AC.2008.0056

CDAP - AC.2008.0056 - 2009-07-28 - ARBER c/ Municipalité de Villeneuve, FONDATION LES JALONS

28 juillet 2009Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

La Fondation Les Jalons a pour but l'accueil durable

de personnes atteintes d'autisme ou de troubles de la personnalité. Elle utilise

à cet effet la parcelle no 1'149 où est bâtie une ancienne maison de maître

(non litigieuse) ainsi qu'une annexe qui s'allonge dans l'axe est-ouest le long

de la limite qui la sépare de la parcelle 1'147 où se trouve la villa des

opposants Arber.

L'endroit est colloqué en zone de

villas B selon le règlement communal sur le plan d'extension et la police des

constructions de la Commune de Villeneuve approuvé par le Conseil d'Etat le 11

août 1982.

L'annexe comprend quatre niveaux:

Le niveaux le plus bas (désigné

comme rez inférieur dans la projet litigieux) est presque entièrement enterré: seule

un partie de la façade située à l'extrémité ouest est dégagée et dotée de deux

fenêtres étroites et d'une porte à laquelle on descend depuis l'extérieur. La

coupe A-A des plans de 1990 dont il sera question plus loin révèle que la

hauteur sous plafond du volume situé à cette extrémité-là est de 2,5 m. La

partie médiane a une hauteur sous plafond de 1,9 m. Le reste de ce niveau, du

côté est, est beaucoup plus profond avec une hauteur sous plafond de 3 m.

Le niveau le plus élevé de l'annexe

est constitué de combles, non aménagés, avec une terrasse à l'extrémité est, du

côté de la route.

Les bâtiments de la fondation ont fait l'objet

de travaux autorisés en 1990. Comme l'expose la constructrice dans son mémoire

du 24 mai 2008, le bâtiment principal a été transformé pour permettre l'accueil

de dix résidents. L'annexe a été transformée pour y créer divers ateliers et

des locaux techniques et administratifs au rez et au premier étage. A l'occasion

de la procédure d'autorisation, les opposants ont obtenu que les ouvertures de

l'annexe donnant sur leur parcelle soient murées et que la terrasse située au

niveau des combles soit munie d'une barrière opaque du côté de leur parcelle.

En 2005, un projet de transformation de l'annexe

(pour la création d'une unité d'accueil pour 3 personnes, trois chambres étant

prévues à l'étage de l'annexe) a été refusé par la municipalité.

Sur recours de la fondation, le

Tribunal administratif a confirmé ce refus parce que le projet prévoyait

l'aménagement des combles (en bureau du directeur et en salle de réunion), ce

qui constituait un étage habitable supplémentaire prohibé par le règlement

communal qui limite le nombre d'étages habitables à deux, rez de chaussée et

combles compris: or le rez supérieur (désigné comme rez de chaussée dans le

projet de 2005) et l'étage étaient déjà occupés par des activités administratives

ou d'occupation des résidents (arrêt AC.2005.0255 du 21 juillet 2006).

En janvier 2008 a été mis à l'enquête le projet

litigieux sous la désignation "changement ou nouvelle destination des

locaux, transformation - réaffectation du bâtiment annexe". Ce projet ne

prévoit plus d'aménagement dans les combles mais modifie les trois autres

niveaux.

Si l'on confronte les plans

disponibles pour chaque étage dans le projet de 1990 (autorisé et réalisé),

dans le projet de 2005 (refusé, objet de l'arrêt AC.2005.0255) et dans le projet

de 2008 (litigieux dans la présente cause), en distinguant pour ce dernier projet

l'affectation ancienne et nouvelle que les plans indiquent pour chaque espace

(abstraction faite des sanitaires), on obtient les tableaux suivants (les cases

grises indiquent que le volume n'est pas touché par le projet):

Projet 1990

comble

étage

local

polyvalent

salle

de jeu

atelier

rez supérieur

bureau

atelier

rez inférieur

dépôt

Projet 2005

comble

bureau

réunions

étage

chambre

séjour

chambre

rez supérieur

rez inférieur

Projet 2008

(désignation ancienne en noir sur les plans)

comble

étage

directeur

salle

de réunion

Art-thérapie

rez supérieur

secrétariat

repassage

linge

propre

buanderie

rez inférieur

dépôt

local technique

cave

Projet 2008

(désignation nouvelle en rouge sur les plans, à défaut désignation ancienne)

comble

étage

thérapie

colloques

secrétariat

directeur

rez supérieur

chambre

séjour

chambre

rez inférieur

repassage

linge propre

buanderie

local technique

cave

Comme l'indique la fondation

constructrice dans son mémoire du 24 mai 2008, il s'agit de faire passer le

nombre de résidents de dix à treize: trois chambres sont aménagées dans

l'annexe.

