AC.2008.0065

CDAP - AC.2008.0065 - 2009-08-31 - Société Immobilière Vers le Lac SA/Département de la sécurité et de l'environnement, Municipalité de Gland, WÜRGLER, VALLOTON, RUIZ GARCIA, ROHRER, QUAGLIA, MARTINET

31 août 2009Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

a) Par décision du 21 septembre 2006, le Service des eaux, sols et

assainissement (ci-après: le service ou SESA) a ordonné la suppression d'un

portail et l'éradication d'une végétation sur un tronçon du domaine public

longeant la rive du lac à l'aval de la parcelle 934 de la Commune de Gland,

propriété de la SI Vers le Lac SA.

b) Préalablement, le service avait mis en demeure la

SI Vers le Lac SA le 10 juillet 2006 de supprimer le portail en cause dans un

délai échéant le 31 août 2006. La mise en demeure ne comportait pas

l'indication des voie et délai de recours et le SESA précisait que cette

sommation ne répondait pas à la notion de décision au sens de l'art. 5 PA; il

s'agissait seulement "d'un avertissement qui n'était pas soumis aux voies

de droit prévues par la loi sur la procédure administrative".

La SI Vers le Lac SA a recouru auprès du Tribunal administratif

(actuellement Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal). Dans

le cadre de l’instruction du recours, le tribunal a tenu une audience à Gland

le 21 juin 2007 et il a procédé à une visite des lieux. Le compte rendu résumé

de l’audience comporte les précisions suivantes :

"Les représentants de la

municipalité expliquent qu’une étude d’aménagement en vue de réaliser un

cheminement public le long des rives est actuellement en cours. Cette étude

prévoit d’utiliser la parcelle communale privée n° 933 pour accéder à la rive

depuis le chemin des Falaises.

La question se pose de savoir si

la servitude de passage public inscrite sur la parcelle de la société

recourante s’étend sur toute la longueur du bien-fonds ou seulement du point A

et B selon le plan annexé à la réquisition d’inscription du 9 janvier 1960. Il

apparaît toutefois que cette question n’est pas déterminante dès lors que le

portail litigieux est installé sur le domaine public, dans le prolongement de

la limite séparant la parcelle n° 933 de la parcelle n° 934 (propriété de la

société recourante).

Les parties s’expliquent,

notamment sur la portée de l’article 16 de la loi sur le marchepied le long des

lacs et sur les plans riverains. Les représentants de la société recourante

expliquent que le nouveau portail construit remplace une barrière en bois. Les

représentants du Service des eaux, sols et assainissement et de la municipalité

indiquent n’avoir pas le souvenir d’une telle barrière.

Le tribunal procède ensuite à la

visite des lieux. Il est constaté que le portail est effectivement aménagé sur

le domaine public, dans le prolongement de la limite de propriété séparant les

parcelles nos 933 et 934. Le tribunal se déplace ensuite sur

l’espace de la servitude de marchepied touchant le bord des parcelles nos

929, 930 et 931 et constate que le cheminement ne permet pas le passage au-delà

de la parcelle n° 929. Le tribunal se déplace ensuite sur le cheminement

aménagé sur les parcelles nos 935 et 936 et constate qu’une barrière

fait obstacle au passage entre les parcelles nos 934 et 935. Il est

aussi constaté qu’au-delà de la parcelle n° 936, d’autres portails empêchent le

passage sur la servitude de marchepied.

(...)"

Par arrêt du 25 juillet 2007, le tribunal a

partiellement admis le recours en ce sens que le portail litigieux devait faire

l’objet d’une enquête publique (arrêt AC.2006.0244 du 25 juillet 2007).

L’enquête publique a été ouverte du 6 novembre au 6 décembre 2007 et

elle a soulevé quatre oppositions. Par décision du 4 mars 2008, le Département

de la sécurité et de l’environnement a refusé l’autorisation de maintenir le

portail litigieux et a ordonné sa suppression dans un délai de deux mois.

a) La SI Vers le Lac SA a recouru contre cette décision auprès de la

Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal le 25 mars 2008;

elle conclut à ce que la décision attaquée soit réformée en ce sens qu’elle

soit autorisée à maintenir le portail à son emplacement actuel, la décision

attaquée étant pour le surplus annulée. Subsidiairement, elle demande que la

décision attaquée soit considérée comme nulle, respectivement annulée, et le

dossier renvoyé à l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation de

maintenir le portail litigieux.

b) Les opposants Association Rives publiques ainsi

que Daniel Calabrese et consorts se sont déterminés sur le recours et ont

conclu à son rejet le 28 mai 2008. La Municipalité de Gland s’est également

déterminée sur le recours le 28 mai 2008 en concluant à son rejet dans la

mesure de sa recevabilité.

c) La SI Vers le Lac SA a déposé un mémoire

complémentaire le 29 août 2008 sur lequel le Service des eaux, sols et

assainissement s’est déterminé le 10 octobre 2008, ainsi que la Municipalité de

Gland le 23 octobre 2008 et les opposants le 14 novembre 2008. La SI Vers le

Lac SA a également déposé des déterminations complémentaires le 5 décembre

2008.

