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Décision

AC.2008.0092

CDAP - AC.2008.0092 - 2009-07-09 - FONDATION DU DENANTOU, CHAPPUIS, DURUSSEL, COLLET, PERRET-CHAMBART, MERCIER, GILLARD, GUEX-CIABACCHINI, GUEX, MOUETTES SA, DE KALBERMATTEN/Département de l'économie,

9 juillet 2009Français38 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Le 22 novembre 2005 le Conseil communal de

Lausanne a adopté un nouveau plan général d'affectation (PGA), avec son

règlement (RPGA). Approuvé par le Département des institution et des relations

extérieures le 4 mai 2006 et mis en vigueur le 26 juin suivant, cette

réglementation abrogeait le règlement concernant le plan d'extension du 3

novembre 1942, le plan des zones de 1943 et le règlement sur les constructions

du 4 décembre 1990, ainsi que 401 plans spéciaux considérés comme obsolètes.

Elle a en revanche laissé en vigueur 26 plans régissant l'ensemble du territoire

forain et 203 autres plans dérogeant au PGA (cf. art. 155 RPGA), parmi lesquels

le plan d'extension des terrains compris entre l'avenue du Théâtre, la rue

Charles-Monnard et la rue Beau-Séjour du 25 février 1977 (PE nº 580), sous réserve des limites de construction

(cf. art. 158 RPGA).

B.

Le périmètre du PE no 580 est délimité au nord, à l'est et au sud

par les artères susmentionnées, à l'ouest par un chemin privé (sur les

parcelles nos 6026 et 6027) reliant l'avenue du Théâtre à la rue

Beau-Séjour. Il englobe trois parcelles propriétés de la Commune de Lausanne. A

l'ouest la parcelle nº 6'028,

d'une surface de 1'825 m², est

aménagée en parc public (promenade Jean-Villars-Gilles). Au centre et à l'est

la parcelle no 6029, d'une surface de 4'105 m2 couvre la quasi

totalité du reste du périmètre; sa partie nord-ouest est occupée par la

terrasse du Café du théâtre et sa partie sud-ouest prolonge le parc public,

alors que le bâtiment de l'Opéra de Lausanne (naguère Théâtre municipal) occupe

presque toute la partie est, sur une surface de 1'897 m². Enclavée dans la parcelle nº 6'029, la parcelle nº 7'411 est entièrement occupée par le bâtiment d'une sous-station

électrique de 46 m².

C.

Le PE no 580 a été adopté principalement dans le but

d'empêcher la construction d'un bâtiment volumineux, mais réglementaire, sur la

parcelle nº 6'028, autrefois

propriété du photographe Gaston De Jongh et qui était restée en friche depuis

la démolition en 1971 du bâtiment d'habitation et de l'atelier de photographie

qui se trouvaient dans sa partie supérieure. Il avait pour but "de

créer une zone d'utilité publique et une zone de verdure aménagée en parc

public" (art. 1er du règlement du PE nº 580, ci-après : RPE). La zone d'utilité

publique couvre la parcelle nº 7'411

et la majeure partie de la parcelle nº 6'029. Elle est "destinée à recevoir des constructions

d'utilité publique, par exemple théâtre et locaux annexes : bureaux,

restaurants, etc." (art. 2 RPE). "Le bâtiment existant peut

être maintenu, rénové, transformé ou agrandi. Les superstructures à fonction

technique pourront être admise au-dessus de la cote indiquée" (art. 3

RPE). "En cas de démolition et de reconstruction, l'aménagement de

cette zone fera l'objet d'un plan d'extension partiel (…)" (art. 4 RPE)".

Les surfaces destinées à la

création d'un parc public sont subdivisées en deux zones. La zone A couvre la

moitié supérieure de la parcelle nº 6'028, ainsi que l'angle nord-ouest de la parcelle nº 6'029 (actuellement occupée par la

terrasse du Café du théâtre). Il s'agit d'une zone de verdure proprement dite,

où ne peuvent être aménagés que "des voies d'accès, des cheminements

pour piétons, ainsi que tous autres aménagements à caractère d'intérêt public

(place de jeux, édicules, etc.)" (v. art. 5 RPE). La zone B recouvre

la partie inférieure de la parcelle nº 6'028, au sud; elle est soumise au même régime, si ce n'est qu'elle

est "constructible en sous-sol (parking, magasins, dépôts, etc. ou

locaux semi enterrés en relation avec la zone d'intérêt public) à condition que

la dalle-toiture des constructions soit recouverte d'une couche de terre

végétale de 1 mètre d'épaisseur au minimum, plantée de verdure, avec

terrain adjacent aménagé de telle sorte qu'il se prolonge sans interruption sur

toute la toiture" (art. 9 RPE).

Le PE nº 580 comporte deux cotes d'altitude, l'une à 495 m 50 pour la zone

d'utilité publique, l'autre à 483 m 50 pour la zone de verdure B (l'altitude de

la rue Beau-Séjour est d'environ 477 m). La légende du plan définit ces cotes

comme suit : "Cote d'altitude maximale du bâtiment (niveau de la

corniche ou du parapet plein) et de la terrasse aménagée (niveaux finis, y

compris la couche de terre; parapet plein non compris)".

D.