Par décision du 22 avril 2008, la municipalité a

levé l’opposition des époux Arber et délivré le permis de construire.

Par acte du 14 mars 2008, les opposants ont

recouru contre cette décision en concluant à son annulation.

La municipalité a conclu en

substance au rejet du recours le 1er avril 2008. La constructrice en

a fait de même par mémoire du 24 mai 2008. Les recourants ont déposé un mémoire

complémentaire du 20 août 2008.

Le tribunal a adopté le présent arrêt par voie

de circulation.

Considérants

1.

L’art. 81 du règlement communal prévoit que le

nombre de niveaux habitables est limité à deux, rez-de-chaussée et combles

compris.

Les recourants soutiennent que le

projet litigieux ferait passer le nombre de niveaux habitables de deux à trois.

Pour eux, les plans montrent que les activités se déroulant jusqu’ici au rez

supérieur sont transférées au rez inférieur, niveau qui n’a, à ce jour,

accueilli aucune activité : les activités de repassage, de stockage et de

tri du linge sale, de pli du linge propre auront lieu au rez inférieur, le rez

supérieur devant accueillir les trois nouvelles chambres, avec une salle de

séjour ainsi que les commodités nécessaires aux trois nouveaux résidents.

Ce moyen n’a rien à voir avec la

garantie de la situation acquise organisée par l’art. 80 LATC. La position des

recourants consiste à faire valoir que la création d’un troisième niveau

habitable serait directement contraire à l’art. 81 du règlement communal. C’est

ce qui avait conduit au rejet du projet 2005 qui aurait créé un troisième

niveau habitable dans les combles, tandis que celles-ci ne font l'objet d'aucun

aménagement dans le projet litigieux.

C’est toutefois en vain que les

recourants prétendent aujourd’hui faire considérer le rez inférieur comme un

niveau habitable. Les documents d'enquête (notamment la coupe AA du dossier de

1990) montrent en effet que dans sa partie est, ce niveau n’est constitué que

de caves profondément enterrées. La partie médiane est également enterrée et sa

hauteur sous plafond est inférieure à 2 mètres: un tel local n'est pas

habitable. Seul prête à discussion le local situé à l’extrémité ouest parce que

sa façade de ce côté n’est qu’à moitié enterrée et dispose de deux fenêtres et

d’une porte en contrebas du terrain. Sur les plans 1990, ce local-là était

désigné comme "dépôt" comme tous les autres locaux de ce niveau. Sur

les plans du projet litigieux, ce local de 15,4 m2 est désigné dans sa nouvelle

affectation comme "repassage, linge propre". Il se trouve à côté du

local nouvellement aménagé comme buanderie. Cela ne suffit pas pour faire de ce

niveau, presque entièrement enterré, un niveau habitable au sens du règlement.

Il faut bien voir en effet que pour être considéré comme "habitable",

un niveau doit se prêter au séjour durable des personnes, que ce soit pour

l’habitation ou le travail. Telle n’est pas le cas d’une buanderie à moitié

enterrée, même si elle dispose de fenêtres au niveau du sol. La constructrice

se réfère d’ailleurs à juste titre à la norme ORL concernant l’indice

d’utilisation et son application. Cette norme, certes ancienne, prévoit

précisément que les caves, greniers, séchoirs et buanderies notamment ne sont

pas comptés dans la surface brut de plancher utile. Il est vrai que pour

décider si un niveau est habitable, la seule intention du constructeur n’est

pas décisive, mais il faut examiner si objectivement, l’aménagement du niveau

considéré permet de rendre la surface facilement habitable (AC.2002.0052 du 11

février 2002). La jurisprudence récente a eu l’occasion d’interpréter la notion

de sous-sol en fonction d’un "faisceau de critères" (AC.2002.0052

déjà cité). Ainsi, un niveau dont plus de la moitié du volume est enterrée et

n’est pas affectée à l’habitation ne compte pas comme niveau, même si l’entrée

du bâtiment s’y trouve (AC.2006.0044 du 30 octobre 2006). De même, un sous-sol

entièrement enterré comportant des locaux de fitness, pourvu de soupiraux et

d’un saut-de-loup, n’est pas habitable et ne compte pas comme un niveau

(AC.2006.0082 du 20 février 2007). Le tribunal a eu récemment l’occasion de

confirmer que pour déterminer ce qui est "habitable", il faut se

référer à la définition de la surface utile brute de plancher de la norme

ORL-EPFL 514 420 (AC.2007.0290 du 26 février 2008, qui considère comme sous-sol

non habitable un niveau comprenant une entrée, un local technique, un réduit, un

wc, une cave et une buanderie, dont les ouvertures sont insuffisantes et qui est

pratiquement complètement souterrain).