Considérants

1.

a) La loi sur l’utilisation des lacs et cours d’eaux dépendant du

domaine public du 5 septembre 1944 (LLC; RSV 731.01) pose le principe selon

lequel le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à

l’Etat (art. 1 LLC). L’art. 2 LLC prévoit que nul ne peut détourner les eaux du

domaine public ni les utiliser sans l’autorisation préalable du département en

charge de la gestion des eaux et du domaine public. L’autorisation du

département est accordée sous la forme d’une concession dont la durée est de

huitante ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC). Pour les demandes d’autorisation d’utiliser

les eaux publiques à un autre usage que la force motrice, l’art. 25 LLC prévoit

une procédure d’enquête publique et précise notamment pour les ports que toutes

les autorisations à bien plaire devront être remplacées par des concessions à

durée limitée. Le règlement d’application de la loi sur l’utilisation des lacs

et cours d’eaux dépendant du domaine public du 17 juillet 1953 (RLLC; RSV 731.01.1)

prévoit que la concession est accordée par le Conseil d’Etat pour les

installations durables et d’une certaine importance (art. 83 RLLC). L’autorisation

du Conseil d’Etat est donnée sous forme de concession dont la durée n’excède

pas trente ans pour les installations privées (art. 84 RLLC).

b) En 1960, le Conseil d’Etat a délivré à la société

recourante la concession n° 162 pour usage d’eau. La durée de la concession a

été fixée à trente ans, soit du 29 janvier 1960 au 31 décembre 1989. Les

conditions spéciales de la concession sont formulées de la manière

Art. 6.- La

concession confère à la concessionnaire le droit :

a/ de

construire une jetée en enrochements maçonnés et de considérer comme port privé

de plaisance la partie du lac délimitée par un trait vermillon au plan annexé,

d’une surface d’environ 1050 m2 ;

b/ de

construire à l’intérieur du port les installations nautiques nécessaires,

telles que quais, passerelles, slips, escaliers, etc., le niveau de ces installations

ne devant pas dépasser l’altitude de la Pierre du Niton (373,60 m.) ;

c/ d’interdire

au public de pénétrer dans la zone concédée, cas de détresse réservé.

Art. 7.- En

application de l’article 16 de la loi du 10 mai 1926 sur le marchepied le long

des lacs et sur les plans riverains, la concessionnaire constitue gratuitement

en faveur de l’Etat de Vaud, soit du public, une servitude de passage public à

pied de 2 m. de largeur, selon tracé A-B (teinte jaune) du plan annexé.

Cette servitude,

qui doit demeurer constamment libre de toute clôture ou autre entrave à la

circulation, doit être convenablement raccordée aux deux extrémités avec le

marchepied légal.

Son assiette se

confond avec celle de la servitude légale de marchepied dont elle suit le sort,

ainsi qu’il est dit à l’article 4 de la loi précitée.

Art. 8.- La

servitude de passage public a été inscrite au Registre foncier, préalablement à

l’établissement de la présente concession.

(…)

Art. 10.- La

concessionnaire a la faculté de dévier en tout temps sur le domaine public tout

ou partie de l’assiette de la servitude, moyennant qu’elle y aménage et

entretienne un passage constamment praticable, d’une largeur au moins égale,

situé au moins à l’altitude de 373,00 m.

Par la suite, lors de sa séance du 6 septembre 1991,

le Conseil d’Etat a approuvé le renouvellement de la concession Nyon 162 en

faveur de la SI Vers le Lac SA pour une nouvelle durée de trente ans, soit

jusqu’au 31 décembre 2021.

c) Dans le périmètre qu’elle délimite, la concession

a en quelque sorte les effets matériels d’un plan d’affectation au sens de

l’art. 14 al. 1 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin

1979.