Achevé en 1871, le bâtiment du Théâtre municipal

qui abrite l'Opéra de Lausanne a subi plusieurs transformations, agrandissements

et rénovations. L'intervention la plus importante, en 1932, a entraîné un

agrandissement considérable de la salle et une augmentation du volume général

du bâtiment par l'édification, sur la rue Beau-Séjour, d'un corps de bâtiment

pour l'administration et les loges d'artistes, l'aménagement de la scène avec

ses dépendances sur la rue Charles-Monnard et le jardin, la construction d'un

porche et la réfection de la façade sur l'avenue du Théâtre. De la façade

d'origine ne subsiste que l'étage situé au-dessus de l'entrée, côté avenue du

Théâtre. D'autres travaux de rénovation et d'adaptation aux exigences du

théâtre lyrique et aux normes de sécurité ont été réalisés entre 1975 et 1995.

En dépit de ces travaux, la vétusté de la machinerie et de la serrurerie de

scène, la faiblesse de la charpente couvrant cette machinerie et la scène,

ainsi que l'usure du plancher de cette dernière et les déficiences de sa

structure porteuse, ont amené en 2000 la direction de l'opéra a commander un

audit à un bureau spécialisé. Complété en 2004, cet audit a confirmé des

déficiences en matière de sécurité des personnes, une défense contre les

incendies incomplète dans la cage de scène, des problèmes de fonctionnalité des

équipements scéniques obsolètes, un espace scénique exigu, un manque de

ventilation et de refroidissement de la salle, ainsi que des manques ou des inadaptations

de certains locaux pour un théâtre lyrique. L'autorisation d'exploiter ayant

été retirée pour des motifs de sécurité, l'opéra a fermé ses portes fin avril

2007.

E.

En 2005, la Commune de Lausanne a organisé, en

procédure sélective, une mise en concurrence par mandats d'étude parallèles

ayant pour objet la rénovation et l'extension de la cage de scène, des locaux

d'exploitation et des zones publiques de l'opéra. Cinq groupes d'ingénieurs et

d'architectes ont été invités à déposer des projets dont le résultat a été

soumis à un collège d'experts, qui a recommandé, pour la poursuite des études,

le projet intitulé "Sur la scène, dans la ville" du groupe

Dévanthéry et Lamunière Architectes + Amsler et Bombeli SA Ingénieurs civils.

Ce projet prévoyait la conservation du bâtiment actuel jusqu'à la scène, sans

modification substantielle des espaces d'accueil du public et de la salle, et

le remplacement du reste du bâtiment par une construction plus basse et plus allongée

s'étirant parallèlement à la rue Beau-Séjour sur une soixantaine de mètres,

surmontée d'une tour de scène formant un volume rectangulaire de 13 m 50 sur 23

et culminant à l'altitude de 508 m 50, soit une hauteur de 31 m 50 par rapport

au niveau de la rue Beau-Séjour.

F.

Mis à l'enquête publique du 10 au 30 janvier

2006, ce projet de transformation de l'Opéra de Lausanne a soulevé de

nombreuses oppositions. La nature de celles-ci a convaincu la municipalité que

ce projet devait s'accompagner d'une procédure de planification. Un plan

partiel d'affectation (PPA) destiné à remplacer le PE nº

580 a été élaboré. Il distingue cinq zones. Une zone de

parc et de verdure occupe l'entier de la parcelle nº 6'028, assurant le maintien de la promenade Jean-Villars-Gilles. La

partie nord-ouest de la parcelle nº 6'029, entre la parcelle nº 6'028 et la façade ouest du bâtiment du théâtre devient une zone de

terrasses et d'aménagements paysagers "conçue comme une aire de

transition entre la promenade Jean-Villars-Gilles et les constructions" (v.

art. 13 du règlement du PPA [ci-après : RPPA]). Par rapport au secteur de la

parcelle nº 6'029 actuellement

colloqué en zone de verdure A, la zone de terrasse et d'aménagements paysagers

est élargie d'environ 8 m 50 vers l'est et 7 m vers le sud, au détriment de la

zone constructible. La partie du bâtiment du théâtre dont le projet "Sur

la scène, dans la ville" prévoit le maintien est désignée comme "Bâtiment

à conserver au sens de la LPNMS"; elle "est soumise aux

dispositions cantonales et communales sur la protection des monuments, des

sites et du patrimoine. En application de ces dispositions, elle peut faire

l'objet de transformations et agrandissements limités – tels notamment une

véranda, un jardin d'hiver, prolongeant le café-restaurant – anticipant sur les

zones voisines et ne compromettant ni son aspect général ni sa valeur

architecturale" (art. 4 RPPA). Le reste de la partie sud et est de la

parcelle nº 6'029 est affecté

aux constructions nouvelles, à l'exception d'une bande de 3 m de large le long

de la rue Beau-Séjour, désignée comme aire d'accès et de livraisons. La hauteur

maximum des constructions nouvelles est déterminée par des cotes d'altitude indiquées

sur le plan. Pour le nouveau corps de bâtiment principal, elle est de 493 m 20

et de 506 m 50 pour la tour de scène, dont les dimensions en plan sont au

maximum de 26 m 50 sur 15 et qui devrait s'implanter 6 m au moins en retrait de

la limite des constructions le long de la rue Beau-Séjour. Enfin, sur une

largeur de 9 m à partir de la limite de la parcelle nº 6028, les constructions nouvelles ne devront pas dépasser une

altitude de 484 m; leur toiture, "aménagée en jardin-terrasse, sera plantée

et traitée en harmonie avec la promenade Jean-Villars-Gilles" (art. 8

RPA).

G.