En conclusion, le projet litigieux

ne viole pas l’art. 81 du règlement communal qui prévoit que le nombre de

niveaux habitables est limité à deux, rez-de-chaussée et combles compris.

2.

Les recourants se prévalent également de l'art.

80.

LATC (bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir), qui

prévoit ce qui suit :

"Les bâtiments existants non conformes

aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux

dimensions des bâtiments, à la distance, aux limites, au coefficient

d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à l'affectation de la zone, mais

n'empiétant pas sur une limite des constructions, peuvent être entretenus ou

réparés.

Leur transformation dans les limites des

volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant

qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou

à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à

la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le

voisinage.

Les bâtiments en ruine ou inutilisables qui

ne correspondent pas aux règles de la zone mentionnée au premier alinéa ne

peuvent être reconstruits. Cependant, en cas de destruction accidentelle totale

datant de moins de cinq ans, la reconstruction d'un bâtiment peut être

autorisée dans son gabarit initial, dans la mesure où un volume comparable ne

peut être édifié sur la parcelle selon les règles de la zone. L'alinéa 2 est

applicable par analogie."

Comme le tribunal l'a déjà constaté

dans l'arrêt AC.2005.0255, l'annexe litigieuse ne respecte pas la distance à la

limite de 6 m imposée par l'art. 78 RPE ni la hauteur maximale au faîte de 7,5 m.

a) Les

recourants font surtout valoir que l’augmentation du nombre de résidents,

passant de 10 à 13, aggravera les inconvénients pour le voisinage du fait de la

présence, à moins de quatre mètres de leur chambre à coucher, de personnes

lourdement handicapées qui se manifestent notoirement par des crises de colère

et des comportements agressifs. Ils soutiennent également que les activités de

la fondation constructrice sont incompatibles avec le caractère de la zone de villas

B et que le projet aggraverait l’atteinte à la réglementation en vigueur. Les

recourants semblent ainsi considérer qu’indépendamment de sa distance à la

limite et de sa hauteur au faîte, l’annexe litigieuse serait contraire à

l’affectation de la zone.

L’affectation de la zone de villas

est définie à l’art. 76 RPV, qui a la teneur suivante :

« Cette zone figure en jaune sur le

plan. Elle est destinée aux villas ou maisons familiales comportant au maximum

deux appartements.

L’artisanat et le commerce ne sont pas

autorisés. »

Au vu de cette disposition, la zone

de villas B n’est pas une zone où toute activité serait prohibée. Seul

l’artisanat et le commerce le sont. A l’évidence, l’activité de la fondation

n’est pas un commerce, qui consisterait à vendre des marchandises. Il ne s’agit

pas non plus d’artisanat, qui consisterait dans l’activité manuelle d’un artisan

dont l’ouvrage s’exercerait sur des matériaux. Les autres activités ne sont pas

interdites en zone de villas B si bien qu’on pourrait probablement envisager d’y

installer un médecin ou un bureau fiduciaire.

On observe au passage que le

règlement communal a été approuvé par le Conseil d’Etat en 1982 si bien qu’il

était déjà en vigueur lorsque, en 1990, la fondation constructrice a transformé

ses bâtiments pour les adapter aux besoins de son activité. Considérer que les

bâtiments existants seraient en l’état contraire à l’affectation de la zone

reviendrait à dire que les transformations de 1990 ont été autorisées à tort.

Même l’opposition déposée au nom du père du recourant le 20 décembre 1990, qui

invoquait le code rural et les immissions excessives de l’art. 684 CC, ne

contestait pas la conformité du projet à l’affectation de la zone.