(LAT), en ce sens qu’elle fixe le mode d’utilisation du sol, constitué

dans le cas particulier par les eaux du domaine public. Ainsi, dans le

périmètre défini par la concession, seules les constructions permises par l’acte

de concession sont admissibles. Il ressort du plan joint à l’acte de concession

et de son art. 6 let. c, que le titulaire a la possibilité d’interdire au

public de pénétrer dans la zone concédée sur le domaine public, en particulier

à l’emplacement du portail litigieux. Mais cette interdiction doit être mise en

relation avec la servitude de passage à inscrire du point A au point B sur

l’assiette de l’espace réservé au marchepied, et la servitude légale de

marchepied du point B à la limite sud de la parcelle, pour le passage requis le

long de la rive.

2.

a) La loi sur le marchepied le long des lacs et sur les plans riverains

du 10 mai 1926 (LML; RSV 721.09) a pour but essentiel de préparer et de

favoriser l'aménagement d'un passage public longeant les rives des lacs, non

seulement en supprimant tout ce qui pourrait gêner l'acquisition ultérieure du

passage désiré, mais aussi en organisant d'ores et déjà les conditions dans

lesquelles le passage pourrait être créé (Conseil d'Etat, exposé des motifs concernant

le projet de loi sur le marchepied le long des lacs et sur les plans riverains,

BGC printemps 1926). A cette fin, l'art. 1er LML pose la règle essentielle

selon laquelle, sur tous les fonds riverains du lac Léman notamment, il doit

être laissé le long de la rive, et sur une largeur de 2 mètres, un espace libre

de toute construction ou autre obstacle à la circulation pour le halage des

barques et bateaux, pour le passage du marchepied des bateliers et de leurs

aides, soit pour tous autres besoins de la navigation ainsi que pour ceux de la

pêche (al. 1); lorsqu'il y a une grève le long du fonds riverain, la distance

de 2 mètres est prise sur ledit fonds dès la limite de la grève (al. 2). Un tel

passage doit être ouvert non seulement aux pêcheurs munis d'un permis, mais

également aux pêcheurs à la ligne sans permis (BGC printemps 1926, p. 84); les

communes peuvent cependant limiter, par voie réglementaire, les zones où le

stationnement des pêcheurs est autorisé (art. 1er al. 4 LML). Les propriétaires

de fonds riverains grevés par cette restriction peuvent s'opposer à ce que

d'autres personnes que celles autorisées à faire usage de la servitude légale du

marchepied ne s'introduisent sur leurs propriétés (art. 2 al. 2 LML). Mais dès

l'entrée en vigueur de la loi sur le marchepied, fixée au 1er juillet 1926, il

ne pouvait plus être accordé de permis de construction sur l'espace grevé par

la servitude légale du marchepied (art. 3 LML). Si la partie du fonds riverain

sur laquelle s'exerce le marchepied est enlevée par les eaux du lac, le passage

continue à s'exercer le long de la nouvelle rive formée par cette érosion, sur

un nouvel espace de 2 mètres de largeur qui devra être laissé libre à cet effet

(art. 4 LML). L'art. 6 LML prévoit qu'il sera établi pour chaque commune

riveraine un plan riverain où figurent à titre indicatif les chemins et

passages publics existants sur la rive et les zones asservies au marchepied,

ainsi que les limites extrêmes des constructions et clôtures sur les terrains

riverains. Ces dispositions avaient pour but d'empêcher la création d'obstacles

nouveaux à l'acquisition ultérieure d'un passage public sur la bande de terrain

grevée par la servitude légale du marchepied (Conseil d'Etat, op. cit., BGC

printemps 1926 p. 18). L'art. 16 LML précise qu'il ne sera en principe plus

octroyé de concession de grève (al. 1); cependant, des concessions peuvent

encore être accordées pour l'établissement de ports, de jetées ou d'ouvrages de

défense contre l'érosion, moyennant qu'un passage public soit réservé le long

de la rive, et que la vue dès ce passage soit sauvegardée (al. 2).

b) La société recourante a fait inscrire la servitude

de passage exigée par l’art. 16 al. 2 LML du point A (limite nord de la

parcelle) au point B. Il s’agit d’une servitude de passage public à pied de

deux mètres de largeur, qui a été inscrite le 9 janvier 1960 au Registre

foncier du district de Nyon.

L’exercice de la servitude est formulé de la manière

« Exercice :

1) La servitude s’exerce conformément au tracé A-B

teinté en jaune sur le plan spécial du 28 octobre 1959 dressé par M. Luis

ROCHAIX, géomètre officiel, à Nyon.

Son assiette se confond avec celle de la servitude légale de

marchepied dont elle suit le sort ainsi qu’il est dit à l’article 4 de la loi

du 10 mai 1926 sur le marchepied le long des lacs et sur les plans riverains.