Soumis à l'enquête publique du 19 mars au 26

avril 2007, le PPA a suscité dix-neuf oppositions et deux observations. Au

nombre des opposants figurent l'ensemble des actuels recourants. Ils mettaient

principalement en cause le gabarit, jugé excessif, des nouvelles constructions

autorisées par le PPA, ainsi que l'atteinte qui serait portée à la promenade

Jean-Villars-Gilles.

Dans sa séance du 5 février 2008,

le Conseil communal de Lausanne, suivant le préavis municipal nº 2007/58 du 8 novembre 2007, a rejeté les

oppositions et adopté le PPA (avec quelques amendements aux articles 10 et 17

du règlement par rapport aux documents mis à l'enquête). Simultanément, le

Conseil communal a alloué à la municipalité un crédit d'investissement de

31'700'000 fr. pour la rénovation et l'extension de la cage de scène, des zones

techniques, administratives et publiques de l'Opéra de Lausanne.

H.

Le 25 mars 2008, le Département de l'économie a

approuvé préalablement le PPA, "sous réserve des droits des tiers".

Cette décision, ainsi que celle du Conseil communal de Lausanne du 5 février

2008, ont été communiquées aux opposants le lendemain.

I.

La Fondation du Denantou, Janine Chappuis,

Patrick Durussel et Anne Collet, Carmen Perret-Chambart, Catherine Mercier,

Yvan et Anne Gillard, Monique Guex-Ciabacchini, Antoine Guex, Gérard Guex et

Mouettes SA ont recouru le 21 avril 2008 contre la décision du Département de

l'économie, concluant à son annulation et au renvoi de la cause "pour

nouvelle décision dans le sens des considérants".

Anne de Kalbermatten a également

recouru le 21 avril 2009 contre la décision du Département de l'économie du 25

mars 2008, ainsi que contre celle du Conseil communal de Lausanne du 5 février

2008.

Le Service du développement

territorial a renoncé à se déterminer sur les recours.

Le Conseil communal de Lausanne a

déposé sa réponse le 23 juin 2008; il conclut au rejet du recours d'Anne de

Kalbermatten, ainsi que du recours de la Fondation du Denantou et consorts, ce

dernier dans la mesure où il est recevable. Anne de Kalbermatten et la

Fondation du Denantou et consorts ont répliqué le 30 septembre 2008. le Conseil

communal de Lausanne a dupliqué le 11 décembre 2008. Anne de Kalbermatten et le

Conseil communal de Lausanne se sont encore brièvement exprimés sur les mesures

d'instruction requises par la première.

Par arrêt du 20 mai 2009, la Cour

administrative du Tribunal cantonal a rejeté une demande de récusation formée

par Anne de Kalbermatten contre le juge instructeur.

La cour a statué par voie de

circulation.

Considérants

1.

Aucun des recourants n'est propriétaire de

biens-fonds dans le périmètre du PPA auquel ils ont fait opposition. Ils sont

en revanche propriétaires de parcelles ou de parts de copropriété par étages

dans le voisinage immédiat de ce périmètre. Ils sont ainsi touchés dans une

mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés par

la réglementation attaquée, et ont un intérêt digne de protection à son

annulation ou sa modification. Leur qualité pour recourir au sens de l'art. 37

de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative

(LJPA), en vigueur lors du dépôt des recours, n'est pas contestée.

2.

Sous réserve de la recevabilité du recours, qui

se détermine selon la LJPA, la présente cause, qui était pendante le 1er

janvier 2009, lors de l'entrée en vigueur de la loi du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), sera traitée selon cette

dernière (art. 117 LPA-VD).

3.

a) A l'issue de l'enquête publique sur un plan

d'affectation communal, la municipalité établit à l'intention du conseil de la

commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des observations,

ainsi que des propositions de réponse aux oppositions non retirées (v. art. 58

al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les

constructions [LATC; RSV 700.11]). Le conseil de la commune statue sur les

réponses motivées aux oppositions non retirées en même temps qu'il se prononce

sur l'adoption du plan et du règlement (v. art. 58 al. 3 LATC). Le département

en charge de l'aménagement du territoire et de la police des constructions

(ci-après : le département), notifie à chaque opposant la décision communale

sur son opposition (v. art. 60 LATC). De son côté le département décide

préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement, l'approuver

partiellement ou l'écarter. Son pouvoir d'examen est limité à la légalité (art.

61.

al. 1 LATC). Les décisions communales sur les oppositions et la décision

d'approbation préalable du département sont notifiées simultanément par ce

dernier (v. art. 60, 2ème phrase, LATC). Aussi bien les décisions

communales que la décision du département peuvent faire l'objet d'un recours au

Tribunal cantonal. S'agissant des premières, celui-ci jouit d'un libre pouvoir

d'examen (art. 60 LATC). S'agissant de la seconde, le recourant ne peut

invoquer que la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir

d'appréciation, et la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents

(art. 98 LPA-VD).

b) Le recours d'Anne de

Kalbermatten est dirigé aussi bien contre la décision du département du 25 mars

2008.

que contre celle du Conseil communal de Lausanne du 5 février 2008. Il ne

contient toutefois aucune conclusion à l'encontre de cette dernière, se

bornant, comme le recours de la Fondation du Denantou et consorts, à conclure à

l'annulation de la décision du département et au renvoi de la cause pour

nouvelle décision dans le sens des considérants.

