du plan de quartier « Les

Fléchères ».

5.

Conclusion

Il résulte des considérants qui précèdent que le

recours doit être très partiellement admis, dans la mesure où il est dirigé

contre l’émolument mis à la charge des recourants par la décision attaquée

(voir consid. 4c in fine ci-dessus). En revanche, il doit être rejeté pour le

surplus. La décision du Département de l’économie du 9 novembre 2007 doit être

confirmée dans la mesure où elle refuse l’autorisation cantonale requise. La

décision de la Municipalité de Signy-Avenex peut également être confirmée.

En ce qui concerne la répartition des frais et

dépens, le tribunal estime que les mêmes circonstances qui commandent d’annuler

l’émolument mis à la charge des recourants justifient aussi de laisser les frais

de justice à la charge de l’Etat et de compenser les dépens ; les frais

d’expertise, qui s’élèvent à 20'644.55 fr. pour l’expertise de CITEC SA et à

925.35

fr. pour le rapport de SEDE SA, sont mis à la charge des recourants

solidairement entre eux à raison de 3’500 fr., et à la charge du Département

des infrastructures (Service des routes) à raison de 3'500 fr., le solde étant

laissé à la charge de l’Etat, tout comme l’indemnité versée au témoin (680

fr.).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est très partiellement admis.

II.

La décision du Service du développement territorial du 9 novembre 2007

est annulée en tant qu’elle porte sur la perception d’un émolument de 12'700

francs. Elle est maintenue pour le surplus.

décision de la Municipalité de Signy-Avenex du 8 janvier 2008 est maintenue.

III.

Il n’est pas perçu de frais de justice et les dépens sont compensés.

IV.

Les frais d’expertise, arrêtés à 21'569.90 francs, sont mis à la charge

des recourants solidairement entre eux à raison de 3’500 francs, et à la charge

du Département des infrastructures, Service des routes, à raison de 3'500

francs, le solde étant laissé à la charge de l’Etat, ainsi que l’indemnité de

témoin arrêtée à 680 francs.

Lausanne, le 14 décembre 2009

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.

CDAP - AC.2008.0017 - 2009-12-14 - BOTTONE, CONSTANTIN/Municipalité de Signy-Avenex, Service du développement territorial, Service de la mobilité, Service des routes, Service de l'environnement et de

Composition

Objet

Faits

Considérants

1.

1.2

2.

1985.

164.

2008.

2.

3.

22.

104.

2.

33.

4.

6.1

1994.

490.

5.

925.35

Dispositif