Ainsi, l’annexe litigieuse n’est

pas contraire à l’affectation de la zone. Il n’y a donc pas lieu d’examiner si

le projet litigieux est de nature à aggraver une atteinte, inexistante quant à

l'affectation du bâtiment, à la réglementation.

b) Se pose en revanche la question

d’une éventuelle aggravation des inconvénients pour les voisins au sens de

l’art. 80 al. 2 LATC. Les recourants voient une telle aggravation dans le fait

que l’annexe abriterait trois résidents auxquels ils prêtent un comportement

bruyant, colérique et agressif.

Ce n’est pas tant la hauteur au

faîte excédant de 1,5 m le maximum admissible qui est en cause ici mais bien

plutôt le fait que le bâtiment, au lieu de respecter la distance à la limite de

6.

m, est implantée sur la limite des propriétés et comporte notamment deux

niveaux habitables, ainsi qu’on l’a vu plus haut.

aa) Si l’on confronte les plans des

transformations autorisées en 1990 et ceux du projet actuellement litigieux, on

constate, pour ce qui concerne l’étage, que les indications figurant sur les

plans ne révèlent qu’un changement sans pertinence. En effet, alors que l’étage

comprenait selon le projet de 1990 un local polyvalent, une salle de jeux et un

atelier, il comprendra selon le projet litigieux des locaux voués à la thérapie,

aux colloques, au secrétariat et au directeur.

Quant au rez supérieur, les plans

de 1990 y indiquent la présence d’un bureau et de trois ateliers tandis que le

projet 2008 y prévoit un séjour et trois chambres. Dans les deux cas, on se trouve

en présence d’un étage habitable dont le projet n'implique aucun changement

d’affectation pertinent du point de vue du droit des constructions. En effet,

comme le tribunal l’a déjà rappelé dans l’arrêt AC.2005.0255, et comme cela

résulte d'une jurisprudence nombreuse (AC 1997.0044 du 23

novembre 1999, publié dans RDAF 2000 I 244; AC.2000.0202 du 30 mai 2001;

AC.2000.0214 du 5 juin 2002; AC.2002.0127 du 23 avril 2003: AC.2002.0060 du 31

octobre 2003; AC.2003.0095 du 6 janvier 2004; AC.2003.0178 du 27 avril 2004;

AC.2002.0039 du 5 octobre 2004; AC.2004.0147 du 23 décembre 2004; AC.2007.0009

du 11 avril 2007; AC.2008.0101 du 11 décembre 2008; AC.2007.0298 du 19 janvier

2009), il n’appartient pas au droit public de

l’aménagement du territoire et des constructions, au stade de la délivrance du

permis de construire, de contrôler le nombre d'usagers, d’habitants ou de

travailleurs qui seront amenés à utiliser d’un bâtiment, ni d’exercer un

contrôle détaillé sur l’usage précis qui sera fait de ce dernier. C’est ainsi

que l'utilisation d'un bâtiment comme cabaret et non plus comme restaurant

n'implique aucun changement de catégorie d'affectation, qui reste celle d'un

établissement public (AC.2002.0127 déjà cité). Pour les mêmes raisons, il

importe peu qu’un bâtiment d’habitation soit occupé par des familles nombreuses

(et bruyantes) ou par de paisibles retraités (exemple évoqué dans AC.2007.0298 déjà cité).

En l’espèce, il importe peu, du point de vue des inconvénients pour le

voisinage, que les résidents qu’héberge la fondation utilisent les locaux de

l’annexe comme atelier où ils s’adonnent à des activités manuelles ou comme

chambres où ils dorment. De même, il importe peu que la fondation, dont les

locaux ont été autorisés dans le volume existant pour servir à son activité

spécifique, héberge dix ou treize pensionnaires: cette question n'a pas à être

réglée dans un permis de construire.

bb) Il est vrai que les plans du

projet litigieux indiquent en noir une désignation censée correspondre à

l’usage actuel des locaux et en rouge l’indication de leur usage futur. On en

déduit que le rez supérieur est actuellement utilisé par le secrétariat, pour

le repassage, le linge propre et la buanderie, tandis qu’il comprendrait à

l’avenir trois chambres et une salle de séjour. Les recourants se servent de

cette désignation pour relever que les activités se déroulant jusqu’ici au rez

supérieur seront transférées au rez inférieur. Ils entendent apparemment en

déduire que des locaux inhabités servant au repassage, au linge propre et à la

buanderie seraient désormais voués au séjour de personnes, ce qui pourrait être

considéré comme une aggravation des inconvénients pour les voisins.