Malgré cette formulation, on peut

en l'occurrence admettre que le recours, compte tenu de sa motivation, tend

également à l'annulation de la décision communale répondant à l'opposition de

la recourante et adoptant le PPA. Il n'est en effet pas nécessaire que les

conclusions soient formulées explicitement, quand elles résultent clairement

des motifs allégués. Il suffit qu'on puisse déduire de l'acte de recours sur

quel point et pour quelle raison la décision attaquée est contestée (v. ATF

5A.12/2008 du 8 janvier 2003, consid. 2.1 non publié aux ATF 129 III 216).

c) Pour leur part la Fondation du

Denantou et consorts désignent comme seul objet de leur recours, "la

décision rendue le 13 mars 2008 [recte: le 25] par le Département de l'économie

approuvant le plan partiel d'affectation concernant les terrains compris entre

l'avenue du Théâtre, la rue Charles Monnard, la rue Beau-Séjour et les limites

est des parcelles nos 6'026 et 6'027". Ils concluent à

l'annulation de cette décision et au renvoi de la cause" pour nouvelle

décision dans le sens des considérants".

Le Tribunal administratif avait

jugé qu'un recours formé contre une décision municipale octroyant ou refusant un

permis de construire est censée également dirigée contre le refus d'une

autorisation cantonale spéciale, lorsque les griefs invoqués concernent des

points que l'autorité cantonale a examiné ou aurait dû examiner dans sa

décision, même si celle-ci a été notifiée conformément à l'art. 123 LATC et n'a

pas été elle-même attaquée (Tribunal administratif, arrêts AC.2002.0046 du 20

août 2004 consid. 1 a/bb et AC.2002.0032 du 8 janvier 2004). La question de

savoir si cette jurisprudence peut être transposée de telle sorte qu'un recours

dirigé exclusivement contre la décision d'approbation préalable d'un plan

d'affectation soit considéré comme implicitement dirigé contre la décision

communale rejetant l'opposition du recourant et adoptant le plan peut demeurer ouverte;

il convient de toute façon d'entrer en matière sur le recours d'Anne de

Kalbermatten contre la décision du Conseil communal de Lausanne du 5 février

2008.

4.

Les recourants ont sollicité plusieurs mesures

d'instruction auxquelles la cour n'a pas jugé utile de donner suite.

a) Le PPA litigieux occupe un

périmètre relativement restreint au centre de la ville de Lausanne, dans un

environnement bâti dont le caractère ne sera pas sensiblement modifié, comme on

le verra plus loin. Il remplace un plan d'affectation existant dont,

globalement, il réduit les possibilités de bâtir. Contrairement à ce que

soutiennent les recourants, son impact sur le quartier demeurera limité. Il n'y

a pas lieu de requérir l'avis de la de Commission cantonale consultative

d'urbanisme, dont la consultation par l'autorité de recours est facultative (art.

16.

al. 1 LATC).

b) Les recourants ont requis "production de l'avis de la commission précitée lors de

l'adoption du PGA et de la nécessité d'abroger ou de garder le Plan

d'extension nº 580" (sic). Or il résulte du rapport

préavis nº 2005/19 du 24 mars 2005

que la municipalité n'a pas requis l'avis de la Commission cantonale

consultative d'urbanisme au sujet du nouveau plan général d'affectation, ni sur

l'opportunité de modifier le plan d'extension nº 580. Cette réquisition de production de pièce est ainsi sans objet.

On observera de surcroît que l'abrogation dudit plan au profit de la

réglementation générale de la zone urbaine n'entrait pas en ligne de compte,

dans la mesure où elle aurait rendu non réglementaire le bâtiment actuel du

théâtre municipal.

c) Ce bâtiment n'est ni classé ni

porté à l'inventaire des monuments historiques et des antiquités (art. 49 à 51

de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites [LPNMS;

RSV 450.11]). Il figure simplement au recensement architectural du canton de

Vaud, avec la note "3", soit "objet intéressant au niveau

local", ce qui signifie qu'il mérite d'être conservé, mais peut cependant

être modifié à condition de ne pas altérer les qualités qui ont justifié sa

note. Le PPA litigieux n'affecte donc pas un monument historique ou un site

archéologique, de sorte que l'on voit pas à quel titre la Commission des

monuments historiques devrait être consultée, comme le requièrent les

recourants (cf. art. 83 et 84 LPNMS).

d) Il n'y a pas lieu non plus de verser

au dossier les cinq projets issus des mandats d'étude parallèles donnés par la

Commune de Lausanne en vue de la rénovation et de l'extension de la cage de

scène, des locaux d'exploitation et des zones publique de l'Opéra de Lausanne.

Le rapport du collège d'experts, qui présente et commente ces projets, fait

partie des pièces produites par la municipalité et suffit au tribunal pour

apprécier le contexte dans lequel a été élaboré le PPA litigieux. Au demeurant,

le présent recours n'a pas pour objet le projet de construction primé, mais

uniquement le plan d'affectation qui en permettrait la réalisation.

e) Il n'est pas nécessaire

non plus de donner suite à la requête d'inspection locale présentée par les

recourants. Le tribunal connaît bien les lieux, et les plans, ainsi que les

photomontages figurant au dossier, permettent d'apprécier pleinement la portée

des modifications que le PPA litigieux apporte à la planification existante.

f) Les recourants ont

requis l'audition des parties et l'audition de témoins, sans préciser sur quels

faits pertinents, qui ne ressortent pas déjà du dossier et de l'échange des

écritures, ces auditions devraient porter, ni quels témoins devraient être

entendus. Il n'y a dès lors pas lieu de donner suite à cette réquisition. Les

parties ont eu l'occasion de s'exprimer de manière détaillée au travers d'un

double échange d'écritures. Leur droit d'être entendues n'exige pas la fixation

d'une audience à seule fin de leur permettre de plaider.