2) La servitude ici constituée doit demeurer

constamment libre de toute clôture ou autre entrave à la circulation du public

et doit être convenablement raccordée avec le marchepied existant à son

extrémité Nord-Est.

(…) »

En revanche, la servitude de passage public n’a

jamais été effective; aucune de ses extrémités n’est en effet attenante à une

surface légalement accessible au public. Par ailleurs, selon l’art. 12 al. 3 du

règlement d’application du 11 juin 1956 de la loi sur le marchepied (RLML; RSV

721.09

), le département peut déplacer ou fractionner l’assiette de la servitude

de passage public au mieux de l’intérêt du public, notamment lorsqu’il existe

des grèves sur lesquelles la circulation est en tout temps possible. L’art. 10

de la concession reprend cette possibilité et donne à la société recourante la

faculté de dévier en tout temps sur le domaine public tout ou partie de

l’assiette de la servitude moyennant qu’elle y aménage et entretienne un

passage constamment praticable d’une largeur au moins égale et situé au moins à

l’altitude de 373 m. La société recourante a fait usage de la possibilité qui

lui est donnée à l’art. 10 de la concession de déplacer l’assiette de la

servitude sur le domaine public, qui assure ainsi également les fonctions

dévolues à la servitude légale du marchepied, dès lors que le concessionnaire a

aménagé un passage constamment praticable de même largeur et tout le long de la

parcelle, lors de la construction du port. Mais dans ce cas, la société

recourante ne peut plus se prévaloir de l’art. 6 let. c de la concession pour

interdire au public de pénétrer dans la zone concédée. L’art. 10 de la

concession constitue une règle spéciale qui déroge au principe général de

l’art. 6 let. c, visant essentiellement la situation où la servitude de passage

public et la servitude légale du marchepied s’exercent sur l’assiette fixée à

l’art. 7 de la concession.

c) En l’espèce, le portail litigieux ne se trouve

pas sur l’assiette de la servitude de passage public liée à la concession du

port, inscrite en faveur de l’Etat, ni sur l’assiette de la servitude de passage

public, déplacée conformément à l’art. 12 al. 3 RLML et à l’art. 10 de la

concession, mais dans son prolongement à la limite sud de la concession. Bien

que situé sur le domaine public, ce passage englobé dans le périmètre de la

concession doit aussi remplir toutes les fonctions assignées à la servitude

légale du marchepied à défaut d’un passage aménagé sur l’assiette définie à

l’art. 1er LML. Par sa situation particulière sur le périmètre de la

concession, le portail est soumis à toutes les règles matérielles applicables à

la servitude légale du marchepied.

Selon l’art. 1er LML, il doit être laissé, le long

de la rive, un passage et sur une largeur de deux mètres, un espace libre de

tout obstacle à la circulation pour tous les besoins de la navigation et pour

ceux de la pêche. Le portail installé par la société recourante n’est pas conforme

à cette disposition, et le département avait ainsi la compétence de refuser

l’autorisation de l'installer. Il est vrai que l’art. 2 RLML permet la pose de

portails sans serrure sur l’espace soumis au marchepied et que l’art. 3 permet

aussi au département d’autoriser aux mêmes conditions la pose de portails

semblables à ceux prévus par l’art. 2 au travers des passages publics riverains,

probablement pour les cas, comme en l’espèce, où l’assiette de la servitude

légale est déplacée dans le cadre d’une concession sur le domaine public. Le

département dispose toutefois d’un pouvoir d’appréciation important pour

accorder de telles exceptions et la société recourante ne démontre pas en quoi le

département aurait excédé ou abusé de ce pouvoir d’appréciation en refusant

l’autorisation.

3.

a) Selon la jurisprudence, le fait que les constructions sont illégales

ne signifie pas encore qu’elles doivent être automatiquement démolies. La question

doit être examinée en application des principes de droit constitutionnel et de

droit administratif, dont celui de la proportionnalité et celui de la

protection de la bonne foi. C’est ainsi que le constructeur peut se voir

dispenser de démolir l’ouvrage lorsque la violation est de peu d’importance ou

lorsque la démolition n’est pas compatible avec l’intérêt public, ou encore

lorsque le constructeur a pu croire de bonne foi qu’il était autorisé à édifier

l’ouvrage et que le maintien d’une situation illégale ne se heurte pas à des

intérêts publics prépondérants (voir ATF 111 Ib 213 consid. 6). A cet égard, la

jurisprudence a encore précisé que le constructeur qui n’est pas de bonne foi

peut néanmoins invoquer le principe de la proportionnalité pour s’opposer à un

ordre de démolition. En pareil cas, il ne faut pas perdre de vue le fait que

les autorités doivent, dans cette appréciation, tenir compte des principes d’égalité

de traitement et de légalité dans le droit de la construction (ATF 108 Ia 216

consid. 4b).