Il n’y a toutefois pas lieu de

s’arrêter aux désignations figurant sur les plans de l'enquête litigieuse quant

à l'usage actuel des locaux: ces indications relèvent de l'organisation interne

de la fondation recourante mais sont sans portée du point de vue du droit

public des constructions. Pour déterminer si la transformation d'un bâtiment

non réglementaire aggrave les inconvénients pour le voisinage au sens de l'art.

80.

LATC, il faut se référer à l'affectation précédemment autorisée. Est donc

déterminant l’usage de ces volumes qui est au bénéfice de la situation acquise

confirmée par l’autorisation délivrée en 1990. Or selon les plans relatifs à

cette autorisation, le rez supérieur comportait un bureau et trois ateliers. Il

importe donc peu qu’à une certaine période, la fondation ait utilisé les locaux

en question pour un usage de buanderie auquel on dédie habituellement des

volumes qui ne font pas partie des surfaces habitables. Même dans l’hypothèse

où un bâtiment serait resté inhabité pendant très longtemps, la jurisprudence a

constamment jugé que cette circonstance ne confère pas un droit aux voisins d’empêcher

la création de logement, par ailleurs réglementaire, impliquant certaines

nuisances (AC.2005.0108 du 8 juin 2006, citant AC.1993.0303 du 14 décembre

1994). De même, lorsqu'un hangar agricole de 600 m² a été autorisé pour l'entreposage de machines

agricoles, les voisins ne sauraient exiger que l'autorité en limite l'usage aux

cinq machines évoquées par le constructeur lors de la délivrance du permis de

construire (AC.2007.0298 déjà cité). Les recourants ne peuvent donc rien tirer

du fait que la fondation, à en croire les indications figurant sur les plans,

ait durant une certaine période utilisé une partie du

rez supérieur pour le repassage, le linge propre et la buanderie.

3.

On relève en outre que selon le projet de

nouveau règlement dont la commune indique dans sa réponse du 1er avril 2008

qu’il est en voie d’approbation par l’autorité cantonale, la parcelle

litigieuse serait soumise à l’art. 69 du règlement relatif à la zone de villa

de faible densité. Selon cette disposition, les activités de service peuvent

être autorisées dans la mesure où il n’en résulte pas d’inconvénients

appréciables pour les voisins. Selon cette disposition, les activités du

domaine tertiaire telles que celles de la Fondation recourante seraient admises

dans la zone. A supposer même que les résidents de la fondation se manifestent

de la manière alléguée par les recourants, il ne s’agirait pas d’un

inconvénient plus important que celui que peut constituer la présence de

voisins s’ébattant dans leur jardin.

4.

Enfin, les recourants se prévalent, dans leur

mémoire complémentaire du 20 août 2008, du principe de la bonne foi en

invoquant des assurances qui auraient été données au père du recourant par la

fondation. Ce moyen est mal fondé car les particuliers n'ont pas le pouvoir de

modifier entre eux les règles de droit public. Selon l'art. 6 al. 1 LATC, les

restrictions au droit de bâtir résultant de la loi, des règlements et des plans

constituent des limitations du droit de propriété de caractère de droit public,

et les particuliers ne peuvent y déroger conventionnellement. Seuls entreraient

en considération des droit de nature civile (qui échapperaient à la compétence

de la cour de céans) tels que la servitude d'interdiction de vue droite obtenue

par le père du recourant en 1991. Quant aux assurances qui, selon les

recourants, émaneraient de la municipalité, il s'agirait apparemment d'un

passage de la décision municipale du 12 février 1991 (voir l'arrêt

AC.2005.0255, p. 3 au début) relative à la "capacité d'habitants" du

bâtiment mais ici aussi, ce passage se référait à l'art. 684 CC et non au droit

public. La municipalité n'a d'ailleurs pas la compétence de modifier par voie

de décision, à l'égard d'un justiciable déterminé, la teneur des règles du

droit public des constructions.

5.

Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté.

L'arrêt sera donc rendu aux frais

des recourants, qui doivent des dépens à la fondation constructrice qui a

consulté un mandataire rémunéré.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la municipalité de Villeneuve du

22 février 2008 est maintenue.

III.

Un émolument de 2000 (deux mille) francs est mis

à la charge des recourants.

IV.

Les recourants doivent à la Fondation les Jalons

la somme de 1500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 28 juillet 2009

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.

CDAP - AC.2008.0056 - 2009-07-28 - ARBER c/ Municipalité de Villeneuve, FONDATION LES JALONS

Composition

Objet

Faits

Considérants

1.

2.

80.

6.

80.

3.

4.

5.

Dispositif