5.

Anne de Kalbermatten invoque la violation du

principe de la bonne foi et des règles relatives à la participation de la

population à l'élaboration des plans.

a) Conformément à la

jurisprudence, les règles de la bonne foi, que l'Etat de Vaud doit respecter en

vertu de l'art. 9 Cst, protègent le citoyen dans la confiance légitime qu'il

met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite

d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de

l'administration (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 636 et les arrêts cités).

L'autorité doit être intervenue dans une situation concrète à l'égard de

personnes déterminées et avoir agi dans les limites de ses compétences; il faut

aussi que l'administré se soit fondé sur ces assurances pour prendre des

dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que

la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée

(ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 122 II 113

consid. 3b/cc p. 123 et les références citées). Au surplus, le principe de la

bonne foi n'est généralement d'aucun secours contre un changement de la

législation (ATF 108 Ib 352 consid. 4b/bb p 458; v. aussi ATF 114 Ib 17

consid. 5c p.24).

Les conditions de protection de la

bonne foi ne sont ici manifestement pas réalisées. La recourante ne peut se

prévaloir d'aucune assurance donnée par le conseil communal, autorité

compétente pour l'adoption du PPA, ni même par la municipalité, que la

réglementation en vigueur ne serait pas modifiée en sa défaveur; elle n'allègue

pas non plus qu'elle aurait pris, en fonction de cette réglementation, des

dispositions sur lesquelles elle ne pourrait pas revenir sans encourir de

préjudice.

b) L'art. 4 al. 2 de la

loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700)

prévoit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à ce

que la population puisse participer de manière adéquate à l'établissement des

plans. L'art. 4 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la loi vaudoise

sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC;RSV 700.11.1)

précise que l'autorité chargée de l'étude d'un plan directeur ou d'un plan

d'affectation choisit les moyens appropriés pour assurer l'information et la

participation de la population (al. 1). Lors de l'élaboration des plans,

l'autorité tient compte des propositions qui lui sont faites dans la mesure

compatible avec les objectifs poursuivis (al. 2).

En l'occurrence l'autorité

intimée expose, sans être démentie, que la population a été informée lorsque

cela s'imposait, notamment lors d'une présentation publique du PPA le 19 mars

2007.

à l'adresse des habitants du quartier, lors de l'ouverture de l'enquête

publique dudit plan, ainsi qu'en avril 2007 à l'adresse des groupes politiques

du conseil communal. On observe en outre que l'élaboration du PPA est

étroitement liée au projet de rénovation de l'opéra, qui a lui-même été mis à

l'enquête publique sous l'empire de la réglementation en vigueur et dont la

presse locale s'est largement faite l'écho. Les autorités lausannoises ont tenu

compte des réactions qu'a suscitées ce projet dans l'élaboration du PPA,

notamment en réduisant les volumes constructibles. On notera également que le

droit vaudois prévoit la mise à l'enquête publique des projets de plans

d'affectation avant leur adoption par le conseil de la commune, allant ainsi

au-delà des exigences du droit à l'information et à la participation du public

prévu par l'art. 4 LAT (v. ATF 114 Ia 233 consid. 2c, p. 237). Tout intéressé, qu'il

ait ou non qualité pour recourir ultérieurement, peut ainsi exprimer son

opposition ou présenter ses observations sur le projet de plan (art. 57 de la

loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions

[LATC;RSV.700.11]). Le conseil général ou communal est tenu de répondre aux

oppositions non retirées (art. 58 al. 2 et 3 LATC). On ne saurait prétendre

dans ces conditions que l'adoption du PPA litigieux a violé les règles

relatives à la participation de la population à l'élaboration des plans.

6.

Selon les recourants, la révision du plan

d'extension nº 580

contreviendrait aux principes de la stabilité des plans consacrée par l'art. 21

LAT. Suivant cette disposition, les plans d'affectation ont force obligatoire

pour chacun (al. 1). Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées,

les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires (al. 2). Le

législateur fédéral a ainsi choisi une solution de compromis entre deux

exigences contradictoires: d’une part, l'aménagement du territoire étant un

processus continu, et la détermination des différentes affectations impliquant

des pesées d’intérêts fondées sur des circonstances changeantes et des

pronostics qui ne se confirment jamais entièrement, l'adaptation périodique des

plans d’affectation est indispensable pour assurer, progressivement, leur

conformité aux exigences légales; d’autre part, il faut tenir compte des

intérêts privés et publics dont la protection nécessite une certaine sécurité

juridique. La jurisprudence souligne que, pour apprécier l'évolution des

circonstances et la nécessité d’adapter un plan d’affectation, une pesée des

intérêts s'impose (ATF 131 II 728 consid. 2.4 p. 733). L’intérêt à la stabilité

du plan, que les propriétaires fonciers peuvent invoquer dans certaines

circonstances, doit être mis en balance avec l’intérêt à l'adoption d’un

nouveau régime d’affectation, qui peut lui aussi être protégé par la garantie

de la propriété (cf. ATF 120 Ia 227 consid.