b) Par ailleurs, appliquant le principe de la

proportionnalité à propos d’un cas de démolition partielle, le Tribunal fédéral

a considéré que l’autorité devait examiner d’office quels étaient les moyens

les plus appropriés d’atteindre le but recherché, sans porter excessivement

atteinte aux intérêts du constructeur. L’autorité peut ainsi offrir à celui-ci

la possibilité de faire des propositions sur la manière de remédier aux

violations de la réglementation existante. Si ces propositions sont inadéquates,

l’autorité n’en reste pas moins tenue de rechercher, parmi les mesures

d’exécution envisageables, celles qui apparaissent le mieux proportionnées;

elle examinera par exemple, au moment d’exécuter sa décision, si le but

recherché ne peut être atteint par des mesures moins rigoureuses (ATF 108 Ia

216.

consid. 4d; 107 Ia 27 consid. 3b; 123 II 248 consid. 4a).

c) En l’espèce, le tribunal constate que le coût de

l’enlèvement du portail ne va pas placer la société recourante dans une

situation difficile. En outre, la société recourante doit savoir, depuis l’octroi

de la concession en 1960, qu’elle doit assurer un passage public sur son bien-fonds

correspondant à l’assiette de la servitude légale du marchepied, passage

qu’elle peut au mieux déplacer sur le domaine public de la grève faisant

l’objet de la concession. D’un autre côté, les intérêts que défend la

municipalité en vue de la création d’un accès riverain au lac pour le public sont

importants et répondent à l’un des buts de l’aménagement du territoire visant à

maintenir libres les bords des lacs et des cours d’eau et de faciliter au

public l’accès aux rives et le passage le long de celles-ci (art. 3 al. 2 let.

c LAT); cet intérêt n’est toutefois pas immédiat car aucun accès public ne

permet actuellement l’exercice de passage public exigé par la concession.

Le tribunal avait d’ailleurs constaté lors de la

visite des lieux effectuée le 21 juin 2007, qu’il existait encore de nombreuses

clôtures entre les propriétés sur le tracé du passage qui s’ouvre sur le

domaine public ou sur le tracé de la servitude légale du marchepied. Une

planification doit être élaborée, et des aménagements doivent être créés pour

assurer un passage du public le long de la rive. Ces aménagements doivent aussi

prendre en considération les intérêts des propriétaires riverains en assurant

une protection suffisante contre les inconvénients liés au passage du public (voir

arrêt AC.2003.0109 du 25 novembre 2004). Dans ces conditions, il paraît

disproportionné d’exiger de la société recourante l’enlèvement immédiat du

portail alors que d’autres clôtures sont maintenues, qu’aucun accès public

n’est actuellement aménagé en limite du bien-fonds de la société recourante et

que le projet municipal visant à assurer l’accès du public aux rives n’a pas

encore abouti. Le maintien à titre précaire de ce portail jusqu’à la

réalisation des aménagements destinés à permettre l’accès au public peut ainsi

être toléré pour autant que le système de fermeture soit admis par le

département, et que le portail réponde aux exigences de l’art. 3 RLML.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être

partiellement admis dans le sens des considérants. La décision de l'autorité

intimée du 4 mars 2008 est maintenue en ce sens que le refus de l’autorisation

de construire est confirmé; elle est réformée en ce qui concerne l’ordre de

supprimer le portail qui est suspendu jusqu’à la réalisation des aménagements

communaux destinés à assurer l’accès du public à la rive. Compte tenu de ce

résultat, il y a lieu de compenser les dépens, les frais de justice étant mis à

la charge de la société recourante qui a provoqué la procédure en réalisant le

portail sans autorisation préalable (art. 23 et 49 al. 3 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est partiellement admis dans le sens des considérants.

II.

La décision du Département de la sécurité et de l'environnement du 4

mars 2008 est maintenue en ce sens que le refus de l’autorisation de construire

est confirmé; elle est réformée en ce qui concerne l’ordre de supprimer le

portail qui est suspendu jusqu’à la réalisation des aménagements communaux

destinés à assurer l’accès du public à la rive.

III.

Les frais de justice arrêtés à 1'500 (mille cinq cents) francs sont mis

à la charge de la société recourante.

IV.

Les dépens sont compensés.

Lausanne, le 31 août 2009

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.