2.

p. 232-234). Selon les cas, des intérêts publics pourront également justifier

soit la stabilité du plan, soit son adaptation. Il incombe donc à l'autorité

appelée à statuer sur un projet de modification d’un plan en vigueur

d’examiner, en fonction des circonstances concrètes, une pluralité d’intérêts

(cf. ATF 128 I 190 consid.

4.2

p. 198). L’art. 63 LATC comporte une règle comparable à celle de l’art. 21

al. 2 LAT et dont la portée est identique ("Les plans d’affectation

sont réexaminés lorsque les circonstances ont sensiblement changé").

L’art. 75 al. 2 LATC précise que tout intéressé peut demander l’abandon ou la

révision d’un plan d’affectation dix ans au moins après son entrée en vigueur,

une nouvelle demande ne pouvant être présentée que dix ans après le rejet de la

précédente. L’autorité saisie de la demande - la municipalité pour les plans

communaux et le Conseil d’Etat pour les plans cantonaux - doit se déterminer

dans les trois mois dès réception de la demande. Lorsqu'un plan d'affectation

en vigueur a été établi sous l'empire de la LAT, afin de mettre en œuvre les

objectifs et principes de cette législation, il existe une présomption de

validité des restrictions imposées aux propriétaires fonciers touchés. Plus le

plan d'affectation est récent, plus on peut compter sur sa stabilité et plus

cette présomption de validité est difficile à renverser (ATF 127 Ia 227 consid.

2c p. 233; ATF 113 Ia 144 consid. 5b). En d'autres termes, les motifs justifiant

la révision doivent être d'autant plus importants que le plan est récent.

Tel n'est pas le cas en

l'occurrence. Le PE nº 580 a

été adopté il y a plus de 30 ans, et les recourants tentent en vain de faire accroire

que l'opportunité de son maintien aurait été entériné par le conseil communal

lors de la révision du plan général d'affectation en 2006. Le PE nº 580 figure certes dans la liste des 185

plans spéciaux dont les limites des constructions devaient être radiées (v.

annexe 4 du PGA), mais le fait que seule cette modification ait été proposée ne

signifie pas que, pour le reste, on ait jugé que le plan était adapté aux

besoins actuels. L'opportunité de maintenir ces plans n'a pas été examinée ni

discutée, contrairement aux plans spéciaux dont l'abrogation était proposée et

qui ont, eux, fait l'objet d'une analyse individuelle des motifs conduisant à

cette abrogation (v. annexe 3 au rapport préavis nº 2005/19 du 24 mars 2005). Il ressort du reste des pièces produites

par l'autorité intimée qu'en avril 2002 déjà, la municipalité avait décidé

d'ouvrir une procédure de plan partiel d'affectation pour le secteur touchant

le bâtiment du théâtre municipal, mais qu'elle y avait ensuite renoncé, ainsi

qu'à la création d'une zone d'utilité publique dans le PGA, pensant que la

rénovation de l'opéra pourrait intervenir dans le cadre du PE nº 580. Cette erreur d'appréciation ne liait

nullement la municipalité dès lors que, contrairement à ce qu'affirment les

recourants, les circonstances se sont sensiblement modifiées depuis 30 ans. Le PE

nº 580 visait essentiellement à

préserver l'ancienne propriété de Jongh d'une urbanisation indésirable. La

délimitation et la réglementation de la zone d'intérêt public n'a pas fait

l'objet d'une grande attention, dès lors qu'aucun agrandissement n'était prévu

à court et à moyen terme, voire à long terme; en cas de démolition et de

reconstruction du théâtre municipal ou de toute autre construction d'utilité

publique à cet emplacement, la nécessité d'un nouveau plan d'extension était

d'ores et déjà prévue (préavis municipal nº 80 du 27 mai 1975, ch. 2.3). Depuis lors, le Théâtre municipal a

fait place à l'Opéra de Lausanne, affirmant sa vocation lyrique et musicale.

Une politique de production ou de coproduction d'opéras a été développée, avec

pour conséquence la mise en place d'une équipe technique fixe, la création d'un

chœur semi-permanent et une collaboration étroite avec l'Orchestre de chambre de

Lausanne, ainsi qu'avec d'autres orchestres lausannois. Cette politique,

encouragée par la ville, a pour conséquence des besoins supplémentaires, en

particulier une superficie de scène plus importante, ainsi que des

installations techniques adaptées aux conditions actuelles. On ne saurait par

conséquent opposer à la révision du PE nº 580 le principe de la stabilité des plans.

7.

a) Les recourants reprochent au PPA de violer

les principes d'aménagement du territoire posés à l'art. 3 al. 2 let. b LAT

(veiller à ce que les constructions prises isolement ou dans leur ensemble

ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage) et à l'art. 3 al. 3

let. e (ménager dans le milieu bâti de nombreuses aires de verdure et espaces

plantés d'arbres). Ils mettent également en cause, sur le même thème, le

respect des lignes directrices du plan directeur cantonal. Selon eux, le PPA amputera

et dénaturera la promenade Jean-Villars-Gilles, au mépris des objectifs

cantonaux de préservation des espaces verts. D'autre part, le projet de

construction qu'autoriserait le PPA "va dénaturer le bâtiment originel

de l'Opéra de Lausanne, témoin de l'architecture du 19ème siècle"

et portera "une atteinte irrémédiable à l'ensemble que quartier du

Théâtre, rue Beau-Séjour et rue Charles-Monnard comprises".

Il n'en est rien. Le PPA préserve

intégralement la promenade Jean-Villars-Gilles sur la parcelle nº 6'028, alors que la réglementation

actuelle permet sur près de la moitié de celle-ci l'implantation d'une

construction basse (parking, magasins, dépôts, etc.) dont la dalle toiture

serait recouverte de terre végétale et aménagée en jardin accessible au public.

Cette construction pourrait atteindre le niveau de 483 m 50 et présenter sur la

rue Beau-Séjour une façade de 7 m, parapet plein non compris, ce qui conduirait

à aplanir la promenade Jean-Villars-Gilles. Quant à la partie de cette

promenade située sur la parcelle nº 6'029, en contrebas de la terrasse du café du Théâtre, la

réglementation actuelle permettrait d'y construire sur la rue Beau-Séjour, à la

limite des constructions et sur une profondeur de plus de 30 m, un bâtiment

dont la hauteur à la corniche pourrait atteindre 495 m 50, soit une hauteur de

façade d'environ 18 m par rapport au niveau de la rue Beau-Séjour.

La nouvelle réglementation réduit

considérablement ces possibilités de bâtir. La nouvelle zone de terrasses et

d'aménagement paysager, qui s'étend jusqu'au bâtiment du théâtre, n'autorise

pas de changement substantiel de la situation existante; quant au secteur qui

demeure constructible sur la parcelle nº 6'029, il se caractérise par une réduction sensible de la hauteur

des constructions (altitude maximale de 493 m20) et, à la limite de la parcelle

no 6028, par une zone encore plus basse (altitude 484 m)

marquant la transition avec la promenade Jean-Villars-Gilles, où la toiture

doit être aménagée en jardin-terrasse, plantée d'arbre et traitée en harmonie

avec la promenade Jean-Villars-Gilles. On voit ainsi que le PPA assure une

meilleure préservation des espaces verts existants que le PE nº 580. S'il confirme la vocation

constructible d'une partie du parc actuel, c'est dans des volumes moindres et

en veillant à une transition harmonieuse entre les espaces verts et les

constructions nouvelles. Il est ainsi bien plus en accord avec les principes

d'aménagement invoqués par les recourants que la réglementation qu'il remplace.

b) Les recourants

considèrent que le PPA litigieux s'insère au milieu de bâtiments bénéficiant de

la note "2" à "3" au recensement architectural. Ceci n'est

pas tout à fait exact. Le bâtiment du théâtre se trouve certes à proximité

d'ensembles bâtis de qualité, en particulier les deux îlots situés entre la rue

Charles-Monnard et l'avenue Georgette, qui bénéficient de la note "2",

et les bâtiments nos 10 à 24 de la rue Beau-Séjour, qui bénéficient de la note "3".

On ne peut en revanche pas en déduire qu'il s'agit d'un quartier "à

l'architecture homogène". Le bâtiment du théâtre lui-même, tout au

moins sa partie sud résultant de l'agrandissement de 1932 sur la rue

Beau-Séjour, ne présente de loin pas les mêmes caractéristiques. Il s'agit extérieurement

d'une construction massive, sans attrait, faisant plus penser à une caserne ou

un entrepôt qu'à un théâtre. Si le bâtiment dans son ensemble a néanmoins reçu

la note "3", on peut supposer qu'il le doit essentiellement à sa

partie nord, qui abrite les espaces d'accueil, ainsi que la salle, et qui a

conservé une partie des façades d'origine. C'est dès lors à juste titre que le

PPA autorise la démolition de la partie du bâtiment abritant la scène,

l'administration et les loges d'artistes, qui dénature plus le quartier qu'elle

ne contribue à son harmonie.

c) S'agissant des constructions qui

devront la remplacer, c'est à tort que les recourants s'en prennent à l'art. 11

RPPA qui dispose : "Le traitement des volumes et des façades

s'exprimera comme un apport contemporain à un édifice représentatif du 19ème

siècle, intégré dans un quartier de valeur architecturale significative".

Une architecture moderne, telle qu'elle est envisagée par le plan, n'est

nullement incompatible avec une intégration harmonieuse au milieu bâti

existant. Il n'y a par ailleurs pas lieu d'examiner plus en détail le choix des

matériaux qui pourront être utilisés ni l'expression architecturale des constructions

à venir, qui relèvent de la procédure de permis de construire.

Dans le cadre de la procédure de

planification, c'est avant tout dans le volume et l'implantation des

constructions autorisées que réside la qualité de leur intégration. A cet égard

les griefs des recourants sont également mal fondés. L'effet de "canyon

urbain" que les recourants accusent le PPA d'aggraver est

essentiellement dû à l'étroitesse de la rue Beau-Séjour au niveau des numéros

27,28 et 29 (12 m de façade à façade) et à la hauteur des bâtiments (plus de 20

m à la corniche), ainsi qu'à la rangée ininterrompue de bâtiments (nos 10 à 24), également élevés,

qui fait face à la partie nord du théâtre municipal, dont on a vu qu'elle était

elle-même haute et massive, même si à cet endroit l'espace entre les bâtiments

est légèrement plus large. En imposant des bâtiments d'une hauteur sensiblement

moindre et en retrait de 3 m par rapport à la limite des constructions, le PPA

va au contraire dégager quelque peu l'espace, aussi bien sur la rue

Charles-Monnard que sur la rue Beau-Séjour. L'idée d'un bâtiment plus allongé

et moins haut le long de cette dernière assure un meilleur équilibre. Surtout,

elle empêche, comme le permettrait la réglementation en vigueur, l'édification

d'une façade de 65 m de long et d'une hauteur de plus de 18 m à la corniche.

Sur ce point également, le PPA est donc plus restrictif et plus respectueux des

préoccupations des recourants que la réglementation actuelle.

d) Le seul élément pour

lequel le PPA autorise un dépassement des gabarits actuels est la tour de

scène, qui occupe une surface de 26 m 50 sur 15 m 60, en retrait de 6 m par

rapport la limite des constructions sur la rue Beau-Séjour. Cette tour pourrait

atteindre une hauteur de 29 m 50 par rapport au niveau de la chaussée.

Les recourants

contestent la nécessité de créer un ouvrage de dimensions aussi importantes. Or ces dimensions sont liées au choix de conserver la partie nord du

bâtiment actuel, soit les espaces d'accueil et la salle, qui sont de qualité et

auxquels le public est attaché. Ce choix détermine le niveau de la scène.

Compte tenu de la nécessité d'agrandir celle-ci pour l'adapter aux besoins de

l'opéra et des impératifs qui en résultent du point de vue des installations

techniques et de la machinerie, il impose au futur bâtiment une hauteur minimum

pour assurer le dégagement des décors (il est à cet égard révélateur que tous

les projets mis en concurrence prévoient une tour de scène surélevée par

rapport au bâtiment actuel, avec des hauteurs variant de 26 à 31 m au dessus du

niveau de la rue Beau-Séjour). Seul une démolition et une reconstruction

complètes permettraient d'éviter une surélévation. Indépendamment des aspects

financiers que cela impliquerait, une telle alternative contreviendrait à

l'objectif de sauvegarde du patrimoine construit inscrit au plan directeur

communal, qui prescrit de tenir compte du recensement architectural (v. ch. II

1.

, p. 43).

L'importance de cette surélévation

doit en outre être relativisée. En effet, contrairement au PPA litigieux qui

définit des altitudes maximum pour les constructions nouvelles, le PE nº 580 fixe un niveau maximal à la

corniche. Compte tenu des règles du RPGA sur le gabarits des toitures,

applicables par renvoi de l'art. 14 al. 1 RPE nº 580, les agrandissements du bâtiment actuel pourraient donc

atteindre la cote de 502 m 50 (en zone urbaine le gabarit des toitures et des

attiques est défini sur chacune de façades par un arc de cercle de 8 m dont le

point de départ est placé à l'aplomb du nu des façades, pris au niveau de la

corniche du dernier étage et le centre un mètre au-dessous [v. art. 23 al. 1 et

102.

RPGA]). Limitée à la seule cage de scène, la surélévation qu'autorise le

PPA litigieux n'est donc que de 4 m (5 m par rapport au faîte du bâtiment

actuel). Son impact sur le paysage urbain, en particulier sur la vue vers le

lac que l'on peut avoir de l'avenue Benjamin-Constant, n'a rien de choquant. Il

n'y a pas non plus de disproportion évidente entre la tour de scène qu'autorise

le PPA et les bâtiments avoisinants, même si ceux-ci sont moins hauts. De

manière plus générale, la cour de céans partage l'avis du collège d'experts

lorsqu'il considère que les deux nouveaux volumes prévus par le PPA (long

volume bas et étiré sur lequel repose le volume en hauteur de la tour de scène)

créent, en relation avec le bâtiment existant, une composition bien

proportionnée et subtile. Elle considère également que, loin de "dénaturer

le bâtiment originel de l'Opéra de Lausanne et de porter préjudice aux ensembles

bâtis avoisinants", les constructions nouvelles qu'autorise le PPA pourront

parfaitement s'intégrer au contexte urbain.

8.

Les considérants qui précèdent conduisent au

rejet des recours.

Conformément aux art. 45 et 49 al.

1.

LPA-VD, un émolument sera mis à la charge des recourants déboutés.

La Commune de Lausanne, dont le

Conseil communal a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de

cause, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Les recours sont rejetés.

II.

La décision du Conseil communal de Lausanne du 5

février 2008 adoptant le plan partiel d'affectation concernant les terrains

compris entre l'avenue du Théâtre, la rue Charles-Monnard, la rue Beau-Séjour et

les limites est des parcelles nos 6'026 et 6'027, abrogeant le plan d'extension nº 580 du 25 février 1977, est confirmée.

III.

La décision du Département de l'économie du 25

mars 2008 approuvant préalablement ledit plan est confirmée.

IV.

Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs

est mis à la charge de la Fondation du Denantou, Janine Chappuis, Patrick

Durussel, Anne Collet, Carmen Perret-Chambart, Catherine Mercier, Yvan et Anne

Gillard, Monique Guex-Ciabacchini, Antoine Guex, Gérard Guex et Mouettes SA, À Lausanne,

solidairement.

V.

Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs

est mis à la charge d'Anne de Kalbermatten.

VI.

La Fondation du Denantou, Janine Chappuis, Patrick

Durussel, Anne Collet, Carmen Perret-Chambart, Catherine Mercier, Yvan et Anne

Gillard, Monique Guex-Ciabacchini, Antoine Guex, Gérard Guex et Mouettes SA, À

Lausanne, verseront solidairement une indemnité de 1'000 (mille) francs à la

Commune de Lausanne.

VII.

Anne de Kalbermatten versera à la Commune de

Lausanne une indemnité de 1'000 (mille) francs, à titre de dépens.

Lausanne, le 9 juillet 2009

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi

ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours

doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les

motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer

succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme

moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient

en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.